内容摘要：当前，国际发展合作呈现出若干新趋势：传统国家发展援助日益强调本国利益优先、交易性和商业化，国际发展合作资源大幅缩减，相关专门机构持续收缩。与此同时，随着更多新型援助方的兴起，以及传统援助国更多从多边合作转向双边合作，国际发展援助格局更加碎片化。未来，国际发展合作将形成多种模式并存的格局：以援助国本国利益优先、强调发展与商业利益捆绑的理念将成为主流；发展合作项目将更加精简、聚焦；理念相近的国家或以议题为基础的联盟及小多边合作形式将日趋增多；多边机制面临的挑战进一步加剧；各方将更加重视动员来自发展中国家内部、慈善力量及私营部门等多元发展资源。中国应坚持人类命运共同体理念，在落实四大全球倡议的总体框架下，保持战略定力和战略耐心，明确国际发展合作的多重功能，加强跨部门政策协同，充分发挥伙伴国的能动性，深化三方及多方合作，重视项目实效与长远影响，持续提升中国国际发展合作的可信度与影响力。
关键词：国际发展合作 官方发展援助 发展筹资 全球南方
作者简介：周太东，中国国际发展知识中心副主任、副研究员；余璐，中国国际发展知识中心副研究员
原载于《国际展望》2026年第3期
当前，随着美国与欧洲国家纷纷调整合作理念和规范、裁撤对外援助专门机构、大幅削减对外援助预算以及全球南方国家群体性崛起，二战后形成的以北方国家向南方国家提供援助为主导的国际发展合作模式正走向终结，并引发关于国际发展合作未来走向的广泛讨论。与此同时，自2013年提出“一带一路”倡议、2018年成立国家国际发展合作署以来，中国又相继提出全球发展倡议、全球安全倡议、全球文明倡议与全球治理倡议，在全球发展与国际发展合作中的角色日益受到关注。本文旨在分析当前国际发展合作的变革及其未来走向，探讨中国在引领和塑造全球发展共同愿景、提供更多国际公共产品过程中需把握的关键问题，并提出相应对策建议。
一、国际发展合作的新趋势
近年来，受地缘政治局势紧张、财政状况趋紧、民族主义抬头、“援助无效论”兴起等多重因素影响，传统援助国开展国际发展合作的理念、规范、原则、模式、渠道、方式等均发生深刻变化。国际发展合作正经历根本性范式转型。
（一）国际发展合作的发展属性持续弱化
传统发达国家的发展援助理念日益呈现出“去发展化”倾向，愈发突出本国利益优先、交易性与商业化。长期以来，特别是在冷战结束后至2015年联合国《2030年可持续发展议程》通过期间，传统援助国在增加官方发展援助（ODA）预算和解决全球贫困问题上形成较多共识，更多强调援助的利他性，重点投向减贫、卫生、能力建设及民生支持等领域。经济合作与发展组织（简称“经合组织”，OECD）对ODA的定义要求“以促进受援国经济发展和福利为主要目的”，资金须以优惠形式提供（低息贷款或赠款），旨在支持公共基础设施建设、民生改善等。这一阶段，ODA多被视为技术性议题，由少数决策者、实施机构和民间组织负责，公众关注度较低，不同党派对援助预算争议较少。然而近年来，上述格局已发生显著转变，ODA逐渐被视为“趋于过时、走向消亡”的概念，传统援助范式已难以为继。2025年美国国际开发署（USAID）的关闭更让多方感叹，“我们所知的对外援助真正结束了”。作为传统ODA的主要供给方，美国、欧盟及德国近年来的政策转向尤为明显。
美国将对外援助与地缘战略竞争、商业利益进行绑定。特朗普重返白宫后，针对对外援助体系提出涵盖36个问题的全面评估和校准方案，进一步将美国对外援助重心向大国竞争、边境安全、经济利益等方面倾斜。与此同时，美国虽退出多个联合国相关机构、关闭USAID，并大幅削减全球卫生与人道主义援助等领域投入，但仍保留千年挑战公司（MCC）和美国国际开发金融公司（DFC）两大核心平台，并于2025年12月完成对DFC为期六年的重新授权，将其投资上限从600亿美元大幅提升至2050亿美元。其核心原因在于，这两家机构的职能定位与美国地缘经济优先事项高度契合，包括在电信网络、港口等基础设施领域与中国展开竞争，以及助力美国实现保障关键矿产供应链安全等战略目标。在一定程度上，MCC和DFC将成为美国新型发展合作范式的支柱，其合作模式更聚焦、更具交易性。
欧盟和德国的发展合作政策同样转向内部利益优先。《欧盟2021—2027年多年度财政框架》（MFF）将移民和边界管理列为优先事项予以单列；欧盟“全球门户”计划明确将保障关键矿产供应链安全作为核心目标；欧盟对外援助中移民管控相关支出占比上升。有学者指出，“务实”和“利益”已成为欧盟对外政策新的关键词。同时，日益崛起的欧洲右翼势力公开质疑发展援助的基本原则、反对增加援助预算，认为援助易滋生腐败，并主张将援助与海外利益维护进行捆绑。与之相似，德国联邦经济合作与发展部（BMZ）2026年发布的《携手共创全球未来》政策文件明确强调经济利益需与发展目标深度融合，将与全球南方国家的经济合作提升为战略重点，具体包括：加强与私营部门对话，设立专项基金与招投标工具支持德国企业参与发展项目，扩大中小企业的市场准入，以及推动关键矿产可持续开发和利用等。在这些理念指导下，传统援助国对全球卫生、性别平等、政府治理等领域的投入显著缩减，原本内嵌于国际发展合作的发展属性持续弱化。
