摘要：出于建设全国统一大市场的需要，中国反垄断法历来将反垄断事务界定为中央事权。然而，在近年来加快建设全国统一大市场的背景下，国家市场监管总局却将执法权一揽子授权和委托给省级市场监管部门，从而形成了事实上的央地双层执法结构。这种分权执法模式和欧盟执法的非集权化改革以及美国“反垄断联邦制”的执法结构存在共通之处。基于过往执法效果的认知和域外经验的启示，推动构建全国统一大市场不能通过事前限权的路径来追求执法标准的统一，而应该在充分执法的基础上构建统一标准的事后规范机制。对应地，业已形成的双层执法结构应被视为反垄断事务从中央事权迈向共同事权的转捩。在此基础上，还需要构建与共同事权属性相匹配的实施结构，包括中央执法工作重心的转向，地方执法行权空间的形塑，以及中央和地方统一执法标准的协调合作机制。
关键词：央地关系；行政授权；统一大市场；多层次治理；执法体制
作者 | 胡丽文（法学博士，南京师范大学法学院讲师）
来源 |《法学家》2024年第4期“视点”栏目。
一、现象与问题
长期以来，在中国反垄断法语境下，对于行政执法体制的讨论多集中于横向层面不同执法机构的分合设置问题。随着近年来国家机构改革的推进，以及国家反垄断局的设置，反垄断执法体制改革的关注逐步转向中央和地方的执法权限，以及对应的事权属性等问题。根据《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》，涉及国防、外交、国家安全、关系全国统一市场规则和管理等事务应作为中央事权。反垄断因为直接涉及构建和完善社会主义市场经济体制的基础工作，当然属于“关系全国统一市场规则和管理”的基本事务。对应地，根据国务院《关于促进市场公平竞争维护市场正常秩序的若干意见》第22项“消除多层重复执法”的规定，“对反垄断、商品进出口、外资国家安全审查等关系全国统一市场规则和管理的事项，实行中央政府统一监管。”实践中，因为执法工作的专业性很强，为便于严格统一执法，同时考虑到建立、健全全国统一、开放、竞争、有序的市场体系的需要，中国反垄断法一直将对应的执法工作界定为中央事权。将反垄断事务界定为中央事权，意味着中央政府应承担具体反垄断工作的职能、责任和权力。
近年来，为顺应新时代经济发展的总体要求，国家正在努力推动实现以新发展格局引领高质量发展的基本目标。其中，加快建设全国统一大市场被视为构建新发展格局的基础支撑和内在要求。为此，陆续颁布的《国务院关于在市场体系建设中建立公平竞争审查制度的意见》《中共中央国务院关于加快建设全国统一大市场的意见》等政策文件，旨在为进一步建设高标准市场体系、构建以统一大市场为核心的高水平社会主义市场经济体制提供有力支撑。即如前述，既然过去将反垄断事务界定为中央事权的主要目的在于推动构建全国统一大市场，那么在如今加快建设全国统一大市场的新时代背景下，合理的逻辑应该是继续依循过往界定中央事权的基本路径，以尽可能地发挥反垄断工作对统一大市场建设的支撑作用。
但是矛盾的现象是，近年来反垄断行政执法权却被一揽子授权至省级市场监督管理部门，从而逐渐形成了事实上的中央和地方的双层执法结构。具体而言，国家市场监督管理总局（以下简称“市场监管总局”）于2018年12月颁布《市场监管总局关于反垄断执法授权的通知》，授权各省、自治区、直辖市人民政府市场监督管理部门，负责本行政区域内有关垄断协议、滥用市场支配地位和滥用行政权力排除限制竞争案件的执法工作。此外，为了进一步减轻审查负担、提升审查效能，市场监管总局于2022年7月颁布了《关于试点委托开展部分经营者集中案件反垄断审查的公告》，将原本限定为“国务院反垄断执法机构”负责的经营者集中审查也委托给北京、上海、广东、重庆、陕西等5个省（直辖市）市场监督管理部门进行试点工作，建立试点委托审查制度，构建央地两级审查机制。基于此，在行政执法的实然层面，涉及的垄断协议、滥用市场支配地位、滥用行政权力排除限制竞争以及经营者集中都已经通过授权或委托的方式形成了央地双层执法结构。
在加快建设全国统一大市场的背景下，如何理解中央将执法权力授权或者委托给地方此种容易导致背离执法统一性的矛盾现象。对此的解释当然涉及反垄断的事权属性问题。实际上，尽管反垄断在性质上属于构建统一大市场的基础性工作，但是是否需要将其严格界定为中央事务，即限定在中央层面的单一层级执法还存在疑问。例如，欧盟和美国同样强调共同市场和统一市场的重要性，但是两者对应的执法体制仍以多层次执法结构为基础，从而塑造了以分权为基础的典型网状管理（network management）模式。在此基础上，以多层次执法结构为核心的“反垄断联邦制”（antitrust federalism）已经成为国际竞争法层面诸多国家和区域执法体制呈现出的共同特点，即强调不同层级政府在监管过程中发挥不同但又互补的作用。这意味着，不同国家和地区虽然同样追求统一市场的构建，但是对于是否将反垄断事务界定为中央事权却存在不同的选择。
