内容提要：中国高等教育已迈入普及化阶段，正处在从跟随追赶转向超越引领的战略“交点”、从规模扩张转向提质增效的战略“拐点”以及大胆创新、自主成长的战略新“起点”。普及化为高等教育带来了办学理念、组织管理、课程教学、选拔评价以及内部治理等方面的一系列新变化与新要求。中国必须立足本国实际，建立服务全民终身学习、全纳包容、灵活开放、多元高效、协同共治的高质量高等教育体系。普及化时代高质量高等教育体系建设的涉及范围非常广泛，其中最关键的任务包括：加快制定统一的国家资历框架；优化完善普职融通制度；深化产教融合制度；探索新型高等教育考试招生制度；健全高等教育公共服务体系；推进高等教育治理体系与治理能力现代化。

标题注释：基金项目：教育部哲学社会科学研究重大课题攻关项目“‘一带一路’国家与区域教育体系研究”(19JZD052)；北京师范大学2021-2022学年博一学科交叉基金项目“中美高校知识经济圈协同创新发展模式的比较研究——以中关村示范区与研究三角园区为例”(BNUXKJC2103)。

关键词：普及化时代/ 高等教育体系/ 高质量发展/ 现实背景/ 可行路径

作者简介：刘宝存，北京师范大学国际与比较教育研究院教授、博士生导师；苟鸣瀚，北京师范大学国际与比较教育研究院博士生（北京 100875）。

原文出处：《现代教育管理》(沈阳)2023年第1期 第1-11页

高质量高等教育体系建设是服务教育强国战略，实现中华民族伟大复兴中国梦的基础性工程。2019年高等教育毛入学率达到51.6%，中国正式跨入高等教育普及化时代。[1]2021年《中华人民共和国国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035年远景目标纲要》特别强调要“提高高等教育质量”，“推进高等教育分类管理和高等学校综合改革，构建更加多元的高等教育体系”。[2]面对“十四五”乃至更长一段时期内的高等教育改革发展，必须准确把握中国高等教育在当前特殊节点上的特征变化及其时代内涵，积极探索普及化时代高质量高等教育体系建设的路径。

一、普及化时代高质量高等教育体系建设的现实背景

中国在普及化阶段建设高质量高等教育体系，不仅代表世界第一人口大国的文化素质与人力资源进入更深层次的开发进程，更意味着全球高等教育格局将会迎来新的调整变动。目前，中国高等教育正在转型发展的关键时期，要想找到与自身境况相适应、更具操作性的改革举措，首先需要认清国内国际形势变化，明确中国高等教育在世界高等教育体系中的历史方位。

(一)战略“交点”：从跟随追赶转向超越引领

在21世纪之前，美国、加拿大、芬兰、新西兰以及澳大利亚等20个国家就已经先后进入高等教育普及化阶段。中国高等教育毛入学率(Gross Enrollment Rate，GER)于2002年首次突破15%，随后持续保持较高增速，2003年达到17%，超过中低收入国家的平均水平(1***8%)；2004年达到19%，超过中等收入国家的平均水平(18.43%)；2013年达到34.5%，超过世界综合平均水平(33.45%)；2020年达到54.4%，不断靠近中高收入国家的平均水平(57.55%)，具体见图1。从大众化到普及化，英国用了25年，美国用了40年，而中国仅花费17年时间便提前完成了这一重大转型。[3]总体而言，中国高等教育在近20年间取得了举世瞩目的丰硕成果，在纵向上的数量规模已经达到历史最高位，基本形成了与国家经济水平和国际地位相匹配的发展格局；在横向上与先发国家的差距不断缩小，逐步接近世界中高收入国家的平均水平，在世界高等教育体系中的整体竞争力得到有效提升。

图1 2000-2020年中国与不同收入水平国家的高等教育毛入学率增长情况

注：根据中国教育部历年发布的教育统计年鉴与教育发展公报、联合国教科文组织统计研究所(UNESCO Institute for Statistics)统计数据绘制，其中2020年低收入国家的高等教育毛入学率数据缺失。

