摘 要：行政公益诉讼的“可诉性”问题不同于行政行为的“可诉性”。行政公益诉讼“可诉性”的四个基本要素，既不同于《行政诉讼法》规定的起诉条件，也区别于同时具有实体法和程序法意义的胜诉条件。鉴于行政公益诉讼的诉讼客体系特定领域导致国家利益和社会公共利益受损的行政行为是否合法（或具有违法性），检察机关可以诉的利益理论为解读工具，围绕“可诉性”的四个基本要素，从检察建议的内容或诉讼请求本身是否具有必要性和实效性两个维度把握自身在行政公益诉讼中的履职边界，清晰界分行政公益诉讼与行政违法行为检察监督的边界，不断提升检察公益诉讼办案的精准性和规范性。
关键词：行政公益诉讼；公共利益；可诉性；诉的利益；履职边界；
一、问题提出
从世界范围看，“检察公益诉讼制度是习近平法治思想在公益保护领域的生动实践和原创性成果”，是我国独创的公益保护制度。党的二十大报告明确提出要“完善公益诉讼制度”。当前检察机关提出“可诉性”是检察公益诉讼工作的关键性问题，是区分检察公益诉讼制度和其他制度，以及公益诉讼检察建议和其他检察建议的重要依据，是判断案件办理是否属于高质效办案的重要核心标准。其中，行政公益诉讼的“可诉性”包括法律明确授权、诉讼主体适格、公益损害事实、行政违法行为四个基本要素。“可诉性”是一个在学术研究和司法实践中经常使用的术语，但行政公益诉讼的“可诉性”问题不同于行政行为的“可诉性”。从立法角度观察，行政行为的“可诉性”，与行政诉讼法的受案范围相关，换言之，不是行政诉讼法所规定的受案范围以内的行政行为，公民、法人或者其他组织无权对之提起行政诉讼。行政公益诉讼的“可诉性”问题，显然与行政诉讼法的受案范围即可以受理哪些行政公益诉讼案件没有直接关联。检察机关提出的行政公益诉讼“可诉性”的四个基本要素，既不同于行政诉讼法中的起诉条件，也区别于同时具有实体法和程序法意义的胜诉条件。在司法实践中，检察机关办理的绝大部分行政公益诉讼案件在审前阶段通过督促行政机关自行纠正或履行职责终结案件，提起诉讼的案件仅占案件总数的极少部分。在大量案件无需通过诉讼阶段处置和解决的现实情况下，检察机关提出以“可诉性”来提升案件办理的精准性和规范性，并以此区分行政公益诉讼与其他制度，以及公益诉讼检察建议和其他检察建议，本身就是一个值得关注的问题。此外由于立法未对行政公益诉讼“可诉性”的标准作出规定，导致司法办案缺乏统一的具有可操作性的规则，因此如何理解和把握行政公益诉讼“可诉性”的内涵和具体要求，如何在实际办案特别是在审前阶段利用“可诉性”的四个基本要素精准确定公益诉讼检察建议的内容以及后续提出的诉讼请求，如何通过“可诉性”标准去衡量检察官是否真正做到高质效办好每一个案件以及案件的每一个环节，是指导检察机关进一步精准、规范办理案件以及构建以检察公益诉讼为主体的公益诉讼制度体系，推动检察公益诉讼科学立法，必须研究和回应的重要问题。
二、以诉的利益理论解读行政公益诉讼“可诉性”的内涵和外延
法律行为的可诉性，是指刑事、民事、行政等各类行为在一定条件下可诉诸法院接受司法审查的属性。因此，行政公益诉讼“可诉性”是指检察机关办理的行政公益诉讼案件可以被法院受理并作出司法审查的属性。申言之，“可诉性”是检察机关提起的诉讼能否被法院依法受理以及提出的诉讼请求能否得到法院裁判支持及得到支持的范围和程度。换言之，检察机关提起的诉讼能否在法院顺利立案乃至最终取得胜诉，取决于检察机关的起诉以及提出的诉讼请求所依据的法律能否得到法院的认可。在此，不妨通过诉的利益理论对行政公益诉讼“可诉性”的具体内涵进行审视。诉的利益，是指能够确保或担保可以强制被告应诉而要求法院作出本案判决的必要性及实效性。在行政公益诉讼中，诉的利益是指检察机关的起诉以及提出的诉讼请求是否具有必要性和实效性，主要包括法院是否有必要通过判决来解决检察机关与行政机关之间有关公益保护争议的纠纷以及法院能否通过判决实际解决该公益保护争议的纠纷。结合诉的利益理论，行政公益诉讼的“可诉性”这一概念包含下列内涵：一是检察机关顺利提起行政公益诉讼的可能性；二是法院对案涉行政行为进行审查的可能性（可审查性）；三是案涉行政行为接受司法审查的必要性和实效性。行政执法是公共利益的主要保护手段，行政公益诉讼主要发挥督促和监督行政执法的作用。下列四种情形，可以采用诉的利益理论对行政公益诉讼案件是否具备“可诉性”予以分析研究：