（二）官方发展援助规模持续缩减
第一，发达国家的对外援助投入长期不足且呈持续下降趋势。近年来，发达国家受国内财政趋紧、地缘冲突加剧导致国防预算上升等因素影响，对外援助面临更大争议与政治压力，多国相继削减ODA资金规模。经合组织发展援助委员会（DAC）成员国的对外援助占国民总收入（GNI）比重长期低于0.7%的国际目标，2024年ODA总额约为2146亿美元，较2023年减少6%，占成员国GNI比重仅为0.34%（见图1）。截至2025年6月，已有11个DAC成员国公开宣布将于2025—2027年削减ODA资金规模，这些国家的援助规模合计占2024年ODA援助总额的近四分之三。经合组织预测，2025年ODA将进一步下降9%—17%，到2027年可能回落至2020年的水平。与此同时，联合国第四届发展筹资国际会议等多边机制对ODA议题的关注度显著下降，这反映出各方对援助规模及其作用的预期持续减弱。
图1 2016—2024年DAC国家ODA规模及其占GNI比重
资料来源：OECD-DAC。
第二，流向发展中国家的ODA呈持续下降态势。近年来，发达国家对外援助日益向安全相关领域和援助国境内事务倾斜。2023年全球ODA名义规模达到2234亿美元的历史高点，但从细分数据看，对乌克兰的援助和对援助国境内难民的相关支出是推动其冲高的主要原因。乌克兰是2023年的最大单一受援国，其所获援助规模相当于当年非洲地区受援总额的86%。与此同时，用于援助国境内寻求庇护者和难民的ODA支出维持在310亿美元的高位。相比较而言，对非洲的ODA支出下降近7%（至740亿美元），对拉丁美洲和加勒比地区下降近15%（至140亿美元）。随着发达国家大幅削减援助预算、更加侧重商业利益，经合组织在2025年6月发布的报告中曾预测，当年面向最不发达国家的ODA可能减少多达四分之一。
第三，官方发展援助对私人资本的撬动效应增长有限。2015年联合国第三届发展筹资国际会议提出，鉴于ODA资金规模有限，全球发展需从依赖援助转向以公共资金撬动私人资本，实现“从数十亿到数万亿美元”的跨越，但这一目标并未实现。经合组织数据显示，2012—2023年，通过官方干预动员的私人融资总体规模仅为5000多亿美元，且主要流向中等收入国家具备财务可行性的基础设施项目。低收入国家受益极少，2020—2023年，仅12%的被动员私人资本流入最不发达国家。这一格局既源于结构性因素，也受到政治因素影响：私人投资者以风险最小化、收益最大化为决策导向，对被视为政治不稳、制度脆弱或存在腐败风险的国家，即便有优惠公共资金支持也普遍回避。与此同时，以援助资金撬动私营部门参与的模式也备受批评，被认为存在风险社会化、利益私有化的问题。
（三）发展合作专门机构不断收缩
发达国家对外援助专门机构呈现系统性撤并、职能整合趋势。2025年初，美国特朗普政府宣布关停USAID，相关职能交由国务院负责，推行“符合美国利益的对外援助项目”，标志着全球最具影响力的国际发展合作机构走向终结。美国并非个例，事实上全球范围内发展合作专门机构收缩早已开始。2008年国际金融危机后，部分DAC成员国开始援外体系调整：2009年，新西兰将国际发展署（NZAID）并入外交与贸易部；2013年，加拿大撤销独立运行四十余年的国际开发署（CIDA），将其并入全球事务部；同年，澳大利亚将独立外援机构国际发展署（AusAID）并入外交与贸易部（DFAT），取消对外援助独立预算；2020年，英国在新冠疫情期间将长期专注于全球减贫的独立机构国际发展部（DFID）与外交和联邦事务部（FCO）合并，组建外交、联邦和发展事务部（FCDO），这被视为英国“从全球发展领导者向狭隘的孤立主义”转变的重要标志。
然而，专业的对外援助机构有其存在的必要性。从历史脉络来看，20世纪60年代以来，传统援助国相继设立专门的双边对外援助与发展合作机构，主要基于对“发展”及“援助”问题专业性的认识。一是更好把握受援国国情，对外援助机构的履职范围跨越本国主权边界，这就要求其对受援国的国情和发展问题有更为深入、全面的认识，这也是其区别于其他国内行政部门的重要特征。二是制定并执行契合发展目标的政策和管理制度，统筹开展跨部门协调。对外援助覆盖卫生、教育、农业、生态保护、产业发展等多个领域，与国内各主管部门联系紧密，需要专门机构统筹协调，实现伙伴国发展需求与援助国自身比较优势的有机结合。三是促进跨国政策协调，发展和减贫具有高度综合性，除援助政策外，贸易、投资等政策对发展进程的影响更为深远，也更需要通过系统施策平衡不同政策领域的潜在矛盾，形成发展合力。由此可见，设立专门的国际发展机构是保持对外援助发展属性优先的体现。