(二)战略“拐点”：从规模扩张转向提质增效

从世界高等教育的演变轨迹来看，大多数发达国家都是在搭建好相对成熟的高等教育体系架构，做好高等教育质量准备之后才开始大众化和普及化进程，高等教育的数量规模越大，越需要筑牢支撑整个高等教育发展的体系与结构“储备”基础。[4]中国高等教育刚刚踏入普及化门槛，尚停留在普及化进程中的初级阶段，结构性、制度性的设计安排相对滞后，亟须将战略重心从规模扩张转向提质增效。只有尽快进行体系结构调整，推动形成以提质增效为核心的内涵式发展新常态，才能实现高水平的高等教育普及化，更好地抵御系统风险与挑战。

截至2020年，全球共有68个国家高等教育进入普及化阶段，其中处于高等教育普及化阶段后期(毛入学率80%以上)的国家有24个，处于普及化阶段中期(毛入学率在60%至79%之间)的国家有28个，处于普及化阶段初期(毛入学率在50%至59%之间)的国家有16个，目前进入高等教育普及化阶段的国家及相关信息见表1。

(三)战略新“起点”：从模仿借鉴转向本土创新

精英化、大众化和普及化三个阶段所对应的高等教育入学率并非一种指向既定目标或结果的绝对性指标，而是代表高等教育方方面面都将产生重大变化的“风向标”。普及化时代，中国高等教育在数量增长与规模扩张的同时，还面临着教育理念、结构、运行机制、社会职能与边界性质等内生要素的变化。这一系列深刻变化的背后，是中国社会经济文化发展、国家科教战略以及人民日益增长的高质量教育需求等所带来的强大驱动。相比较而言，西方发达国家高等教育基本已经形成了较为稳定的体系形态，而中国在百余年前开始建设现代意义上的高等教育体系，其间经历了三次大的历史转折，先后模仿借鉴日本、美国、苏联以及欧美等国家的高等教育模式，逐步摸索和搭建起高等教育的基本体系框架。[5]在此过程中，中国不断追寻符合自身实际的发展道路，坚持构建本土化、系统化的高等教育中国模式。立足普及化时代新起点、新格局，中国既要继续学习他国高等教育的先进制度，更要总结和提炼历史经验，努力提升本土高等教育自主创新动力，建设真正扎根中国大地、具有中国特色的高质量高等教育体系。

二、普及化时代高质量高等教育体系建设的基本要求

普及化是高等教育规模与质量水平不断升级变化的动态过程。中国高等教育以超常规、跨越式的增长方式迈入普及化阶段，不可避免地存在一些短板和薄弱环节。对此，需要坚持理论与实践相结合的原则，审视高等教育规模扩张所带来的新变化，厘清普及化对中国高等教育体系提出的新要求，为高质量高等教育体系建设提供行动依据。

(一)适应普及化时代高等教育的新变化

马丁·特罗(Martin Trow)的理论假设和阶段划分构建了现代社会高等教育发展的概念图式，尽管这个概念图式还存在一些争议，但其对高等教育规模增长与结构变革整体关系的判断具有一定的前瞻性和指导性。马丁·特罗指出，高等教育进入普及化阶段将表现出以下若干方面的变化：一是理念变化，高等教育不再是少数人才能拥有的教育特权，而是属于全体公民的一种教育权利与社会义务；二是功能调整，高等教育的主要目的不再是塑造精英阶级的头脑和性格，而是促进大多数人更好地适应社会与技术的快速变革；三是高等教育的课程与教学不再高度依赖专家教授的能力与素质，课程、学习与生活的联系日益紧密，教师需有效利用技术辅助，通过多种渠道开展教学活动；四是大多数学生在进入高等教育之前就已具备相关就业经验，并且随着学生数量不断增多，相当比例的学生将通过非学术工作换取学费，延时入学、“时学时辍”现象会变得更加普遍；五是高等教育机构不再受诸多时空条件限制，学生可通过各类在场或不在场的方式进行学习，学校与社会间的界限将逐步模糊甚至消失；六是高等教育的领导权不再局限在大学校长、行政领导和政府官员手中，而是更多地受到民主程序的限制以及来自新闻媒体、社会公众等的影响；七是高等教育的学术标准日趋多元化，教育经验的“价值增值”成为学术评价的重要依据；八是高等教育的入学和选拔不再强调筛选，而是对所有希望入学或有资格入学的人开放，其标准是个人是否愿意接受高等教育；九是高等教育的学术管理变得更加专业化，日益增长的财政成本与行政负担将促使大学聘请更多来自不同领域的全日制专家；十是高等教育机构中不同层次的工作人员、普通教师以及学生群体都能参与到机构的内部治理之中。[6]