中国单一政治体制主导下的中央和地方关系既不同于欧盟，也有别于美国。在中国法的语境下，中央和地方之间的双层执法结构应如何定性必然涉及反垄断事务的事权属性界定问题。虽然有学者认为，目前授权将部分调查权力交给地方执法部门并不意味着反垄断的中央事权属性发生了改变，但是，随着新的执法体制的制度事实的形成，执法层次结构的固化及其未来的持续演进发展，旧有的中央事权的属性判断能否继续观照和契合当下执法体制的具体实践值得进一步追问。在此背景下，如何理解目前实然层面中央和地方的双层执法结构，能否突破过往中央事权的属性界定而被定性为央地共同事权？如果可以，共同事权下中央和地方的执法机构又应该如何分别设置任务目标、事权责任及其协作机制？更进一步，在共同事权背景下，中央和地方之间双层执法的实施结构应该如何在中国行政结构的框架下具体演绎？这些问题都是在加快建设全国统一大市场的背景下，继续推进和深化反垄断执法体制改革亟待回应的问题。
二、中央事权定性的原因、局限及其改革方向
（一）中央事权定性的基本原因
中国反垄断法在立法之初即将反垄断事务界定为中央事权，即只有国务院规定的承担反垄断职责的中央部门才享有相应执法权限。中央事权的属性界定既有着理论层面的依据，也存在现实因素的考量。
1.建设全国统一大市场的需要
改革开放以来，中国经济经历了长时间的高速增长时期。其中，地方政府在推动经济发展的过程中起着基础性作用。但是，“为增长而竞争”的基础模式，叠合“政治锦标赛”的激励体制，使得地方政府在通过竞争推动经济高速增长的同时，也容易产生不同行政区域之间地方保护、市场分割等背离全国统一大市场建设的负外部性问题。为更好地发挥市场和竞争机制的基础作用，中央力图通过诸多政策法规来尽可能地消除这种现象。例如，1980年国务院颁布了《关于开展和保护社会主义竞争的暂行规定》，要求开展竞争必须打破地区封锁和部门分割，而且首次提出了反垄断的问题。随后，国务院在1987年成立了反垄断法规起草小组，并且草拟了《禁止垄断和不正当竞争暂行条例草案》。1994年，全国人大常委会将《反垄断法》列入立法规划。2007年，《反垄断法》正式颁布。回溯历史，当时建立反垄断法律制度的重要考虑即是“为了建立一个开放、竞争和全国统一的大市场”。
基于此种目的，立法在具体执法制度的设计上，实行的是中央事权主导下单一层级的执法模式。因为事权如果完全归属地方，则地方政府有能力运用执法手段来干预经济和市场。反之，经济事务的“统一领导”有利于统一市场的建设。具体表现为，中央事权主导的单一层级执法有助于统一执法标准，避免地方分散执法导致的标准不一、执法懈怠和地方保护等背离统一大市场建设的诸多问题。这种观念的正当性长久以来被普遍接受。总体而言，过去立法通过将反垄断事务界定为中央事权的目的在于促使中央通过统一执法来消除地方市场分割，从而为推动全国统一大市场建设奠定基础。
2.规制行政垄断行为的需要
反垄断法酝酿立法之时，中国仍处于经济体制转轨期间，即新的社会主义市场经济体制尚未完全建立，旧的计划经济体制残余依然存在，结果则是依托行政权力和市场力量而形成的行政垄断现象较为普遍。同时，地方经济运行也表现出浓厚的“行政区经济”的特点，即行政区划成为区域经济交流和一体化的阻隔，地方经济在行政区划的范围内呈现出“封闭式”运行的状态。而且，这种省市行政区域内局部市场的创造和发展往往是以阻碍全国统一大市场的建设为代价的。为此，反垄断法除了对典型的垄断协议、滥用市场支配地位和经营者集中等行为予以明确规制之外，还对“滥用行政权力排除、限制竞争”的指定交易、地方保护、地区封锁、歧视待遇等行政垄断行为进行了专章规定。
滥用行政权力排除、限制竞争的行为主体既涉及行政机关，还包括法律、法规授权的具有管理公共事务职能的组织。这类行为主体在现实中往往因其地位而具有一定的资源动员能力。同时，地方执法机构因为内嵌于地方政府的行政科层结构之中，科层组织命令控制的行为特点也会影响执法机构的独立和公正性。因此，对于地方政府及其行政机关主导的行政垄断行为的规制，往往还需要借助更高层级自上而下的行政力量来予以推动。正是在这个意义上，中央事权的属性能够将中央主导的权威通过科层结构层层传递。即对于行政垄断行为的规制不仅仅需要法律治理，还需要依托更为行政化的治理方式。因此，回溯立法时的现实条件，为了更好地实现对行政垄断行为的规制，往往也选择将反垄断事务界定为中央事权，以中央层级的权威执法机构来主导执法工作的具体展开。
3.地方执法机构专业能力不足
一般而言，执法事务在中央和地方之间的事权分配需要一定的机构、人员和资源为之匹配，否则执法工作难以依托展开。反垄断法最初立法之时选择了“三部委分工”的执法模式，即将执法工作按照业务性质的不同分别交由国家发展改革委员会、商务部和原国家工商总局三个部委具体负责。这种执法模式是对过去三部委机构负责具体事务工作的自然延续，也形成了较为明显的中央部门执法架构。当然，除此之外，立法还规定了国务院执法机构可以根据工作需要授权省级执法部门开展具体执法工作。例如，原国家工商总局2009年发布《工商行政管理机关查处垄断协议、滥用市场支配地位案件程序规定》，其中个别内容涉及向省级工商行政管理局授权的规定。但是，此时的授权仍是以个案方式进行，和目前的整体性授权存在很大区别。个案授权往往意味着临时性，地方政府因此也没有对应设置专门处理反垄断事务的实体机构。
