摘要：《中华人民共和国学前教育法》的颁布是我国学前教育法治化建设的里程碑。该法确立了以公益性与普惠性为核心的制度框架，通过政府主导与社会力量参与的结合，构建覆盖城乡的学前教育公共服务体系。在多元主体供给方面，法律明确了政府与社会力量的角色分工，规范了普惠性民办幼儿园的支持与监管机制；在内容规范与质量保障方面，法律强调教育活动的适龄性与科学性，并建立了质量监测与评估体系，以提升学前教育的整体水平；在儿童权益保护和教育争议解决机制的设计方面，进一步明确了各主体的权利义务，构建了行政处理与司法救济相结合的多元争议解决路径。在今后的实施中，为将学前教育的制度优势转化为现实效能，应进一步完善中央与地方职责协同机制，明确财政投入与资源分配责任，健全学前教育质量监管与动态调整体系，强化对社会力量参与的引导与规范，推动学前教育资源的公平配置与服务质量的全面提升。

关键词：《中华人民共和国学前教育法》；制度架构；教育公平；教育质量保障

引言

《中华人民共和国学前教育法》(以下简称《学前教育法》）[1]的颁布标志着我国学前教育法治建设迈入新阶段。从行业的呼吁到立法的最终落地，我国学前教育领域经历了一段持续的积累与呼唤。作为过去20年中发展最快的教育领域之一，学前教育的高速发展不仅催生了教育资源的迅速扩展，也暴露出资源配置不均、质量参差不齐等诸多问题。在这样的背景下，法律的滞后性与行业发展的迫切需求之间形成了鲜明对比，使得《学前教育法》的颁布更具现实意义与制度价值。

《学前教育法》对学前教育的基本制度框架进行了系统设计，涵盖资源分配、服务供给、监督管理等核心领域，为破解行业快速发展中出现的深层次矛盾提供了法治化路径。该法以公益性与普惠性为核心目标，试图通过政府主导与社会参与的结合，在教育资源的公平分配与服务质量的提升之间实现动态平衡。特别是在多元供给模式、质量监管机制以及公共服务体系建设等方面，该法不仅总结了长期以来的实践经验，还为未来的教育治理提供了科学依据。本文旨在聚焦《学前教育法》的核心条款，重点分析其制度设计的逻辑与实践路径，探讨该法在教育治理中的功能定位与创新意义，同时提出进一步完善治理体系的建议，以期为学前教育的法治化发展提供理论支持与实践启示。

一、学前教育公益性与普惠性的制度平衡

学前教育公益性与普惠性定位的确立，是《学前教育法》的核心制度创新之一。这一定位通过明确法律规范，赋予学前教育以公共服务属性，旨在保障教育资源的公平分配、合理分担成本，并实现教育服务的普遍可及性。通过回顾制度框架的核心内容及其法理逻辑，探讨实施中的关键问题，可以更加清晰地理解这一定位的法律价值与实践意义。

（一）公益性与普惠性的法律表达

公益性是学前教育作为公共服务的核心属性，其法律依据首先源于《中华人民共和国宪法》(以下简称《宪法》）。《宪法》第十九条第一款规定：“国家发展社会主义的教育事业，提高全国人民的科学文化水平。”[2]这一款是整个教育事业，包括学前教育公益性的最宏观基础，从整体上规定了国家发展教育事业的目标和方向，强调了教育事业的公益性本质，即服务于全国人民的共同利益。学前教育作为国民教育的重要起点，其发展直接关系到国民素质的整体提升，《宪法》为学前教育的公益性提供了顶层指导。这一顶层设计在《学前教育法》中得到了具体体现。《学前教育法》第三条规定：“国家实行学前教育制度。学前教育是国民教育体系的组成部分，是重要的社会公益事业。”[1]这一规定明确将学前教育作为国民教育体系的重要一环，进一步强化了其公益属性，为资源分配和政策制定奠定了法律基础。《学前教育法》第六条进一步规定：“国家推进普及学前教育，构建覆盖城乡、布局合理、公益普惠、安全优质的学前教育公共服务体系。”[1]该条款不仅明确了学前教育的公益性，通过“覆盖城乡”“布局合理”等表述，强调了资源分配的公平性，还与《宪法》第十九条第二款关于“国家举办各种学校”的要求①一脉相承，共同强调了政府主导学前教育发展的核心责任。这种法律体系化的表述，强化了通过立法实现资源供给、缩小区域差距的公益、公平理念。