(二)符合普及化时代高等教育的新要求

高等教育三阶段理论不仅是关于高等教育规模扩张与活动变化的理论，更是关于高等教育发展目标的预警理论[7]，它有效预测了高等教育的一些发展趋势，这些由高等教育增量所引发的新问题、新矛盾也成为世界各国高等教育优化改革的焦点。中国建设高质量高等教育体系，必须以高等教育当前阶段的形态与特征为出发点，积极回应普及化时代对高等教育发展提出的各项新要求。第一，普及化高等教育体系应当是面向全民的教育体系，无论年龄、性别、经济状况与社会地位如何，只要有相应意愿，人人都应获得优质高等教育的机会；第二，普及化高等教育体系应是全纳包容、平等公平的教育体系，应以方便学生入学、有利学生发展为原则，推动高等教育机构的多样化发展和不同学生群体的个性化发展；第三，普及化高等教育体系应是灵活开放的教育体系，应加强不同类型、不同层次高等教育之间的联系，加强高等教育机构与社会之间的联系，尽力满足学生学习、生活与工作的不同需求；第四，普及化高等教育体系应是多元高效的教育体系，应鼓励高校走特色化发展道路，设立多样化的教学质量标准与科研学术标准，建立科学有效的评价机制、激励机制和问责机制；第五，普及化高等教育体系应是协同共治的教育体系，需积极引导高等教育系统内部的一线教师、学生群体参与高校管理与决策，充分发挥政府、企业、家长、媒体以及社会公众等外部力量的协调监督作用，提升高等教育的综合治理效能。

三、普及化时代高质量高等教育体系的时代内涵

高等教育普及化是一个教育规模不断扩大、教育功能不断拓展、教育形态不断丰富的综合发展过程。在高等教育规模发展到一定程度之后，结构优化对于质量提升尤为迫切。我国刚刚进入高等教育普及化初级阶段，有必要根据我国的实际状况，厘清普及化时代高质量高等教育体系的时代内涵。

(一)建成服务全民终身学习的高等教育体系

教育理念是教育行动的先导。高等教育最基本的功能是培养更多符合当前社会形态结构及其发展需求的专门人才。在精英化和大众化阶段，高等教育是一种终结性教育，终身教育是对高等教育的延伸和扩展。高等教育普及化则需要提高生源数量、拓宽教育渠道以及创新人才培养的方式方法，以此突破年龄阶段、教育资源、学习场地等的限制，使全体社会成员都能获得更多更好的受教育机会。换言之，就是要将高等教育从教育终点转变为教育节点，从把高等教育作为终结性教育转向作为终身教育的环节之一，培养学生终身向学、持续发展的兴趣和能力。

《中国教育现代化2035》将“建成服务全民终身学习的现代教育体系”作为推进教育现代化的首要战略目标，强调构建更加开放畅通的人才成长通道。[8]高质量的高等教育普及化需要以终身教育理念为基础，构筑一个以人为本、开放立体的高等教育体系。在教育对象方面，高等教育将向个人从生到死的各个阶段延伸，覆盖人群既包括适龄青少年也包括中老年；在教育类型方面，高等教育将更加凸显区分度与差异性，研究型大学的学术型人才与应用型大学的职业型人才都能得到多样化发展；在教育形式方面，高等教育将从学历教育扩展到灵活多样的职前和职后教育，学习者能够在正规教育与非正规教育、公办教育与民办教育、正式教育与非正式教育等之间自由选择；在教育资源方面，高等教育将充分利用现代教育技术突破时空限制，构建数字化教育教学资源平台，为全体社会成员提供随时随地可获取的优质教育资源。