一是从法院是否有必要通过判决来解决检察机关与行政机关之间有关公益保护争议的纠纷角度观察，根据《行政诉讼法》第25条第4款的规定，提起行政公益诉讼的检察机关要在先启动审前阶段，通过制发检察建议督促行政机关依法履行职责。如果行政机关采纳了检察建议依法履行职责，对公共利益的保护也更为及时。“若原告的诉讼标的，系并不适合利用诉讼解决之客体或有其他更适当之权利救济方法，即无权利保护必要”。只有在行政机关经督促但仍不依法履行职责的情况下，鉴于在审前阶段以督促行政机关主动自我纠错的公益保护方法归于失败，基于司法救济最终原则，检察机关才具有提起行政公益诉讼的利益。换言之，“行政公益诉讼案件存在着诉的利益法定阻却事由，未经督促行政机关纠正违法行为或依法履行职责的，检察院不具有提起行政公益诉讼的利益”。
二是如果行政机关按照检察建议纠正违法行为或者依法履行职责但仍不足以保护公共利益的，即行政机关穷尽行政执法手段仍无法有效保护公共利益的情形，检察机关能否提起诉讼？回答这个问题，既可立足行政公益诉讼的制度定位和公益保护的客观实际来解释，也可借由诉的利益即检察机关提出的诉讼请求本身是否具有必要性和实效性来解答。从制度定位而言，党中央“探索建立检察机关提起公益诉讼制度”，“目的就是要使检察机关对在执法办案中发现的行政机关及其工作人员的违法行为提出建议并督促其纠正。”行政机关经督促，已履行监督管理职责且穷尽其全部法定监管职权，并采取了有力举措制止侵害行为，尽管此时公共利益受损的情况依然存在，但此时检察机关不应再提起诉讼，因为此时行政公益诉讼的根本目的即“监督行政机关依法行政”已然实现。从公益保护的客观实际而言，公共利益受损的原因十分复杂，既有技术瓶颈、历史遗留、认知欠缺等原因，也有行政机关执法客观不能、国家治理体系亟需完善以及治理能力亟需提升等缘由。若检察机关强行提起诉讼，将公益保护难题移交法院审判解决，司法也必将难承其重。从法院是否有必要通过判决来解决两造之间的纠纷角度分析，法院以行政机关的行政行为是否合法为审理对象，如果行政机关在审前阶段已依法履行职责，即使行政机关依法履行职责的效果未能有效或完全保护国家利益和社会公共利益，此时检察机关也缺乏提起行政公益诉讼的必要性。此外从法院能否通过判决实际解决该纠纷角度观察，此时检察机关也不宜提起诉讼，因为法院已不具有对诉讼请求作出本案判决的实效性，即使法院作出支持检察机关诉讼请求的判决，也难免因行政执法客观不能而沦为“一纸空文”。
三是如果检察机关在提起诉讼后，行政机关迫于诉讼压力主动履职，导致督促行政机关依法履职、保护公共利益的诉讼请求在开庭审理后、法庭辩论终结前全部实现的，无论法院是否对检察机关要求行政机关依法履职的诉讼请求形成支持的心证，此时法院都不再具备继续推进案件实体审理的必要性与正当性。法院应行使释明职权，建议检察机关撤回起诉或者变更诉讼请求，如果检察机关既不撤回起诉也不变更诉讼请求，法院只能驳回诉讼（起诉），这是诉的利益理论在审判实践中具体运用的一个实际样态。
四是在某些特殊且必要的情况下，行政公益诉讼不仅要纠正正在发生的行政违法行为或不作为，还要通过法院的确认裁判定性行政机关已纠正但纠正之前行使的行政行为违法，以期通过生效裁判文书的教育作用，引导其他行政机关避免再次发生同类违法行为，从而维护客观法秩序。对此《最高人民法院、最高人民检察院关于检察公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》第24条和《人民检察院公益诉讼办案规则》第84条均有明确规定。即在行政公益诉讼案件审理过程中，行政机关认可检察机关起诉意见并依法全面履行职责，诉讼请求全部实现的，检察机关可以撤回起诉。但若行政机关对其法定职责及其行为违法性认识违背法律规定，即使依照诉讼请求被动履行了职责，检察机关仍可以诉请判决确认违法，由法院通过裁判明确行政机关的行为性质，以促进行政执法与司法达成共识。此时检察机关提出的确认原行政行为违法的诉讼请求就具备了要求法院作出本案判决的必要性，因为对于法院而言，即使被告按照诉讼请求主动履行了职责，也不能视为行政机关自行承认原行政行为违法，法院仍应当对“原行政行为是否合法”进行实体审理，并根据审理结果作出是否确认被告原行政行为违法的判决。
三、以“可诉性”划定行政公益诉讼履职边界的理性观察
（一）“可诉性”契合行政公益诉讼是以诉讼形式开展法律监督的本质要求
