【作者单位】王山，西南政法大学政治与公共管理学院；陈娅，中国政法大学政治与公共管理学院；张彩华，西南政法大学政治与公共管理学院
摘要：文章以组织要素为视角，选取C市W区“141”基层智治体系创新实践作为案例，深入剖析数智时代乡镇政府组织变革的实践逻辑。研究结果表明：一方面，乡镇政府通过一体化智治平台实现技术和制度的双向赋能，为重塑组织结构与行为要素提供了运行保障和平台支撑；另一方面，乡镇政府依据“以事为中心”的行动逻辑，实施组织模块化治理，展现出事务模块化、副职专区化、部门岗位化、人员精准化的组织特征，从而改变了传统科层制政府的“部门化”格局，构建了跨越部门界限、人员跨部门协作、具体责任到人的高效协同治理架构，确保了乡镇政府的精准治理能力。
关键词：乡镇政府 数字政府 去部门化 141基层智治体系 政府改革
一、问题的提出
作为国家行政机关及行政传输系统的终端节点，乡镇政府在我国国家行政体系中发挥出承上启下、联结左右的关键作用。为了强化乡镇政府的枢纽功能和提升其精细化管理水平，传统乡镇政府普遍采取部门化运作模式，将政府机构划分为多个职能独立、相互分离的专业部门，例如农技站负责推广农业技术，文化站组织群众开展各类文体活动。在部门化运作下，乡镇政府内部出现了部门事务重叠和权责界限模糊的问题，例如农技站、畜牧站和农经站均负责农业技术推广，导致资源分散；供电所和税务所等在垂直管理部门与乡镇政府之间面临“两头难”困境。
为应对部门化运作中治理碎片化和行政效率低下的问题，乡镇政府采取机构精简、编制控制以及政府机构系统性整合等措施优化政府机构设置。改革过程中，将原有的“七站八所”整合为若干个综合性服务中心，例如将农技站、畜牧站和农经站合并为农业服务中心，将政府职能机构缩减为综合性办公室等，使乡镇政府组织结构变为“三办四中心”“四办六中心”“五办七中心”或“12个内设机构”。这种“再部门化”的改革举措一定程度上优化了乡镇政府管理体制，但是并未有效化解基层科层体系内部条块失衡的风险，也未能充分解决“专业化分工与整体性治理”的结构性张力，导致“多人管理”或“无人管理”并存的现象。
迈入数智时代，我国乡镇政府进入全面数字化建设阶段，从最初通过“只进一扇门，最多跑一次”提高科层组织对社会需求的回应程度，到“高效办成一件事”“接诉即办”等回归人民至上的价值取向，处处可见“事”的身影。“事”成为数智时代乡镇政府破解“部门化”困境和机构改革的重要抓手。与传统乡镇政府机构改革不同，以事为中心的政府改革的独特之处在于其所呈现出来的“去部门化”特征，即在数字技术加持下，把政府建在事件上，推动乡镇政府由“部门定责”转向“以事件定责”，构建以事务板块为基本组织架构的新型科层组织样态和以问题为中心、信息共享为基础的政府运行新机制。它冲击了传统行政责任分配的逻辑框架，改变了部门间的信息关系与互动模式，推动乡镇政府从行政末梢到治理中枢的角色转变。
为此，本文选取C市W区“141”基层智治体系作为研究案例，深度解析以“事务具体到模块、职能具体到岗位、工作具体到个人”为特征的乡镇政府“去部门化”改革实践，在理论层面探讨数智时代科层制政府发展的新方向，总结数智时代乡镇政府组织结构特点及其行动逻辑，为新时代乡镇政府数字化改革提供借鉴。
二、文献回顾与分析框架
1.文献回顾
近年来，乡镇政府机构改革遵循技术赋能与组织重构双轨并举的路线，围绕“治事”优化乡镇政府机构设置，具体表现为乡镇政府在数字技术驱动下对组织结构、部门职能、权力格局等要素进行组织调试。学界围绕数智时代乡镇政府机构改革的研究已有一定成果，主要从以下三个层面展开。
一是以数字科层为特点的纵向衔接。有学者认为科层制是导致政府机构臃肿、资源浪费和干事人员执行僵化、反应迟缓的重要因素，需要通过数字技术开展逆科层化运作来应对乡镇政府运转乏力的困境。数字科层是对科层制的修正和完善，在于重新调整行政系统纵向权力配置以解决政府层级之间、部门之间职能交叉、职责不清等问题。二是以平台化为特点的横向贯通。在传统科层制政府结构中，横向部门之间由于专业分工时常出现“各自为政”的困境。在数字技术嵌入后，科层制政府横向部门结构发生变化，原本分散在不同部门的业务在集成化平台实现对接，推动各部门由分散走向整体。三是以技术赋权为特点的权力结构再造。科层制政府中各部门的权力地位深受部门资源分配能力影响，掌握更多资源的部门成为科层制政府中的强势部门。但在数字政府建设背景下，与数字技术相关的部门或职位的权力可能调整，并由此推动政府内部权力的整合重构。