(二)建设全纳包容、个性化的高等教育体系

高质量的高等教育普及化需要进一步扩大受众群体，建立能够满足所有人不同学习需求、兼顾全纳包容与个性发展的高等教育体系。随着普及化阶段教育资源供给数量的日益充足，高等教育将不再是部分人群的专享权利，而是成为普惠性的社会服务；接受高等教育也将从一种“刚性需求”转变为“软性需求”，其获取标准直接取决于学生的“意愿”而非“资格”。

据教育部最新发布的《2021年全国教育事业统计主要结果》显示，2021年中国高等教育毛入学率达到57.8%，国内共有高等学校3012所，各种形式的高等教育在学人数为4430万人。[9]从中国人口变化的趋势来看，未来30年间我国高等教育在学人数规模仍有较大发展空间，相关研究预测高等教育毛入学率将于2040年突破80%，在学人数将达到6200万人左右的峰值。[10]为实现高等教育高质量普及化的目标愿景，我国应该积极寻找和挖掘新的高等教育增长点，如支持有意愿入学但面临经济、时间以及精力等方面阻碍的在职人员和有特殊需求的社会弱势群体等；更多关注传统认知中与高等教育没有直接关系的专业领域，根据全纳社会的建设需要颁布相应的教育法令和教育改革政策，使所有人都能在接受教育的过程中获得认同感、成就感和满足感，充分发展自身的个性兴趣与能力专长。

(三)创建上下衔接、左右互通的高等教育体系

随着社会经济发展需求与学生个体学习需求的日益复杂化，功能分化成为现代高等教育体系最显著的特征之一。不同类型、不同层次的教育培训各有所专又互相协调，共同组成高等教育系统内交叉并行的几条主干道。普及化时代，高等教育的受众群体将变得更加多元，高等院校与社会产业、行业部门的联系也必然变得更加紧密。对此，高等教育必须积极回应各式各样的期待和诉求，创建上下衔接、左右互通的高等教育体系。在纵向上，职业教育、成人教育、继续教育等都应形成像普通教育“高中—本科—硕士—博士”一样的整体贯通体系，促进同一类型、不同层级的教育相互衔接；在横向上，进一步加强普通教育、职业教育、成人教育、继续教育等的融通渗透，建立学分互认、学位互认、资格认可等协调机制，在不同类型的高等教育机构之间搭建相互联通的阶梯和桥梁。

由于历史和文化传统等原因，我国高等教育的类型结构与层次结构在很长一段时间内都呈现出垂直分层的刚性特征，没有形成“层类交错”的高等教育立交桥体系。[11]为有效促进高等教育分类发展与管理，党中央、国务院及相关部委先后印发了一系列重要文件，将优化高等教育结构、健全人才分类培养机制放在战略改革的突出位置。例如，2022年4月最新修订的《中华人民共和国职业教育法》着手推进职业教育与普通教育学习成果的融通、互认、累积与转换，强调“职业教育是与普通教育具有同等重要地位的教育类型”，以及“职业学校学生在升学、就业、职业发展等方面与同层次普通学校学生享有平等机会”。[12]我国日益重视建立类型齐全、层次合理、连接畅通的高等教育体系，通过更加灵活多样的设计与创新为高等教育高质量发展提供有力支撑。

(四)建立具备多元高效评价与质量保障机制的高等教育体系

提升质量是教育改革发展的主旋律，构建多元、高效的评价机制与质量保障机制是提升教育质量的重要途径。高等教育精英化与大众化阶段，教育资源的相对稀缺使高等教育发展趋向统一化与同质化，形成了“确保质量底线”的常态；而高等教育普及化阶段追求高等教育多样化与特色化发展，树立“多维度质量观”成为新常态。普及化阶段高等教育大规模、多样化、个性化的特点决定了高等教育评价与质量保障应当随之变革和发展。