行政旨在处理公共事务、形成社会生活。依法行使行政权既是行政机关的职权，更是行政机关的职责。行政机关对职责的违反或者放弃即意味着失职。我国1989年制定的《行政诉讼法》第1条明确规定我国行政诉讼法立法的目的是保护公民、法人和其他组织的合法权益，维护和监督行政机关依法行使行政职权。换言之，在行政公益诉讼制度未正式入法前，我国行政诉讼“维护和监督行政机关依法行使行政职权”的目的，主要是通过救济公民、法人和其他组织的主观权利和解决公法争议来实现，即行政诉讼一般由权利受影响的行政相对人提起，法院审查案件的重点是原告诉请的权利是否属于法律保护的范畴、原告的权利是否受到侵害、原告的权利受到侵害的原因是否因行政机关行使职权或不作为引起、行政机关行使职权是否违法或存在行政不作为、行政机关应否承担法律责任以及如何为原告提供权利救济。
2017年我国修订《行政诉讼法》，增加规定行政公益诉讼制度，即当行政机关的行政行为侵害特定领域的国家利益和社会公共利益但没有适格主体（行政相对人）提起行政诉讼时，立法基于检察机关法律监督的职能和定位，赋予检察机关提起行政公益诉讼的诉权。换言之，行政公益诉讼是检察机关通过诉讼的方式对行政机关在特定领域涉公益保护的履职行为开展法律监督，督促纠正行政机关的违法行为或不作为，以达到维护国家利益和社会公共利益的目的。因此在行政公益诉讼中，检察机关的监督对象，也即法院的审判对象，即特定领域导致国家利益和社会公共利益受损的行政行为必须具备“可接受司法审查”的属性。否则，检察机关无法通过诉讼的方式予以监督，这也是检察机关提出以“可诉性”为标准来划定检察公益诉讼与其他检察制度如行政违法行为监督的履职边界的重要原因。
（二）“可诉性”重在引导审前阶段终结案件符合公益诉讼检察履职范围
行政公益诉讼包括审前阶段和提起诉讼阶段。在审前阶段，如果行政机关经磋商，或在接到公益诉讼检察建议后，能够主动作为、自我纠错，审前阶段就可以切实达到督促行政机关依法行政、保护公共利益的目的，此时检察机关应决定终结程序。从这个角度观察，审前阶段不仅是检察机关办理行政公益诉讼的必经程序环节，也是检察机关实质性化解特定领域涉公益保护的行政争议的重要程序环节。如果在审前阶段行政机关经督促仍未依法履行职责，且受损的公共利益依然未得到有效保护时，诉讼将作为解决行政公益争议和保护公共利益的最后环节发挥作用。尽管诉讼是一种更公开、公正、权威的争议解决方式，但在行政公益诉讼中绝不意味着对公共利益的保护首先或主要地依赖于诉讼阶段，相反，诉讼阶段是一个可能被启动也是最后被启动的程序环节，是一个以生效裁判的强制执行力确保行政机关依法行政和公益保护目的最终实现的环节。
事实上，检察机关办理的绝大多数行政公益诉讼案件在审前阶段结案，提起诉讼的案件极少，检察机关在大量案件实际无需通过诉讼阶段解决的情况下，仍提出以“可诉性”来提升办理案件的精准性和规范性，这一论断和要求具有重要的理论意义和办案指导价值。在此，我们需要结合审前阶段在行政公益诉讼程序中的独特功能来认识和把握这个问题。首先，审前阶段的设置体现了检察权在行政执法领域对行政权的谦抑。检察机关是公共利益的代表，但检察机关不是唯一的代表，更不是排位第一的代表。在我国，各级政府及其职能部门是公共利益的主要代表主体，其通过依法履行行政监管职责代表国家和社会公众集合、分配以及增进、维护公共利益，实现公共政策。因此，行政公益诉讼在定位上是一种具有督促性质的诉讼。在诉讼阶段，检察机关提出的诉讼请求都是围绕着行政机关是否具有法定职责以及是否依法履职展开，并不直接指向被损害的国家利益和社会公共利益。在行政公益诉讼中，检察机关不能指挥行政机关执法，更无法代替行政机关执法，检察机关唯有坚持法律监督职责定位，才能更好发挥行政公益诉讼作为督促之诉、协同之诉的制度优势，这也是检察官高质效办好每一个公益诉讼案件应秉持的理念和原则。其次，审前阶段的设置也表明在公益保护领域，政府执法始终优于最终的司法救济。在美国，对行政行为的司法审查也遵循“穷尽救济原则”和“成熟原则”，要求当事人在针对行政行为寻求司法救济之前，必须穷尽行政系统的救济手段，并且接受司法审查的行政行为必须是完成的、成熟的、可审查的。检察机关在审前阶段通过提醒、督促行政机关主动依法履行职责，既可以及时保护公共利益、实现公共政策，同时也可以推动行政机关自我纠错以达到在诉讼前实现行政争议实质性化解的目标。最后，一旦审前阶段督促行政机关自我纠错、主动依法履职未果，检察机关应依法提起诉讼，法院审查案件的重点将是行政机关行使职权是否违法或者存在行政不作为、行政机关的行为是否对特定领域的公益造成破坏。此时行政公益诉讼“可诉性”的要求和标准，将反向审视和检验检察机关在审前阶段的立案、调查取证、制发检察建议内容、行政机关整改效果评估等是否符合公益诉讼检察履职要求，是否做到严格依法办案。
（三）“可诉性”具有统领检察公益诉讼办案各环节的全流程作用