总体而言，在2018年统一执法授权之前，反垄断事务的执法权限实际上没有普遍地下沉到省级层面，临时和个案授权的实践机制当然难以突破中央事权的属性界定。虽然中央层级的执法一直面临着较为紧张的资源约束，但是因为地方执法机构在反垄断事务方面的专业能力建设不足，也欠缺相应的执法经验，中央执法部门对实际权限的地方分权一直秉持较为谨慎的态度。此外，反垄断执法涉及大量的经济学专业知识，学科知识基础既是案件启动的关键因素，也是提高执法机构分析问题的能力，降低错误概率的保证。但是，长期以来，地方执法机构在这一方面的资源投入和实际经验都呈现出欠缺的状态。地方执法机构专业能力建设的不足，使得实践层面执法权限的地方分权面临着较大困境，反过来也强化了中央事权的基本属性。
（二）中央事权定性的现实局限
虽然将反垄断事务界定为中央事权有助于全国层面执法的统一性和权威性，但是基于中央事权主导下的现实执法效果而言，过于集权的执法方式同样也存在诸多局限。
1.中央配套执法资源匹配不足
将反垄断事务界定为中央事权意味着中央应承担涉事工作的具体职能，现实工作的开展需要包括资金、人员、知识等在内的诸多执法资源的支持。然而，中央单一层级的执法结构所能够动用的执法资源远不能满足现实需求。尽管反垄断法过去一直规定有纵向的地方授权机制，但是原国家工商总局的个案临时授权和国家发改委通过“一般工作指示”的概括授权并未动摇中央单一层级的执法结构。在此条件下，中央层级执法资源的不足曾是长时间以来困扰反垄断执法机构的首要问题。
执法资源的不足还可以从和域外情况的比照中得以证实。据统计，美国司法部反垄断局（Antitrust Division）2022年预算总额为2.012亿美元（约合14.3亿元人民币），该年度职位总数为830名（其中包括412名律师）。联邦贸易委员会竞争局（the Bureau of Competition）2022年预算为1.8亿美元（约合人民币12.9亿元），职工人数为597名。以2022年数据为基准，欧盟委员会下辖的竞争总司（DG Competition）雇有870名员工，该司本年度预算总额约为2150万欧元（约合人民币1.72亿元）。此外，根据德国联邦卡特尔局（Das Bundeskartellamt）最新公布的2022/2023年度报告，该局员工410名，年度预算为3500万欧元（约合2.8亿元人民币）。相较而言，中国作为和美国、欧盟并列的全球三大反垄断司法辖区，在执法资源配备方面与二者相比差之甚远。
截至目前，国家市场监管总局下辖的国家反垄断局工作人员可能仅维持在50人左右，即使在充实监管力量之后，目前专职人员估计也不超过80人。而且，还面临着较为严峻的人才流失的现实问题。国家市场监管总局本级2023年度预算总额约为12.9亿元，一般公共服务支出中的市场秩序执法预算为9353万元。而且，市场监管总局作为“大部委”需要统一负责市场综合监督管理，组织市场监管综合执法工作，承担反垄断统一执法，负责工业产品质量安全、食品安全、特种设备安全监管等十几项工作。其中，承担反垄断专职工作的国家反垄断局能够占据的资源和上述列举的其他法域专门执法机构相比之不足是显而易见的。总体而言，执法机构从“大部委”内部如果只能得到有限的资源支持，那么最终的执法效果当然也会低于立法机构的预期。即在有限资源的约束条件下，中央单一层级执法结构导致的结果则是执法的懈怠和不足。
2.地方难以参与统一市场建设
除了难以共享地方的执法资源之外，中央事权主导下的执法结构还导致地方政府难以通过反垄断事务来共同参与全国统一大市场的建设和治理。全国统一大市场的构建属于全国性的综合性事务，既包括横向层面地方政府间“竞合”关系的优化，也包括纵向层面中央和地方的行为互动。为此，地方政府作为推动区域经济发展的直接责任主体当然也有责任和义务通过反垄断事务来共同参与全国统一大市场的建设和治理。毕竟，反垄断工作属于构建全国统一大市场的基础性工作。这也符合统一大市场建设的基本规律。例如，美国法上存在“国家亲权”（parens patriae）原则，当本州居民利益受到垄断企业的侵害时，州政府有权在联邦法院提起诉讼以给予保护。这正是美国法上州政府享有反垄断事权的正当性来源。
过去，中央事权主导下诸多反垄断案件的发现主要依靠举报，因为中央机构缺乏足够的执法资源深入地方和区域市场。但是，省级地方执法机构却能够利用所在地的信息优势，及时发现和查处案件。据统计，统一授权省级市场监督管理部门执法权限以来，诸多垄断案件实际上主要通过省级部门直接查处的。以2022年滥用行政权力排除、限制竞争的执法案件为例，从涉案主体来看，涉及省级政府及所属部门的案件占比4%，涉及市级政府及所属部门的案件占比44%，涉及县级政府及所属部门的案件占比51%，涉及法律法规授权的具有管理公共事务职能的组织的案件占比1%。其中，市县相关部门案件占据95%左右。因此，绝大多数案件实际上都是发生在省级以下的地方政府机构层级，省级市场监管部门的执法并不必然和自身发生直接利益冲突。在这个意义上，省级执法部门当然能够通过反垄断执法来直接推动全国统一大市场建设。然而，在过去中央事权主导的执法模式下，虽然地方政府机构也能通过个案参与，但是执法规模和权限和现在是难以同日而语的。
反垄断事务属于市场监管的基础工作，内容涉及企业经营行为和政府市场监管的互动。长期以来，地方政府对于推动经济发展有着较大的自主空间，这种自主性当然包括对本地区管辖企业的监管和引导。然而，将反垄断事务界定为完全的中央事权，却导致地方政府对企业的监管缺失了以反垄断为内容的重要环节。结果则是，虽然界定为中央事权是希望通过执法的统一来构建全国统一大市场，但是囿于执法资源的不足和执法懈怠的原因，导致放纵了企业的垄断行为，反而有损于统一大市场的建设。因此，合理的执法结构不应将地方隔绝于统一大市场建设的任务之外，而是应努力构建地方政府通过反垄断参与建设统一市场的激励相容机制。