从国际经验来看，世界主要发达国家大多通过在学校内部与外部分别制定教育质量标准与评估方法、执行教育评估手续、公布教育质量评估结果等方式监督保障高等教育的质量水平。[13]我国自改革开放以来基本形成了以重点政策为核心引领，教学评估、学科评估与专业认证三个模块齐头并进的高等教育质量保障体系结构[14]，但现有的质量保障体系并不能与高质量高等教育普及化的特征变化完全适切。这要求我国必须进一步细化高等教育分层分类评价的质量标准、指标设计与实施方案，在高等教育评价目的、评价标准、评价主体、评价方法、评价实施以及评价结果的使用等方面创新与调整，积极促进高等教育资源配置的优化升级，推动和形成和谐稳定、逻辑自洽、充分均衡的高等教育评价与质量保障体系。

(五)构建政府、学校、企业、社会协同共治的高等教育体系

进入普及化阶段，高等教育机构与社会之间的边界逐渐模糊，高等教育的利益相关者大幅增多，国家、高校、市场和社会等对于高等教育的期待既有一致性又有差异性，亟须建立有助于反应和满足不同利益群体诉求的高等教育治理体系。只有允许多元治理结构的存在，构建全员、全程、全方位的协同育人体制机制，才能生长出优质多样、特色鲜明的一流大学。

高质量高等教育体系是由政府宏观调控、学校自主办学、市场自发调节、社会民主参与，协调统一、共意善治的教育体系。在国际上，多方主体参与高等教育治理已经有了较为成熟的经验，如美国、英国、德国、日本等发达国家均充分发挥中介机构的缓冲作用，通过委员会、董事会或理事会、听证会等一系列制度促进政府、高校和社会在管理决策层面的互联互通，确保信息的透明性与问责的有效性。[15]相比较而言，吸纳社会参与及其相关制度保障是我国高等教育治理中较为薄弱的环节，必须进一步调整政府的角色定位，完善大学管理制度章程，建立健全社会监督问责。推进高等教育治理体系与治理能力现代化是高质量高等教育体系建设的必经之路，只有落实多元共治的机制建设与制度保障，引导学生家长、企业与行业代表、技术专家、社会公众等发挥协商对话、民主监督的正向作用，才能更好适应高等教育的发展变化，满足不同利益相关者的迫切需求，进而推动高等教育高效健康可持续发展。

四、普及化时代高质量高等教育体系建设的可行路径

对于我国这样的高等教育超级大国而言，数量是质量的前提，没有足够的规模基础和资源供给作为支撑，高质量高等教育只是空中楼阁。普及化时代高等教育体系建设涉及范围非常广泛，最关键的任务是要处理好不同类型教育之间的联通对接问题，处理好教育系统与其他社会子系统间的交流互动问题，处理好多元群体个性发展与国家经济社会发展间的需求平衡。

(一)加快制定统一的国家资历框架

国家资历框架是一套根据学习成果的等级标准，对个体教育资格与职业资格等进行表征、分级、认定以及相互转换的基本规范与制度体系。[16]早在20世纪80年代，以英国、澳大利亚等为代表的发达国家就已经开始建立和实行国家资历框架制度，促进不同层级、不同类型的资格在纵横双向上的对比、交流和转换，以此增加各种教育与培训的灵活度，加强人力资源的开发利用。我国于2016年正式提出“畅通继续教育、终身学习通道，制定国家资历框架”[17]。面对普及化时代的新特征与新要求，制定统一的国家资历框架成为建设高质量高等教育体系、建立中国特色学习型社会的关键所在。