国际发展合作专门机构的收缩是援助外交化、利益导向化的体现，可能带来多重负面影响。由外交部门主管对外援助将进一步强化发展援助的工具属性，更容易偏离受援方的实际发展需求，导致发展中国家的贫困、粮食安全、卫生系统脆弱等长期性问题被忽视。例如，时任英国首相约翰逊宣布将DFID与外交部合并后，英国前首相布莱尔、布朗和卡梅伦以及188家援助组织均明确反对，认为此举意味着“英国正在背弃全球最贫困人群”，且将削弱英国应对全球卫生安全、气候变化等重大时代挑战的能力。与此同时，发展援助专门机构的裁撤与整合还将在一定程度上造成专业人才流失与核心能力丧失，包括对受援国国情和发展需求的深度认知、制定系统性发展规划的能力、统筹多重议题并识别发展优先事项的经验、支持受援国能力建设的专业技能等。此外，在官方发展机构缺位的情况下，慈善部门等其他资金提供方既难以获得足够的政策合法性，也无法发挥必要的领导力，从而导致发展援助的整体协调效应与综合成效进一步降低。
（四）发展援助呈现碎片化趋势
一方面，碎片化体现在发展援助供给主体数量逐渐增多，但单个援助项目资金规模却持续缩小。随着传统援助国调整援助模式、新兴经济体群体性崛起，以及私营部门、民间组织和创新性多边平台不断参与，发展援助供给主体呈现多样化态势。数据显示，2004—2008年全球年均援助提供方为63个，2019—2023年增至118个；援助机构数量增幅更为明显，从227家增至608家（见图2）。与此同时，官方资金流动项目平均金额却从2000—2002年的2200万美元降至2021—2023年的1500万美元；其中赠款平均金额降幅更大，同期从1600万美元降至900万美元，降幅超40%（见图3）。
图 2 2004—2023年援助国和援助机构数量变化
资料来源：OECD-DAC。
图 3 2000—2023年官方资金流动与ODA赠款平均规模变化
资料来源：OECD-DAC。
图 4 1990—2024年DAC国家多边和双边净官方发展援助走势
资料来源：OECD-DAC。
另一方面，碎片化体现在援助方式呈现进一步双边化趋势。双边援助长期占据主导地位（见图4）。1990—2023年，DAC成员国双边ODA规模始终显著高于多边援助。这一是源于双边援助操作更为灵活、便捷，二是因其能更直接服务于援助国外交政策、地缘战略和经济利益，且援助国对资金使用拥有更强掌控力，资金流向可见度更高，便于向国内选民交代。
根据测算，美国约80%的对外援助通过双边渠道提供。尽管联合国等多边机构在统筹协调、全球执行网络与专业技术能力等方面具备显著优势，始终在国际发展合作中发挥关键作用，但在地缘政治竞争加剧、单边主义抬头的背景下，主要传统援助国近年来强化对国际发展合作项目主导和控制的倾向日益明显，援助模式加速由多边转向双边，以联合国机构为代表的多边机制生存压力显著上升。统计显示，DAC成员国对多边机构的捐资占ODA的比重从2015年的26.1%降至2023年的24%左右；其中，对联合国机构的捐资占比于2019年达到5.2%的峰值，2023年回落至4.0%。美国长期为联合国发展机构提供大量捐款，年度捐资占比约20%，但特朗普重返白宫后宣布退出多个联合国机构，并大幅削减对联合国发展机构的捐资，同时在双边合作中排斥通过联合国等多边渠道执行项目，对联合国发展体系造成严重冲击，多家机构被迫裁员、压缩预算、暂停项目。例如，世界粮食计划署曾作为USAID最大多边合作对象，2000—2024年累计接受美方援助420.7亿美元，占美国多边援助总额的57%；2025年美国大幅削减捐资导致该机构的资金规模缩减40%，其在非洲16个国家的应急项目陷入运营危机。
援助碎片化使受援国面临严峻挑战。从理论上看，援助碎片化易引发集体行动困境，即个体理性选择可能导致集体非理性结果。具体来说，援助碎片化使受援国需对接数量更多、来源更分散的援助方，而各援助方往往更关注自身项目的执行和收益情况，忽视受援国整体发展规划和社会进步。由于不同援助方对项目审计、采购流程、财务报表、进展报告等均提出差异化要求与标准，受援方的项目管理负担和行政交易成本显著上升。例如，埃塞俄比亚需与200余家援助机构协调，高昂的管理成本挤占了本应用于发展的稀缺资源。从更深层次看，受援方为满足数量更多的援助方的条件，往往需被动调整国内政策和制度安排，进而产生更加高昂的制度协调成本。
二、未来国际发展合作的多模式并存格局
上述新趋势的出现表明，国际发展合作正处于动荡转型期，但这并不意味着国际发展合作的终结。未来，国际发展合作将呈现多种模式与形态并存的格局：援助国强调本国利益优先、商业化导向的合作模式将占据主导地位，聚焦全球公共产品供给的功能性多边合作模式仍将存在，理念相近国家或以议题为基础组成的联盟或小多边合作形式将逐渐增多，通过三方合作等模式实现协同协作、构建“全球团结2.0”的探索也值得关注和深入观察。与此同时，传统多边机制的影响力可能持续式微，发展资源的供给来源将愈发多元化。
