摘 要：在加快建设教育强国的背景下，探究教育法典中高等教育编的体系建构、结构安排与内容展开，是推进法典编纂工作的关键议题。在体系层面，延续《高等教育法》的基本框架，以“在完成高级中等教育基础上实施的教育”为调整范围，厘清高等教育编与职业教育编、终身教育编的内部边界，实现教育法与其他部门法的外部衔接。在结构设计上，构建以行政组织法为主线、兼容多元法律关系的七章架构，具体涵盖一般规定、高等教育发展规划与高等教育机构设立、高等学校的组织和活动、高等学校教师及其他教育工作者、高等校的学生、高等教育学历和学位、高等教育的保障和监督等内容。在内容设置上，明确各章的基本规定与核心要点，通过整合高等教育领域的立法资源推动制度更新，形成切实可行的编纂方案。
关键词：教育法典；高等教育编；体系；结构；内容
为加快推进教育强国建设，教育法典编纂作为教育法治建设的重要举措，近年来备受学界与实务界关注。目前，教育法典已被列入全国人大常委会立法工作计划，其采用总分结构的体例设计也基本成为共识。根据这一编纂思路，《教育法》构成教育法典总则编的基本框架，而《高等教育法》等其他教育单行法则将成为各分编的立法资源。教育法典编纂并非简单的法律汇编，而是需对现行教育立法进行科学整合，形成一部体系完整、逻辑自洽、规范合理的法典，以提升教育治理水平和立法质量。在教育法典分编编纂的研究中，诸多学者围绕分编的逻辑思路、框架结构等关键问题展开讨论。有学者提出，法典各分编应以国民教育的类型和阶段为划分标准，涵盖基础教育、职业教育、高等教育及其他教育。也有学者主张按照教育类型与顺序，分为学前教育编、义务教育编、职业教育编、高等教育编、家庭教育编和其他教育编。然而，专门针对教育法典中某一分编的具体研究尚显不足。高等教育在国家教育体系中肩负着培养高层次人才、推动科技创新与社会进步的重要使命，其独特的教育规律与复杂的运行机制，决定了高等教育编的设计需充分考量自身特殊性与专业性。深入探究教育法典中高等教育编的体系、结构与内容设计，对于加快教育法典编纂进程，进而推动教育强国建设具有重要的理论与现实意义。
一、高等教育编的体系建构：整体逻辑与内外融贯
（一）体系建构的逻辑起点
高等教育编的体系建构绝非凭空创设，而是植根于我国高等教育治理的实践沃土，在法律传统与时代需求的张力中寻求平衡，其逻辑起点可从三个相互关联的维度展开。
1.以确保高等教育法律体系的延续性为基础
教育法典中的高等教育编应当以现行《高等教育法》的体例结构为蓝本，这一选择蕴含着对法律稳定性与制度演进规律的深刻认知。《高等教育法》经过多年实践检验，其经由“总则—高等学校设立—组织活动—教师学生—学历学位—保障监督”的框架已形成稳定的制度惯性，成为政府、高等学校、社会各方参与高等教育治理的基础工具。若打破原有的制度框架，可能导致制度衔接的真空与实施成本的激增。因此，教育法典高等教育编的体系建构首先强调对现行法的尊重，通过适度修改、删减与增加实现制度法典化的平稳过渡。对于经过实践验证的核心制度，如党委领导下的校长负责制、高等学校办学自主权，予以保留；对于滞后于现实的条款进行修正与更新，如将数智化嵌入传统教学评价管理的规定中。促成存量制度优化与增量制度补充的有机统一，既避免推倒重来的风险，又回应了高等教育改革的新需求。
2.以调整范围的精准界定为前提
高等教育编应当继承现行《高等教育法》第2条规定的有益经验，明确将“完成高级中等教育基础上实施的教育”作为调整范围。这一界定看似简洁，实则精准把握了高等教育的本质属性，为高等教育编的体系建构划定了清晰边界。与基础教育以“基础教育”为基本功能不同，高等教育的独特性在于其“培养高级专门人才”的核心任务，这种功能分野直接决定了体系建构的重心与方向。具体而言，在教学管理层面，高等教育编的体系建构需为高校学科专业的自主设置与动态调整预留空间，以适应产业升级对复合型、创新型人才的需求；在科研规范层面，需将成果转化机制与学术不端治理纳入核心条款，因为科研活动既是人才培养的重要途径，也是高等教育服务社会的关键载体；在社会服务层面，则需明确政校协同、校企合作与国际交流的制度路径，使高等教育与国家战略、区域发展形成深度联动。从高校设立的资质审核到学位授予的标准设定，从教师队伍的专业发展到学生权益的全面保障，整个体系始终围绕“培养高级专门人才”这一核心任务展开，形成“目标引领制度设计、制度保障目标实现”的闭环逻辑，确保所有条款都服务于高等教育功能的精准落地。
3.以多元制度的高度整合为支撑
高等教育治理的复杂性决定了其制度规范不可能局限于单一法律文本，体系建构必须打破部门法壁垒，实现多元制度的有机整合。实践中，高等教育领域涉及《高等教育法》《学位法》《民办教育促进法》《高等学校学术委员会规程》《普通高等学校学生管理规定》《普通高等学校设置暂行条例》等多部法律法规规章，这些规范虽在各自领域发挥着重要作用，但也存在规定分散、衔接不足甚至局部冲突的问题。学位授予三级体制与高校学术委员会的职权划分、民办高校分类管理与公办高校管理制度的协调等问题，均需通过体系化整合加以厘清。高等教育编的体系建构正是基于这一现实需求，通过一般规定与具体条款的层级设计实现制度的有序整合。例如，在“一般规定”章明确民办高等教育的法律地位与基本原则，在“高等教育的保障和监督”章细化其经费管理与资产监管规则，使分散的制度形成相互支撑的有机整体，解决制度碎片化导致的适用难题，提升高等教育立法的系统性与协同性。
（二）体系的内部边界与外部衔接
任何法律体系的科学性，不仅取决于自身条款的逻辑自洽，更依赖于与相关制度的清晰边界和有机衔接。唯有明确“管什么”与“如何管”，才能避免规制重叠或空白，确保制度实效。高等教育编的体系建构同样应当遵循这一规律，在教育法典内部及与其他编章、在整个法律体系中及与其他部门法之间，形成层次分明又协同互补的衔接规则。
1.内部边界：与教育法典其他分编的界分
