摘　要：现代社会，在各国法典化实践中，“实质编纂”与“形式汇编”两种模式不断融合，出现了结合特定法领域特征和发展需求确定目标定位与框架结构的“适度法典化”模式。这一模式在各领域法法典编纂中被广泛应用，通常以优化法律结构为目的，采取较为松散的体例结构。我国教育法律体系呈现出规范异质、边界模糊、立法空白较多、需求变迁快速的特征，这些特征为体系化建构和全面调整带来困难，也注定了传统的体系型法典难以与其适应。应突破传统范式探索“适度法典化”方案，法典编纂理念从理性主义转向功能主义，在调整范围上以教育治理功能为标准，编纂进程采取动态适应的立法机制，最终形成具有基础涵盖力和综合协调力的教育法典。

关 键 词：法典编纂；适度法典化；教育法典；适度化模式；领域型法典

基金项目：北京市教育科学“十四五”规划2024年优先关注课题“大中小学依法治校示范校创建跟踪研究”（AECA24011）

作者简介：尹婷（1989—），女，北京交通大学法学院讲师，主要从事行政法、教育法研究；湛中乐（1964—），男，北京大学法学院，教育部-北京大学共建教育立法研究基地主任，教授，主要从事行政法、教育法研究。

一、问题的提出

推进各个立法领域的法典化已经成为我国立法建设的重要目标。教育法典作为领域型法典的前沿，其研究重心已由“是否需要”转向“如何可行”，过渡的关键在于选择适当的法典化模式以实现教育法典的效益。对于编纂教育法典的模式选择，初期讨论多认同实质编纂路径[1]，但教育法的特征和发展阶段又天然倾向基于现有立法的形式汇编路径[2]，随着研究深入，越来越多的学者开始接受“适度化”主张[3]，还有学者把调整范围的不完全性作为“适度”的主要特征[4]。除调整范围外，“适度”是否还有其他体现？“适度化”究竟只是一种立法理念还是已成为独立的立法模式？为什么教育法典编纂的进程中会出现“适度化”模式的主张？对于这些基本问题还缺乏深入讨论。

选择适当的编纂模式是法典编纂中的首要问题。苏永钦曾以城市规划模拟法典编纂，同样的住房、商铺、学校、道路、公园、市场如果以恰当布局规划可以让人们获得更多的使用空间、更便利的生活。[5]显然，并没有一种规划方式适合所有城市，规划因城而异，法典编纂模式也要匹配领域法的特征。教育法作为领域法，并非传统部门法向教育领域的自然延伸，而是要适应教育的内在规律与规范需求。其法典化模式也势必有别于传统部门法，特别是区别于追求高度体系化的传统私法。对此，宜从功能主义出发，审视教育法典的现实意义和面对的困难，探索其适度化路径。

二、法典编纂适度化模式的产生背景和发展趋势

1.“实质编纂”与“形式汇编”二分法的形成

“适度化模式”是相较于“实质编纂”与“形式汇编”二分法提出的一种中间路径。法典化模式传统上有“实质编纂”和“形式汇编”两种选择，分别对应“内部没有矛盾、外部独立于其他法律”的体系型法典与“维持最小限度抽象性的、尊重不同具体调整事项之特性”的汇编型法典。[6]其中，“实质编纂”是指通过统一的价值理念和编纂程序，形成高度体系化的法典，并根据需要对法律内容进行实质性变动和革新；而“形式汇编”则是指按一定原则对现行法律条文进行收集、分类，但既不对其内容作实质性变更也不追求逻辑严密的体系。适度化模式力图在两种模式之间取得平衡，提炼总则、构建框架，实现一定程度的体系化，同时采取渐进式立法策略，保留部分单行法、预留动态调整空间，以弥补两种传统模式的缺陷。