普惠性作为公益性的进一步延伸，其核心目标在于通过财政支持和制度保障使学前教育更加惠及社会群体。《学前教育法》第六条的“公益普惠”表达将普惠性确立为资源供给的另一导向，明确了学前教育的普及性与可及性目标[1]。《学前教育法》第六十三条进一步具体化普惠性的实现路径，要求“地方各级人民政府应当科学核定普惠性幼儿园办园成本，以提供普惠性学前教育服务为衡量标准，统筹制定财政补助和收费政策，合理确定分担比例。”②这一规定通过财政支持和收费规范，降低了家庭经济负担，扩大了普惠性幼儿园的覆盖范围。法律通过明确责任分担机制，要求地方政府在资源配置中优先满足弱势群体需求，确保普惠性学前教育的公平性与可持续性。这种普惠性的法律表达，回应了当前教育资源分配不均的问题，同时通过制度设计为扩大服务覆盖范围提供了可操作性方案，力图使学前教育更加公平、可及，服务更多家庭。

（二）公益性与普惠性的制度逻辑

公益性贯穿于学前教育的全体系，无论公办幼儿园还是民办幼儿园，其服务都以满足社会公共利益为核心。这一定位源于《宪法》第十九条的顶层设计①，体现了教育事业的整体公益性。法律通过将公益性延伸到所有学前教育机构，确保了公共利益在服务供给中的优先地位。例如，民办幼儿园中的非营利性机构以其“准公共产品”的角色，承担了公益性服务的扩展功能，而营利性幼儿园虽然具有市场属性，但仍需接受政府的质量监管和服务规范，从而保障其公益性不被削弱。

普惠性则强调通过财政支持、收费控制和服务覆盖，降低家庭教育成本，扩大教育资源的普及面。这一逻辑深植于《学前教育法》第六条和第六十三条的法律表述中，并与《中华人民共和国民办教育促进法（2018年修正）》[3]（以下简称《民办教育促进法》）等相关法律法规构成互补关系。《学前教育法》第六条明确“公益普惠”的服务目标，第六十三条进一步细化了普惠性实现路径，同时《民办教育促进法》第十九条对民办学校进行了分类，提出非营利性民办学校的举办者不得取得办学收益，学校的办学结余全部用于办学，而营利性民办学校的办学结余依照公司法等有关法律、行政法规的规定处理③。非营利性民办幼儿园的定位与普惠性目标相辅相成，成为普惠性学前教育的重要补充。这种法律安排使得普惠性原则不仅局限于公办幼儿园，也涵盖了部分民办教育资源，形成了以政府主导、社会力量参与为基础的学前教育普惠体系。公益性与普惠性原则的实施需要平衡公平性与效率性，二者在制度设计中通过分层供给模式得以体现。

公益性要求资源分配合理，普遍覆盖到不同地区与不同类型群体。《学前教育法》第六条明确了资源分配的公平性目标，而第二十五条提出的“合理规划普惠性幼儿园布局”则进一步具体化了这一要求④。例如，在农村和民族地区，地方政府需通过财政支持和政策倾斜，确保这些区域的学前教育资源能够覆盖基本需求。在效率性方面，《学前教育法》通过引入社会力量提升资源供给的灵活性和效率。《学前教育法》第六十四条鼓励社会力量举办普惠性民办幼儿园，并通过财政补助、购买服务、减免租金、培训教师、教研指导等方式支持其运营⑤。这种方式不仅为学前教育引入了更多的社会资源，也通过市场化机制降低了政府在直接供给中的负担。例如，民办普惠性幼儿园的广泛参与使得服务供给覆盖更大范围，提升了资源利用的弹性与效率。同时，社会力量的引入也使教育资源的配置更加灵活，可以根据地区需求快速调整服务类型与供给模式。这种公平性与效率性的平衡，不仅优化了资源配置模式，也为学前教育的长期可持续发展奠定了制度基础。