（一）国际发展合作危中有机
第一，当前的危机并不意味着国际发展合作走向终结。尽管国际发展合作正面临严峻挑战，“受援国主导”“发展有效性”“协调协同”“伙伴关系”等核心原则被弱化，合作日益政治化和工具化，日益以援助国利益优先，传统援助模式的合法性和相关性遭遇空前质疑，但这并不代表国际发展合作的终结。主要原因有三：其一，全球性问题增多且更加紧迫，必须依靠集体行动应对。当前，气候融资缺口扩大、发展中国家债务风险攀升、全球经济增长持续疲软、公共卫生风险持续存在、人工智能安全风险上升等跨国挑战层出不穷，任何国家都无法单独应对。即便在美国单边主义上升的背景下，世界卫生大会仍通过《国际卫生条例（2005）》修正案，第四次发展筹资问题国际会议通过《塞维利亚承诺》（Sevilla Commitment），说明既有国际合作体系仍在运转并取得务实成果。其二，团结与全球合作仍是各国主流民意。洛克菲勒基金会2025年9月针对34国3.6万余名成年人的民调显示，“尽管发展援助被削减且全球民族主义势力抬头，但大多数人仍希望各国携手应对共同威胁——即使这意味着在某些国家利益上做出妥协”，在人道主义救助、防灾减灾、削减极端贫困等议题上，国际社会仍保有广泛的合作意愿。其三，全球南方群体性崛起为国际发展格局注入变革力量。全球南方国家在议程设置、机制创新、模式探索、补充发展资源等方面的作用持续提升，推动国际发展格局加速转型。
第二，当前的危机倒逼各方从根本上重构援助体系、探索新型合作模式。什么是合法有效的发展合作？援助服务于谁的利益？应以何种方式提供援助？这些根本性问题重新引发广泛讨论和深刻反思。以欧洲国家为代表的发达国家及相关国际组织计划于2026年推出一系列倡议、成立专门委员会或举办主题会议，以彰显对国际发展合作的持续支持，并试图为合作框架塑造新的战略方向。相关举措包括：由盖茨基金会支持、全球发展中心发起的“未来发展合作联盟”，英国FCDO拟办的“国际发展合作大会”，德国政府发起的“北南委员会”，世界经济论坛全球理事会推出的“援助再想象倡议”，以及经合组织拟办的“发展合作的未来大会”。与此同时，DAC也在对ODA的定义、理念与宗旨、相关机构的制度功能和对外拓展方向等进行评估。
第三，当前国际发展合作的深刻变革为各方开展坦诚、平衡、平等的对话创造了契机，有助于构建真正“互利共赢的伙伴关系”。发展中国家普遍指出，发达国家ODA长期低于国民总收入0.7%的承诺目标，“捆绑援助”和过度依赖第三方执行机构的做法，既降低了援助的质量和实效，也削弱了受援国的发展主导权和执行力。传统援助模式与发展中国家的优先需求、制度规范与实践路径脱节，导致受援国难以摆脱援助依赖，无法实现自主可持续发展。英国海外发展研究所举办的“后援助世界的援助国”系列对话显示：发展中国家将经济结构转型作为发展合作的核心政策诉求，希望获得更多支持本国工业化议程的合作项目，并认为贸易政策、税收规则、国际金融架构改革、研发和技术转让等举措更具结构性变革意义；欧洲等传统援助国则更侧重移民、气候变化、全球卫生、安全与产业竞争力等议题。发展中国家普遍认为，更具交易性的合作模式为其改变援助国主导格局、推动援助资源与本国发展优先事项相契合提供了可能。包括加纳、布基纳法索、卢旺达、赞比亚、肯尼亚、埃塞俄比亚等在内的多国领导人均提出，“后援助时代”为非洲国家实现自主发展、范式转型与国家能力提升提供了新契机。
（二）国际发展合作理念和方式更加多元
第一，援助国本国利益优先、发展目标与商业利益深度捆绑将成为主导模式。援助的交易性特征虽长期存在，但未来将更趋显性，从以往的隐性表述转向公开申明援助方利益，传统的道义叙事被彻底打破。发展政策将更趋政治化、双边化和交易化，以团结和人道主义为导向的援助主张对决策者的说服力持续下降。在这一理念引领下，发达国家基于价值观的援助议题（如性别平等、人权导向、民主促进）将逐步淡化，全球发展合作更加“务实”，各类合作协议更像“交易契约”，多边机制和发展中国家的核心发展诉求则被边缘化。例如，全球卫生合作将更加聚焦发达国家生物安全防御，对发展中国家卫生体系建设的投入相应减少。在地区投入上，欧美对低收入国家、冲突和脆弱国家的支持力度将显著下降。上述趋势并非短期现象，也难以因美国政府轮替而发生根本性改变，本质上是美西方政治、经济和社会结构性转型的组成部分。这些国家普遍认为，长期对外援助未能充分惠及本国利益，因此不愿继续承担过多国际责任，援助体系回归“旧常态”已无可能。