现有研究一定程度上回应了数智时代乡镇政府运行的逻辑理路，对数智时代乡镇政府“去部门化”改革提供了有益参照，如认为当科层纵向关系精简到一定程度时，乡镇政府治理效能的提升更需要横向部门间的高效协同，通过乡镇政府数字化建设重新统合各条线部门的职能和权责来打破科层制组织存在的平级协调困境。不过，现有研究对科层制政府在数智时代呈现出来的新面貌缺乏专门关注，未揭示数字技术驱动下乡镇政府在新的组织结构下的运行机理和权力关系。鉴于此，本文以W区“141”基层智治体系为案例，尝试揭示其改革中的“以事改科”逻辑，以期回应“数字技术下乡镇政府的组织结构呈现何种变化及其运行机理是什么”这一理论困惑。
2.分析框架
“以事改科”是以事件为线索改变静态科层组织结构，变“以职分事”为“以事统职”，构建以事为中心的政府运作机制。本质在于通过模块分区、整合部门、专设岗位、再造流程等策略推动政府实现自我调适与资源配置，改变科层组织结构“部门分化”的状态，降低基层治理过程中不同层级、不同部门的协作成本，提高政府“民呼我应”“民呼我为”的智慧治理效能，真正实现“人民至上”的价值目标。其中，以事为中心的组织模块化运作（modularity）是数智时代乡镇政府“去部门化”改革的关键行为策略。“以事改科”通过组织模块化对乡镇政府组织要素进行优化和更新，以适应数智时代乡镇政府面临的内外部环境。随着数字技术的快速发展，组织内部要素更新为组织技术、组织结构、组织行动、组织制度、组织目标五大基本要素，并在内部关系中呈现出密切的关联性与互动性。在技术要素层面，依托数字平台，乡镇政府实现“线下办线上走”的双向任务执行路线。技术要素改变使得乡镇政府的行动要素也随之调整，在管理方式、管理理念、运行程序等方面进行部门调适，形成“从事务到模块再到岗位”的新型治理网络。乡镇政府革新技术要素以实现组织机构要素和行动要素的调整还需以完善制度作为运行保障，真正破解“部门化”的功能性困境和消除“部门化”的结构性张力。
首先，“去部门化”改革需要新技术嵌入和配套的制度体系。在数字技术迭代升级的过程中，乡镇政府工作形式已焕然一新，从以往“一张桌子一个人”发展为“一个平台多个岗位”的模式，乡镇政府围绕政务信息共享、数据共联、任务共振等，对政府运行制度进行优化和重塑。技术要素的迭代升级和制度要素的优化调整为数智时代乡镇政府去部门化改革提供了坚实的运行保障和平台支撑。
其次，技术赋能与制度赋权使得乡镇政府在组织结构与运行机制方向呈现新的面貌。在新的技术和制度环境下，乡镇政府围绕“事务—流程—节点”，清晰界定组织成员在组织运行中的位置，明确不同成员的职能定位，增进组织中各主体间的协同合作和良性互动，并在此基础上最终形成事务模块化、副职专区化、部门岗位化、人员精准化的新型组织结构特点，通过模块下的职能归类、专业分工与人员精准匹配，真正实现干事人员在事务模块下的“精准滴灌”“有事即办”“有事专办”。
再次，乡镇政府呈现出以事为中心的行动逻辑，即“事务发起—事务分发—事务执行—事务终结—事务验收”的乡镇政府运行闭环。在以事为中心的行为逻辑下，乡镇政府形成新的管理理念、管理方式与运行程序，将“事务划分进部门”（部门为主）思路转变为“部门跟着事务走”（事务为主）的行动策略，以不同属性的模块对事务进行区分，实现政府组织的模块化管理。为进一步实现事务精准到岗、执行具体到人、权责明晰到位，乡镇政府设置人员负责事务执行节点工作，通过变部门为具体岗位实现办事流程优化，直接将事务对接岗位以提高政府的精准服务能力，并通过减少层级精简事务审批流程。