(三）公益性与惠普性制度平衡的优化路径

任何法律制度，只有在具体实践中得到落实，才能优化制度设计，学前教育公益性与普惠性原则的实施也是一样，既面临资源分配不均和服务供给不足的挑战，也存在政府主导与社会参与协同不足的现实困境。在现有法律框架下，优化制度平衡的路径需要从强化政府责任、调动社会力量和完善动态调整机制等方面着手。

第一，强化政府责任与财政保障。政府是学前教育公益性与普惠性目标的核心保障者。《学前教育法》第六章“投入保障”的第六十条至六十六条明确了财政分担机制，但在实践中，中央与地方财政责任分担尚不够明确。未来需进一步细化中央与地方各级政府的财政职责，特别是在欠发达地区，加大转移支付力度，确保资源向经济薄弱区域和弱势群体倾斜。同时，公办幼儿园作为公益性目标的主要实现载体，需要进一步提升其覆盖面和服务能力。地方政府应在法律指导下，通过新建、扩建公办园所的方式，确保适龄儿童，尤其是农村地区和流动人口子女，能够公平享有教育资源。

第二，引导社会力量规范参与。非营利性民办幼儿园在实现普惠性目标中具有重要作用。《学前教育法》及其配套制度对非营利性民办园的支持政策需要进一步细化，例如，制定针对性补贴标准和运营支持政策，降低其运营成本。同时，通过明确民办园的质量要求和收费标准，确保其服务目标符合公益性要求。营利性民办幼儿园的市场化运作需接受严格监管，以防止过度商业化削弱公益属性。政府应通过制定收费标准备案机制和动态质量评估体系，确保营利性民办园在提供多样化、高端服务的同时，符合基本的教育质量要求。

第三,完善动态调整与监测机制。当前，城乡资源分布不均和需求动态变化是学前教育发展的主要挑战之一。地方政府需在《学前教育法》的框架下，依托大数据技术和动态监测系统，实时掌握人口流动和区域需求变化，科学调整资源布局和财政支持策略。例如，在城镇化加速的背景下，优先增加城市新建社区的普惠性幼儿园供给。尤其在人口老龄化和出生率下降的背景下，部分地区可能出现学前教育资源闲置的问题。地方政府可以通过探索资源整合和区域间协作机制，实现资源的跨区域调配，提升教育资源的利用效率。

二、学前教育服务的多元主体供给

多元主体参与学前教育供给是《学前教育法》的重要制度设计之一，也是解决教育资源短缺、优化资源配置的关键路径。通过政府主导与社会力量参与相结合，《学前教育法》尝试在扩大教育资源覆盖面与保障教育服务质量之间实现平衡。这一制度设计延续了2010年《国务院关于当前发展学前教育的若干意见》(以下简称《若干意见》）“广覆盖、保基本”的政策精神[4]，同时通过立法形式确立了更加具体和规范的实施路径。

（一）多元主体定位的法律依据与制度基础

早在“八二宪法”时期，我国当时的《中华人民共和国宪法（1982）》就在第十九条第四款明确提出：“国家鼓励集体经济组织、国家企业事业组织和其他社会力量依照法律规定举办各种教育事业。”[5]这一条款为社会力量参与教育服务奠定了最高法依据，其初衷在于缓解改革开放初期公共教育资源不足的压力，将社会力量作为国家办学的必要补充。学前教育领域正是在这一背景下逐渐发展出“政府主导、社会参与”的供给模式。1993年《中国教育改革和发展纲要》进一步提出：“逐步建立以政府办学为主体、社会各界共同办学的体制。”[6]（P24）这是多元主体供给框架首次在政策层面得到明确。随后，2003年颁布的《中华人民共和国民办教育促进法(2003)》在法律层面对社会力量办学予以鼓励与支持，通过财政激励、税收优惠等措施，激发社会力量参与教育资源供给的积极性。该法提出“国家对民办教育实行积极鼓励、大力支持”的政策导向，为民办学前教育的发展提供了法律保障[7]。2010年《若干意见》进一步细化了多元主体供给的政策框架，提出“以广覆盖、保基本、促公平为核心目标”，强调通过支持社会力量举办普惠性幼儿园实现资源扩展[3]。这一阶段，政策关注点集中于扩大供给规模，规范化管理尚未成为重点。然而，随着学前教育规模的迅速增长，市场化带来的质量参差不齐、公益性弱化等问题逐步显现，推动了后续政策向规范化发展的转变。