第二，致力于提供全球公共产品的功能性多边合作模式仍将长期存在。有学者指出，发展资源持续收紧将推动援助项目更趋精简、范围更窄，更侧重风险管控和特定公共产品供给，而非面向受援国的综合性减贫或结构性转型。该理念的支持者认为，援助应基于共同目标而非慈善或同情；全球公共产品具有内在关联性，任何国家均无法单独提供，因此需要超越南北分野的协作路径和国际合作模式。事实上，全球公共产品导向已显著影响对外援助政策。据测算，DAC成员国2016—2020年用于全球公共产品的援助支出占比达57%，较2006—2010年的约30%大幅提升27个百分点。 与此同时，部分学者提出全球公共投资（GPI）概念，强调各方共同投资、共同受益、平等决策，这是对传统援助模式的反思和完善。
第三，理念相近的国家或以议题为基础的联盟或小多边合作形式将逐渐增多。在多极化进程加速的背景下，全球南方的影响力持续提升，国际发展合作呈现出去中心化、多元化趋势。国际格局转型为中等强国参与发展合作打开了重要的战略窗口。例如，金砖国家合作机制2025年扩员后，其成员按购买力平价计算的GDP总量已超过G7；2010—2019年，金砖国家提供的双边贷款占全球官方贷款总额的22%。并且，金砖国家秉持互尊互谅、主权平等、团结民主、开放包容、深化合作、协商一致的金砖精神。未来，以巴西、土耳其、印度尼西亚、沙特阿拉伯等为代表的全球南方中等国家，将凭借战略地缘位置、关键矿产等资源和资金优势等，进一步提升影响力。全球权力格局多元化也有利于这些国家拓展战略选择空间，以多方灵活结盟模式开展合作。
第四，通过三方合作等模式实现协同协作和“全球团结2.0”，同样值得关注与深入观察。在美国持续推行实力至上和本国利益优先政策、全球性挑战日趋紧迫的背景下，欧洲和新兴经济体能否发挥引领作用、重振集体行动，将直接关系到多边主义和全球发展的未来。从历史经验看，由于各方诉求和动机存在差异，信任赤字不断扩大，三方合作等模式的推进难度有所加大。但与此同时，为避免美国单边主义导致多边体系崩溃，加上发展领域政治敏感度相对较低，三方合作模式可为各方加强沟通协调、增进理解互信、彰显开放团结、巩固双边关系提供重要渠道和契机。此外，在发展资源趋紧的形势下，伙伴关系的重要性愈发凸显。各方亟须摒弃单打独斗的思路，整合发展生态体系中的多元技能、知识和资源，发挥各自比较优势，这也将为开展不同形式的发展合作提供有利条件。
（三）多边机构作用受限，发展资源来源更加多元
第一，传统多边机制面临的困难或将持续加剧。“联合国80周年改革倡议”以降本增效、提升运行效能为核心目标，但受主要大国消极态度影响，联合国发展体系的改革方向和未来定位仍不明朗。特朗普政府将国际组织视为对美国国家主权的“威胁”，进一步加剧了联合国长期面临的权威性与有效性失衡的问题。一方面，作为最大的捐助国，美国的退出可能引发连锁反应，削弱全球发展合作能力；另一方面，美国的单边主义立场加剧大国博弈，冲击多边协调机制。特朗普政府对可持续发展目标的拒绝标志着发展议题的去多边化倾向。美国或将借助2026年二十国集团（G20）主席国身份，停止召开发展工作组会议，压缩G20与全球南方的对话渠道等，进而影响全球发展合作架构和可持续发展议程的推进。与此同时，发达国家对世界银行、国际货币基金组织等国际机构的实质性改革持消极态度。新兴经济体虽然将继续留在现有体系内，但会推动重新诠释该体系的使命，并支持搭建平行体系，由此催生更多竞争性、重叠性合作平台。相较于联合国相关机构，多边发展银行凭借撬动私人资本的优势将在发展融资中发挥更突出作用。在气候变化、数字治理、移民等争议性较强的领域，集体行动会持续弱化，临时性、议题导向的功能性联盟将更加普遍。随着参与主体增多、规则体系分化，国际公众对多边机构的认可度或将进一步下降，多边机构可能面临更严峻的信任危机。
第二，各方愈加重视调动非官方发展资源来弥补资金缺口。传统援助国普遍面临公共债务高企、人口老龄化、贫富差距加大、生活成本上升、政治极化加剧以及地缘冲突推高国防开支等结构性问题。其政策取向愈发转向本国优先，对全球团结与国际和平稳定的关注下降，这将导致ODA规模难以回到2023年峰值水平。在此背景下，国际社会亟须多渠道动员发展资金。一是强化发展中国家的国内资金动员。这既需有关国家推进国内税收政策和立法的重大调整，也需加强打击非法资金流动的国际和区域合作。据乐施会研究显示，2023年全球北方最富裕的1%人群通过全球金融体系从全球南方获得2630亿美元收益，征收全球财富税将有利于扭转这一趋势。联合国贸发会议指出，非洲若能有效遏制资本外逃、逃税及相关刑事犯罪引发的非法资金流动，每年可新增约890亿美元发展资金。目前正在讨论中的《联合国税收公约》也反映了全球治理权力结构的再平衡。二是加大对本土产业的战略性投资，提升全球南方在全球贸易和投资中的占比，这将有利于其增加收入。因此，建设更加透明、公平的国际投资体系对全球南方实现可持续发展至关重要。三是慈善部门的作用将进一步凸显。据印第安纳大学估算，2020年47个国家的跨境慈善捐赠规模达700亿美元。随着全球最富有群体财富的增长，西方私营慈善捐赠规模有望继续扩大。四是通过公共部门政策工具撬动私营部门参与。过去十年，私营资本在可再生能源、数字基础设施、中小企业融资等领域的投入已推动相关领域转型，发展资金可发挥方向引领作用，而非仅依靠市场激励。除将私营资本视为重要驱动力外，借款国论坛、南南金融合作等多元模式兴起也使国际社会愈发认识到：优惠性资源、合作性金融安排、区域机制及主权主体在全球公共产品供给中具有不可替代的重要作用。