最后，乡镇政府“部门化”的功能性困境和结构性张力需要通过“去部门化”的工作机制进行化解。传统乡镇政府由于部门间职能交叉、职责重叠，容易陷入“多头管理”和“事责真空”的治理困境，面临部门功能“缺位”和“失控”的现象。“去部门化”改革之后，乡镇政府以事务思维“去部留岗”推动组织结构重塑，变复杂事务为具体模块，由事务节点精准设岗派人实现任务越部、人员跨部，弥合科层制政府的碎片缝隙。另外，“去部门化”改革目标推动组织成员形成相对一致的价值观和组织意识，是“去部门化”工作机制创新的本质体现，为“去部门化”改革行动营造良好的环境，从而形成组织成员的认同和凝聚。
为此，本文基于对模块化思想和相关研究成果的整理和归集，提出了以组织要素为参照的分析框架（见图1），阐释数智时代“以事改科”理念下乡镇政府“去部门化”的改革实践。从组织变革的角度看，“以事改科”是数智时代乡镇政府“去部门化”改革的“组织目标”，实现这一目标需要重新设置和整合各种组织要素，创新组织结构和优化组织运行机制。数智时代乡镇政府“去部门化”改革过程可以视为围绕“以事改科”目标所进行的在“制度要素”和“技术要素”优化基础上的“结构要素”“行动要素”交互作用过程。
三、案例呈现：数智时代乡镇政府“去部门化”改革实践
随着我国基本建立数字化赋能城市现代化治理体系，许多省市围绕基层治理数字化开展了创新实践。2023年，重庆开展数字政府建设，突出以数字化变革构建现代政府智治体系，通过“141”基层智治体系（“1”是指1个强指挥中心；“4”是指党的建设、经济发展、民生服务、平安法治四个内容板块；“1”是指一套网格）建设破解基层职能交叉、力量分散难题，实现数字赋能基层减负增效提能目标。“141”基层智治体系通过党建统领、机构改革、数字赋能、多跨协同、服务下沉等措施，以数字重庆建设和基层治理现代化为切入点，实现信息“一屏总览”、风险“一像感知”、干部“一键调动”、部门“一体联动”，形成资源汇聚、人才聚合、执行有效的基层治理路径。
1.数智时代乡镇政府“去部门化”改革的发生机制
乡镇政府作为行政末梢，承担着大量属地管理任务与不同部门的多项重要考核任务，加之数智时代基层社会治理问题的复杂化、跨域性、数字化等特点，乡镇政府常陷入技术困境与传统治理模式转型的双重困境之中，迫使乡镇政府加快技术赋能与制度创新的协同化系统改革步伐，创新探索“去部门化”改革之路，消除“部门化”结构性和功能性的双向困境。
(1)消除“部门化”的结构性张力
“部门化”的结构性张力是指科层组织结构的内部僵化问题，具体表现为系统性组织僵化、部门林立等内容，这是乡镇政府组织机构改革的重要内容。W区推进“去部门化”改革具有自上而下制度引导和自下而上治理实践的双重驱动因素。由于传统科层制组织治理模式与数智时代发展要求和治理需求脱节，W区乡镇政府常在具体实践中出现部门间职责交叉、执行梗阻等问题。因此，为跳出乡镇政府架构僵化困境，提高乡镇政府组织与制度的适配性，W区借助制度赋权、技术赋能积极探索以“141”基层智治体系为代表的纵横向贯通、运转高效有力的基层治理新方式，推动“模块化”组织改革重塑组织内部结构以适应发展需求。
(2)化解“部门化”的功能性困境
“部门化”的功能性困境主要表现为组织结构僵化导致的组织治理碎片化、供需错配、部门协作低效等。尽管乡镇政府通过设置领导小组、工作专班、牵头部门等方式有效化解了多中心工作压力和跨部门协同需求的问题，但其并未在本质上突破科层制组织僵化的阻力，在一些具体工作中仍难以对数智时代乡镇政府治理问题的解决实现面面俱到，还需要在科层组织的自我调适基础上重塑组织结构，实现乡镇政府治理功能从片面模糊到精准调度。一方面，W区借助“141”基层智治体系搭建智治平台，将基层所有治理事务汇聚在指挥中心进行统一调配、处理，弥补原科层制政府中弱势部门难以调动跨部门协作的短板。另一方面，该区通过事务模块专区划分，将乡镇政府事务分为党的建设、经济发展、平安法治和民生服务四大板块，并在此基础上对组织内部进行部门重新组合、人岗关系重构、治理要素融合，实现W区由碎片化治理向体系化治理的转变。
2.数智时代乡镇政府“去部门化”改革的基本保障
(1)制度赋权：模块专区重构组织结构