教育法典作为规范教育领域各类教育形态的综合性法律，其内部各编章需在覆盖全面与分工明确之间找到平衡。高等教育编应当找准与职业教育编、终身教育编的边界划分，始终围绕高等教育属性的核心，既坚守自身规制范围，又为其他编章的特殊制度预留空间。
就与职业教育编的边界而言，厘清高等职业教育的双重属性是划分关键。关于高等职业教育的主要规定宜纳入教育法典的职业教育编，而非在本编着墨过多。但高等职业教育既属于完成高级中等教育基础上的教育，又以职业技能培养为显著特色。因此，高等教育编可以在“一般规定”章中明确其高等教育的身份归属，确认其与普通高等教育在培养高级专门人才目标上的共性。同时，将职业技能等级标准、校企共建实训基地、“双师型”教师队伍建设等更具职业教育特质的制度，交由职业教育编细化规范。这种划分既避免了对高等职业教育的身份割裂，又通过共性原则与特色制度的搭配，使两类规范分别聚焦其高等性与职业性，形成功能互补。
在与终身教育编的边界上，应当把握继续高等教育的交叉特征。继续高等教育作为终身学习体系的重要组成部分，其非全日制、非学历的灵活形态，与传统全日制学历高等教育存在差异，但本质上仍属于“高级中等教育基础上的教育”。高等教育编可以在“一般规定”章中确认其高等教育的法律属性，明确其在办学资质、教学质量等方面需遵循的高等教育基本标准。而课程学分互认、学习成果转换为学历证书、跨校联合办学的管理机制等更贴近终身学习特点的规则，则应当由教育法典中“终身教育编”具体设计。通过这种制度安排，既明确继续高等教育在高等教育体系中的重要地位，又为“学分银行”“终身学习档案”等创新制度提供更广泛生长空间，体现“高等教育为体、终身学习为用”的逻辑。
综上，在教育法典内部形成一般规定原则确认与特色制度分编细化的模式，既维护了高等教育编体系的完整性，又使教育法典各编在覆盖范围上不重叠、在制度功能上不冲突，构建各守其位、协同共治的教育法治格局。
2.外部衔接：与其他部门法的适配
高等教育编作为教育法典的组成部分，并非孤立存在，其有效实施依赖于与民法、行政法等部门法的有序衔接，确保法律适用的一致性与权威性。
高等教育编与《民法典》的衔接需要厘清高等学校的法律属性及其民事权利义务边界，应当根据不同类型高等学校的法人资格进行精准设计。公立高等学校作为特别法人，其办学自主权的行使、国有资产的管理、与师生之间的民事关系，应符合《民法典》关于事业单位法人的规定，保障其独立法人地位，更应规范其公益属性下的民事行为。民办高等学校则需依据《民办教育促进法》进一步区分为营利性法人与非营利性法人。前者的收费标准、利润分配遵循《民法典》关于营利法人的财务规范，后者的财产管理、剩余财产处置则需符合《民法典》关于非营利法人的公益目的要求。
高等教育编与行政法衔接的重点在于，规范高等教育管理中的权力运行与权利救济。高等教育编应当延续国务院统一领导、省级政府统筹、教育行政部门主管的管理体制规定，这实质上是行政法权责法定原则的具体体现。尽管高等教育领域“放管服”改革日渐深入，但高校学科专业设置、招生计划核定、学位授权审核等方面的权限划分仍属于行政审批事项，需符合《行政许可法》关于许可设定权限的规定，避免行政权的越位或缺位。随着高等教育领域行政诉讼的发展，高等教育编还应当为行政救济预留通道。当高校师生对高等学校或教育行政部门的行为不服时，为保障其申请行政复议、提起行政诉讼的权利，应对接《行政复议法》和《行政诉讼法》的救济性规定。
二、高等教育编的结构安排：章节层次及其功能定位
高等教育编的各章结构安排，不能仅是对现行制度的简单重复，而应基于高等教育治理的复杂法律关系，重新梳理明线与暗线交织、主线与支线协同的逻辑体系。高等教育编的结构应当回应高等教育作为公共事业的组织属性，兼顾多方参与者的权利保障需求，形成层次清晰的制度框架。
（一）结构安排因应的基本思路
高等教育编结构设计的核心思路在于坚持以行政组织法主线逻辑为稳固骨架，同时有机嵌入多元法律关系的包容性逻辑，最终实现组织规范与权利保障的双重平衡。
1.延续行政组织法的主线逻辑
高等教育作为国家教育事业的核心组成部分，其管理体制的构建、高等学校的设立审批、内部治理结构的运行等环节，均涉及政府与高校之间的行政关系，这一组织法主线应当贯穿结构设计的始终。现行《高等教育法》的第三章（高等学校的设立）、第四章（高等学校的组织和活动）和第七章（高等教育投入和条件保障）的体例结构，正是围绕高等学校的设立条件、组织架构、运行规则及投入保障等核心要素展开，充分体现了行政组织法视野下公共教育机构的规制逻辑，通过明确权力主体（如教育行政部门）、职责边界（如高校办学自主权的范围）与运行程序（如章程的审核报备），确保高等教育事业在制度化框架内有序发展。这一主线构成了结构的显性骨架，为其他类型法律关系的规范提供了基础框架和制度前提。
2.构建容纳多元教育法律关系的体系逻辑
在行政组织法主线之外，高等教育编的结构安排需充分吸纳高等教育领域中教育行政机关、教师、其他教育工作者、学生等多元主体参与形成的复杂教育法律关系。《高等教育法》专门设置第五章（高等学校教师和其他教育工作者）和第六章（高等学校的学生），分别规范教师的资格、聘用与权利义务，以及学生的权利义务与管理制度，这种结构安排在教育法典中应当予以延续。通过包容性的结构设计打破单一行政法部门的视野局限，全面回应高等教育治理中既包含行政管理者与被管理者关系，又涉及教师与高等学校的聘用关系、学生与高校的教育服务关系等现实需求，从而形成多维度、立体化的制度网络。
3.平衡“组织活动”与“权利保障”的双重逻辑