我国教育与培训的层类较为复杂，即便是同一层次同一类型的普通高等学校，也存在较大的校际差异与区域差异。因此，国家资历框架的制定必然是一个长期、艰巨的系统工程。在制定和完善国家资历框架的过程中应重点关注以下四个方面：第一，提升国家资历框架的适用性，协调教育界、产业界等多方力量共同研制国家资历框架，统筹推进顶层设计与地方试点，构建衔接不同教育系统、不同层次和类型资格的制度平台，在普通教育、职业教育、高等教育、成人教育、继续教育以及非正规教育之间构筑多层次的入口与出口；第二，统一规范各类资格在等级划分、水平描述、学习成果认定以及学分积累与转换等方面的制度标准，设计弹性化、系统化的具体学习路径，打破不同教育部门之间的边界隔阂，支持学习者进入或重新进入教育培训系统，同时使先前学习成果得到合法承认，提升学习效率、降低学习成本，推动形成终身学习社会；第三，建立政府引导、市场驱动的管理体制和运行机制，发展教育、培训与劳动力市场之间的合作关系，保障各类资格的等值性、融通性、透明度和可比性，增强社会及劳动力市场对资格的认可度；第四，促进国家资历框架与国际标准接轨，配套出台中外教育与培训资格的认定、累积、转换细则，增强国际社会对我国资格的认可度，更好地服务于教育对外开放，助力高水平多样化人才的内外流动。

(二)优化完善普职融通制度

就普通教育与职业教育两者间的制度安排而言，目前世界上主要有两种模式：一类是以德国为代表的普职分流双轨制，另一类是以美国为代表的普职融合单轨制。两种模式各有利弊，理论界与实践界也从未停止过对普职关系的讨论和争辩。无论是普职分流还是普职融合，都必须以本国教育发展的实际情况为根本依据，例如：德国实行地方分权的教育行政体制，州政府与私人企业的“混合治理”、工会和行业协会的共同参与为双轨制教育培训奠定了现实基础[18]；美国同样实行地方分权，但为数众多的公立社区学院与私立教育培训机构为其“中学后生涯与技术教育”(Postsecondary Career and Technical Education)提供了有力支撑[19]。我国政府主导、国家办学的基本国情与学生规模庞大、发展诉求多样的基本教情决定了我国难以直接移植西方普职分流或普职融合的道路，只能根据中国的制度土壤与教育现实进行比较借鉴与本土化创新。

《中华人民共和国职业教育法》提出，中国要努力实现“职业学校教育和职业培训并重，职业教育与普通教育相互融通”[20]。普职融通制度是我国教育制度设计的一项重大创新，特别是在高等教育阶段，它既要求人才培养满足社会岗位的多层次需求，又兼顾保持对教育公平、社会正义的高度关怀。因此，完善普职融通制度是建设高质量高等教育体系的应有之义。第一，持续优化普职分流制度，坚持普通教育与职业教育、学术教育与技术教育并重，促进职业教育体系重心从中等教育向高等教育逐步上移，循序渐进发展本科、硕士和博士层次的专业教育，培养更多不同领域、不同专长的高水平人才，根据不同省份和区域的产业结构、人才需求与经济发展状况制定灵活的分流比例，促进普职协调发展；第二，推动普通教育职业化和职业教育普通化，在普通教育中更加注重培育学生动手操作、解决实际问题的知识与技能，在职业教育中提升学生的理论素养与通识水平，打破普通教育和职业教育壁垒，促进两者在教育目标、课程内容以及学习成果等方面的双向沟通、相互融合；第三，推动普通教育和职业教育资格的互通，着力构建各级各类资格的等级标准与对接体系，遵循“不同类型、同等重要”的理念原则，促进个人专业能力和职业能力、普通学历证书和职业技能等级证书的等值互认，打造普通教育与职业教育之间的横向转换通道，加强职业教育各层级之间的纵向贯通。

(三)深化产教融合制度

高质量高等教育体系是能够充分满足学生多样化成才需求、为经济社会与行业产业创新发展提供专业支撑的教育体系。高等教育普及化离不开产教融合、校企合作，重点在于将面向社会生产的先进工艺与技术引进高校育人实践之中，使教育教学活动能够精准对接产业发展，保持市场合作与产业分工的教学服务优势及其灵敏度。[21]普及化时代，深化产教融合制度成为增强高等教育人才供给与产业需求适配程度、推进人力资源供给侧结构性改革的迫切任务。