在乡镇政府机构“141”基层智治体系改革实践中，制度赋权主要表现为政府通过自上而下的“去部门化”改革确保“事来部门一呼百应，干事清晰有序”。其一，W区在52个乡镇街道建立基层治理指挥中心，由镇街党（工）委书记任指挥长，赋予指挥中心跨部门调度权，充分发挥基层治理指挥中心统筹协调、监测预警、指挥调度、决策支持、考核监督的功能作用。其二，在政府组织大框架上沿袭由上至下“乡镇效仿区，区效仿市”的改革路径将政府事务以模块分区、以板块分事、以岗位定人实现部门架构精简。其三，W区乡镇政府通过制定三级权责清单制度，明确基层治理主体权责关系，借助“141”平台将治理落实到“最后一公里”，做到“小事不出网格、大事不出镇街”。其四，W区乡镇政府通过制定《“一中心四板块一网格”事件闭环管理运行机制》（试行），规范“141”基层智治体系事件收集、事件流转分办、事件督查督办等各流程环节，完善信息归集、任务交办、闭环管理、预警分析等相关机制，为实现事件全量归集、全流程监督、全过程闭环与有序有效推行“141”基层智治体系进行制度赋权。由此，W区“141”基层智治体系通过制度赋权实现乡镇政府机构的要素重置。
(2)技术赋能：人机协同优化组织效能
数字赋能下的人机协同工作方式实现了乡镇政府的效能重塑，贯穿至W区“141”基层智治体系界面治理的全过程。其一，打造数字赋能一体化智治平台，实现基层治理数据归集。从物理空间过渡到数字空间后，越来越多的数字技术被运用到基层治理中。随着数字重庆建设工作的开展，W区积极打造一体化智治平台，通过市区下沉数据、镇乡街道归集数据、村社区网格核采数据三级数据联动完成辖区范围内所有基础数据的归集工作（包括但不限于实景地图信息、人口基础数据库、视频监控点位信息、屏幕基础数据库等），同时针对基层治理常见问题设置智能要素超市（如占道经营、垃圾治理、车辆违停、人员聚集预警等）为社会常见违规事件和突发事件的发生提供预警方案和应对措施。其二，数字赋能基层政府的综合协调能力。借助一体化治理智治平台，W区基层治理实现24小时“有人站岗”以便紧急事件及时解决。当乡镇政府接收上级下派重要任务或自下而上出现社会紧急事件时，基层治理指挥中心通过一体化智治平台统一下发任务，确定任务的牵头领导，对干事人员即时调度，并对任务进行全流程监管，实现了事务的全平台闭环治理，充分发挥“一中心”的多跨协调能力。其三，数字赋能基层政府治理任务督办能力。在岗位职责方面，乡镇政府机构实现模块专区改革，并在治理界面设置跑道、子跑道栏目明确岗位职责。以G镇为例，G镇设置包括经济运行、社会工作等22条跑道以及问题闭环管控、干部人事等60条子跑道。在任务督办方面，上级政府通过一体化治理智治平台向乡镇政府基层治理指挥中心下发任务，并通过该平台再次进行任务的委托代理与下发工作。在任务下发环节，任务下发方或委托方会明确任务目标，在平台上公布目标名称、目标描述、牵头领导、创建人、创建时间与完成时间。在目标公布的基础上，任务下发方或委托方对目标进行任务拆解（在平台上显示为任务1、任务2、任务3），并明晰任务进度（全部任务情况、未完成情况、已完成情况）以及具体操作流程（操作人、操作步骤、操作时间），以确保行政留痕和行政事务的全流程网上办理。同时，智治平台将岗位和人员任务完成情况进行量化作为绩效考核参考。这种全流程网上办的做法提高了指挥中心在任务执行过程中的权威，有助于提高部门干事的效率。其四，数字赋能基层政府“民呼我应”能力。一方面，“141”基层智治体系中所有任务的执行均会在智治平台上实现同步，以便上级政府或负责领导通过平台知晓事件处理情况（包括本月事件总数即与上月相比较的增减比例、本月超期事件数、今日上报事件及办结事件总数与增减比例）、工作任务完成情况（工作任务总数与已完成任务数，围绕目标完成数量、跑道—子跑道完成数）、网络任务进展情况（本月任务数与完成数、本月未完成数与任务执行率）。另一方面，“141”基层智治体系在乡镇全范围内进行数字基础设施完善工作，切实提高了基层政府的社会风险治理能力，通过网格搭建将任务落实到村、到院、到户，同时也将民众需求通过双网格渠道从院户传递到专业干事。
3.数智时代乡镇政府“去部门化”改革的组织转型
在进行政府机构改革过程中，W区乡镇政府“141”基层智治体系呈现出明显的“去部门化”特点，具体表现为事务模块化、副职专区化、部门岗位化、人员精准化。
(1)事务模块化