总体而言，国际发展合作的未来走向将取决于援助提供方如何平衡好交易主义的现实和道德使命、促进国家利益与提供全球公共产品、市场驱动的增长与贫穷和弱势群体的保护这三对关系。在公共资源趋紧的背景下，高效的发展合作将主要取决于能否发挥新兴技术的作用、能否契合当地实际发展需求、能否坚持市场导向并具备可持续性。
三、变局中的中国国际发展合作
新中国成立以来，中国在南南合作框架下持续开展对外援助和国际发展合作。从新中国成立初期面向第三世界的政治团结与支持，到改革开放后的互惠经济技术合作，再到党的十八大以来提出正确义利观、推动构建全球发展伙伴关系等，中国已形成新型国际发展合作模式。这一模式既不同于南北国家之间基于殖民和海外开发历史形成的发展援助模式，也区别于早期传统南南合作。“十五五”规划建议明确提出，“支持全球南方联合自强，加大援外力度，提供更多国际公共产品。”可以预见，中国将在未来国际发展合作的格局塑造中发挥更重要的作用。
（一）中国在国际发展合作中的贡献
中国在实现自身发展的同时，始终致力于推动全球共同发展，通过开展国际发展合作助力落实全球发展议程，主动为全球南方国家提供资金、技术和人力支持。中国通过提出新理念、搭建新机制平台、扩大资源投入、分享实践经验等方式，积极探索高效务实、高质量的国际发展合作路径，正日益成为全球公共产品的重要提供者。
一是理念引领。人类命运共同体作为新时代中国向国际社会贡献的核心理念，旨在倡导相互尊重、平等相待的新型伙伴关系，共建共享、互商互谅的国际安全格局，合作共赢、开放包容的全球发展愿景，和而不同、兼收并蓄的多元文明体系，以及尊重自然、绿色发展的全球生态格局，是中国为完善全球治理体系提出的重大主张。中国提出的和平、发展、公平、正义、民主、自由的全人类共同价值，凝聚了世界各国人民的普遍共识，为不同国家超越文化差异和意识形态分歧提供了精神纽带。中国开展的国际发展合作始终属于南南合作范畴，践行共商共建共享的全球治理观，恪守不干涉内政、不附加任何政治条件的合作原则。
二是建立新的发展机制并拓展合作路径。中国提出并努力推动共建“一带一路”，发起设立亚洲基础设施投资银行、新开发银行、丝路基金等新型多边投融资平台，倡议并举办中国国际进口博览会，为全球发展合作搭建了多元化融资和务实合作平台。中国提出并积极落实全球发展倡议，倡导构建全球发展共同体，推动全球发展迈向平衡、协调、包容的新阶段，为加快落实联合国2030年可持续发展议程提供了新框架。在合作渠道上，中国逐步从以政府援助为主、重视双边，转向援助主体多元化、双多边结合；在合作方式上，注重硬援助与软援助结合，将援助与互利合作相结合，对接受援国发展战略，实现经济互补与共同发展；在合作重点上，更加注重统筹推进重大标志性工程和“小而美、惠民生”项目。中国提出的一系列新倡议、新机制开创了合作共赢的发展新模式，有利于在更加合理、包容和平等的发展中助力化解全球发展赤字。
三是提供实实在在的支持。中国通过“一带一路”倡议及其相关项目成为全球基础设施投资领域的重要参与者，在亚非拉地区援建的港口、铁路、电站和数字基础设施，已成为当地互联互通与经济增长战略的核心支柱。同时，中国在气候变化、减贫、农业发展、公共卫生、紧急人道主义援助等方面提供了很多支持。中国对外援助资金主要流向低收入和中低收入国家，约占总援助金额的97.37%。2018—2022年，亚洲和非洲的发展中国家分别获得中国总援助金额的51.97%和42.11%，受益最多。
四是分享治国理政经验。中国的治国理政和发展经验始终是国际发展知识交流的重要内容。中国在工业化、城镇化、农业发展、减贫、基础设施建设、外资和技术引进利用等领域积累了丰富的实践经验，正持续转化为可供借鉴的国际发展知识。作为完整的理论与实践体系，中国式现代化打破了西方对现代化理论和实践的垄断，助力全球南方国家立足本国国情探索适合自身的现代化路径，增强其掌握自身发展命运、迈向自主现代化的信心和决心。近年来，中国先后设立中国国际发展知识中心、南南合作与发展学院、全球发展知识网络、全球南方研究中心等平台，深化与各国在发展理论和实践方面的交流，为广大发展中国家提供经验。
（二）中国国际发展合作面临的挑战
尽管中国的倡议和贡献得到国际社会特别是全球南方国家的积极评价和广泛欢迎，但在推进全球发展合作的过程中，仍面临一系列结构性制约。