2018年修订的《民办教育促进法》在延续鼓励政策的同时，加强了对社会力量办学的监督与管理，以平衡规模扩展与质量保障之间的关系。《学前教育法》正是在这一背景下，通过立法对多元主体供给模式进行了更为精细化的制度设计，既体现了《若干意见》中政策框架的法治化落实，也体现出对社会力量参与公益性保障之间平衡的新要求。

(二）多元化供给模式的制度逻辑

多元化供给模式的核心制度逻辑，即是政府主导与社会力量协同。《学前教育法》确立了以政府主导为核心的学前教育服务供给模式，明确了政府的主导责任，同时鼓励社会力量举办普惠性幼儿园，明确通过政策支持提升社会力量参与供给的积极性。这一制度逻辑强调，政府在统筹资源分配中起决定性作用，而社会力量则通过多样化供给补充服务覆盖。

多元化供给模式的另一个核心在于公益性与市场效率的平衡。《学前教育法》将学前教育资源划分为公办、非营利性民办及营利性民办园三种类型，非营利性民办园可以向教育行政部门申请认定为普惠性民办幼儿园，因而可以成为普惠性教育的重要组成部分⑥。同时，《学前教育法》通过法律进一步明确了社会力量参与的边界和责任，也通过公益性要求对市场机制进行适度约束。例如，第二十五条将普惠性幼儿园建设纳入城乡公共管理规划，确保用地的公益性质④；第三十四条禁止公办幼儿园转制或参与营利性民办园，保护公办资源的独立性⑦；第三十五条对资本行为施加严格限制，禁止社会资本通过兼并收购控制幼儿园⑧；第六十八条要求合理确定公办和非营利性民办幼儿园的收费标准，并对营利性幼儿园的收费进行监管⑨。这种公益性导向下的市场机制设计，既避免了过度商业化，也保障了服务供给的多样性。

第三，区域协调与资源倾斜。《学前教育法》通过多条条款明确了资源分配的基本要求和实施路径，特别是在城乡资源分配、欠发达地区资源倾斜方面，提供了法律依据和制度保障。《学前教育法》第二十五条的规定从法律上要求地方政府将普惠性幼儿园作为资源配置的优先领域，并通过城乡统筹规划优化资源布局④。同时，强调对欠发达地区和弱势群体的资源倾斜支持，一方面体现为地方政府需通过财政转移支付、专项资金等手段支持农村和民族地区普惠性幼儿园的建设和运营；另一方面体现为对经济薄弱地区实行资源优先投放，如优先安排教师编制、提高财政补贴比例等。同时注意与地方立法相结合，如《上海市学前教育与托育服务条例》提出，“新建居住区同步规划幼儿园设施”，规定“新建居住区应当按照国家和本市规划要求与建设标准，配套建设幼儿园及其托班设施，与住宅同步规划、同步设计、同步建设、同步验收、同步交付使用，并由教育部门按照相关规定参与评审验收”⑩。这一地方立法为城市地区快速发展中的教育需求提供了可行性参考，应对了城乡资源失衡问题。

(三）推动多元主体参与的优化路径

推动多元主体参与的重点在于强化政府主导与社会力量协同，优化政策支持与监管机制，实现教育资源供给的多样化与公平性。政府在学前教育资源供给中的核心作用体现在政策规划与监管支持方面。例如，普惠性支持，通过财政补贴、土地划拨等政策手段，降低非营利性幼儿园的运营成本；又如质量监管，严格执行收费标准与服务规范。