事务模块化是实现组织模块化的基本前提，通过整合基层政府所有事务，按照事务类型将其划分为四大模块进行模块化治理。该四大模块为党的建设、经济发展、民生服务、平安法治：党的建设模块通过镇党委书记直接领导乡镇治理指挥中心，发挥党建引领作用；经济发展模块重点聚焦乡镇产业发展与优化营商环境内容；民生服务模块以人民为中心，关注群众生活与发展需求，优化乡镇政府“服务者”角色，提高乡镇政府主动服务的意识；平安法治模块关注社会维稳内容，强调整合司法、公安、消防等力量，针对社会矛盾、风险灾害等进行高效预防和化解。这种模块化政府形态将传统科层制政府的“碎片化”转化为“系统化”治理，实现事务在接收环节的“专业对口接收”，为后续精准治理减少环节成本。
(2)副职专区化
在“党建统领、分块负责、协同联动”的原则下，W区乡镇政府的四大模块事务以安排副职领导专区负责形式进行牵头分管，改变之前的管理模式，从“组织—副职—部门—岗位”转变为“组织—模块—岗位”。除了党的建设模块由党委书记作为A岗负责人统筹负责外，其他三大事务模块均由党委副书记或党委委员作为各模块A岗负责人。经济发展模块由党委副书记（镇长）作为A岗负责人；平安法治模块由党委副书记（政法委员）作为A岗负责人；民生服务模块由党委委员（人大主席）作为A岗位负责人。
(3)部门岗位化
W区乡镇政府通过打破传统科层制政府部门布局，以事务分模块，以岗替部门，依据事岗人一贯到底的履职原则对全区镇乡街道的编制、岗位进行重新调动调整，针对模块实行AB岗责任制，其中A岗多负责统筹领导，B岗近似于分管领导，并按照“固定＋灵活”“专业＋多元”设置“28+N”的岗位制定目录，实现乡镇机构围绕治理事务直接调度到岗，按岗履职。以Ｇ镇为例，Ｇ镇将原本的二级机构更改为由财政管理岗、经济运行岗、农村工作岗负责开展经济发展工作，设农业服务岗、水利事务岗、林业事务岗、生态环保岗负责产业发展服务工作。其中，G镇镇长以A岗负责经济发展板块，原本二级机构的分管领导作为B岗负责板块领域的具体事宜。“我们通过设置领导AB岗优化基层治理资源配置，A岗由主要负责人担任，负责四大模块专区，扮演领导统筹的角色，类似于公司的CEO，而B岗则由分管领导担任，负责将人员直接对接到岗位”，G镇的工作人员如是说。
(4)人员精准化
W区乡镇政府通过“网格化＋数字化”双轮驱动，以三级专业人岗设置实现精准事务对接。一方面，W区乡镇政府依托“AB岗”协作、“固定岗+特色岗”等改革举措将政府部门打乱重组，针对业务事项具体到领导再到干事人，明确权责边界，落实任务责任，优化组织流程，实现精准匹配，形成“人员跟着岗位走，岗位跟着模块走，模块跟着事件走”的新型乡镇机构运行逻辑，有助于更好地进行事岗人调度，做到更为高效精准的“专人做事”。另一方面，W区乡镇政府充分吸纳多元主体以“专职+兼职”的形式参与基层治理，积极遴选新就业群体党员兼职网格员工作参与基层治理楼栋院落管理。以G镇为例，G镇下辖25个行政村，3个社区，通过技术赋能进行整体性网格化治理，建立网格总数79个，单建党小组79个。这种事务分块、专业对岗、办理分级、精准到人、“一贯当底”的治理模式，改变了以往机构设置职责上的重叠，让乡镇政府以技术嵌入提升治理能力为契机实现组织再造，实现了乡镇机构改革与乡镇数字政府的双向塑造。
四、案例反思：数智时代乡镇政府“去部门化”改革的行动逻辑
数字技术的智慧应用并非是“去部门化”改革实践的关键，技术影响下的组织变革才是“去部门化”的核心。在乡镇政府数字化转型背景下，“141”基层智治体系在对乡镇事务类型分类基础上设置事务专区模块，以事务模块统领事权与事责，集成事件任务与事务职能，把事务作为乡镇政府部门改革的逻辑起点与乡镇政府运作体系的主线，呈现出以“人”为主体的接点治理、以“事”为中心的运行逻辑、以“岗位”为切口的行动要点的“去部门化”改革的行动逻辑。
1.以“人”为主体的接点治理