（三）小结：迈向地方分权的改革方向
如前所述，出于构建全国统一大市场的需要，中国反垄断法一直将反垄断事务界定为中央事权。目的在于通过职权集中的方式来统一全国层面的执法标准，以满足统一大市场建设的需要。相应地，在理论层面则构建出反垄断执法对应中央事权的思维定势。反之，基于地方分权的分散式执法被认为容易受到地方利益影响而导致选择性执法的结果，不同省市的执法标准也很难统一，不利于统一大市场的建设。但是，近年来，权衡中央事权配置的利弊影响，国家市场监管总局仍然主导推进了执法方面的一系列改革。改革的核心是向各省级市场监管部门分享实际的执法权。基于此，中国反垄断执法在实然层面已经形成了中央和省级执法部门为主体的双层执法结构。这种多层次的执法结构乃是当今世界反垄断执法的普遍潮流，中国的上述改革在一定程度上顺应了多层次结构的执法趋势。尽管其目前在主流视野下仍旧被置于中央事权定性的框架之下，但是中央事权的名义界定是否仍能继续观照当前以及未来持续改革的执法结构仍值得进一步商榷。
三、反垄断事务共同事权的基本属性
（一）域外多层次执法结构及其基本经验
1.欧盟非集权化改革与多层次执法结构
欧盟作为欧洲多国共同建立的超国家组织在竞争执法方面需要处理纵向维度上委员会和各成员国之间的权限分配问题。欧共体理事会1962年颁布了第17号条例（Regulation 17/62），创建了基于《欧洲共同体条约》第85条第3款卡特尔禁令豁免的事前集中授权体系（centralised ex ante authorisation system）。根据条例规定，欧共体委员会、各成员国行政当局和法院都可以适用第85条第1款对损害竞争的卡特尔协议予以禁止，但在事前集中授权的制度下，只有欧共体委员会才有权根据第85条第3款规定批准对卡特尔禁令的豁免。这种集中授权制度对于欧洲建立“竞争文化”（culture of competition）是必要的，也被证明是有效的。因为当时欧洲的首要目标是整合各国市场，实现欧共体市场的一体化。为维持欧共体竞争法适用的统一性，委员会集中执行卡特尔协议的豁免规则被视为唯一合适的制度。
但是，随着欧共体地域范围的扩张和申请豁免案件数量的急剧增加，不堪重负的客观情势要求委员会改革执法集权制度，即需要将部分权力下放给欧共体成员国。1999年5月12日，欧共体委员会发布了《欧共体条约第85和86条实施规则现代化白皮书》，从此开启了竞争执法非集权化改革的序幕。根据该白皮书的倡议，欧共体委员会准备将全面执行欧共体条约第85条（包括第3款的豁免规定）和第86条的任务交给成员国的法院和执法机构。通过非集权化的措施，欧共体委员会希望能够将其工作重心放在制定欧共体统一竞争政策和涉及共同体利益的重大案件上，没有特殊经济、法律或政治意义的简单案件则下放给国家执法机关。
2003年4月1日，欧盟继续颁布了第1/2003号条例（Regulation 1/2003），将《欧盟运行条约》第101条和第102条（原《欧共体条约》第85条和第86条）的公共执法权力全部下放，涉及卡特尔协议禁令豁免的委员会事前集中授权体系也被成员国分散的事后控制系统（decentralised ex post control system）所取代。第1/2003号条例从根本上改变了欧盟竞争执法制度，在将执法从通知制度转变为自我评估制度的同时还将执法权下放，授权国家竞争主管机构和法院与欧盟委员会同时适用《欧盟运行条约》第101条和第102条，从而减轻了委员会日益沉重的行政负担，使得竞争执法工作能够更加高效地展开。总体而言，欧盟的竞争执法权限经历了从集权到分权的制度化改革过程，其中展现的正是执法资源约束下倒逼非集权化改革的行为逻辑。
2.美国反垄断执法的联邦制结构
美国反垄断法的实施在联邦一级存在着平行执法结构，分别由司法部反垄断局和联邦贸易委员会竞争局同时执行。但是，除了联邦层面的《谢尔曼法》、《克莱顿法》和《联邦贸易委员会法》等成文法之外，还存在很多州立反垄断法（state antitrust laws），即与《谢尔曼法》性质相同，但范围和细节不同的州立法，包括州宪法对托拉斯与垄断行为的禁止性规定。美国国会关于《谢尔曼法》的辩论文本也显示，国会实际上希望通过联邦法规加强各州的反垄断立法。谢尔曼参议员甚至将谢尔曼法案的目的描述为“补充”（to supplement）州法律的执行。因此，各州在传统上能够依据《谢尔曼法》和州立反垄断法来参与执法。而且，负责执法的州总检察长（State AGs）还能根据1976年《哈特—斯科特—罗迪诺反托拉斯改进法案》（Hart Scott Rodino Antitrust Improvements Act of 1976）的规定，通过亲权人的“家长身份”来代表公民对违反联邦反托拉斯法的行为提起损害赔偿诉讼，胜诉还可将三倍赔偿费用分配给各州和受到损害的消费者。此外，在决定是否对案件启动执法程序时，各州有着相对广阔的自主空间，不需要跟随联邦的决定亦步亦趋，在一定意义上形成了对联邦层级执法的补充、挑战，甚至对抗。