针对资本市场的过度商业化问题，《学前教育法》第三十五条明确禁止社会资本控制公办幼儿园、非营利性民办幼儿园，从根本上防止资本行为侵蚀学前教育的公益属性，确保资源的稳定性与公共性⑧。在此基础上，为满足家庭对特色化服务的需求，法律在推动社会力量参与供给时强调公益性与市场效率的平衡。例如，允许营利性幼儿园通过市场机制提供高端教育服务，但需严格执行收费备案和服务标准监管，避免因高收费引发教育资源分配不公。《学前教育法》通过完善资本行为监管与推动服务多样化，为实现学前教育的公平与高质量发展奠定了制度基础。

推动多元参与的关键还在于适应人口与需求的变化，进行动态调整与精准投放。地方政府需依托大数据技术实时监控学前教育需求，确保资源供给与需求相匹配；在需求突出的城市地区增加供给，而对人口减少的区域进行资源整合与布局优化。

三、学前教育的内容规范与质量保障

《学前教育法》第五章“保育教育”集中对学前教育内容规范与质量保障作出了系统设计，明确了教育实践的边界与导向，推动了教育规律与法治化管理的深度融合。这一框架通过对教育内容的合法性边界与服务质量的全面保障，将适龄性原则、教育规律和公平性目标融入学前教育的制度体系，推动了学前教育向科学化、规范化方向发展。

（一）制度框架与法律依据

《学前教育法》第五章从活动形式、教学内容、评价方式和设施设备等多个方面，对学前教育内容和质量保障进行了全面规定。在活动形式与教学内容方面，第五十六条明确指出，“幼儿园应当以学前儿童的生活为基础，以游戏为基本活动，发展素质教育，最大限度支持学前儿童通过亲近自然、实际操作、亲身体验等方式探索学习”?,这一条款强调游戏和生活实践在学前教育中的核心地位，为防范“小学化”倾向划定了明确边界。此外，《学前教育法》第五十九条禁止幼儿园教授小学课程，并要求小学实施“零起点教学”?，从内容和衔接层面确保了学前教育内容的适龄性。在设施设备与师资配置方面，第五十七条规定，“幼儿园应当配备符合标准的教育用具和图书”，并强调设施设备的安全性和适用性?。这一条款不仅保证了硬件资源的基本水平，也体现了服务质量保障的标准化要求。同时，对教师资格、职业素养也提出了明确要求，为教学质量奠定了人员基础。这一章节的规定体现了对教育内容和质量保障的综合设计，从硬件条件到教学内容形成了完整的制度链条。《中华人民共和国未成年人保护法》（以下简称《未成年人保护法》）第二十六条提出，“幼儿园应当做好保育、教育工作，遵循幼儿身心发展规律，实施启蒙教育”?，《民办教育促进法》第四条第一款指出：“民办学校应当遵守法律、法规，贯彻国家的教育方针。”?这一关于民办学校质量保障的规定，为这一体系的完善提供了支撑。《未成年人保护法》《民办教育促进法》与《学前教育法》共同构建了学前教育领域的法治网络。

（二）制定背景与理论基础

《学前教育法》中关于学前教育内容规范与质量保障的规定，是基于实践需求和理论支撑的综合考量。首先，适龄性原则和教育规律是内容规范的核心逻辑。《学前教育法》第五十六条通过强调以游戏和生活实践为主的活动形式，有效回应了学前教育“小学化”问题?。这一问题长期以来因考试和分数导向的功利化观念而加剧，严重违背了学前儿童的身心发展规律。第五十六条的明确规定，不仅保护了儿童的成长权利，也为学前教育活动的科学性提供了法律保障。与此同时，第五十九条明确禁止“小学化”教学内容，规定不得组织学前儿童参加选拔性考试或开展违背其身心发展规律的教学活动，这直接体现了《未成年人保护法》中“儿童最佳利益”原则的贯彻。

其次，教育公平与优质发展的协调是质量保障的关键目标。《学前教育法》第五十七条对设施设备的统一要求，为所有幼儿园设定了基本保障线。这一规定通过标准化的硬件配置和动态监测机制，推动了区域间和城乡间教育资源的均衡分布?。同时，地方政府需结合实际情况，对普惠性幼儿园和欠发达地区进行倾斜支持，从而实现公平性与效率性的平衡。这种设计不仅强化了学前教育的基础保障，也体现了教育规律在硬件设施配置上的科学性。