教育法典高等教育编的结构应当以高等学校的组织活动为主线，依次规范从宏观规划与设立审批（第二章）、内部组织和活动（第三章）到学历学位管理（第六章）的全流程，形成高等学校作为公共组织依法存在与行动的显性规范体系。与此同时，将教师、学生的权利保障需求有机嵌入这一主线，通过第四章（高等学校教师和其他教育工作者）对教师师德考核争议救济、职称评审权等权利的明确，以及第五章（高等学校的学生）对学生申诉机制、受教育权保障等内容的细化，使权利保障渗透于组织活动的各个环节。这种双重逻辑的设计，既确保了高等教育系统的高效运转，又避免了制度设计沦为单纯的管理工具，实现了组织规范与权利保障的内在平衡。
（二）七章结构的层次分化与功能定位
高等教育编的七章内容形成层层递进、功能互补的规范体系，各章在整体结构中承担特定角色，共同构成高等教育治理的全流程规范框架。
第一章（一般规定）是全编的总则，处于高等教育编体系的最顶层，为其他六章提供基础原则与价值指引。在第一章界定高等教育的调整范围是完成高级中等教育基础上的教育，基本任务是培养高级专门人才，明确国务院统一领导与省级政府负责的管理体制，以及高等学校办学自主权、受教育权平等等办学原则，确立全编核心价值遵循。同时，对职业高等教育、继续高等教育等特殊教育形态作出原则性回应，明确高等教育编与教育法典其他编章的边界，为后续规范提供元规则。
第二章（高等教育发展规划和高等教育机构设立）承接一般规定的原则要求，聚焦高等教育活动的起点规范。通过对高等教育发展进行数智化、学科调整等规划，确保高等教育发展的战略定位与正确方向；明确公立、民办、中外合作高等教育机构的设立条件、央地审批权限，解决合法设立高校和其他高等教育机构的前提问题，为高等教育活动提供合法性基础与发展蓝图，这是对高等教育准入的规范。
第三章（高等学校的组织和活动）居于组织活动逻辑的枢纽地位，集中体现高校作为公共组织的运行规律，直接关涉高校去行政化改革中的自主权边界问题。本章应以章程、组织制度、教学科研活动、对外交流为逻辑链，规范高校内部治理与核心职能实施。既体现行政组织法对高校内部权力结构的规制，又通过教职工代表大会、学生代表大会等制度吸纳多元主体参与，兼容学术自治、民主管理等非行政法律关系，是组织活动规范与权利保障需求交织的载体。
第四章（高等学校教师和其他教育工作者）与第五章（高等学校的学生）围绕高等教育活动的核心参与主体，相互呼应、互为补充。第四章聚焦教育服务供给方，通过规定教师资格、聘用解聘、职称评审、师德考核等制度，明确高等学校教师的职业权利与义务，区分公立与民办高等学校教师的法律关系，兼顾行政与民事法律问题。第五章聚焦教育服务需求方，以设定权利义务清单为核心，配套学籍管理、奖惩制度等，明确学生在被管理过程中的权利边界与救济途径，体现以受教育权为中心的权利保障导向。
第六章（高等教育的学历和学位）处于行政组织活动逻辑的成果输出端，是连接教育过程与社会认可的关键纽带。如果说招生制度作为高等教育的入口环节，应通过一系列规范设计从平等性、补偿性和差异性等方面守护教育公平的底线；那么学历制度与学位制度作为高等教育的出口标准，应从不同维度对教育质量进行界定与保障。这一章的制度设计既应当包含学位授权审核、学位授予质量评估等体现行政机关对高等教育质量进行组织化管控的内容，也应当通过学位撤销程序、学术复核、学位复核等机制维护学生的合法权益，从而在行政管控与个体权利之间形成动态平衡。
第七章（高等教育的保障和监督）是全编的兜底环节，为前述所有层次提供资源支撑与合规监督，是行政组织法逻辑中政府保障与监管职责的集中体现。经费来源、税收扶持、民办高校奖励等投入与保障条款为高等教育活动提供物质基础，高校执行章程情况评估、招生监督、财务监督等评估与监督条款，以外部规制力量确保制度落地并防范办学风险。
综上，高等教育编的七章结构应当以一般规定为价值基础、规划与设立为前提、组织活动为核心、教师和学生为主体、学历学位为质量关卡、保障监督为支撑，形成“基础－前提－运行－主体－质量－保障”的完整闭环结构；既坚守行政组织法的规制逻辑，又通过多元法律关系的包容性设计，在法治轨道上实现高等教育组织活动有序与权利保障有据的双重目标。
三、高等教育编的内容展开：各章基本规定与核心要点
（一）第一章“一般规定”
本章作为高等教育编的总纲，通过原则性规定搭建制度框架，同时对民办高等教育、高等职业教育等特殊教育形态作出基础性回应，具体内容如下。
1.调整范围
明确高等教育的基本定义是“在完成高级中等教育基础上实施的教育”，涵盖普通高等教育、高等职业教育、继续高等教育、特殊高等教育等类型。既厘清其与基础教育的边界，又为多样化教育形态提供生长空间。
2.基本任务
与基础教育侧重普及性知识传授不同，明确高等教育以“培养高级专门人才”为核心任务。强调高等学校以培养人才为中心，开展教学、科研和社会服务，紧密对接国家重大战略需求和产业升级转型需求，并将确保教育质量作为贯穿始终的要求。《高等教育法》第4条与第5条的最终指向都在于人才的培养，但对高等教育服务于社会主义现代化建设的规定却略显重复。高等教育编中的条款设计可以在适度整合的基础上将高等教育的任务表述为：“高等教育的任务是培养具有社会责任感、创新精神和实践能力的高级专门人才，确保受教育者成为德、智、体、美等方面全面发展的社会主义建设者和接班人。发展科学技术文化，促进社会主义现代化建设。高等学校必须贯彻国家的教育方针，为人民服务，与生产劳动和社会实践相结合，保障高质量教育教学、科研和社会服务活动的开展。”
3.一般原则
核心原则有二。一是受教育权平等保障原则。教育机会公平是平等受教育权的关键，而在高等教育领域，教育机会公平格外重要，高等教育应根据成绩对所有人平等开放。二是高等学校依法自主办学原则与学术自由原则。自主办学不仅有《宪法》第47条提供制度性保障，还是我国落实大学自治的本土术语。学术自由作为高等教育发展的重要保障，其宪法渊源同样植根于《宪法》第47条的规定，是高等教育领域公民基本权利的具体化延伸。在高等学校治理中，学术自由的制度价值体现在教学自主、科研自主及学科建设等层面。依法自主办学与学术自由互为支撑、有机统一。学术自由是自主办学的核心内核与精神实质，为自主办学划定了学术领域的权利边界。自主办学则是实现学术自由的载体与路径，通过法定办学自主权的明确与细化，将学术自由从宪法原则转化为高等学校治理的实践形态。二者共同夯实了高等教育高质量发展的法理基础，既能维护国家教育主权与公共利益，又能充分释放高等学校的学术活力与创新动能。