法典的内涵和形态在不同阶段持续演变。比如，古代的法典化仅指对制定法及习惯法等规范的汇编，而19世纪的法典化运动重新界定法典与法典化，排斥汇编模式，所追求的主要是体系型法典。[7]在这一进程中，体系型法典被认为是“真正的法典”。与法律汇编不同，法典是“一部崭新的法律，尤其是为某种特殊场景而制定的，并对法律某一重要领域的概念和原则，有着全面而系统的规定，它以法律的名义颁布实施，它的出台会使过去所有相关领域的法律、习惯和法律权威学说，都归于无效”[8]。精确的体系结构和全面的法律调整被视为法典的核心特征，在这种标准下，各类汇编型法典都难以被归为真正意义上的法典。

受此影响，我国也不乏论者直接将法典等同于体系型法典，认为汇编“与法典有着本质区别，本身并无立法技术可言，其意义在于方便读者的查阅与使用”[9]，或把体系型法典作为汇编型法典的高级形态[10]。主流观点对体系型法典的倡议以及对汇编型法典的排斥建立在过度抽象的二元划分上，忽略了现代社会不同法典化模式日益融合的趋势。理想类型式的二元划分难以涵盖现实，适度化模式源于对二分法的反思，以弥合理想类型与立法现实之间的鸿沟，因此，成为应对复杂领域（如环境法、教育法）法典编纂的较优路径。

2.“实质编纂”与“形式汇编”二分法的衰落

19世纪的法典化运动通过建立体系谋求稳定与简化，这种努力在20世纪遭遇危机。正如伯尔曼（ Harold J.Berman）在《法律与革命》中指出，“无论是在理论上还是实践上，20世纪的法律都越来越不被看作一个连贯的整体、一个体系和一个法令大全（corpus juris）了，而越来越被视为一盘大杂烩，一大堆只是由共同的‘技术’联结起来的支离破碎的特殊判决和彼此冲突的规则”[11]。意大利学者伊尔蒂（Natalio Irti）在1978年提出“解法典化”的主张。特别是随着行政法以及各个领域法的兴起，法典作为一种立法形式越来越难以涵盖某一领域的全部规范，在法典之外的单行法起了难以替代的作用，法典化不仅面对技术上的困难，其本身的价值、功能以及背后的理念也遭到质疑。[12]随着理念重估，法典的模式选择更加多样，越来越多的立法领域开始结合本领域的特征重思法典化效益，法典的体系化程度与编纂方式更趋灵活，“实质编纂”和“形式汇编”的二分法开始衰落。

在各国实践中，两种模式不断融合，适度化模式的主张正是对这一趋势的反映和总结。在此背景下，甚至有人指出，“没有抽象的法典化模式，只有具体的法典化实践与路径”[13]。即使在分散立法的国家，也常通过制定基本法加强统摄，弥补单行法过于分散的不足。在推进法典化的国家，法典编纂也不再追求以抽象概念涵盖全部领域，而代之以更为松散的框架和更为实用灵活的目标。在当代，“体系性并非法典编纂的最高标准……体系性越来越受制于功能性等其他要素的制约，因为作为社会历史进程的法典化首先必须满足特定的经济与社会功能”[14]。适度化模式的核心要求在于结合特定法领域的特征和发展需求，确定法典的目标与框架结构，从功能主义出发寻求优于现行法制格局的立法模式，在最大限度发挥法典体系价值的同时保持立法的开放性、适应性与灵活性。

三、各国教育法典编纂对适度化模式的探索

工业革命推动国家主导的现代教育体系形成，教育立法由此展开。教育立法因应不同时期的政策目标和社会需求，针对特定的教育阶段和类型分门别类加以规范，因此，教育立法在形式上普遍采取单行立法的方式。

纵观各国教育立法的发展，采取统一法典形式的国家并不多见，多数国家通过制定教育基本法的方式推进教育立法体系化。少数成功编纂教育法典的国家也很难归入形式汇编或实质编纂的理想类型，而是呈现出在两者之间的平衡，形成符合自身法律传统和改革目标的“中间路径”。例如，最受国内研究者关注的法国教育法典和美国教育法典都还是基于本国法典编纂传统，虽编纂背景不同，但其编纂实践均未严格沿袭理想类型，而是呈现出某种交融特征。如果拘泥于理想类型反而难以准确界定，表现之一即前期研究对法国教育法典模式定位的普遍分歧，有研究将其归为“统一立法模式”，认为其是体现实质性原则的法典编纂[15]，也有研究将其归为“形式汇编”，指出教育法典具有汇编型法典结构松散、开放的特征[16]，还有研究将其归为“不完全法典化进路”[17]。为此，有必要突破传统范式，探索法典编纂过程中的实质关切和实现路径。