内容规范和质量保障的制定还充分体现了学前教育改革的前瞻性与实践价值。在地方实践中，2022年出台的《上海市学前教育与托育服务条例》?在教学内容、设施标准和评估机制等方面进行了细化规定，为《学前教育法》的实施提供了有益的经验。尤其是在新建幼儿园的标准化建设和动态评估机制设计上，地方实践有效补充了学前教育法治建设的不足。通过这些经验的积累，学前教育的内容规范和质量保障不仅获得了理论上的充分依据，也在实际操作中展现出强大的可行性和适应性。

（三）实施中的协调与优化路径

《学前教育法》内容规范与质量保障的实施，需要通过国家法与地方性法规的有机结合，进一步细化具体实施路径，解决实践中的重点和难点问题。地方立法在补充和细化国家法律条款方面，尤其在资源分配、设施保障和内容规范方面，提供了重要经验。例如，《浙江省学前教育条例》第三十条规定，幼儿园的教育活动应以生活性、趣味性和多样性为核心，并注重培养儿童的兴趣和探索能力?。这一规定细化了《学前教育法》第五十六条的精神，使“游戏为基本活动”的原则在实际操作中更加具象化。同时，《上海市学前教育与托育服务条例》明确要求幼儿园需根据儿童身心发展特点设计活动内容?。两地的立法实践体现了地方政府在具体落实国家法律目标中的探索，尤其是在幼儿园教学内容管理和资源配置保障方面，为其他地区提供了重要借鉴。设施配置方面，《浙江省学前教育条例》第三十三条提出，幼儿园的设施设备必须符合国家和省级安全质量标准，并鼓励结合地方实际情况改进设备使用效率?。这也为《学前教育法》第五十七条关于设施设备配置规定的实施提供了可操作性参考。

同时，要引导家长需求与社会观念转型。尽管法律禁止“小学化”教学内容，部分家长对超前教育的需求依然强烈，尤其在优质教育资源相对稀缺的背景下，这种需求可能进一步扩大社会观念与法律目标之间的落差。在法律实施过程中，需加强对家长的教育引导，帮助其认识适龄性教育的重要性。地方实践中，一些地区通过家校合作平台和社区宣传活动普及科学育儿理念，逐步引导家长将重心从分数竞争转向培养孩子的兴趣、健康与探索能力。例如，《上海市学前教育与托育服务条例》中专章设置了家庭科学育儿指导规定，加强家长对教育规律的理解，为适龄性教育的落实提供社会支持?。这种模式的推广可有效降低小学化教育倾向，增强家长与法律目标的契合度。

四、儿童权益保护与教育争议解决机制

《学前教育法》的制定以儿童利益最大化原则为核心，对儿童权益保护和教育争议解决作出了全面制度安排。这一法律框架在总则和具体章节中明确了儿童权利的保护责任，并通过建立多元化争议解决机制，为学前教育的法治化治理提供了有力保障。

（一）儿童权益保护的法律基础与制度逻辑

儿童权益保护是学前教育法治化的重要基石。《学前教育法》第十三条明确规定，学前教育应当“坚持最有利于学前儿童的原则，给予学前儿童特殊、优先保护”?，强调了对儿童权利的保护。这种权利保护的核心逻辑体现在两个方面：

一方面是儿童利益最大化原则的立法表达。该原则来源于《儿童权利公约》第三条的规范性要求，即“关于儿童的一切行动，不论是由公私社会福利机构、法院、行政当局或立法机构执行，均应以儿童的最大利益为一种首要考虑”?。《未成年人保护法》第四条也强调了在处理涉及未成年人的事项时，应当“给予未成年人特殊、优先保护”“尊重未成年人人格尊严”“保护未成年人隐私权和个人信息”，等等?。《学前教育法》第十九条、第二十条、第五十六条均强调要以游戏和生活实践为基本活动形式，禁止违背学前儿童身心发展规律的教学内容??，这是儿童利益最大化原则在教育活动设计中的具体化。另一方面是权利保护与责任分担的平衡。儿童权益保护不仅要求国家和社会承担主要责任，也需强调家庭在儿童教育中的作用。《未成年人保护法》规定，父母或监护人对未成年人负有教育和保护的义务?，而《学前教育法》规定家庭应为幼儿园教育提供必要支持，进一步强化了这一责任。