总体而言，美国联邦和各州涉及反垄断事务的权限划分直接决定于宪法对联邦和州政府的权力划分。因为联邦制下州享有一定的主权地位，因此各州自始至终有着相应的执法权限，而且州执法历来也享有广阔的能动空间。当垄断行为的影响没有超出州管辖范围之外，各州存在执法的信息优势和便捷性，同时也是联邦对地方治权的礼让和尊重。在此背景下，反垄断联邦制历来被视为美国反垄断执法的基本标志，对应着联邦和州如何在宪法构建的框架下对竞争事务的监管发挥着不同但又互补的作用。在更深层次的意义上，则反映出政府作为公共机构如何分层地介入经济事务的运行过程。
3.域外经验启示与中国借鉴
上述欧盟和美国的经验表明，欧盟的多层次治理结构表现为超主权欧盟机构和各主权国家之间的执法管辖权限问题，美国则仍是经典联邦体制下联邦和州就反垄断事务监管权力的分配和共享问题。更具体而言，欧盟多层次治理结构的演变和定型更多地出于执法资源约束的现实考虑，美国高度分散的执法结构则是联邦制及其权力多元的传统在反垄断领域的具体投射。在执法风格方面，欧盟及其成员国的执法互动表现出更为结构化和等级化的特点，强调执法标准的一致性和确定性；美国联邦制结构下的执法方式则表现出更为分散和灵活的特征。虽然两者在执法内容和风格方面呈现出不同的特点，但是多层次的执法结构仍是共享的基本经验。
相对于欧盟和美国，中国反垄断法的执法结构及其涉及的中央和地方之间的权限问题历来被置于单一制国家结构的内涵中予以理解。对应地，反垄断事务涉及的执法机构权限及其衍生的多层次治理问题被置换为中央和地方的事权问题。在此背景下，中国反垄断事务的事权属性界定是否能够借鉴欧盟和美国多层次执法结构的基本经验仍是需要讨论的问题。应该说，尽管欧盟和美国的政治体制及其政权结构皆不同于中国，但是当前的执法改革仍具备向欧盟和美国经验借鉴的条件和可行性。因为当代反垄断法构建在芝加哥学派的经济学理论基础之上，反垄断事务在很大程度上也褪去了过去的大众民主和选举政治的色彩，更多呈现出经济学方法及其技术治理的理念。各国的反垄断执法在技术分析的基础上实现了融合和趋同。这种趋同性也直接反映在执法事务的事权分配、层级结构和机构设置的具体层面。
总体而言，因为执法事务的技术性特征，以及各国均以执法效率为基本目标，在反垄断法国际趋同的潮流下各国有着互相交流和借鉴的基础。当然，中国对于上述经验的具体借鉴主要体现在宏观的多层次执法结构方面，以及在此框架之下构建的不同层级执法的沟通和协调机制上。很显然，统一大市场并非中国独特的目标追求，欧盟和美国对于市场建设同样有着一体化的目标期待，但是两者却均未将具体执法和中央事权对应起来，而是构建出多层次的执法结构。在欧盟，建立竞争、开放和统一内部市场为核心的经济一体化从一开始即是欧盟的首要任务。为此，欧盟早期也将竞争执法权限限定在欧盟层级，成员国的执法权力被予以限制，以追求法律实施和执法标准的统一。但是，在执法资源有限的条件下，欧盟开展了非集权化改革，集权的执法态势发生了根本的转变。欧盟的上述经验能够为中国目前的执法改革提供较为直接的经验参考。
（二）共同事权的基本属性界定
如前所述，中央层面配备执法资源的不足制约了执法机构的能力建设，“在《反垄断法》实施初期，几乎没有办理有足够社会影响力的案件”，直接导致了长时间以来的弱执法状态。这意味着，市场中必然存在着诸多垄断行为无法被及时发现、查处和纠正，不利于全国统一大市场的建设。因此，虽然定位中央事权的执法方式在一定意义上有助于全国层面执法标准的统一，但是不能共享地方执法资源的副作用则是资源不足导致的执法懈怠。基于过往执法实践效果的认知和域外经验的启示，加快构建全国统一大市场应该建立在实现充分执法的基础上。即不能通过事前限权的路径来追求法律实施和执法标准的统一，而应该尽可能地在充分执法的基础上来构建事后统一标准的规范机制。前者对地方执法的限权效应是普遍性的，而执法标准不统一的问题在概率上则是个案呈现的。不能通过禁止的方式来杜绝问题，而需要实现事前规制视角向事后规制视角的转换。目前通过向地方分权而形塑的央地之间双层执法结构正是规制视角转换的必然结果。
双层执法结构的事权属性在更深层次上涉及传统单一制国家结构形式下中央和地方的权限分配及其性质界定等问题。一般而言，对事权属性的界定有着一定的评判标准。中央和地方事权划分的首要依据即是对公共事务本身属性的界定，具体影响因素则包括公共事务的政治属性、经济属性、民族属性、自然属性和国家发展战略属性等。其中，公共事务政治属性中的主权属性、公共事务的经济属性具有首要的权重意义，在价值顺序意义上也具有优先性。反垄断不属于类似国防、外交等牵涉政治意义的国家主权事务，因此对其事权属性的界定主要依据对其经济属性的评判。经济属性的评判则多以该项事务的经济治理效果为基础，即事权的分配和界定应该有助于该事务的治理，具体包括三项具体内容：外部性、信息复杂性和激励相容。虽然中国在政治上历来皆强调中央主导的基本理念，但是改革开放以来的经济发展在很大程度上却是通过推动地方经济分权而实现的。因此，在经济领域的央地关系方面，有着“市场保护型联邦”， “行为联邦制”，以及政治单一制和经济联邦主义的二元结构等不同学说的概括类型。这表明，政治上单一制国家结构形式并非经济管理权下放分权的障碍。