1. 编纂目标转向优化既有教育法律体系

考察各国教育法典编纂实践，编纂目标在很大程度上决定模式的选择。适度化模式通常与立法结构优化的目标相结合。是创制新法还是整合优化现有法律，是很多国家法典编纂首先要考虑的问题，也是模式选择的前提。

部分国家以在教育领域制定一部完整、系统的成文法为目标。这些国家往往强调立法的创制作用，希望通过编纂教育法典推动教育法制的整体变迁，加速教育体制转型，一些独联体国家就是典型代表。苏联解体后，各独联体国家普遍进行教育体制改革，教育从理念、发展方向到内容、体制机制都发生了巨大变化，也相应地要求教育法制进行全面更新。在这样的契机下，立法者强调把编纂教育法典作为优于渐进立法的转型工具，法典化的目标是以最小的成本、以毕其功于一役的方式实现法律转型。

独联体国家多以法典化推动教育改革与国际接轨，但只有白俄罗斯（2011年）、摩尔多瓦（2014年）最终成功，[18]可见创制一部完整、系统的教育法典并非易事。例如，俄罗斯于1992年颁布首部教育法，这部法律具有明显的过渡色彩，编纂法典很快被提上议程；1994年制定《俄罗斯教育系统发展主要方向》计划在2010年前制定一部统摄教育领域的综合性法律。2001年，俄罗斯开始制定教育法典，并在2010年截止期限到来之际起草出《教育法典草案》，公开征求意见并付诸讨论。在起草过程中，《教育法典草案》没有被视为一个可以不断补充、调整的框架，而是一部真正的法典，要对教育领域进行全面调整。然而，这一立法目标受到了激烈批评，很多学者指出《教育法典草案》无法适应迅速变化的社会。[19]最终，俄罗斯放弃了全面调整教育领域的法典计划，转而制定了具有基本法色彩的《俄罗斯联邦教育法》。该法律确立了教育法的基本体系和原则，但在此之外还是保留了大量涉及教育的法律。[20]

与之相比，也有国家把优化既有法律结构、构建一个动态开放的体系作为法典化的目标，一方面通过一定程度的体系化使法律更加清晰明了，便于找法；另一方面保持法典的开放性和弹性，便于后续内容更新。法典不再是自足的文本，而成为一个不断发展的工程。这种目标转换在法国法典化进程中有明显体现。到目前为止，法国有78部以“法典”命名的生效法律，这些“法典”在目标和功能上有很大差别。约翰·贝尔（John Bell）在《法国法律文化》中将众多“法典”分为三类：第一类是在启蒙原则指导下系统整饬民法规范形成的《民法典》；第二类是以系统而原则化的方式进行的法律重述，最具代表性的是1994年的《新刑法典》；第三类是被贴上“法典”标签的一定数量立法的整合体，如由成立于1989年的法典编纂最高委员会制定的一系列“法典”。[21]法国自20世纪下半叶以来就大张旗鼓地推进法典化工作，甚至试图将所有法律纳入法典体系。这一努力背后的理念是追求法律的确定性和可及性，包括《教育法典》在内的一系列领域型法典都是基于对本领域既有法律规范的整理。虽然仅是汇编，但面对庞杂的法律体系（超过八千多部成文法和九万多部行政立法），以一种实用的方式进行整合，形成条理清晰的文本，本身也是一项巨大的工程，能够在一定程度上减少法律的不确定性。[22]

2. 编纂体例转向更加宽松的结构形式

适度化模式通常会采取较为松散的法典形态。现代社会中法典的形态非常多样，早在1979年，法国学者塔伦（Denis Tallon）就曾指出，“法典化可以采取从简单汇编到全面编纂之间的各种形式。这种多样性是当今法典化的主要特征”[23]。形态的差别直接表现在法典结构上，根据结构的严格或松散程度，又有学者区分了实质法典化和形式法典化[24]。所谓实质法典化，“实质”直接体现为法典结构具有逻辑一致性，以系统和周延的方式对所涉主题进行有条理的呈现。这种结构上的逻辑一致性在民法典上最为鲜明。所谓形式法典化，法典编纂并不以构建一个逻辑一致的文本体系为目标，而是旨在将多种来源的规则进行整合，不仅汇编属于形式法典化，实践中常见的立法整合、立法重述都属于形式法典化。