第一，国际伙伴对中国国际发展合作的认识和理解存在偏差。中国的国际发展合作理念不同于西方国家以垂直援助模式向欠发达国家提供支持的传统路径。对中国而言，国际发展合作并非单向援助，而是在以中国式现代化为世界经济提供新机遇的同时，向其他发展中国家提供力所能及的支持，促进共同发展。与中国致力于通过高增长促进国内发展、改善人民生活水平的逻辑类似，中国的国际发展叙事和政策包含了大量的贸易、投资和贷款活动，主张通过贸易、投资、贷款等给本国和其他发展中国家带来经济发展机遇，实现互利共赢，进而促进社会、经济乃至更广义的地缘政治稳定。从这种逻辑来看，西方传统意义上的援助只发挥了边际作用，甚至可能削弱受援国的自主发展能力。中国和西方对国际发展合作的认知差异是造成误解、分歧甚至矛盾的主要根源。与此同时，国际社会对中国作为发展中国家身份的认知存在模糊性，对中国未来发展方向也存在不确定性，二者相互交织，加剧了部分国家对中国在国际发展合作中角色定位的偏差。部分西方国家和全球南方国家既期待中国发挥更大的作用、提供更多全球公共产品，又担心中国影响力太强，形成新的“依附”关系。
第二，中国与西方在国际发展合作的具体实践机制上存在差异。以发展融资为例，中国的发展融资来源呈现多样化特征，既包括政府预算项目下的无息贷款以及财政贴息支持的援外优惠贷款，也包括政策性银行提供的出口买方与卖方信贷等政策性工具，同时还包括政策性银行按照商业化原则发放的境外贷款、项目与并购融资等市场化贷款。这与巴黎俱乐部长期将主权债务分为ODA与非ODA贷款两类不同：前者为低息、长期的发展性官方贷款，且近年来比例持续下降；后者包括出口信贷等准商业性官方债务。在债务重组环节，ODA贷款通常仅做延期重组，不削减名义本金；非ODA贷款则可按条款进行减免。中国同一债权人可提供援助性贷款，也可发放准商业或商业贷款，同一债务国可能同时面对多种条款，重组协调问题更为复杂。中国的决策机制和进程也与西方发达国家存在差异，如巴黎俱乐部采用高度集中的决策方式，由成员国财政部门授权代表进行现场谈判；而中国的外债处置部门则涉及中国人民银行、财政部、中国进出口银行、国家开发银行、中国出口信用保险公司等多个部门和机构，需要进行跨部门、跨机构协调和审批。此外，中国相关融资合作仍面临数据透明度不足和信息不对称等问题，部分贷款机构出于市场化和商业化运营考量，通常附带保密与仲裁条款，相关还款安排和违约重组细节多依据具体法律条款处理，在操作上与世界银行和国际货币基金组织的“公开披露完整合同条款”标准存在差异。
第三，中国开展国际发展合作的内部协调能力、构建自主国际发展合作话语体系的能力仍有待加强。国际发展合作是一项多目标、跨领域、跨部门的综合性工作，涉及政治、外交、商务、经济、科技、卫生、教育、环境等方面，涵盖全球、区域、次区域、国家、地方等多个层面，中国成立国家国际发展合作署，虽已迈出提升内部协调能力的重要一步，但仍需加强统筹协调和资源整合，提升合作的综合效应。同时，国际格局深度调整，国际发展合作的需求和方式快速演变，导致合作议题和领域持续拓展，这在为中国带来新机遇的同时，也对相关管理能力和专业素养提出了更高要求。从长远来看，中国国际发展合作作为全球发展合作事业的重要组成部分和关键影响力量，必然面临对接和塑造全球国际发展合作话语体系的重大课题。这就需要高度重视思想引领的支撑作用，对中国特色国际发展合作的底层逻辑、实践方向和价值追求作出清晰阐释，构建中国自主的国际发展合作话语体系。
（三）深化中国国际发展合作的建议
当前，百年未有之大变局加速演进，旧的国际秩序运转不灵但并未完全退场，新的国际秩序尚未形成，全球发展面临的不稳定性不确定性明显上升。传统发达国家对国际发展合作理念和政策作出了一系列调整，中国的国际发展合作实践和作用受到国内外的空前关注。中国需在坚持北方国家作为主要资源提供方和南北合作的主渠道地位、南南合作作为有益补充和务实载体的基础上，坚持尽力而为、量力而行，持续提升国际发展合作的效能和影响力。
第一，保持战略定力和战略耐心，持续推动理念引领和规范建设。中国在国际发展合作领域发挥领导力的一大短板仍在软实力方面，而这不可能一蹴而就。一套实践规范和标准要获得国际认同，需要经历“孵化—层累—内化”的漫长过程，才能对各方形成约束。中国的领导力和话语权并非靠一己之力在短期内构建，而是水到渠成的结果。当前，构建人类命运共同体和推动落实全球发展倡议、全球安全倡议、全球文明倡议、全球治理倡议已获得多数国家认同与响应，下一步需将其转化并落实到具体政策中，从宏观理念中延伸出一系列具有针对性、可操作性的原则和举措，着力解决人类面临的现实发展问题，在此过程中逐步积累国际认可度与合法性。
第二，准确界定国际发展合作的多重价值。在当前地缘政治竞争加速向地缘经济竞争转向的背景下，要进一步突出国际发展合作在以下三个方面的作用：一是扩大“朋友圈”，助力提升中国的国际影响力、感召力、塑造力；二是为企业海外发展和产业链供应链合作提供支持，包括减少贸易壁垒和交易成本、助力新兴产业培育和开拓新市场、保障关键矿产等供应链安全等；三是提供更多国际公共产品，应对气候变化、公共卫生危机、粮食安全挑战以及人道主义灾难等全球性问题。