4.管理体制
延续“国务院统一领导和管理全国高等教育事业”的顶层架构，明确省级政府在区域高等教育发展中的统筹责任，以及国务院教育行政部门的主管职责，形成“中央统筹、地方负责、部门协同”的权责体系。
5.教育分类
从教育类型、学习形式、教育结果三个维度对高等教育进行分类：按类型分为普通高等教育与高等职业教育、按形式分为全日制高等教育与非全日制高等教育、按结果分为学历高等教育与非学历高等教育，为差异化管理提供基础。不同类型的高等教育应根据其特点与定位，制定相应的人才培养目标、课程体系与质量评价标准，以满足社会多样化的教育需求。
6.多元办学体制
吸收《民办教育促进法》《中外合作办学条例》等有关规定，构建政府主导、社会参与、国际合作的多元办学体制。鼓励和规范社会力量依法举办高等学校，支持公办高等学校、民办高等学校、混合所有制高等学校以及中外合作办学机构等多种办学模式共同发展。拓宽高等教育资源渠道，充分发挥政府投入、社会捐赠、校企合作、国际合作等在高等教育发展中的作用。
7.入学资格
规定高等教育的入学资格可以填补制度空白，完善高等教育规范体系。作为高等教育的准入门槛，入学资格是连接基础教育与高等教育的关键节点。《高等教育法》虽对高等教育的办学层次、培养目标有原则性规定，但未系统界定不同层次高等教育的入学资格标准。《教育法》第21条仅笼统提及“国家实行国家教育考试制度”，缺乏对专科、本科、研究生入学资格的细化规范。在高等教育编中单独设条明确入学资格，可填补现有法律规范的疏漏，为后续招生、学籍管理等制度提供上位法依据。《教育强国建设规划纲要（2024—2035年）》明确提出“深化高考综合改革”“强化学生关键能力考查”，以及“深化研究生学术学位和专业学位的分类选拔”的要求。将入学资格法定化，正是将上述政策导向转化为法律规范的关键举措。入学资格条款应当明确本科以考试为核心的入学标准，契合高考综合改革德智体美劳全面考查的方向，同时区分学术学位和专业学位研究生入学的选拔逻辑，保障研究生分类培养改革的落地，避免选拔标准模糊导致的培养质量失衡。
8.信息公开与社会监督
《高等教育法》第44条仅将信息公开的适用范围限定于高校评价信息与评估结果，公开范围显然过于狭窄。高等教育编应当突破这一局限，将信息公开要求提升至总则层面，要求高等学校依法公开招生、财务、教学质量等关键信息，充分接受社会监督。明确监督主体包括社会公众、媒体及专门机构，形成阳光办学的约束机制。
（二）第二章“高等教育发展规划和高等教育机构设立”
高等教育发展规划和高等教育机构设立是高等教育活动开展的起点。前者是国家对高等教育事业发展的系统部署与顶层设计，而后者则是落实规划目标的具体实践，确保高等教育资源的合理布局与结构优化。
1.高等教育发展规划
高等教育的发展规划旨在通过制度化手段，保障高等教育发展具备战略性、公平性与可持续性。明确高等教育发展规划具有重要意义，不仅可以为国家高等教育事业发展提供行动指南，还是深化高等教育改革的重要依据。高等教育发展规划调整对象范围广泛，涵盖但不限于高等学校规划、高等教育学科设置、高等学校的设立与调整、对外交流与合作等多方面问题。
高等教育发展规划的编制需遵循一系列基本原则。不仅要以国家和社会的长远发展需求为导向，紧密贴合经济社会发展趋势，确保规划的政治性、前瞻性与现实可行性；还要秉持公平公正原则，促进教育资源的均衡分配，保障不同地区、群体享有平等接受高等教育的机会。此外，也要坚持注重可持续发展原则，在资源利用、学科建设、人才培养等方面，促进高等教育在法治轨道上行稳致远。
高等教育发展规划的核心内容丰富多样。在学科建设规划方面，要结合国家战略需求、科技发展前沿以及市场需求，合理布局学科，培育优势特色学科，推动学科交叉融合，提升学科整体水平。在人才培养规划方面，明确不同层次、类型人才的培养目标与规格，优化课程体系与教学方法，注重实践教学与创新创业教育，提高人才培养质量。在师资队伍建设规划方面，制定师资引进、培养与激励机制，打造一支高素质、结构合理的教师队伍。
高等教育规划编制的程序应当严谨规范。就编制主体而言，通常由政府教育主管部门牵头，联合相关部门、专家学者、高等学校代表等共同参与，确保规划的科学性与全面性。编制完成后，需经过严格的审议程序，组织专家进行论证评估，广泛征求社会各界意见。审议通过后进行备案，以便后续监督与管理。规划要及时向社会公布，保障公众知情权，接受社会监督。随着经济社会发展与高等教育形势变化，规划应适时进行调整，以保持其适应性。
在数字化时代浪潮下，适时推出高等教育数字化和智能化发展规划至关重要。利用数字技术、人工智能等新一代信息技术，推动教学模式创新，实现线上线下融合教学，为学生提供个性化学习支持。在教育管理方面，借助大数据实现精准管理与决策，提高管理效率与服务质量。通过数智化手段，优化教育资源配置，打破地域限制，促进优质教育资源共享，推动高等教育向更高水平发展。
2.高等教育机构的设立与调整
高等教育机构包括高等学校和其他高等教育机构两种类型。根据《高等教育法》第68条的规定，高等学校是指大学、独立设置的学院和高等专科学校，其中包括高等职业学校和成人高等学校。其他高等教育机构是指除高等学校和经批准承担研究生教育任务的科学研究机构以外的从事高等教育活动的组织。高等教育机构设立与调整的基本原则是遵循国家高等教育发展战略和规划，适应经济社会发展需求，注重教育质量与效益，促进高等教育结构优化。