检察公益诉讼办案从立案开始就进入诉讼程序。无论是审前阶段的磋商、检察建议还是后续提起的诉讼，都是检察机关以法治思维和法治方式开展监督的履职方式。在此值得注意的是，提起诉讼是检察机关保护公益、开展监督的一种履职手段，但其绝不是最终目的。如上所述，审前阶段是检察机关办理行政公益诉讼案件的必经阶段，但诉讼阶段属于“备可不用”的阶段。具体而言，审前阶段是检察机关督促行政机关主动整改以保护公益的程序环节，检察机关在审前阶段注重“可诉性”问题，一方面可有效利用后续可能提起的诉讼的威慑力推动行政机关主动自我纠错以实现公益保护的目的，另一方面也可避免后续不必要的诉讼以减轻司法负担。诉讼阶段是法院对公益诉讼起诉人（检察机关）与被告（行政机关）之间有关公益保护的行政争议进行具体司法裁判的程序空间，“可诉性”在诉讼阶段将以法院依法受理案件和案件的“可胜诉性”表现出来。当然，这两个阶段的重要联结点是审前阶段发出的公益诉讼检察建议，“可诉性”要求审前阶段的检察建议内容须具有实体法依据以及能够获得程序法支持，案件一旦进入诉讼阶段，检察机关能够将审前阶段发出的检察建议内容转化为具体的诉讼请求，并有极大概率获得法院胜诉判决支持。申言之，“可诉性”要求检察机关无论是在审前阶段还是在诉讼阶段都要严格依法办案，遵循实体法和程序法规范，制发的检察建议内容和提出的诉讼请求能够符合法院审理裁判的标准。
（四）“可诉性”划定行政公益诉讼与行政检察监督的边界
有学者提出，以起诉行为为界，在我国“两阶段式”行政公益诉讼程序构造中，检察机关的法律职能被划分为行政检察监督职能和公益诉讼职能。在审前阶段，检察机关行使的是行政检察监督权，其身份是法律监督者，主要是通过督促、磋商、提出检察建议等方式对行政违法行为进行监督，履行的是特定公益保护领域的行政检察监督职能。在诉讼阶段，检察机关行使的是公益诉权，其身份是诉讼中的一方当事人，主要是通过诉的方式向法院提出具体、明确的诉讼请求，请求法院对其请求进行审理并依法作出确认、撤销或者变更等判决。对此本文有不同的观点。《行政诉讼法》赋予检察机关公益诉讼检察职权，是基于检察机关作为法律监督机关的职能定位，也是基于检察机关在国家职权配置中所处的特殊地位，即检察机关是保障国家法律统一正确实施的司法机关。“检察机关各项职能内在统一于法律监督这个宪法赋予的根本职能”。应当说，检察机关法律监督的职能定位贯穿于行政公益诉讼案件的立案、调查、磋商、制发检察建议、跟进调查、提起诉讼、审理、执行、跟进监督等全过程。此外，在诉讼阶段，与行政诉讼中普通原告（一般为行政相对人）、被告（行政机关）与审判机关（法院）之间构成的诉权与审判权、审判权与行政权之间的关系不同，检察机关（公益诉讼起诉人）作为法律监督者，其与行政机关（被告）、审判机关（法院）之间构成检察权、行政权、审判权之间各司其职的关系。“在党中央的决策部署中，‘完善公益诉讼制度’始终处于加强对权力运行制约监督的语境之下。”换言之，检察机关在诉讼阶段不是普通的一方当事人，而是基于法律监督的职能定位代表国家行使诉权，通过司法审判程序的有效运行，督促在特定公益保护领域负有监督管理职责的行政机关依法履行职责。在具体制度设计上，检察机关需要具有与履行法律监督职责相应的适度调查取证权。与一般原告不同，检察机关无法在行政机关作出行政行为过程中获得有关证据材料，需要在立案后调查核实违法行政行为确实存在以及国家利益和社会公共利益受损的要件事实。此外，检察机关应通过抗诉方式启动二审程序。如果公益诉讼起诉人（检察机关）认为一审法院作出的未生效裁判确有错误，应当提请上一级检察机关在法定期限内向其同级法院抗诉，而不是上诉，“从法治意义上看，上诉意味着检察院对一审法院未生效裁判不服，抗诉代表的是检察院认为一审法院未生效裁判有错误，依法对其加以监督”。同理，一审被告不服，提起上诉，上一级检察机关也应出庭应诉。
在此，有必要对检察机关履行的公益诉讼检察职能与行政违法行为监督职能之间的异同和衔接配合进行说明。行政检察的工作重心是诉讼活动监督，为了进一步促进严格执法，2024年4月最高人民检察院印发的《关于人民检察院在履行行政诉讼监督职责中开展行政违法行为监督工作的意见》（以下简称《意见》）规定，检察机关在履行行政诉讼监督职责中发现行政机关违法行使职权或者不行使职权的，可以依照法律规定制发检察建议等督促其纠正。由此可见，行政公益诉讼与行政违法行为监督，均是检察权对行政违法行为的直接监督，但行政公益诉讼遵循法律明确授权原则，监督范围局限于生态环境和资源保护、食品药品安全、国有财产保护、国有土地使用权出让以及各单行法授权检察机关开展行政公益诉讼的领域。行政违法行为监督不受监督范围的限制，但检察机关只能对履行行政诉讼监督职责过程中发现的行政违法行为进行监督，且仅限于行政机关违法行使职权或者不行使职权的情形。基于两种监督方式的高度相似性，如何科学辨别和运用这两种监督方式是司法实践中的难点和重点。