严格的结构形式强调周延与一致性。这种追求以民法典为代表，如法国民法典，在结构上按照“人—财产—取得财产的方法”编排，体现了逻辑连贯性，“所有被适用的法律要么关于人，要么关于物，要么关于行为”[25]。严格的结构不仅具有形式之美，也因符合逻辑而有助于理解。但随着时间推移，过于严格的结构反而会阻碍法典自身的发展，使法典更新变得非常困难，且越是立法规制活跃的领域越容易出现打破结构的情况，因此，很多规制领域的法典编纂并不会采取严格的结构形式。适度理念下的形式法典化反映了现代社会的法典编纂只是根据一个大致的方案编排现存法律，以消除模糊性、不确定性和不一致性，清除不必要的细节和无用的冗余，缩小其规模，以便于学习和适用[26]。例如，美国联邦层面的教育法典属于典型的汇编型法典，是始于1926年的《美国法典》的一部分。该教育法典在编排上按照主题排列内容，主题之间并没有明显的逻辑关联，结构松散、实用性强，但也并非原封不动地将单行法按顺序罗列成册，而是在此基础上，重新按照主题，由国会成立的专门修法机构（Office of the Law Revision Counsel，OLRC）进行体系化汇编。在这一过程中，国会修法机构选择哪些条款编入法典、以何种形式编入法典，不仅会将单行法拆分，还会对法律条文进行修改以使其更加清晰、明了、统一。[27]在每届国会颁布数百项制定法的背景下，定期进行的法典汇编对简化法律、便利找法起到了重要作用。汇编这一立法形式没有了创制一整套规则体系的野心，而强调规则的有效组织、准确表达和持续更新。结构的松散反而方便法典发展，特别是便于后续立法入典，避免结构桎梏。教育领域面对新问题，需要立法频繁应对，这一优势显得尤为重要。

四、我国教育法典编纂面对的现实挑战

学界普遍承认分散式立法模式的弊端以及“法典”这一立法形式的体系效益，但对法典化面对的困难以及必要条件评估不足。体系型法典固然有提升法律的安定性、降低法律的复杂性等优点，然而一旦进入方法论层面的讨论，其价值能否转化为现实，仍取决于领域特征与现实需求。我国教育法律规范呈现出规范异质、边界模糊、空白较多、需求变迁快速的特征，这些特征给法典的体系化建构和全面调整带来困难，也注定了传统的体系型法典模式难以与之相适应。

1. 规范异质：强调针对性的法律规范导致内部体系融合困难

教育法是伴随现代社会功能分化而逐步独立出来的领域法，融合了公法与私法规范，以公法规范为主导，价值取向多元，内部结构复杂，内容具体且易受政策影响。相较于私法的抽象普适，教育法律规范更加强调具体情境，针对不同教育类型、教育阶段、教育主体的多样化需求制定差异化的规则。

教育法深受教育实践异质性和多样性的影响，难以直接套用以意思自治为核心的私法理论范式或以依法行政为脉络的行政法理论范式来建构体系。在公私法二元划分的格局下，传统的部门法根据不同的调整范围和调整方式形成了较为稳定的分析框架，并在各自框架内发展出具有较强涵摄力的主体、权利、义务、责任等概念。而教育法律规范更强调深入问题本身，谋求符合具体情境的妥当性，其发展重心甚至不在法学而在社会与教育的变迁。[28]这更直接体现为教育法律规范不追求概念演绎而聚焦问题和任务，难以复制法教义学通过概念演绎和基本原则实现外部体系与内部体系统一的体系建构方式。[29]