在设立条件方面，各类高等教育机构均须具备一定规模的教育场所、教学设施、师资队伍等硬件条件。在师资上，应根据学科专业设置，配备相应数量与水平的教师，满足教学科研需求。在软件方面，要有完善的教学管理制度、人才培养方案等。虽然有学者建议将《高等教育法》第25条修改为“设立高等学校和其他高等教育机构的具体标准由国务院制定”，通过立法明确标准制定权的集中行使，避免部门利益固化导致高等学校设立标准碎片化。但本文认为应当保留原规定。因为前述修改建议又会产生过度集中的风险，且可执行性较差。国务院直接制定覆盖不同类型高等教育机构的统一标准，既难以兼顾学科特性与区域需求差异，也可能因行政层级过多导致标准更新滞后。
在审批权限方面，中央与地方有着明确分工。对于全国性、具有重大战略意义的高等教育机构的设立，通常由中央政府教育主管部门负责审批，以确保国家高等教育布局的宏观调控。而地方举办的高等教育机构，包括公立与民办，主要由省级政府教育主管部门在国家政策框架下进行审批管理，结合地方实际需求与发展规划，合理布局高等教育资源，促进地方高等教育发展。
在动态调整方面，普通高等学校的设立审批机构应当根据人口规模、经济社会发展情况以及优化高等教育结构布局的需要，对设立的普通高等学校作出合并、撤销或分立等事项的调整决定。为确保高等学校设置工作的规范性，应当由国务院教育行政部门依法开展普通高等学校的设立和调整事项监管，建立健全动态评估与纠错机制，依法处理相关违规行为，必要时可以责令高等学校调整、整顿、停止招生或停办。
（三）第三章“高等学校的组织和活动”
高等学校的组织和活动是高等教育体系有效运转的核心载体，本章通过构建科学的制度框架，既确保高校办学自主权的依法行使，又规范其运行过程中的权责边界。
1.高等学校的章程
章程作为高校自主治理的基础依据，首要功能是保障高等学校法定自主权的合理行使。其内容设计需明确高校的法律属性，同时清晰界定办学自主权的具体范围。章程本身的地位应被明确为校内最高制度规范，内容需涵盖办学宗旨、治理结构、权利义务等核心要素，并配套规定严谨的制定程序与审核报备流程。考虑到办学主体的多样性，公办与民办高等学校的章程应根据各自法律属性与办学特点体现差异化内容，如民办高校章程需更细化举办者与学校理事会、董事会的权责划分。
2.高等学校的组织制度
组织制度的设计目的是构建清晰的内部治理结构，确保高校决策科学、执行高效、监督有力。高校行使组织自主权是落实高校办学自主权的表现。具体而言，应明确校长作为法定代表人的职责，落实党委领导下的校长负责制，合理划分党委与行政的议事决策边界。高等教育编还应当规定校长的任免程序、任职资格及行政职权，同时建立健全学术委员会、教职工代表大会、学生代表大会等制度，分别承担学术决策、民主管理与监督职能。工会与纪检监察制度作为监督体系的重要组成部分也应在本章有所体现。
3.教学、科研与社会服务
本部分制度设计以高等学校的功能定位为出发点，通过框架性规定保障高等学校在核心职能领域的自主权。高等学校应始终以培养人才为中心，自主设置和调整学科专业，制定招生方案，确保教学活动的质量与特色。科研活动方面，需赋予高等学校开展科研的自主权，建立科研诚信体系以防范学术不端，推动科研成果的转化与应用。国家还应鼓励高等学校与社会各界开展合作，通过信息共享与专门机构提升服务社会的能力。一方面建立常态化、制度化的社会需求对接机制，破解供需双方的信息壁垒；另一方面在高等学校内部设立专业化的社会服务机构，配备专职工作团队，统筹规划社会服务项目。
4.高等学校的对外交流与合作
对外交流与合作旨在促进高校开放办学，提升教育国际化水平。但其内涵不应仅限于国际维度，更应涵盖多元主体协同发展的立体化合作网络。具体而言，该合作网络包含三个层次：高等学校之间的合作交流，通过资源共享与联合培养提升办学效益；与国内其他社会组织的合作，聚焦协同创新与资源整合；与境外高等学校的合作，需符合国家战略与教育政策。同时，还应明确中国境外个人在境内接受高等教育的基本要求，规范中外合作办学机构的设立标准与主体资格认定程序，确保合作办学的质量。
（四）第四章“高等学校教师和其他教育工作者”
本章聚焦高等学校教师及其他教育工作者的管理制度，通过构建资格准入、聘用关系、职业发展与师德建设的全链条规范，既保障教师合法权益，又确保高等教育师资队伍的专业性与规范性。
1.高等学校教师及其他教育工作者的权利和义务
明确高等学校教师及其他教育工作者的权利和义务是构建高等教育法治体系的必然要求。通过明确教师及其他教育工作者作为履行教育教学、学术研究职责的专业人员的主体地位，将散见于《教师法》《高等教育法》等不同法律中的权利义务条款梳理为统一规范，既能够厘清多元主体权责界定的模糊地带，也能为高校教职工管理提供更清晰的上位法依据，契合依法治校的内在要求。
2.高等学校教师资格制度
作为教师职业准入的法定门槛，高等学校教师资格制度应当被明确为国家职业许可制度，因而需界定其许可要件与撤销情形。许可要件应涵盖学历标准、专业能力、教育教学素养等核心要素，确保从业者具备开展高等教育教学的基本资质。教师资格的撤销则需严格限定法定情形，如违反教育法规定、存在严重师德问题或刑事犯罪等，通过行政处罚形式剥夺其从业资格，维护教师职业的严肃性与公信力。
3.高等学校教师聘用与解聘制度
聘用合同的法律性质需根据办学主体差异作出区分。公立高等学校教师聘用合同属于行政合同，作为公立高等学校实施人事自主权的工具，体现事业单位人事管理的特殊性。民办高等学校教师聘用合同则属于劳动合同，适用《劳动法》《劳动合同法》相关规定。解聘制度需明确法定事由与约定事由的边界，法定事由包括教师不能胜任岗位、严重违反校规或法律等，约定事由则由双方在合同中合理界定，但不得违反强制性法律规定。这种区分既尊重不同办学模式的特点，又为教师提供稳定的职业预期。
4.高等学校职称评审制度