结合上文有关行政公益诉讼“可诉性”问题的研究，我们发现，除了监督范围和线索来源有所区别之外，公益损害事实与行政行为的可诉性，是区分行政公益诉讼和行政违法行为监督的关键特征，其实际也划定了公益诉讼检察与行政检察监督之间的边界。《意见》规定，对于发现的行政违法行为损害公共利益，具有可诉性的，依法按照行政公益诉讼程序办理。就公益损害事实而言，行政公益诉讼制度主要聚焦特定领域行政机关因不依法履职损害公共利益的情形，而检察机关开展的行政违法行为监督主要聚焦行政机关因不依法履职导致特定公民、法人或者其他组织等行政相对人合法权益受到侵害的情形。换言之，检察机关开展行政公益诉讼，旨在督促纠正违法的行政行为，实现对特定领域公共利益的保护。而检察机关开展行政违法监督，重在纠正违法的行政行为，实现对特定行政相对人的权利救济。《意见》也规定，就同一违法情形，检察机关通过行政公益诉讼已经督促行政机关纠正违法，并且实现行政相对人权利救济的，不再启动行政违法行为监督程序。就行政行为的可诉性而言，从寻求司法救济的必要性角度观察，行政公益诉讼针对的是已被依法督促但仍未履职或者仍未完全履职的行政行为。此外还要注意以下区别，在行政公益诉讼中，检察机关在提起诉讼前通过磋商、制发检察建议等方式未能有效督促行政机关依法履职，检察机关有权提起行政公益诉讼，通过法院生效裁判强制行政机关依法履行法定职责。但检察机关在开展行政违法行为监督中，如果被监督单位未采纳检察建议，检察机关不能提起诉讼，只能根据《人民检察院检察建议工作规定》第25条的规定，在报经本院检察长决定后，将相关不依法整改情况报告上级检察院，通报被建议单位的上级机关、行政主管部门或者行业自律组织等，必要时可以报告同级党委、人大，通报同级政府、纪检监察机关。
四、行政公益诉讼“可诉性”四个基本要素的实践应用
行政公益诉讼“可诉性”的基本要素，实质是检察机关能否对行政机关损害公益的违法行为提起公益诉讼的实体要件。行政公益诉讼“可诉性”包括法律明确授权、诉讼主体适格、公益损害事实、行政违法行为四个基本要素。其中，法律明确授权是检察机关有权办理行政公益诉讼案件的合法依据，换言之，并非所有损害公益的行政行为，检察机关均可通过公益诉讼检察职能予以监督；具有公益损害事实是检察机关摸排案件线索、决定是否立案的前提性要件；存在行政违法行为即行政机关不依法履行职责或不履行法定职责，是检察机关开展法律监督的对象，也是法院审判对象；适格诉讼主体则是将公益损害事实、行政违法行为联结起来的关键结点，也是办案中的难点和堵点。此外，行政公益诉讼“可诉性”的四项基本要素在立案、发出检察建议、提起诉讼时的规范条件和实践样态又有所差异。具体而言，在立案环节，《人民检察院公益诉讼办案规则》第67条规定，检察公益诉讼立案条件包括：存在公益损害事实；属于检察公益诉讼法定办案领域；行政机关可能存在违法行为；行政机关负有监督管理职责。“在公益诉讼立案阶段，国家利益或者社会公共利益受到侵害属于必须核实清楚的事实”“对于行政违法行为情节轻微或者公益损害较小可以及时整改的案件，可通过移送线索或者磋商等方式共同推动问题解决，不是必须作为公益诉讼案件办理”。在发出检察建议环节，《人民检察院公益诉讼办案规则》第75条规定，检察公益诉讼发出检察建议条件包括：存在公益损害事实；属于检察公益诉讼法定办案领域；行政机关确定存在违法行使职权或者不作为的情形；行政机关负有监督管理职责；行政机关违法行使职权或者不作为与存在公益损害事实具有因果关系。在提起诉讼环节，《人民检察院公益诉讼办案规则》第81条规定，提起诉讼的条件包括：公益受损状态持续存在的事实；属于检察公益诉讼法定办案领域；经检察建议依法督促；行政机关仍然没有依法履行职责；行政机关负有监督管理职责；行政机关未依法履行职责的行为与公益遭受侵害以及公益受损状态持续存在具有因果关系。
（一）法律明确授权