近年来，在我国政府部门一系列激励与引导措施的作用下，行业企业主动参与高校育人的积极性有了大幅提升，但两者之间的深层次合作联系仍需进一步强化。对此，可从以下四个方面深化完善产教融合制度：第一，充分发挥政府引领产教互动的桥梁作用，建立区域和全国范围内的信息交流与监督平台，服务有潜在技术转化供需关系的高等院校与社会企业；第二，强化校企协同育人机制，提高职业学校与高等院校人才培养与智创汇聚能力，延伸教学、科研、培训师资链与人才储备链，促进职业需求与劳动力市场岗位供给匹配衔接，协商共建教学实践基地、联合培养实习基地，以产科教高质量融合发展助推经济发展与技能型社会建设；第三，推动高校与企业之间的人员互聘、交流学习和挂职锻炼，围绕区域优势产业与战略性新兴产业综合完善学术生产平台、科研管理平台、科技园区平台和成果转化等平台建设，提升高等教育支撑服务社会经济协调发展的能力；第四，建立高等教育治理的社会参与制度，明确学生家长、雇主代表以及工会组织等多元主体的权责划分，将构建高等院校的社会治理模式作为高等教育体系提质创新的有效切入点。

(四)探索新型高等教育考试招生制度

长期以来，我国高等教育始终存在着供需失衡矛盾。一方面，有限的招生名额与狭窄的录取渠道无法满足各级各类学生日益增长的升学、入学意愿；另一方面，使用同一标准、同一次考试结果进行高考填报的全国统一招生考试制度给学生带来沉重负担，不仅加剧放大了“高考竞赛”“唯分数”招生的弊端，同时也阻碍了学生兴趣爱好、个性专长以及能力素养等方面的发展。近年来，我国在北京、上海、浙江等省市进行了一系列高考招生试点改革，积累许多有益的经验，但面对高等教育普及化的新变化，高等教育考试招生模式改革仍任重道远。

高等教育普及化带来了更加复杂多样的生源结构与学生发展诉求，高校的招生录取标准、考试形式与内容、录取渠道以及录取方式等都应随之调整，探索形成公平导向、多元开放的新型考试招生制度，具体包括：第一，建立分层分类的考试招生制度，落实普通高校与高职院校考试招生相对分开的招生制度，在统一考试入学的基础之上探索完善专项计划录取、定向录取、申请录取、推荐录取、破格录取等多种入学机制，适度拓宽除统一考试之外的其他渠道，使学生能够更加灵活、便捷地入学；第二，建立个性化的招生制度，不同层次、不同类型的高等院校应按照自身的功能定位与办学目标设置相应录取标准，如研究型大学应注重对学生学科基础知识、批判思维、创新能力等方面的考核，应用型大学应注重对学生动手能力、实践能力等方面的考核，高职院校应以社会、产业以及劳动力市场的需要为导向，强化对学生职业适应性、职业技能与经验的考核等；第三，建立能够推动个人发展的考试招生制度，适度扩大学生在考试内容与形式上的自主权，允许学生选择与自身个性、未来志趣相适应的考试内容与科目组合，试点推行“一科多考”“一年多考”，延长录取周期、实行多批次录取，以此破解“一考定终生”的难题，满足学生成才、高校选才和国家用才的需求。

(五)健全高等教育公共服务体系

建立健全高等教育公共服务体系是我国高等教育发展改革的重大战略部署之一，自20世纪末开始，我国通过实施“211工程”和“985工程”来构建和完善高等教育公共服务体系，着力打造能够辐射全国高等学校、带动高等教育整体发展的信息服务资源共享平台。2015年之后启动的“双一流”建设也特别强调高等教育内涵式发展，全面提升高等教育的社会服务水平与服务效能。近年来，我国高等教育公共服务体系建设已初具成效，但仍存在平台建设重硬件轻服务、资源共享程度偏低、信息公开不透明等问题，仍需进一步加强高等教育的社会责任意识和社会服务能力。