在高等教育领域“放管服”和“破五唯”改革背景下，高等学校职称评审权的自主行使得到进一步彰显，许多高等学校自主制定了教师职称评审标准与操作方案。高等教育编的制度设计需吸收既有经验，平衡职称评审过程中政府规制与学术自治的关系。一方面，需通过教育法典明确职称评审的基本程序与底线标准，从立法层面防止权力滥用。另一方面，应凸显学术共同体的自律作用，在具体实施中，由学术委员会主导评审过程，根据不同学科制定分类分层的科学评价体系，以学术成果、代表作、教学贡献等为多元评价指标，并建立健全评审异议处理机制，保障教师在职称评审中的陈述申辩权和救济权，维护其合法权益。
5.高等学校教师师德考核、评价和法律责任
高等教育编需明确师德考核为高等学校教师管理的必要环节，兼具行政管理与行业自律属性。首先，制定凸显专业性的高等学校师德评价标准，避免对普通社会道德准则的简单移植。其次，师德考核程序应注重民主性与透明度，通过学生评教、同行评议、社会监督等多渠道形成评价结果。再次，针对考核争议，构建包括校内申诉、行政复议乃至司法救济的完整救济链条，确保教师权利得到充分保障。最后，对于违反师德规范的行为，应根据情节轻重设定相应法律责任，包括警告、记过等行政处分和撤销教师资格；构成犯罪的应依法追究刑事责任。
（五）第五章“高等学校的学生”
本章围绕高等学校学生的管理与权利保障展开，既继承了现行教育立法中关于学生管理的核心制度，又通过体系化设计进一步明确权利义务边界，为学生成长与学校管理提供清晰指引。
1.总则
总则应当明确学生管理的基础性框架，主要内容包括三方面：一是界定学生范围，涵盖全日制与非全日制、学历与非学历教育的受教育者，可以延续《普通高等学校学生管理规定》第2条对学生身份的包容性规定。二是确立学生管理的基本目标，即参照《普通高等学校学生管理规定》第1条规定，“规范普通高等学校学生管理行为，维护普通高等学校正常的教育教学秩序和生活秩序，保障学生合法权益，培养德、智、体、美等方面全面发展的社会主义建设者和接班人”。三是明确学生管理的基本原则，结合《普通高等学校学生管理规定》《高等学校学生行为准则》等规定，至少应当包括公平公正、程序正当、民主参与等原则。
2.学生的权利和义务
关于学生权利的规定应当在《普通高等学校学生管理规定》第6条的基础上，适度增补完善。通过列举学生在高等教育过程中享有的权利，系统构建高等学校学生权利保障体系。在不受侵害的权利中，受教育权是教育法保障的核心，在高等教育阶段呈现出学术自由、主动研究和积极创新等特征。生育权作为基本人权在高等教育领域的特殊体现应当在高等教育编予以确认，反映现代教育法治对人格尊严的全面保障。高等教育编应明确禁止高等学校以生育为由限制学生学籍权益，规定妊娠学生享有合理的医疗休假、课程调整等配套保障措施，并要求高等学校建立反歧视机制，禁止基于生育状况的学术评价偏见或就业限制。就获得给付的权利而言，涵盖获得奖学金、助学金等资助的权利，契合《高等教育法》“国家设立奖学金，并鼓励高等学校、企业事业组织、社会团体以及其他社会组织和个人按照国家有关规定设立各种形式的奖学金、助学金”的规定。参与权应包括对学校管理的建议权、学生代表大会的选举权等，可以承袭《普通高等学校学生管理规定》中“学生有权参与学校民主管理”的条款。获得救济的权利则为学生提供申诉、复议等渠道，高等教育编可以承袭《普通高等学校学生管理规定》第六章（学生申诉）。
学生义务的体系化建构则应以维护教育秩序和培育责任意识为基本导向，其制度设计可依托《普通高等学校学生管理规定》第7条进行拓展完善。首先，规定遵纪守法的义务，这是教育法治对受教育者的基本要求，构成维护校园秩序的前提基础。其次，明确学生按规定缴纳学费及相关费用的义务，呼应《高等教育法》确立的“高等教育实行以举办者投入为主、受教育者合理分担培养成本、国家财政性经费补助为辅”的经费保障机制。再次，规定学业发展义务，包括完成规定学业、遵守学术伦理规范等要求，强化学生的学术诚信意识与专业责任担当。最后，设置道德品行义务，将遵守学生行为规范、维护校园文明等要求法定化，以义务法定促进道德自律。
3.关于学生的基本制度
基于对现行教育立法的梳理，建议构建五项基本制度实现学生事务的全周期管理。一是学籍管理制度。明确入学、注册、休学、复学等环节，直接继承《普通高等学校学生管理规定》第三章（学籍管理）框架。二是学生考核与评价制度。将《普通高等学校学生管理规定》第三章第二节（考核与成绩记载）的规定独立出来，与学籍管理制度形成平行架构。这一制度调整的必要性在于，对学生的考核与评价不仅是学籍变动的依据，更承载着立德树人的育人本质，考核与评价是服务于学生全面发展而非单纯依附于学籍流程的技术性环节。三是学生参与民主管理制度。通过学生代表大会等形式实现，结合《普通高等学校学生管理规定》第44条与《高等学校章程制定暂行办法》第12条的规定，肯定学生代表大会的地位作用及参与学校治理的权利。四是信息管理与信息公开、奖励与处分、学生申诉等制度。可以在《普通高等学校学生管理规定》的基础上进一步细化完善程序要求。尤其是学生申诉制度，要细化申诉受理、复查等环节，保障学生的救济权利。五是法律责任条款。可以通过转致条款衔接《行政处罚法》《刑法》等规定，对学生违规行为的处理作出规定，增强学生的守法意识与责任感。
（六）第六章“高等教育学历和学位”
高等教育的学历与学位制度既体现教育公平的价值追求，又承载人才培养的质量标准。本章应基于《高等教育法》《学位法》《普通高等学校学生管理规定》《高等教育自学考试暂行条例》《普通高等学校举办非学历教育管理规定（试行）》《学士学位授权与授予管理办法》等教育法规的制度框架，通过批判性继承与创新性发展，构建衔接有序、权责清晰的规范体系。
1.学历制度
学历制度是衡量教育过程与成果的基础标尺，其规定需兼顾统一性与灵活性。高等学历教育分为专科、本科、研究生三级，这一分类体系源自《高等教育法》第16条的框架设计，可继承其层级清晰的优点。专科教育应聚焦职业能力达标，明确2~3年修业年限内的实践学分占比；本科教育需强化学科基础的扎实性，4~5年修业期应包含必要的科研训练；研究生教育则需突出创新能力导向，建立学术成果与实践贡献并重的评价标准。学历证书发放需严格与修业年限、学业标准、专业能力挂钩，杜绝“放水毕业”等乱象。