有明确的法律授权是指检察机关在特定领域开展的行政公益诉讼监督，应当有立法的明确规定作为法律依据。有法律明确授权，是行政公益诉讼案件具有可诉性的首要条件。因为只有在法律规定明确的领域，检察机关才能以行政行为是否符合法律规定、行政机关依法履职后能否实现公益保护为诉讼客体（诉讼对象），向法院提起诉讼。在法律规定空白或者不明确的领域，法院无法进行审理甚至作出裁判，因为依法审判是一项基本司法原则和规则，无论是审判机关还是检察机关都须严格遵守。换言之，只有行政诉讼法以及相关单行法授权的法定领域案件，才可以进入诉讼阶段，接受法院的审理和裁判。针对涉及公共利益保护但缺乏法律明确授权的案件，检察机关虽不能通过公益诉讼检察职能予以监督，但可考虑通过制发社会治理类检察建议予以监督。在此有必要对社会治理类检察建议与公益诉讼检察建议作出区分：一是从监督目的而言，社会治理类检察建议主要是为预防违法犯罪、改善监管疏漏、防治民间纠纷、督促依法履职、追究违法责任等目的制发；公益诉讼检察建议主要是为督促行政机关依法行政、保护国家利益和社会公共利益的目的制发。二是从监督客体而言，社会治理类检察建议主要是督促行政机关、法律法规授权的组织、非政府公共组织、其他私主体等完善相关工作制度、改进工作、依法履行相关职责等；公益诉讼检察建议主要是督促行政机关纠正不履职或不依法履职导致特定领域公益受损的行政行为。三是从监督对象上看，社会治理类检察建议主要向行政机关、社区组织、行业组织、公共企事业单位等主体制发；公益诉讼检察建议多制发给行政机关，其专门性和针对性更强。
（二）诉讼主体适格
根据诉讼实施权配置理论，适格诉讼主体是指以诉讼请求具有诉的利益为前提，针对相同的诉讼请求，由哪些主体担任当事人更为合适。在行政诉讼中，具体行政行为的相对人一般就是直接利害关系人，其既是实体权利义务归属主体（实体当事人），又是诉讼实施权归属主体（程序当事人）。但在行政公益诉讼中，检察机关（形式当事人）基于法律赋权代表国家或不特定社会主体（实体当事人）成为程序当事人。“可诉性”涉及的适格诉讼主体既包括适格的公益诉讼起诉人（检察机关），也包括适格的被告。检察机关作为公益诉讼起诉人的诉讼主体资格由《行政诉讼法》第25条第4款和《最高人民法院、最高人民检察院关于检察公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》第4条直接规定，在此无须赘述。鉴于行政机关作为被告是否适格是司法实践中的重点和难点，在此对适格被告问题进行专门研究。
根据《行政诉讼法》的规定，行政公益诉讼针对的是特定领域“负有监督管理职责的行政机关违法行使职权或者不作为”的情形，因此，应首先对《行政诉讼法》第25条第4款中的“监督管理职责”进行解析和界定。有学者指出，“监督管理职责”应包括以下五个方面的内容：第一，行政机关及其监督管理职责由法律明确规定，包括行政机关的组织、职责职权，未经法定程序修改法律，不得随意更改。第二，行政机关依法独立行使监督管理职责，不受任何其他机关、组织、个人的干预。第三，行政机关应按照法定程序行使监督管理职责，遵循行政公开、公众参与原则。第四，行政机关行使监督管理职责，它的执法活动由财政预算或者监管收费加以保障，不得被随意扣减。第五，行政机关行使监督管理职责要接受人民监督（各级人民代表大会及其常委会监督、公民申诉、控告、检举监督、舆论监督等）、党组织和党员监督（各级党委和党组织监督、各级纪委监督、每个党员监督）、国家机关监督（上级行政机关对下级行政机关监督、监察机关监督、检察机关监督、审判机关监督）。从“可诉性”角度观察，行政公益诉讼中的被告是否适格，要着重考察其监督管理职责的法源是否适当，以及监督管理行为是否具有可诉性。
1.监督管理职责的法源是否适当
根据《行政诉讼法》第2条的规定，法律、法规、规章是行政诉讼中行政机关法定职责的法源，即公民、法人或者其他组织认为法律、法规、规章授权的组织和工作人员的行政行为侵犯其合法权益，有权向法院提起行政诉讼。但在行政审判实践中，“法定”中的“法”不仅包括法律、法规和规章，还包括规章以下的规范性文件和行政惯例。有学者提出，行政合同、行政协议、先行行为、信赖利益等引起的履行义务，以及行政机关的注意义务、附随义务等，也应纳入“法定职责”范畴。《人民检察院公益诉讼办案规则》第72条规定，人民检察院认定行政机关监督管理职责的依据为法律法规规章，可以参考行政机关的“三定”方案、权力清单和责任清单等。在湖北省天门市人民检察院诉拖市镇政府不依法履行职责行政公益诉讼案中，被告拖市镇政府答辩认为只有县级以上政府及其环保部门才是具有环境保护职责的行政机关，其作为镇政府，不具有该项职责。检察机关根据《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》《环境保护法》《土地管理法》《村庄和集镇规划建设管理条例》以及《天门市委办公室、市政府办公室关于印发乡镇综合配套改革三个配套文件的通知》《市环保局关于拖市镇垃圾填埋场环境问题的复函》等规定和内容，证明基层人民政府对农村环境保护、农村环境综合整治等负有管理职责。