（二）教育争议解决机制的法治框架

教育争议解决机制的核心在于构建高效、透明且多元的路径，以化解学前教育领域的各类权利冲突。《学前教育法》第八章通过对法律责任的具体规定，构建了以行政处理为核心的争议解决体系，为儿童权益的保护和教育治理的规范化奠定了坚实基础。

行政处理作为教育争议解决的第一道防线，其及时性和有效性直接关系到法律实施效果。《学前教育法》第七十五条至第八十条明确了地方政府和有关部门在争议处理中的主体责任。第七十五条列举了地方政府未履行职责的具体情形，包括未按规定制定幼儿园布局规划、未提供普惠性幼儿园建设用地、利用财政性资金举办营利性幼儿园、未落实财政拨款标准等?。这些行为将被责令限期改正，情节严重者将被追责。此条款明确了行政机关在资源配置、规划和管理中的核心责任，为争议处理提供了法定依据。第七十七条针对建设单位未按规定建设、移交或改变用途的行为，要求自然资源、住房建设和教育部门联合执法，并依法进行处罚?。此类行为的监管直接关系到学前教育资源的公平分配与落地实施。第七十九条详细列举了幼儿园违法行为，包括“组织入园考试”“使用未经审定的课程教学资源”“实施小学化教学方式”等。行政部门可责令限期改正，情节严重者甚至吊销办学许可证?。这些条款通过明晰管理标准，强化了行政处理的规范性和威慑力。

民事和刑事责任体现在《学前教育法》第八十二条，覆盖了教育争议的解决路径。第八十二条规定：“侵害学前儿童、幼儿园、教职工合法权益，造成人身损害或财产损失的，依法承担民事责任。”?这一条款可适用于儿童权益保护，针对因管理疏忽、教师体罚等行为导致的儿童伤害，家长可依法提起民事诉讼，要求园方赔偿损失；以及财产权益保护，如因违规收费、克扣伙食费等行为造成家长经济损失，园方需依法返还费用并赔偿损失。第八十二条还规定：“构成犯罪的，依法追究刑事责任。”?这一条款主要适用于严重侵害儿童权益的行为，包括性侵、虐待、严重疏忽导致儿童伤亡等。通过刑事责任的严厉追究，法律对严重违法行为形成了强有力的震慑。

此外，第八十一条还明确，对于《学前教育法》未具体规定的违法行为，应适用《中华人民共和国教育法》《中华人民共和国未成年人保护法》《中华人民共和国劳动法》等相关法律法规?。这种衔接机制为司法救济提供了更加宽泛的适用范围，有助于解决学前教育领域的特殊争议。例如，《未成年人保护法》对性侵、虐待未成年人的刑事责任有具体规定，与《学前教育法》第八十二条形成有效补充?；《中华人民共和国教育法》则在教育设施、管理责任等方面提供了更广泛的制度支持，包括侵占教育场地，明知教育设施有危险而不采取措施等情形[8]，也与《学前教育法》形成有效衔接。

（三）优化路径与实施建议

法律的实际实施需要在制度协同、操作细则和社会参与等层面进一步优化，以保障法律目标的全面实现。

第一，行政责任是争议解决的核心，但在实践中可能因执法力度不足或职责不清影响效果。首先，需要明确地方政府责任的细化标准。《学前教育法》第七十五条对地方政府的五类履职失责行为作出规定?，但在实际操作中可能因标准模糊导致执行困难。例如，未提供普惠性幼儿园建设用地的认定标准应进一步细化，包括土地供应的具体比例、时间节点和监督机制，以增强责任追究的可操作性。其次，需强化多部门协同执法。针对《学前教育》第七十七条居住区配套幼儿园建设问题?，需建立自然资源、住房城乡建设和教育部门的联动机制，确保配套设施的规划、建设和交付无缝衔接。通过联合执法平台和信息共享系统，提升行政处理的效率和透明度。此外，还需设立行政问责的动态评估机制。对行政机关的履职情况进行动态评估，重点关注普惠性幼儿园覆盖率、财政拨款落实和幼儿园管理规范等关键指标。评估结果应向社会公开，并作为地方政府绩效考核的重要内容。