高等非学历教育作为学历教育的补充，高等学校应摒弃仅重视学历教育的错误认识，尽快构建对非学历教育的全流程监管体系。在立项环节，应严格规范审批流程。高等学校必须向归口管理部门提交详尽的立项申请，内容涵盖项目目标、课程设置、师资配备、预期效果等关键信息。教学中引入项目管理，建立质量监控体系，涵盖评价诊断、信息反馈和指挥管理系统。最后的结业证书上应当统一标注“非学历”，避免认知混淆。在合作办学方面，必须强化资质审查。高等学校若要与校外机构开展课程设计、教学实施等合作办学活动，需对合作方的背景、资质进行深入细致的审查。合作办学过程中，要始终坚持高等学校的主体地位，严禁整体外包，保障教学质量与声誉。
该节法律责任条款的设计应主要针对证书发放违规、办学资质不符等情形，可对违法机构处以罚款、撤销资质，对责任人给予行政处分，确保学历与非学历教育的规范运行。
2.学位制度
学位制度是高等教育质量与学术水平的核心认证体系。《学位法》凝聚多年学位制度建设与实践经验，高等教育编的学位制度规定应对其秉持继承为主、补充为辅的原则。在一般规定中，明确学位类型按学士、硕士、博士三级划分，保留国务院学位委员会、省级学位委员会、高等学校学位评定委员会三级学位体制的层级管理优势。但应弱化行政干预，赋予高校更多学术判断权。还有必要进一步规定校学位评定委员会、院（系）评定委员会分会与答辩委员会之间的权责划分与相互关系。
在学位授予资格方面，申请条件应区分高等学校与科研机构的差异化定位，避免“一刀切”。学位授权程序需简化审核流程，强化后续动态评估，对自主增设的学位点实行准入与退出并行机制，防止盲目扩张。学位授予条件则需细化层级标准：学士侧重基础素养达标，硕士强调科研或专业能力，博士突出原创贡献。名誉博士授予应规范提名与公示程序，避免荣誉泛滥。还可以增加规定学位档案的电子化存档规则，确保可追溯。
健全学位质量保障的“内部监控+外部评估”体系。一方面，引导高等学校制定内部质量保障体系，明确质量监控指标、流程与校内责任主体。另一方面，外部的学位授予质量评估以政府为主导，培育和发展专业的社会第三方评估机构，建立多元化的评估指标体系，将社会满意度、毕业生职业发展等纳入评估范围，提高评估的全面性与客观性。
在不授予学位或学位撤销及其程序上，《学位法》虽明确了学术不端等情形下的处理方式，但在学术不端的认定标准上，不同学位授予单位存在差异，人工智能生成内容（AIGC）介入论文写作更加剧了这一认定难题。高等教育编应统一学术不端的认定标准，细化不同行为的处理措施，确保学位撤销程序的公正性与严肃性。对于学位证书无效的情形，《学位法》规定相对清晰，但在证书无效后的后续处理，如学生学历认定、就业影响等方面缺乏规定。应完善学位证书无效后的配套措施，明确学生学历恢复或重新获取的途径，以及就业等方面的补偿机制。
（七）第七章“高等教育的保障和监督”
高等教育的健康发展依赖于持续的投入保障机制、科学的质量评估体系与严格的监督管理规范。本章从资源供给、质量管控与过程监督三个维度，构建高等教育可持续发展的制度支撑。
1.高等教育发展的投入与保障
高等教育经费的多元筹措是保障体系的基础。依据《高等教育法》第60条，高等教育构建了以举办者投入为主、受教育者合理分担培养成本、高等学校多渠道筹措经费的机制。高等教育编中可以规定，经费来源涵盖政府财政拨款、学费收入、社会捐赠、科研成果转化收益等。其中，财政拨款需遵循稳定增长原则，确保高等学校办学的经费需求。学费标准则根据专业培养成本差异化制定，同时通过奖助学金、助学贷款等制度保障家庭经济困难学生的受教育权。
民办高等学校的经费管理需区别于公办高等学校，举办者依据《民办教育促进法》需足额履行出资义务，办学经费应主要用于教育教学活动，且需建立独立的财务管理制度。高等学校经费的使用管理应强化预算约束，实行全过程审计监督，防止挤占、挪用等违规行为。
此外，政府需通过税收减免、用地优惠等政策扶持高等教育发展，对高等学校的优质办学行为给予专项奖励，还应当为教学科研活动提供基础条件支撑，并且强化校园安全保障。
2.高等教育的评估
2019年，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《加快推进教育现代化实施方案（2018—2022年）》，提出“完善高等教育质量标准和监测评价体系”。高等教育的评估主要包括对本科教育教学的审核性评估、新升本高等学校的合格评估、对学位授予点的周期性评估以及对新增学位授予点的合格评估等方面的内容。
当前，本科教育教学审核性评估依据《普通高等学校本科教育教学审核评估实施方案（2021—2025年）》开展，高等教育编可以将该方案中成熟的规定上升到教育法典中来。明确审核评估程序包括评估申请、学校自评、专家评审、反馈结论、限期整改、督导复查六个步骤。评估专家通过多种方式全面考察学校办学理念、专业建设、师资力量等。以评估结果助力学校改进教学，增强高等教育与行业需求的契合度，提升人才培养质量，推动高等教育内涵式发展。
新升本高等学校合格评估主要依照《教育部关于普通高等学校本科教学评估工作的意见》（以下简称《意见》）《普通高等学校本科教学工作合格评估指标体系》（以下简称《指标体系》）进行，旨在考查学校是否达到本科教育基本要求。根据《意见》规定，普通高等学校本科教学评估工作是分类开展的，分为合格评估和审核评估两类。对2000年以来未参加过院校评估的新建本科学校进行合格评估。《指标体系》明确七大一级指标，重点关注新建高等学校的办学思路与领导作用、教师队伍、教学条件与利用、专业与课程建设、质量管理、学风建设与学生指导、教学质量。自2011年实施以来，此类评估起到了促进新升本高等学校高质量发展的积极作用，高等教育编可以将前述规定以法律形式固定下来。