2.监督管理行为是否具有可诉性
从我国行政法律规定来看，监督管理的内容包括具体行政行为、抽象行政行为、内部行政行为、行政指导、行政检查等。有学者提出，《行政诉讼法》第25条第4款的“监督管理”应作广义解释，既包括实质意义行政中的监督和管理职能，也包括制定规范性文件和纠纷裁决等准立法和准司法职能。在上述湖北省天门市人民检察院诉拖市镇政府不依法履行职责行政公益诉讼案中，被告拖市镇政府答辩认为，镇政府建设垃圾填埋场的行为并非行政行为，治理该垃圾填埋场的行为也不是履行行政管理职责的行为，不具有行政诉讼法意义上的可诉性。检察机关出具了被告拖市镇政府关于租用拖市村集体土地建设垃圾填埋场的会议纪要、文件、协议等档案材料，证明被告与村委会签订征地协议，建设、运行垃圾填埋场，目的是为了处置镇区生活垃圾，履行农村环境综合整治职责，是行使职权的行政行为。法院审理认为被告拖市镇政府作为一级政府，具有环境保护的法定职责，建设垃圾填埋场是其履行监督管理职权的行政行为。根据现有证据，该垃圾填埋场存在潜在污染风险，治理该垃圾填埋场是被告拖市镇政府违法履职后应当承担的法律义务，其应当继续履行整治义务。由此可见，在行政公益诉讼中，监督管理行为是否具有可诉性，也即可诉的行政行为至少应满足下列条件：第一，行政机关依法负有相关的监督管理职责。第二，行政机关具有依法履行职责的可能性。“对作为义务实施可能性的审查需要考虑行为时的客观实际条件，审查行政机关自身专业能力等方面，以判断行政机关是否存在履行职责的可能”。第三，检察机关在审前阶段依法督促了行政机关履职，但行政机关明确予以拒绝或者逾期不予答复，或者行政机关未完全履行监督管理职责，此时公共利益仍处于受侵害状态。另外，有个问题需要关注和回应即规范性文件合法性审查问题。《行政诉讼法》第53条规定了行政规范性文件的附带性审查制度，但附带审查以该行政规则已适用于行政机关的某项监督管理行为，而这项违法行为因造成国家利益和社会公共利益受损或有受损风险被检察机关提起诉讼为前提。检察机关不能对该行政规则在未转化为某项监督管理行为之前即以该行政规则造成国家利益和社会公共利益受损或有受损风险为由提起行政公益诉讼。
此外，对于多个行政机关针对同一公益损害在不同环节负有监督管理职责，或者多个行政机关针对同一公益损害负有不同监督管理职责的，要厘清各个行政机关负有的监督管理的主要职责和次要职责，以及履职的先后顺序、步骤等，从最有利于解决公益损害问题、最大化保护公益角度出发确定适格诉讼主体。比如，有的行政机关负有前置性义务而未依法履职，致使其他行政机关无法履职到位的，应将负有前置性义务的行政机关列为监督对象；负有实质审查义务的行政机关未依法履职，报经负有形式审查义务的行政机关予以批准的，宜将负有实质审查义务的行政机关和在生效文书上署名的行政机关列为监督对象。按照整体政府理念，整改事项涉及多个行政机关，需要多部门联合执法的，行政机关不能仅仅根据政府机构内部的职权界定和职能分工，以自己已完全履职为由，拒绝与其他有关部门协同履职。必要时，检察机关可以通过磋商、听证等方式，明确不同行政机关之间的职责和分工，协同各有关部门提出整改方案。
（三）行政违法行为
行政违法行为包括不依法履行作为义务、不依法纠正违法行为两种具体情形。在司法实践中，两个阶段对于行政违法行为的关注重点是不同的。在制发检察建议阶段，注重的是对行政机关原行政行为的评价；而在提起诉讼阶段，重点是对行政机关的整改行为进行评价。在此具体呈现为两种情形：一是行政机关在整改期间内未按照公益诉讼检察建议采取任何履职措施，对此检察机关可以在整改期间届满后直接提起诉讼；二是行政机关在整改期间内按照公益诉讼检察建议采取了部分履职措施，对此检察机关可以在整改期间届满后针对行政机关未依法履职或未完全依法履职部分提起诉讼。对于行政机关的违法行为，要对行政主体的法定职责、监管手段、履职情况、正当阻却事由、履职能力等要素进行综合审查判断，要特别注意区分行政机关客观执法不能的情形，如针对整改期限已过但公益修复效果尚不明显的情形，是否决定提起诉讼，检察机关要着重审查行政机关是否依法履职、积极履职以及全面履职。申言之，如果行政机关“逾期不回复检察建议，也没有采取有效整改措施”或者“已经制定整改措施，但没有实质性执行”或者“虽按期回复，但未采取整改措施”等情形，可以认定行政机关未实质采取任何整改措施，此时公共利益受损害的状态持续存在，诉讼请求内容应与公益诉讼检察建议内容保持一致。如果行政机关按期回复，但仅是采取了部分整改措施，检察机关在确定诉讼请求时应充分考虑行政机关的履职情况，科学选择诉讼请求的类型并合理确定诉讼请求的内容。此外也可从行政行为不可诉的角度来把握可诉性问题，比如有作为义务应当是可诉的前提，没有作为义务则不可诉。