制度、技术与市场是推进社会公共服务事业发展的三大内在驱动力，在建立健全高等教育公共服务体系的过程中，需要对高等教育公共服务的政策环境、技术环境和社会环境形成清晰的认知与理解。一是要优化高等教育公共服务体系的组织管理制度，教育行政部门应以问题和需求为导向制定高等教育公共服务权责目录，梳理明确各类服务事项的办事指南、办理环节以及相关标准，加强高等教育公共服务的全面性、有序性和稳定性；高校各部门应以简便高效为原则精简各项管理和服务事项的烦琐流程，着力打造一体化的学生事务管理中心和集中式的办公服务模式，减少各类不必要的重复性工作，杜绝推诿现象。[22]二是要充分发挥信息技术的支撑作用，完善高等教育数字化资源的共建共治共享机制，加快信息化基础设施建设，建立区域性高等教育统计数据库和网络一站式服务平台，打造全方位、立体化、多层次的高等教育发展监测系统，大力推进高等教育政务信息和考试招生、资源传输以及学生管理等服务信息面向社会公开，以此促进大规模高等教育资源的整合、开发与共享。三是要创新高等教育公共服务的供给方式，在保证公平性、公益性的前提下引入市场竞争机制，通过目标激励、风险调控、动态评价以及绩效奖惩等多种措施降低高等教育服务成本，提高服务质量和服务效率；处理好与社会第三方教育服务机构之间的合作与竞争关系，加强对各服务提供方、合作方的规范引导与监督管理，促进高等教育公共服务体系的健康可持续发展。

(六)推进高等教育治理体系与治理能力现代化

教育评价体制机制改革是建立高质量高等教育体系、提升高等教育治理能力与水平的关键举措。当前高等教育发展面临的最大难题就是“问责制”和“绩效评价”。[23]构建和谐稳定、逻辑自洽、充分均衡的高等教育评价体系可以从以下四个方面入手：第一，明确新时代背景下高等教育评价的价值遵循，推进学生学业评价、教师教学评价、高校建设评价的目的从诊断、区别与选拔评价转向增值、支持与发展，将高校领导和相关政府部门教育工作评价的目的由“政绩导向”和“问责导向”转变为“效益导向”和“改进导向”，重构兼顾公平与效益的高等教育质量保障体制；第二，建立精准有效的分层分类评估方式，进一步完善高等教育评价的质量标准、指标体系及其相关细则，形成定期评估与常态监测相结合，自我评估、政府评估、社会第三方专业机构评估相统一的高等教育质量保障框架；第三，推动高等教育评价方法创新，开发设计多维度多层次的评价模型，充分利用新兴信息技术的辅助优势，综合运用多种技术工具与分析方法，提升评价结果的科学性、准确性；第四，建立健全评估结果反馈机制，通过搭建评估结果公示平台、持续追踪评估后续改进措施等方式确保评价效果，消除为评而评、为资源而评、为面子而评等现象，真正实现以评促教、以评促改、以评促优。

群体理论认为，具有相同利益的个体或组织会自发地采取行动，以保障其共同利益不受损失。[24]高等教育体系治理能力的提升离不开多元协同的治理结构，只有充分调动政府、学校、企业、社会等主体的积极性、责任心与实践力，才能形成高等教育善治合力。首先，政府部门应当选择性作为，增强间接的教育宏观调控，减少直接的教育行政干预，推进简政放权、管办评分离、放管服结合等管理改革，适度扩大高校的办学自主权。其次，高校内部应形成多元自治的制度章程与民主文化，不断完善校内管理的制度安排与机构建设，提升学校财务管理、人事管理以及重大事项决策的民主性与透明度。最后，促进社会协同参与形成常态化机制，积极调动企业行业协会、第三方中介机构、民间组织等参与高等教育治理，发挥不同类型治理主体在标准制定、服务供给、项目监管、结果评估与反馈等方面的独特效用，鼓励高校主动面向社会开放，凝聚提升多元利益群体的参与信念和治理能力。

参考文献

[1]2019年全国教育事业发展统计公报[EB/OL].(2020-05-20)[2022-07-10].http***

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