第二，司法救济作为终极保障，需要通过与行政责任的协同和适用标准的细化提升其实际效用。行政调查的事实认定应具有法律效力，直接适用于民事和刑事诉讼。例如，在处理违规收费或克扣伙食费的案件中，行政部门的调查结果可作为司法程序的重要证据，减少当事人重复取证的负担。针对《学前教育法》第八十二条中“侵害学前儿童、幼儿园、教职工合法权益”的情形?，需进一步明确民事赔偿与刑事追责的适用范围。例如，对于因教师疏忽导致的儿童伤害事件，民事赔偿应以弥补损失为主，而对于涉及性侵或严重虐待的行为，则应严格按照刑法追究刑事责任。同时，还要完善救济程序的便捷性与高效性，因学前教育领域的争议多涉及儿童权益，需通过简化程序、设立快速通道等方式，保障受害方特别是儿童的合法权益得到及时保护。

第三，推动社会参与与多元化解机制。当前《学前教育法》虽然未对社会协同机制作出详细规定，但地方性法规的相关实践为解决争议提供了新的方向。借鉴《上海市学前教育与托育服务条例》的实践经验，可调动家长委员会在争议化解中的积极作用。例如，针对教师管理和收费争议，家长委员会可与园方共同协商，减少矛盾激化。同时，引入独立的第三方调解机构，尤其在复杂的劳动纠纷和财产争议中，通过专业调解提升解决效率。借鉴《浙江省学前教育条例》的规定，可进一步明确社会监督机制。例如，通过设立社会监督平台，定期对幼儿园运营、政府履职等进行独立评估，并公开结果。这种做法不仅增强了治理透明度，也为政策调整提供了可靠依据。

结语

《学前教育法》的出台是在我国学前教育领域高速发展与法律滞后之间的张力中诞生的标志性事件。过去20年间，学前教育经历了从资源匮乏到迅速扩展的转变，成为教育事业中发展最快的领域之一。如今专门法律的出台无疑填补了学前教育治理的制度空白，但要使其真正发挥作用，还需要进一步地深度落实与制度创新。首先，如何在规范与激励之间取得平衡，依然是实施中的一大挑战。《学前教育法》以公益性和普惠性为核心，但与安全优质的目标在实践中存在协调难题，涉及资源分配、成本与质量的矛盾等。当前体制下，实现高质量发展需要大幅增加政府投入，尤其在运行经费保障方面仍有待突破。其次，教师作为学前教育的核心资源，其待遇和职业发展路径需进一步完善。尽管法律提出保障教师工资待遇与资格认证，但对非编教师、民办园教师的权益以及中专及以下学历教师的职业发展方向，缺乏具体规定。这种制度空白不仅影响教师队伍的稳定性，也成为制约学前教育质量提升的关键问题。最后，法律实施效果将取决于社会的认知与配合以及政府的执行力度。面对幼儿园运营压力加大的现状，《学前教育法》需在实施中不断回应社会关切，例如，如何确保普惠性幼儿园在扩展覆盖的同时维持服务质量，如何通过合理的资源分配和财政支持实现安全、优质与公平的平衡，这些都是法律实际效果的核心考验。总之，《学前教育法》的出台是我国学前教育法治化建设的里程碑，但仅凭一部法律难以完全解决行业深层次问题。未来，只有在法律实施过程中不断深化制度建设，平衡发展中的矛盾，才能真正将学前教育的制度优势转化为现实效能。

注释、参考文献略。

湛中乐（1964-），男，湖南汨罗人，新疆大学“天山学者”讲座教授，北京大学法学院教授，博士生导师，主要从事行政法学、教育法学等研究；

杜佳欣（1997-），女，辽宁大连人，博士研究生，主要从事行政法学、教育法学等研究。

湛中乐，杜佳欣 . 《中华人民共和国学前教育法》的制度构建与实施路径[J].河北师范大学学报（教育科学版），2025，27（1）：21-31.