“接点”是指国家上层与地方基层、中央领导与地方治理、权力运作与权力监控的“接点”部位，强调代表国家权力的治理主体与基层社会的“国家—基层组织—社会”三方有机联系。W区“141”基层智治体系通过搭建一体化治理平台缩减国家权力与基层社会的互动距离，从“县域”互动界面外延缩小至乡镇一级，形成以“人”为接点的三级末梢治理网络。W区乡镇政府以“人”作为国家与社会的互动平台，充分发挥“人”在基层治理中的接点作用，打造以“人”为中心的闭环响应接点治理模式。一是由“人”感知与收集民众需求事件。W区乡镇政府把“人”的诉求作为接点治理的关键事件，借助“渝快办”“智慧政务”、专职网格员实时上报与岗位巡查走访上报、群众窗口反映等线上线下渠道收集民众诉求，激发民众“诉述”、工作人员“转诉”的主动性和积极性，改变基层治理一味注重自上而下任务执行方式，更加关注自下而上收集解决民众实际存在的问题，及时发现民众所需、解决民众所困。二是由“人”高效精准处理需求事件。依托一体化治理平台，W区乡镇政府实现所有事项“线上走”、所有行动“线上有”，以切实保障“事情有人动、有人做”。乡镇政府在平台归集事件之后将依据事件级别直接通过平台“一键”对接至具体岗位工作人员手中，由“人”代替“部门”与繁琐程序直接对接村（社区）网格员和群众诉求，做到“诉求即时上报”“吹哨立刻报到”。三是由“人”反馈评价事件处理效果。W区乡镇政府将满意度作为绩效考核重要指标，设定事件办结评价环节（由事件发起人对事件办理人进行评价），重塑“接点”主体权力结构，提升乡镇政府的公信力与民众的政治参与意愿。
2.以“事”为中心的运行逻辑
“141”基层智治体系从三个层面（乡镇街道、村、网格）、两个渠道（线上和线下）推进基层智治体系建设，在最大化利用乡镇资源、实现基层减负增效、避免部门重叠杂糅等方面发挥了重要作用。究其原因，智治体系有效的根本在于该体系将以事为中心作为基层治理逻辑，在数字技术的嵌入作用之下以“服务更加全面、工作更加高效”为目标进行乡镇政府机构改革。“141”基层智治体系推动下的乡镇政府机构改革更加注重以解决事务为中心进行政府职能体系改革，其要点在于乡镇政府角色意识的转变，乡镇政府作为一个服务者或执行者，不是孤立组织架构上各个部门的“你做好你的，我做好我的”，而是将“实干”落实到基层治理的每一公里。这种“去部门化”改革并非在乡镇政府体系中彻底消除“部门”身影，只是强调乡镇政府运作不再依赖于部门，对事务的划分与实施不拘束于将某一事务直接交由某一部门完全负责或牵头负责，减少过手“部门”这一流程，改变了以往科层制政府中“一部门一条线”的孤立、静止状态和“置身事外”心理。
3.以“岗位”为切口的行动要点
W区乡镇政府通过“人员跟着岗位走，岗位跟着模块走，模块跟着事件走”的“141”基层智治体系改革逻辑，建立了“人—事—岗”有机衔接的组织机制。为实现基层治理在决策、资源、人员等各方面精准配置，W区乡镇政府由“岗位”承接政府事件分发，下沉国家权力实现基层治理的“最后一公里”。在领导决策层面，每个乡镇设置一个基层治理指挥中心，由书记担任指挥长、镇长担任常务副指挥长，其他领导担任中心组成员，构成乡镇一级基层治理的核心班子。在具体执行层面，乡镇政府在建设基层治理指挥中心的基础上将公共事务分为四大板块，并在板块下按照“事”的专业归属重新进行专业部门改革和特色岗位设定，形成基层治理的执行岗位，按事件性质对岗位采取精准调度。如G镇对事件进行常规事件、同一模块内协同办理的事件、跨板块协同的事件等区分，常规事件由指挥中心划分至“四模块”B岗分管领导，再由B岗分管领导交办至岗位工作人员，即“指挥中心—B岗分管领导—具体岗位工作人员”，而对于同一模块内协同办理的事件则需要指挥中心分办至模块A岗领导，再由A岗领导交办至B岗分管领导，最后交办至岗位工作人员，即“指挥中心—A岗领导—B岗分管领导—具体岗位工作人员”。这种以岗位替代部门的方式成为“以事改科”的行动要点，使部门效能“让渡”给具体岗位，有助于终结政府“部门化”改革下的“分散办公”现象与“层层申报”的繁琐流程，形成“网格吹哨—中心决策—岗位报道”的高效扁平化的乡镇政府运作机制。
五、结语与讨论