事实上，中国法律权力在中央与地方的配置上，尽管法理的基调是单一制，但是在实践中却呈现出了一定程度的联邦制特点，即“单一制基调+联邦制色彩”。因此，经济领域一直以来存在着央地分权的制度传统。如今，反垄断执法体制已经被明确界定为中央和地方上下联动、相互配合、监督指导的两级执法机制。这种双层执法结构正是对经济领域分权传统的继承。因此，根据目前一揽子分权的执法现实，反垄断事务已经不宜沿袭过去中央事权的属性判断，而应根据现实情形的变化界定为共同事权。其中，共同事务采取的中央决策、地方执行的授权和委托承办方式，也有利于发挥两级政府各自的优势，消除或者弱化公共事务实施的负面外部性。这正是近年来反垄断事务纵向层面执法改革所欲追求的执法效果。因此，将反垄断事务界定为中央和地方的共同事权对应于目前的执法现实是恰当而准确的，而合理的属性界定也能继续观照将来执法体制的持续改革。
（三）共同事权定性的质疑及回应
即如前述，将反垄断事务界定为共同事权能够更好地对应近年来进行的执法体制改革的基本状况。但是，这种突破惯例的界定同样也会面临诸多质疑。其中，最核心的即是地方执法是否会因为地域保护的问题而损害统一大市场建设。事实上，全国统一大市场的建设应是覆盖全国地域范围，纵贯市场结构纵深，联动中央和地方的综合性公共事务，因此必然需要各方利益主体的能动参与。就其属性而言，全国统一大市场的建设属于广义的“公共事务治理”，本质上应是社会共同体的三类行动者——中央政府、地方政府、社会（即市场主体）为了实现共同目标而展开的互动过程。有学者研究发现，在公共事务上，治理能力强的领域一般都具备两项条件：一是采用地方分权，一是鼓励社会参与。以此观之，过去一直以来，反垄断执法的中央事权界定与此乃是背道而驰的。
当然，执法权的地方分权较之于严格的中央事权确实会产生更多机会主义和地方保护的风险。但是，这种风险能够通过搭配其他制度安排来有效降低。实际上，当前执法分权的改革意味着市场监管总局已经作出了抉择，即以可能发生的执法标准不一为代价来实现充分执法，同时尽可能地在执法规范和标准层面加强制度建设。域外不同国家和地区基本上也都是采取事后控制路径来实现统一大市场的建设。
此外，执法的地方分权还可能面临着地方执法机构专业能力和财政支持不足，以及难以有效规制地方行政垄断的质疑。反垄断事务专业性很强，地方执法能力不足长期以来一直是阻碍执法向地方分权的重要原因。但是专业能力建设和财政资源支持的问题可以通过共同事权改革的配套措施来予以解决，而且目前已经取得了良好的成效。至于地方执法可能会纵容行政垄断的问题，这需要结合目前大力推进的公平竞争审查制度来共同解决。通过对行政机关出台的各种规范性文件予以审查，能够在一定程度上消解地方执法机构在执法过程中的地方保护问题。各地方的市场监管部门近年来也已经直接查处了不少的行政垄断行为。总体而言，共同事权界定并非只是单纯的理念问题，还需要在制度实践中辅之以其他一系列配套改革来共同推进。而且，不能将共同事权等同于完全的地方事权。在共同事权结构中，中央对于执法事务仍然具有指导和支配地位，从而能够直接对地方的不当执法起到监督、约束和纠正的作用。
四、央地共同事权属性下的实施结构
反垄断事务从中央事权到共同事权的演进并非仅停留在事务属性的理论界定层面，还直接影响中央和地方在将来执法过程中工作重心的转向、行权空间的变化以及执法互动的协调。为此，在界定共同事权的属性之后，还需要进一步构建与此对应的实施结构。（一）中央执法的工作重心转向
目前，中央执法部门通过授权和委托的方式形成了央地之间的双层执法结构。以共同事权的属性来审视这种执法结构，中央执法的工作内容较之过去应发生一定意义上的重心转向。
第一，共同事权结构下中央部门减少了大量地方性简单案件的执法工作，从而能够将执法资源转向跨省案件，案情较为复杂或者具有全国性影响的大案和要案，以及一些认为有必要直接处理的案件。通过此类案件的查办，中央执法机构能够引领全国层面反垄断工作的执法趋势和政策走向。集中执法资源查办重要案件，也能够转变因为时间和人力资源紧张而导致的较为粗疏的行政执法风格。过去，执法人员配备不足容易导致办案时间过长，执法人员无暇对复杂案件进行深入周密的调查研究和经济法律分析，或疲于应付紧急工作，对前瞻性和战略性问题研究不足。因此，在资源和案件占比得以改善的条件下，具体执法应该逐步走向精细化，案件文书涉及的过程论证也应体现出更强的专业性和说服力，从而逐步给地方执法机构构建可供参照的高质量执法标准。
第二，共同事权结构下中央部门减轻了直接执法的事务压力，从而有着相对充足的资源空间来制定配套的规章，以应对执法工作对于规范制定的现实需求。反垄断执法作为专业性执法对于配套的规范有着紧迫的需求，特别是双层执法结构中地方执法机构欠缺执法经验，需要相应的配套规范予以详细指导。其中，中央执法机构作为统一领导机构承担着大量的规范制定和修改的工作。因为双层执法结构分配的只是具体执法权力，不涉及规范制定权力，因此配套规范仍然只能通过中央执法机构来予以制定。反垄断法律规范体系包括四个层次，即反垄断法、配套法规和规章、指南指引以及具体制度规则，目前在数量上体现为1部法律，2部行政法规，6部部门规章以及9部指南的外观结构。除了法规和部门规章等常见的规范之外，反垄断法领域还存在诸多领域和行业的指南文件，目的在于为执法和守法提供参照性的指引。总之，随着双层执法结构的形成，通过规范形成执法的指引和统一是十分必要的，中央执法机构责无旁贷地承担着此项具体工作。