从概念演绎上看，“教师”“学生”“教育机构”等基础概念在不同教育阶段、不同教育类型中有明显不同的法律地位和现实功能，即使在总则中提炼统一概念，也无法通过涵摄赋予其相同的法律效果。这些表面相同的概念实际上指代不同的主体，承担不同的制度功能，过度追求形式上的统一不仅难以准确映射实践样态，反而会削弱法典的实用性，陷入“名义统一、实质分裂”的编纂困境。例如，有学者梳理我国教育法律上的“学校及其他教育机构”[30]，不同教育机构在设立条件、法律属性、治理逻辑上各不相同。从基本原则上看，教育法律更偏重面向实践目标的功能性原则，强调方向性引导而非逻辑演绎功能，以适应现实治理需求。例如，虽同属国民教育体系，普通高等教育、义务教育、职业教育在目标定位、服务对象、治理机制等层面有明显差异，其主导原则也有差别。其中，普通高等教育具有较强的自主性，其治理会突出学术自由等理念；义务教育作为基本公共教育服务的重要内容，强调公益性与强制性；职业教育则体现出更强的技术技能和就业创业导向。如果在法典编纂中过度强调体系严密、价值融贯、逻辑一致，反而会忽视教育法自身的问题意识，陷入方枘圆凿的境地。

2. 边界模糊：跨部门立法导致规范归属与外部体系协调困难

教育法律规范的实际分布格局远超教育行政部门主导实施的“教育八法”以及新出台的《中华人民共和国学前教育法》（以下简称《学前教育法》），大量相关规范散见于其他法律中。据统计，在我国现有的300多部法律中，有164部法律存在涉教育条款。[31]例如，《中华人民共和国未成年人保护法》对学生欺凌防控、性侵害防控的规定，《中华人民共和国妇女权益保障法》明确学校在反性别歧视中的法定义务，《中华人民共和国就业促进法》《中华人民共和国劳动法》直接规制职业教育。但这些都不属于典型意义上的教育立法，甚至连《中华人民共和国家庭教育促进法》这样以“教育”命名的专项立法也因其不由教育行政部门主导实施而“身份存疑”、归属不清。然而，这些非典型意义上的教育立法又都对教育机构设定了义务，如果教育法典完全不涵盖这些规范，必将削弱法典对现实教育问题的回应能力。但如果要求教育法典涵盖所有涉及教育的法律规范，又会面临搜索与编排上的困难，造成条文臃肿，降低立法效率。

更为复杂的是，我国正处于加快推进各领域法典化的阶段，推进环境法典、劳动法典、交通法典、公共卫生法典等制定的倡议相继提出。在此背景下，相关规范的归属问题会更加突出，特别是对于那些具有交叉属性、涉及多部门职能的规范内容，最终编入哪一部法典、如何避免重复、如何界定主属关系，将成为不可回避的问题。对于教育法典而言，如果在编纂过程中未能确立科学的规范筛选机制与合理的制度衔接机制，不仅难以形成独立、完整的规范体系，还会和其他法典产生重合或冲突。

3. 空白较多：重要领域立法空白制约体系构建

在“教育优先发展”战略下，我国形成了比较完备的教育法律体系，基本实现了重要教育领域有法可依的目标。因此，立法机关将教育法视作“条件成熟”的立法领域。但这种“成熟”是相对而言，从整体上看，教育立法仍存在不少薄弱环节甚至空白。如果把“全面的法律调整”作为目标，当前的立法现状距离这一目标还有较远距离。

从教育主体看，我国仅有《中华人民共和国教师法》一部单行法，目前尚无“学校法”“学生法”。在学校法律制度上，目前较高位阶的专门规范仅有《普通高等学校设置暂行条例》《学校卫生工作条例》《学校体育工作条例》，特定类型的学校甚至还没有较高位阶的行政立法。例如，《中哈人民共和国预防未成年人犯罪法》强调，专门教育是国民教育体系的重要组成部分，要求加强专门学校建设并授权国务院制定具体办法，但此领域尚未制定行政法规，仅部分地区（如贵阳市）以规章形式加以规范。在学生权益保障制度上，仅有《普通高等学校学生管理规定》对高校学生的权利义务进行了系统规定，但其位阶较低且调整范围限于高等教育阶段。此外，从教育阶段看，普通高中教育还没有专门立法；从教育形式看，网络教育、终身教育等还缺乏法律规制；从教育活动看，招生考试、教材管理等重点问题还只有低位阶规范。面对上述立法需求，我国在相当长的时间内仍将处于高速立法阶段。在这一阶段推进法典编纂，若以一次性构建高度完备、逻辑封闭的体系为目标，不仅不切实际，反而会削弱法典的适用弹性与可扩展性。