本文通过W区乡镇政府“141”基层智治体系的创新实践，揭示了数智时代乡镇政府围绕“以事改科”，通过“去部门化”改革超越科层制政府建设模块化政府的改革理路。学界普遍将韦伯的科层制组织归纳为具有专业分工、层级节制、遵章守制、档案管理、非人格化、绩效导向的组织结构特点。科层制作为以正式规则进行专业管理的正式组织形式，核心内涵在于严格划分组织内部层级等级，明晰组织成员权责关系，强调科层制架构中的非人格化、专业分工等要素。其中，根据组织目标进行劳动分工并实现专业化是科层制政府的重要运作机制。科层制政府以正式组织规章制度明确各个部门职责范围与工作目标，实现行政效率的提高和事项的专业化办理。但随着专业化分工越加细致，科层制政府隐藏的协同与合作成本也会增加，使得组织成员凡事易从专业性、小团体出发，缺乏全局思考。进入数智时代，由于公共事务的复杂化，以等级化、专业化、理性化为主要特征的传统科层制政府在日常治理实践中日益暴露出诸多弊端。“以事改科”的特殊性主要体现在数字技术驱动下乡镇政府组织在技术要素、制度要素、结构要素等方面呈现出与传统科层制政府不同的特性，形成与科层制政府不同的模块化政府类型，为数智时代弥补传统科层制政府的缺陷提供了新的补充。
模块化政府以科层为体、模块为式，并非对传统科层制政府的全面否定，也未完全脱离科层制政府，而是在科层制政府组织基础之上通过技术嵌入、平台整合、组织重塑、流程再造等方式实现对传统科层制政府的系统性超越，属于科层制政府的创新。从组织基础来看，模块化政府继承了科层制的组织基础，并具有以下相似之处：一是治理中遵循专业化原则。与传统科层制政府一样，模块化政府对事件的处理安排仍然按照专业化原则，通过将事件划分到专业组织成员手中实现事件的高效完成。二是两者权力与合法性均依赖正式授权。无论是传统科层制政府中的部门职责，还是模块化政府中的模块职能，都需要借助组织体系中的正式规则授权与委托来赋予其合法性。三是两者的效能发挥均离不开标准化的流程与规则。在模块化政府治理过程中，事件从模块专区到具体岗位再到执行人员整个行动过程中需要严格遵循事件处理流程，通过“事件信息收集—基层治理中枢—事件分类流转—事件归类交办—事件督察督办”的事件处理全生命周期按时、保质完成事件处理任务。然而，在高新技术驱动下，模块化政府围绕技术逻辑重新对政府运行的权力与职权、权责划分、职能范围等进行优化调整，构建了数智时代有别于科层制政府的运行范式。在技术驱动和制度规训下，组织内部的机构设置、职位设置以及所蕴含的组织结构关系开始发生变化，在目标要素、结构要素、制度要素等方面呈现出与传统科层制政府不同的特性（见表1）。
1.“模块化政府”依托技术赋能进行系统治理。组织技术要素是数智时代支撑行政组织系统保持稳定性和专业性的核心工具和手段，主要指技术工具在组织运行中的应用。相较科层制政府，模块化政府更加强调制度创新和技术赋能的作用，即关注乡镇政府如何通过数字技术嵌入行政组织系统完成组织制度重构，突破传统科层制的单向性束缚，表现出明显的互动性趋势和共享性特征，消除行政组织横向间的“行政体制惯性”和“部门利益梗阻”问题，实现基层治理模式从科层化、碎片化向协同化、智能化、系统化的蜕变。
2.“模块化政府”以任务驱动调适组织架构。组织制度要素强调行政组织系统中涉及组织权力与职权、职责划分、职能范围等运作规则和管理制度。科层制政府的“金字塔式”权力矩阵层级结构，使得科层制政府在行政组织系统内部关于权力与职权、权责划分等关系中依旧呈现出明确的层级驱动特点，并在此基础上对行政任务进行职能归类划分，采取专业分工的部门化逻辑。这种“金字塔式”的科层制度结构清晰界定了各职能部门的具体职责和权限，有助于组织结构形成稳定的责任链条，但由于公共事务的突发性、复杂性等原因常出现信息不畅、供需错位、反应迟钝的政府内部协调落实问题。在“去部门化”改革中，行政组织系统转变层级驱动策略，以任务驱动进行系统性的组织变革，改变原有科层制政府因职能分工形成的部门“各自为政”的分立状态，依托互联网、大数据、人工智能等数字技术对乡镇政府进行扁平化模块组织调适，通过链接数字基础设施推动乡镇政府组织流程再造、业务拆解重分、组织解构重塑，实现乡镇政府组织、功能、结构的“模块化”，最终形成以事务为中心的组织制度架构。