第三，加强不同部门政策的协同一致性。在世界进入新的动荡变革期、国际秩序深刻调整的背景下，外交政策与国内政策深度联结交融。中国的国际发展合作应以推动构建人类命运共同体为目标，统筹服务构建新发展格局和积极承担大国国际责任，推动共建“一带一路”和四大全球倡议行稳致远。这需要加强战略布局，突出重点区域、重点国别、重点领域，立足地区和国别特点，精准把握伙伴国经济社会发展实际情况、战略利益诉求，梳理优先合作领域，加强议题设计，制定具有指导性、针对性的地区、国别合作规划，使资源配置有据可依、项目立项有章可循。可在中央外事工作委员会集中统一领导下，统筹外交、商务、国际发展合作机构、相关专业部委和智库等力量，构建统一、协同、高效的工作机制，加强对外援助资金、各类信托基金、对外捐款以及不同政策、方案和工具之间的协同协作，提升执行力。继续推进相关法律法规和制度建设，为国际发展合作提供法治保障，鼓励民间组织、智库和媒体等参与国际发展合作，搭建多方位合作交流平台。
第四，发挥伙伴国的能动性。全球南方国家虽对西方以往的国际发展合作存在不满，但仍将长期坚持“多向结盟”“不选边站队”等政策，在大国博弈中维护自身国家利益。中国应聚焦提升受援国自主发展能力，通过共建共享、合作共赢的援助模式，推动“做大蛋糕”、实现共同发展。可更多支持发展中国家的本土价值创造，更多投资于当地人员技能、制度和生态体系建设。同时，与伙伴国的发展优先领域加强对接，与不同伙伴国政府、私营部门和民间部门加强沟通，将四大全球倡议中的合作理念转化为具体、可持续的合作项目。
第五，持续加大三方和多方合作力度。围绕全球公共产品供给，与欧盟、东盟、非盟等区域组织及相关国家开展针对性对话和务实合作，对冲单边主义冲击。通过三方或多方合作汇集资源，借助专业的区域或行业知识，在多元主体网络中构建互利共赢的合作关系。此举既有利于体现中国开放合作的态度，提升在国际发展合作中的制度性话语权，也有利于避免被塑造为“替代领导者”而陷入“责任转嫁”陷阱。
第六，突出项目价值和综合影响。精准识别受援国最急需、最具持续性的项目，集中有限资金，继续实施“雪中送炭、急对方之所急、能够让当地老百姓受益”的“小而美”民生工程。同时，在经济发展和结构转型回归各国议程重心的背景下，要坚持互利共赢的合作模式，将国际发展合作与高质量共建“一带一路”等更好协同、衔接，在重大基础设施或工业园区周边建立配套设施、促进项目导向型举措转向更广泛的供应链合作等。促贸援助对于助力发展中国家融入全球市场、帮助中国企业开拓海外市场和构建稳定畅通的供应链具有重要作用，应给予更多重视。同时，要避免合作资源分散和“撒胡椒面”式投入，注重结合国内产能优势打造“绿色增长计划”“数字南方”等特色品牌项目，促进援助效果正向叠加，形成规模效应。
结 语
当今世界正在经历百年未有之大变局，核心是全球南方与全球北方在国际政治经济格局中相对位势发生改变。这种变局延伸到国际发展援助与合作领域，催生了该领域的系统性变革。2025年被视为国际发展援助与合作的转折点，运行了六十余载的USAID关停，引发不少人惊叹“援助时代已经终结”。近些年来，西方发达国家国际发展合作的“发展”内涵日趋稀薄，援助日益从促进受援国发展的工具，转变为援助国维护自身外交和战略安全的工具，援助资源大幅减少更引发国际社会普遍担忧。但从另一个角度来看，新兴援助力量崛起、全球南方国家自主发展意识增强、传统不合理的原则和规范逐步式微等，也给国际发展合作带来了变革的希望。如果各方能够以更加多维立体的视角审视传统发展援助乃至发展范式的不足，将“发展”重新定义为“共同建设未来”的过程，在未来的国际发展合作中更加贴近“发展”与“合作”的本质，回归发展导向、坚持合作共赢，当前的危机或许可以成为国际发展合作体系深层次重构和再平衡的新起点。
在新的拐点上，中国无疑是塑造未来国际发展合作体系的重要力量。中国应保持战略定力和战略耐心、切忌急于求成，既要继续坚持实践证明正确的做法，包括坚持发展优先、主张互利共赢、不设置附加条件、团结全球南方国家等，又要通过“虚实结合”的方式开拓国际发展合作事业的新局面。所谓“虚”，是指在构建人类命运共同体理念的指引下，发挥四大全球倡议战略引领作用，厘清中国开展国际发展合作的内在逻辑、主体框架，提炼新的发展理论与发展知识，逐步搭建自主、可被理解和易被接受的话语体系；所谓“实”，是要把人类命运共同体理念和四大全球倡议落到实处，在力所能及的范围内，统筹推进重大标志性工程与“小而美”民生项目建设，加强项目的可行性、针对性、精细度，做到共商共建共享，以一批成效显著、可持续运转的项目在实践中打造中国国际发展合作的可信度与影响力。