4. 需求变迁快速：立法回应性与法典稳定性存在张力

教育立法要保持对现实问题和政策导向的灵敏感知和及时反应，能够动态适应教育改革、科技发展、人才培养的迅速变化。这决定了教育法律规范具有较强的目的性、政策性甚至工具性，这并非对自发秩序的确认，而是基于现实的应对，承载较强的规制目标，也会带有阶段性色彩，会面临频繁的立法、修法需求。

在我国，教育法律追求政策效果、回应治理目标的特征尤为明显。从既有法律体系看，无论是教育领域的首部法律《中华人民共和国学位条例》，还是包括《中华人民共和国义务教育法》《中华人民共和国教师法》《中华人民共和国民办教育促进法》在内的多部基础性教育法律，制定和修改过程都明显体现出对社会迫切需求的制度回应。而从立法趋势看，从教育数字化转型、终身学习体系建设到学科调整、教育评价改革，一系列重大立法需求都与国家战略深度关联，甚至需要“跳出教育看教育”，跨部门动态响应技术发展、社会变革和政策目标。有的法律在出台之际就面临新形势下的更高要求。例如，2024年通过的《学前教育法》将调整范围限定在3—6岁学前儿童，在加强生育支持政策的背景下，实践中开始探索支持有条件的幼儿园招收2—3岁幼儿，虽然短时间内具体制度尚未成形，但不难想象未来幼托衔接会带来修法需求。[32]

五、我国教育法典编纂中适度化模式的路径构想

随着各领域法典化探索的展开，“适度化”不再仅是介于“实质编纂”与“形式汇编”之间的平衡理念，而是在编纂理念、调整范围、编纂过程等方面形成稳定的特征，并逐步演化为独立的法典编纂模式。在教育法典编纂中，适度化模式不仅回应了教育法律规范自身特征带来的结构张力，更提供了可操作的技术路径，使法典编纂能够在不牺牲实践功能与回应效率的前提下，实现规范整合。

1. 编纂理念：从理性主义转向功能主义

适度化模式首先要求放弃绝对理性主义对精纯概念、严密体系与全面调整的追求，从功能主义的视角出发，根据功能而非逻辑决定法典编纂中的重大问题。理性主义指导的法典化，通过体系化便捷概念涵摄、维系规范周延、形成价值秩序、指引法源应用，保障法律自治、自足和自洽，最终强化法律的拘束力和安定性。教育法则伴随干预性国家的发展而产生，具有浓厚的政策性格，承担目的性调控的功能，建构无矛盾、无漏洞、可推导的法律体系并不是其首要追求。与理性主义相比，功能主义与之更加契合。

放松对体系程度的要求，不追求高度的融贯性，切实解决教育法律规范中明显的内容冲突、不一致、不协调等问题，不仅能降低编纂的难度，也便于教育法典融入更多异质化的内容。教育法律体系内部本身就呈现拼盘式构造，不同性质的规范杂糅、不同类型的制度安排并存，内容上以基于任务和问题的政策工具为主，无法通过传统部门法的分类逻辑进行体系建构。虽然教育法典在体例结构上仍然可以采取“总则-分则”的架构，但总则和分则不需要遵从同样的逻辑主线，总则部分对承担不同功能的制度进行总括性规定，分则对编入的单行法在清理重复、矛盾、过时条文的基础上进行汇编。这也是领域法法典化的一般思路——“领域法典难以实现对领域法的完全法典化，领域法的法典化是法典编纂和法律汇编的结合体”[33]。