学位授予点周期性评估应当定期开展，在《学位法》第34条框架下，需建立三维动态评估体系。在培养质量维度，增设毕业生跟踪评价、行业认可度等长效指标；在科研水平维度，突出标志性成果转化能力、学科前沿贡献度；在师资建设维度，强化团队结构优化率、中青年学者培养成效，并将学位质量保障体系运行效能纳入核心评估项。对不合格的学位授予点应予以整改或撤销，形成优胜劣汰的质量提升机制。
新增学位授予点合格评估作为准入性考核，需构建基础条件与发展潜力双维标准。在学科基础方面，明确核心课程体系完整性、代表性成果积累年限等硬性指标；在师资配置方面，设定生师比、高级职称教师占比、海外经历学者比例等量化门槛；在培养方案方面，着重考察目标定位的学科特色、实践教学环节的系统性设计；在评估方式方面，应采用材料审核与实地核验的双轨制，经过自我评估与专家实地考察两个环节，重点核查实验室、文献资源等硬件的实际到位情况，确保培养方案可行性、质量监控预案等软件方面达到办学要求。
3.高等教育监督
高等教育监督体系作为保障高等教育领域各类活动规范性的支撑，其构建需覆盖办学行为、招生考试、财务、基建、采购及校内资产管理等关键领域，形成全方位、多层次的规范机制。
从监督内容来看，办学监督是高等教育质量保障的基础环节。由教育主管部门承担对高等学校办学方向、招生政策、专业设置及教学管理等核心事务的监管职责。具体监督方式包括通过出台政策法规规范办学行为，实施专业设置备案审批制度，定期开展教学检查评估，建立办学信息公开制度，并对违规高等学校依法实施处罚，以此维护高等教育秩序的规范性与稳定性。此外，还应当引入第三方机构参与办学监督。根据《高等教育法》第44条规定，教育行政部门可委托第三方专业机构对高校办学水平、效益和教育质量进行评估。第三方机构能弥补行政监督的局限，凭借专业团队与先进评估手段，运用量化数据精准监测教学质量，立足市场需求提供科学建议。第三方机构以独立身份开展工作，使其能够坚守客观公正的立场，所出具的评估报告更具公信力，从而促进高等教育的良性竞争与发展。
招生考试录取监督是保障高等教育公平的关键防线，应由教育行政部门与纪检监察机关协同实施，将监督贯穿考试命题、试卷保管等安全环节，以及招生计划执行、录取规则落实等核心流程，并畅通申诉、信访举报等渠道，及时查处违规行为，切实保障考生合法权益，维护教育公平的制度底线。
对财务、基建、采购等经济活动的监督应结合不同领域的部门法，呈现多维度监督特征。财务监督具体依据《高等学校财务制度》的规定，由审计、财政部门对高校财务收支实施审计监管；基建监督遵循《建筑法》的具体要求，由住房和城乡建设部门对高等学校工程项目从立项到验收的全流程实施质量管控；采购监督主要依据《政府采购法》《招标投标法》及其实施条例等法律法规，由财政部门实施监督，确保程序合规。三类监督机制共同作用于提高高等学校资金使用效益，保障工程与采购质量，防范高等学校在经济活动中的违规腐败风险。
就高等学校国有资产监督而言，应当加强对国有资产的全生命周期管理，保障国有资产安全完整，促进资产合理配置与高效利用。高等教育编可以整合《事业单位国有资产管理暂行办法》第48条至第50条以及《教育部直属高等学校国有资产管理暂行办法》第60条至第63条的相关规定，建立全方位、多层次、立体化的国有资产监督体系。一方面，明确高等学校国有资产应当坚持单位内部监督与财政监督、审计监督、社会监督相结合，事前监督与事中监督、事后监督相结合，日常监督与专项检查相结合。另一方面，建立健全科学合理的国有资产监督管理责任制，将资产监督、管理的责任落实到具体部门、单位和个人，自觉接受财政、纪检、监察、审计及教育主管部门的监督检查。
本文围绕教育法典中高等教育编的体系建构、结构安排与内容设计展开探讨，提出以《高等教育法》为基础框架，构建七章结构，并细化各章核心要点，为高等教育编的编纂提供了一种系统思路和可行方案。但教育法典高等教育编的编纂工作仍任重道远。具体条文设计不仅应平衡行政干预与大学自治、兼顾不同教育主体权益与差异，还需回应分类推进高等学校改革发展、人工智能应用、培养拔尖创新人才等新兴议题带来的制度革新问题。未来研究中应进一步结合高等学校办学实践，细化权利保障、组织活动、质量评估等条款的操作规范，加快凝聚学界与实务界共识，推动高等教育编从框架设计走向条文落地，为建设自强卓越的高等教育体系、增强高等教育综合实力、建设教育强国提供坚实法治保障。
作者简介：
湛中乐，法学博士，北京大学法学院教授，博士生导师，中国行政法学研究会副会长，中国立法学研究会副会长，中国教育发展战略学会教育法治与学校治理专业委员会副理事长，北京大学教育法研究中心主任，教育部—北京大学共建教育立法研究基地主任等。
主要从事行政法、教育法、警察法研究。在《中国法学》《法学研究》《中外法学》《中国行政管理》《教育研究》《中国高教研究》《中国高等教育》《人口研究》等法学、管理学、教育学、社会学核心期刊发表论文逾百篇；承担过国家社科基金重点项目、一般项目、教育部基地重大项目、司法部一般项目、教育部人文社科项目、中国法学会研究项目和其他多个部委委托的研究项目，参与过多项国家社科基金的重大项目；获得过国家级优秀教学团队奖、国家级教学成果二等奖、教育部等五部委联合颁发的大学生挑战杯赛“优秀指导教师奖”等。
先后参与了行政诉讼法、国家赔偿法、行政处罚法、立法法和行政复议法、行政许可法、人口与计划生育法、道路交通安全法、行政强制法及教育法、义务教育法、教师法、民办教育促进法、学位法等重要法律的草拟和论证工作，也参与过一些重要行政复议和行政诉讼案件的咨询、论证或诉讼代理工作。
陈劲竹，北京大学法学院博士研究生。
本文发表于《新文科教育研究》2026年第1期；因篇幅限制，注释从略，引用请以刊物原文为准。