第三，共同事权结构下中央部门还需要加大对执法标准统一的实体和程序建设，同时加强对地方执法的监督和规范。构建双层执法结构能够充分发挥中央和地方的“两个积极性”。对于需要强调统一要求的行政性职责而言，突出中央层面制定并维护统一市场制度的职责与面向市场主体的基层部门执行力量，将产生推动央地经济行为关系更好适应政府职能转变的直接要求。因此，在具体执法实践过程中，国家市场监管总局应加强对省级市场监管部门的指导，省级市场监管部门也应该按照市场监管总局制定的统一规则开展审查工作。这种统一标准的基础性工作已经反映在实体规范要求的层面。例如，国家市场监管总局颁布的《禁止垄断协议规定》第41条第1款规定：“市场监管总局应当加强对省级市场监管部门查处垄断协议的指导和监督，统一执法程序和标准。”对于中央执法机构而言，还应该进一步细化反垄断法律制度，明确执法的实体规则，统一反垄断执法的程序、标准和尺度，为提升反垄断监管效能提供有力的制度保障。
（二）地方执法的行权空间形塑
除了中央层面执法工作重心转向之外，共同事权属性下中央和地方的双层执法结构也能为地方执法供给更为广阔的行权空间。这种空间既包括具体执法权限的扩张，同时也包括作为行权基础的财政资源支持以及专业能力建设等方面的增益。
第一，共同事权结构下地方执法机构在具体执法权限层面较之过去有着更广阔的行权空间，结合靠近市场的信息获取优势，能够进一步提升主动执法的能动性。涉及反垄断执法的地方分权不仅包括垄断协议和滥用市场支配地位的查处，还包括经营者集中的委托审查，这有别于国外的一般权力授权模式。因为经营者集中传统上被视为中央事权，即使在美国的联邦体制下，合并控制审查的权限也被限定在联邦层面的司法部和联邦贸易委员会，而没有下沉到各州。此外，省级执法机关还可以委托其他省级市场监管部门和下级部门开展调查。因此，双层执法结构实际上遵行的是“全权授权+个别例外”的分权模式，地方执法机构在此条件下有着充分的行权空间，也足以改变过去地方在执法权限方面的顾虑。
第二，共同事权结构下地方执法机构有着充分整合既有执法资源的正当性，尤其在争取财政资源的支持时可以表现出更为能动的姿态，以满足地方执法的需求。行政执法需要财政、人力乃至时间资源的支持。为了响应中央强化反垄断的任务要求，2021年1月，财政部和国家市场监管总局联合颁布了《反垄断工作补助经费管理暂行办法》，规定中央财政自该年起每年通过转移支付安排，拨给各省市场监管部门一笔补助经费，专门保障根据授权开展的反垄断执法的直接支出。一般而言，一项事务由中央事权转为共同事权意味着，该项事务的财政支出需要由中央和地方共同负担。目前，中央通过转移支付方式等激励机制设计以调动地方政府积极性，更好地履行中央对共同事权的政策安排，有利于降低该项共同事权的执行成本。但是，长久来看，这类转移支付作为暂定办法应该通过中央和地方的固定支出予以替代。对应地，地方执法机构在资源获取方面的权力空间较之过去也得以大幅提升。即共同事权的属性界定将有助于推动地方加大对反垄断执法的支持力度。
第三，共同事权结构下地方执法机构行权空间的扩张还需要以加强专业能力建设为支撑，在此基础上构建地方执法的行权条件。反垄断不同于一般行政执法，涉及经济、法律和产业等多部门知识，地方执法因为欠缺经验和能力，过去一直没有将执法权限分配于地方。因此，地方执法机构既需要在日后引入具有经济和法律专业知识的人员，同时也需要加紧执法人员的专业能力建设。例如，省级市场监管部门在总局指导下，定期组织开展反垄断执法人员培训，通过专家授课、交流研讨、案例剖析等多种方式，学习反垄断有关法律规定、理论基础、典型案例和执法经验。国家市场监管总局也曾组织多省份执法人员参与案件调查，注重以案代训，增强工作本领。地方执法机构的业务素质也在逐步提升。例如，在上海市场监管局发布的“上海食派士”案中，执法部门通过替代分析的定性分析和假定垄断者测试的定量分析等经济学工具对该案的相关市场进行了界定。该案也反映出随着地方执法机构执法人员素质的提升，已经能够开展较为复杂的反垄断案件的经济学分析。当然，囿于地方发展水平的不同，不同地方执法机构的执法能力和水平会呈现出参差不齐的状态，但总体上较之过去仍有着显著的增长。总之，促进地方执法机构业务和专业能力的建设，是市场监管总局在共同事权结构下必须推进的配套制度改革措施。
（三）央地之间的协调合作机制
共同事权的属性意味着中央和地方需要在执法过程中分别承担各自相应的职责。在目前双层执法的结构下，中央和地方因为执法对象的差异会产生不同层面的影响。一般而言，中央层级的执法更有利于保证专业性、统一性，但有可能因为无法获得真实的基层信息而失去有效性。地方层级的执法则可以解决信息不充分的问题，对市场主体而言也更加便利；但有可能出现专业性无法得到保证，且自由裁量权执行差异较大等问题，并且需要避免地方政府其他动机对经济行为的干扰。因此，共同事权结构下中央和地方的共同执法既可能共享双重优势，同时也需要承担执法分散化的风险。在此条件下，为实现中央和地方的执法收益，需要加强二者之间的协调合作。
1.央地协调合作的框架构建