2. 调整范围：以教育治理功能为标准

在各个规制领域普遍推进法典化的背景下，法典编纂要确定规范调整范围，即决定什么样的法律规范需要被纳入法典。目前围绕这一问题，教育学界仍存在明显分歧，部分主张实质法典化的学者甚至倡导将刑事条款嵌入教育法典[34]，也有学者从更现实的角度出发，主张教育法典以行政法律规范为主体，涉及民法、刑法部分采取引致性条款说明[35]。包罗万象的最大法典和难以实现自立的迷你法典都不符合适度原则。编纂教育法典应以既有的教育法律规范为基础，但不宜完全拘泥于教育行政部门主导的立法，而应以教育治理功能为核心标准，统筹规范内容与制度适用场景，突破部门立法思维，立足于法律规范在教育治理体系中的功能定位和制度作用，追求制度整合的合理性。

日本的穗积陈重曾提出整理策略的法典编纂，即伴随法律复杂化，立法者应将复杂的法律归类编辑，整理排列现有法律，制成统一法典使人民易知。[36]编纂教育法典同样以法律复杂化为背景，以便于人民知法、守法、用法、适法为目标，确定法典的调整范围时也应以功能为导向。也有学者以用法者为标准判断教育法典的调整范围，指出“由教育部门主管的事务应纳入教育法典，以教育行业的从业者学校和教师为调整对象的规范应纳入教育法典”[37]。这种标准兼顾事务主管机关和规范适用场景，也反映了法典调整范围势必超越部门边界。

教育法典的部分内容不可避免地会超越教育行政部门的权限，如《中华人民共和国职业教育法》涉及人力资源和社会保障行政部门的职责，《中华人民共和国家庭教育促进法》主要由县级以上人民政府负责妇女儿童工作的机构实施、预防未成年人犯罪及专门教育，涉及司法行政部门以及公检法各部门的工作。在各个领域普遍推进法典化的背景下，为避免法典之间内容重合，有必要依据规范的性质和功能分类处理。对于目前教育行政部门主导制定的核心教育法律规范，采取直接编入教育法典、原法废止的方式；对于跨部门但在教育实践中具有高频适用性和关键制度功能的法律规范，可采取择其要旨要则予以吸收体现的方式，保留原法的同时进行交叉引用；对于有明确教育治理需求但尚未有完善立法支撑的领域，则考虑设置原则性、引领性条款。从功能导向出发分类确定法典调整范围，不仅与领域法牵涉多部门职责的特性相契合，也能解决既有单行法覆盖不全的问题。

3. 编纂过程：动态适应的立法机制

从编纂过程上看，适度法典化也应是动态法典化，法典编纂并非一次性完成的工程，不能以“毕其功于一役”“一劳永逸”为目标，而要采取并行推进、分编完成、预留授权空间、常态化更新的策略，同时可以根据阶段性条件和实践需要逐步提升体系化程度。动态编纂主要体现在以下方面。

首先，教育法典并不垄断法源，不追求一次性做到“全部入典”，编纂法典也不意味放弃单行立法，法典编纂与教育单行法的完善应当同步进行，优先填补教育法律的空白领域。如前文所述，目前终身学习、招生考试、教材管理、专门教育等很多领域还缺乏法律规范，甚至尚未纳入立法规划，难以为法典编纂提供立法支撑。因此，在编纂教育法典的同时要持续推动教育单行法的制定和修订工作，形成更加完备的教育法律体系架构。

其次，法典编纂本身可以采取分编审议、分编通过的策略。目前，对教育法典编纂步骤既有分步进行的主张，也有一次成典的倡议。针对我国教育立法空白较多的现状，综合考虑现有的法典编纂经验，分步进行的主张更具可操作性。国内外法典编纂中均有分步通过审议的先例，如我国民法典属于按计划、分步骤完成编纂工作，法国教育法典也采取分步编纂的策略。事实证明，这样的立法策略，可以分阶段逐步攻破立法难点，面对的阻力也会更小。