当然，针对案情简单、履职整改较为容易的行政公益诉讼案件，若能通过磋商方式实现公益保护目的则不制发检察建议。反之，对于行政机关没有履职意愿、案情复杂、争议较大等情形则不宜适用磋商程序，及时制发检察建议。在跟进监督阶段，针对整改难度大、周期长且容易“回潮”的公益侵害问题，应当综合运用实地走访、检察听证、邀请志愿者参与评估、委托鉴定、咨询专家等方式增强法律监督的实效性。行政公益诉讼注重在立案后至提起诉讼前的阶段督促行政机关主动、依法、及时履职，以更高效率、更低投入争取最优的办案效果。对于一些制发检察建议后没有得到及时整改的案件，要依法提起诉讼，以诉讼程序的强制力维护公共利益。
（四）公益损害事实
关于公益损害事实这个基本要素的适用，应首先解决公共利益的认定问题。有学者提出，应将公共利益的范畴概括为三个方面：一为国家利益，如国有资产属于国家所有，国有资产流失或受到侵害会间接导致人民群众的利益受到侵害。国家对社会的具体干预是通过国家机关和政府的法定职能加以确定。国家机关和政府的职能分工使得部门职责的履行可能存在缺失，在这个意义上，赋予行政机关提起民事公益诉讼的权能有其必要性和现实性，当然国家机关和政府只在其法定职能范围内才具有行使民事公益诉权的资格；二为不特定多数人的利益，如不特定多数消费者的利益、环境污染受害人的利益、因垄断经营受损者的利益；三为需特殊保护的利益，这是公共利益的特殊存在形式，是社会均衡、可持续发展必须加以特殊保护的利益，如妇女、未成年人、残疾人、老年人的利益。应当说，公共利益涵盖上述三个方面的范畴是妥当的，这也与我国目前的立法和司法实践相吻合和相适应。公共利益是一种事关经济社会可持续发展的重要利益，当公共利益受到侵害时，国家应对遭受侵害的公益提供公力救济，赋予公益纷争或公益纠纷以诉讼法上的可诉性。我国2017年修改《行政诉讼法》时对行政公益诉讼的客观范围采取的是列举式规定，仅包括生态环境和资源保护、食品药品安全、国有财产保护、国有土地使用权出让等领域，但时至今日我国已陆续以十余部具体的相关实体法将列举之外的其他侵害国家利益和社会公共利益的行为纳入检察公益诉讼客观范围。
在检察公益诉讼中，公益侵害包括现实的实然损害、可能受到侵害的重大风险两种情形。对于案件所涉及的公益纠纷，如果法律明确规定了行政机关的职责，行政机关未依法履职，就可能对公共利益造成侵害。如在食品药品安全领域，经营质量不合格的食品药品行为，根据科学原理和生活经验推断，存在客观的健康风险，应当认定为对不特定消费者安全保障权的侵害，这也是预防性公益诉讼的独特价值，如若能证明公益损害风险具有实质性时，这种实质性风险应解释为公益损害事实。检察机关应依法、客观、全面调查收集能够证明公益损害事实以及公益损害与行政违法行为之间具有因果关系（关联性）的证据，必要时可通过鉴定或者参考专家意见、行政主管部门意见等，准确认定公益损害的现实性或危险性、损害类型以及范围、程度等。在民事公益诉讼中，检察机关还需科学量化公益损害以明确赔偿责任及修复措施，如在生态环境领域，公益损害事实判断的重点既包括生态环境要素受到事实损害，也包括生态服务功能的事实损害即环境受到污染时减损了公众生存发展依赖的环境质量利益。
结语
自2014年10月习近平总书记在党的十八届四中全会上提出“探索建立检察机关提起公益诉讼制度”以来，检察公益诉讼已历经10余年的发展历程。与试点期间、全面实施初期相比，检察公益诉讼已由探索前行、粗放式发展向纵深推进、高质效转型发展。2025年4月18日修改的《全国人大常委会2025年度立法工作计划》将检察公益诉讼法列入初次审议的法律案，立法进入关键时期。公益诉讼检察是一项新的检察职能，司法实践先行于完备的制度构建和科学的理论供给，不少实践中的问题，往往没有现成的答案，需要实务界、学术界、立法界立足党中央对检察公益诉讼的制度定位，结合检察公益诉讼“可诉性”要求，不断优化检察机关的履职范围和方式，以期充分发挥行政机关、社会组织、检察机关、审判机关以及企业、公民等私益主体共同保护公益的整体合力，逐步健全完善最适合中国实际的公益保护方案。