在协调合作的框架方面，现有规范已经有针对性地构建出中央和地方执法协调合作的基本框架。以国家市场监管总局颁布的《禁止垄断协议规定》为例，其第3条第3款规定：“省级市场监管部门根据授权查处垄断协议时，发现不属于本部门查处范围，或者虽属于本部门查处范围，但有必要由市场监管总局查处的，应当及时向市场监管总局报告。”第24条第2款规定：“省级市场监管部门应当自立案之日起七个工作日内向市场监管总局备案。”第26条规定：“省级市场监管部门查处垄断协议时，可以根据需要商请相关省级市场监管部门协助调查，相关省级市场监管部门应当予以协助。”而且，除了垄断协议，上述合作框架同样适用于禁止滥用市场支配地位以及制止滥用行政权力排除、限制竞争等行为。因此，目前在规范层面已经初步构建出中央和地方执法的协调合作框架。
当然，上述涉及中央和地方之间以及地方和地方之间的协调合作框架不应只停留在规范层面，还需要在将来围绕具体的执法实践活动形成稳定的实体制度架构。以欧盟为例，欧盟委员会在第1/2003号条例中设置了各成员国国家竞争执法机构和委员会为主体的欧洲竞争网络（European Competition Network，ECN），更加强调欧盟和成员国在竞争政策体系内的合作。作为执法政策的定期联系和信息交流平台，该网络旨在改善竞争规则执行方面的协调，以避免出现不同的适用情况。其中，欧盟委员会将在该网络中发挥核心作用，而且具有相当程度的控制力，从而确保竞争执法的一致性。以欧洲竞争网络为典型代表，网络结构正是执行欧盟法律的基本行政现象，通过这种结构建立相对稳定和持续的权力运作渠道，也是复合行政和多层次行政系统的表现形式。以此为参照，市场监管总局也可以设置和地方市场监管部门之间涉及具体案件的不定期沟通机制，以及定期的业务交流机制。
2.央地协调合作的内容建设
在协调合作的内容方面，中央和地方之间的执法合作涉及信息共享、执法备案、协助调查、专业指导等多方面的内容。在双层执法结构下，地方执法机构因为自身资源和经验不足，对于某些案件可能存在畏难情绪，从而影响是否启动执法的判断。为此，在赋予地方执法权力的同时，还需要进一步加强中央对地方执法的指导和帮扶。这种合作在具体案件执法中已经有所体现。近来，上海市市场监督管理局在处理两起医药行业经营者滥用支配地位案件时都提及案件交办线索都来自国家市场监督管理总局。实际上，不仅中国如此，任何多层次执法结构下，上级对下级执法机构的沟通和协调都是存在的。例如，欧盟国家竞争管理机构在根据法律规定采取行动时，应在开始正式调查措施之前或之后立即书面通知委员会。成员国竞争管理机构也可就任何涉及共同体法律适用的案件与委员会进行磋商。欧盟竞争执法和欧洲竞争网络表现出了欧盟一般公共行政的多层次结构特点。某种意义上，在竞争执法的实践中，欧盟与各成员国的行政组织已经密切合作而结合成为高效率、阶层化的行动联盟。
以此为参照，国家市场监管总局目前在授权和委托地方执法时虽然也同样通过文件强调了诸多内容层面的双方合作，但具体内容建设的覆盖范围仍然相对狭窄。未来，市场监管总局应该持续性地加大对央地之间的业务指导和信息交流。同时，在地方拥有更大执法能动性的背景下，市场监管总局还需要积极指导并且促进地方市场监管部门和其他部门的合作，以追求更好的执法效果。这种合作在实践中同样也已经有过具体案例。例如，处罚案例的案件来自其他部门转来的线索，以及法院的司法建议书，等等。总体而言，中央部门主导下的不同层级执法机构之间广泛沟通和交流有助于构建信任机制，从而在执法合作的基础上提升政策执行的一致性和有效性。共同事权属性下中央和地方之间的双层执法结构涉及对中央和地方执法的功能期待，即希望通过此种双层结构共享执法权下沉的优势，从而在统一体制与有效治理间取得平衡。正是在这个意义上，管理多个执法主体之间的复杂关系也是现代社会反垄断执法的基本挑战。为了更好地实现执法效果，应该同时考虑到多样性和一致性这两个相互冲突的因素。最终的目标是，在共同事权属性下，中央和地方通过发挥各自优势合力执法，维护社会主义市场竞争秩序，助力全国统一大市场的构建。
结 语
当今时代技术变革、理论革新和其他动态条件的叠合使得对于竞争行为的分析趋于复杂。行政执法机构不仅需要及时跟进专业知识的学习，同时还需要以持续的执法改革来应对现实挑战。因此，涉及垄断行为的规制体系建设并非一蹴而就，建构过程需要以制度的交替演进为基础。中国反垄断执法机构从过去横向层面的分合设置，到如今纵向层面中央和地方权限的动态变化，反映的正是执法机构通过自身的制度改革来满足执法需求的基本历程。在此过程中，行政组织会因为种种价值因素的取舍考量，而有着动态多元的变化程序，从而体现为充满动态性的不断变化和更新的过程。
中国反垄断领域执法权力的地方分权配置，既是资源不足约束条件下倒逼的制度改革，也是顺应经济领域中央和地方分权的历史传统。通过授权和委托塑造的双层执法结构是值得肯定的改革方向，也符合国际上多层次执法结构的趋势潮流。在此背景下，仍将此双层执法结构界定为中央事权不仅与现实名实不副，也会窒碍进一步执法改革的制度空间。因为对执法事务分属中央事权和共同事权的不同界定决定着资源配备、执法空间和财政支持的不同路径。为此，在业已形成双层执法结构的条件下，结合执法权限下沉以及地方行权空间的变化现实，将反垄断事务界定为共同事权有着充足的根据。中央和地方通过反垄断执法来推进全国统一大市场的建设也可以在此框架下汇流合力。
本文原载《法学家》2024年第4期。