最后，教育制度本身会受人口、科技等多元变量的影响，教育法典不应追求“面面俱到”和“最终定型”，而应在法典中为不断产生的立法需求预留空间，同时法典编纂完成即面临修订，恒常性修订体制也应是法典编纂程序的组成部分。[38]教育领域的积极立法不会因教育法典的出台而终结，与之相反，教育法典的形态还要适应积极立法、特别立法的现实。仍以法国《教育法典》编纂为例，法国在2000年《教育法典》法律部分完成之后，又陆续出台了专门针对学校教育改革的《菲永法》（2005年）、《大学自治法》（2007年）、针对学校规划的《佩永法》（2007年）。在这些教育领域的专门立法之外，法国还制定了大量涉及教育的相关法律，如2004年出台的关于终身职业教育的法案，其中大部分条款被编入《劳动法典》，终身职业培训的目标也被《教育法典》列入教育的使命和目标一章。教育法典出台后仍会进行阶段性扩充，并随着教育法理论的发展、成熟不断提升法典化程度。

4. 法典定位：具有基础涵盖力和综合协调力的教育法典

适度化模式下的法典编纂致力于构建一个具有基础涵盖力与综合协调力的教育法典，即在整合基本规范、回应治理需求的同时，通过术语统一和结构安排实现体系协调。这两个目标并非天然统一，法典体系上的“求纯”与法典内容上的“求全”本身存在张力，法典编纂内容上“求全”的代价必然是体系的“委屈”。[39]

为达成平衡，教育法典应形成以总则为核心，涵盖教育法领域；以分则为补充，回应社会变化的基本框架。通过总则的抽象性建构和分则的具体化展示，最大限度地平衡抽象化程度与复杂的立法需求。这里需要说明的是，教育法典的总则与潘德克顿式法典的总则不可同日而语。潘德克顿体系下通过“提取公因式”形成总则，意义在于提炼高度抽象化的概念，回避对社会情境的考量，实现法典的抽象化和体系化。[40]通过“提取公因式”形成的核心概念不仅可以普遍适用于不同的法律规则，还具有价值融贯的功能，如法律行为作为贯彻私法自治的工具，行政行为承载依法行政原则。故而，也有学者以此为鉴，提出教育法典编纂应寻找类似的核心概念，但倡导者本身也并没有证成某一核心概念可作为这样的体系化工具。[41]正如前文所论述的教育法律规范本身具有较强的情境性，形式化和抽象化的核心概念难以涵摄多元的政策工具，即使在总则中对部分基础概念加以规定，也与民法意义上的“公因式”大相径庭，难以承担相似的体系化功能。在“适度化”的理念下，教育法典总则仅承担有限的整合功能，保持一定程度的抽象性，为分则提供指引与依据，奠定教育法律制度的基本框架。[42]

目前，围绕教育法典总则最大的争议在于总则应以受教育权保障还是教育法律关系为编纂线索，[43]然而由于教育权利本身就是教育法律关系的核心内容，这一分歧并未实质性地影响内容编排。为了更好地实现教育法典总则的整合作用，总则应以《中华人民共和国宪法》规定的国家发展教育事业和保障公民受教育权为基础，提供教育法的基本价值和发展框架。在具体内容上，教育法典总则应包括立法目的、调整范围、基本原则、核心概念、基本制度，覆盖各类教育法主体和各种教育类型，统领、协调、简化和规划目前的教育单行法。而教育法典分则可以放松对体系性的要求，保持一定程度的开放性，甚至可以根据现有的教育法律规范和立法规划，按教育阶段、教育类型或教育法主体采取一种或多种的交融体例。这种功能模块式的设计虽有分散之嫌，但能够体现法律的针对性和实效性，满足差异化、变动性的需求。

六、结语

教育法正在经历一场立法模式的变革，法典化是推动教育法体系化，进而促进教育治理现代化的重要举措。但教育法典势必是领域型法典，而领域型法典作为新生事物，既不依托某一部门法的调整机制，也不追求单一的目标。其模式选择不应囿于“实质编纂”与“形式汇编”的二元划分，更不必模仿传统的体系型法典的形式，而应立足于教育法治发展的现实，探索平衡稳定性与灵活性、完备性与开放性、概括性与实用性等不同价值的适度化方案。

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本文刊于《国家教育行政学院学报》2025年第8期（总第332期）33-42，77页，如需转载请注明出处：国家教育行政学院学报（ID：JYGLZZS），否则将视为侵权。