3.“模块化政府”呈现“人—事—岗”的组织特点。组织结构要素是为了实现更有效的管理而规定的各要素相对稳定的关联方式。“以事改科”下的乡镇政府模块化运行通过对原有政府部门和科室进行模块化部署，各个模块具有各自的模块职责、岗位职责。科层制政府与模块化政府相比而言，科层制政府按照部门专业职能划分对事务涉及专业职能进行认领，呈现出“事务职能化、职能部门化”的特点，在具体执行中由于各部门科室彼此缺少业务上的衔接，常出现部门分立的现象，去部门化改革后，模块化政府依据乡镇政府实际事务与职责范畴，划分若干功能模块。一方面，通过“专业+特色”岗位设置，推动传统科层制政府的工作人员向模块事务专职执行人员转变；另一方面，将岗位需求与人员调度嵌入到事务流程，打通人岗跨部门协同的关键环节。这种事务模块化、副职专区化、部门岗位化、人员精准化的组织结构形式成为去部门化改革的显著特征，也成为本文分析数智时代乡镇政府组织结构中的重要维度。“以事改科”驱动下的乡镇政府组织变革，强调重塑后的乡镇政府组织内部的整体性、系统性特点，各个组织要素之间紧密耦合，是实现乡镇政府组织部门跨部合作的重要基础，且组织结构基于技术流、组织流产生围绕治事的模块间的互动协同效应。
4.“模块化政府”呈现“以事为中心”的行动特点。组织行动要素聚焦行政组织系统的运行逻辑，是生成政府行动模式的重要导向。科层制政府以部门职责为中心，对行政组织系统各部门进行专业分工和层级管理，以“职能对接专业部门”的配对方式实现部门运作。相较科层制政府，模块化政府通过“以事改科”实现“事务对接职能”，呈现出与之相适应的运行机制。组织模块化的设计不同于以往的传统政府运行模式，以“事务内容—事务节点—事务流程”为中心，按照事务需求对组织系统内部结构进行动态调整，打破以往科层制政府的“部门不动”或者“部门固定”的状态，塑造“部门跟着事务调，人员围绕事务排”的新型组织运行逻辑。由于鲜明的灵活性特点，其可以针对复杂的问题情境迅速迭代出相适应的行动流程和要素安排，改变了传统的职能和职权分工关系，通过平台化的数据收集为实现跨部门协同提供了新的动力机制和组织条件，实现乡镇政府结构由碎片化到空间整体性、政府管理由封闭到开放、政府内部由部门分立到部门协调再到整体协同、治理技术从手工作业到智慧治理的转变。
5.“模块化政府”更加聚焦塑造乡镇政府“服务者”角色。科层制政府反映基于科层组织内部管理导向的科层组织能力优化，强调通过制度工具和技术工具提高各子系统和部门的具体能力以助力科层组织的整体管理能力提升，更加关注乡镇政府的“管理者”和“治理者”角色。而“以事改科”下的乡镇政府模块化则侧重通过数字技术嵌入组织进行组织调适和角色重塑，从深层次对乡镇政府组织要素进行调整优化，不仅关注乡镇政府的浅层化治理能力提升，如在数字平台操作、任务执行能力方面，更加强调乡镇政府围绕事务为中心的行动逻辑制度性建构和结构性重塑，而且聚焦乡镇政府从“管理者”或“治理者”向“服务者”的角色转变，注重利用智能技术提升乡镇政府对公共需求的积极主动识别能力与精准回应效率。
综上，模块化政府与传统科层制政府间属于继承与创新的关系。两者虽然在技术要素、制度要素、结构要素、行动要素、目标要素上存在一定差异，但他们具有相同的组织基础特征：遵循专业化原则、权力与合法性依赖正式授权、基于标准化规则与流程运作。由此可见，模块化政府并非“另起炉灶”，而是在继承部分科层制组织基础要素的基础上，对科层组织进行组织重组与模块再造，以克服传统科层制政府响应缓慢、缺乏韧性等问题的创新尝试。所以说，模块化政府不是传统科层制政府进一步发展的必然结果，而是各地政府为突破科层困境所作出的创新尝试。而需要注意的是，模块化政府是否会完全替代传统科层制政府，将取决于未来技术变革与公共需求等多方面因素的综合影响，如何有效地在技术严重不足、编制十分紧张、资源极其匮乏的地区开展模块化政府建设还有待进一步商榷。
本文以组织模块化治理阐释W区乡镇政府如何通过“141”基层智治体系实现“以事改科”的“去部门化”改革，这是对乡镇政府机构改革、提升基层治理能力相关研究的拓展与深化。在W区乡镇政府“141”基层智治体系实践过程中，乡镇政府依托一体化智治平台实现从“基层治理”到“基层智治”，通过制度赋权、技术赋能对行政组织结构进行重塑，形成“人员跟着岗位走，岗位跟着模块走，模块跟着事件走”的“以事为中心”的新型基层政府运行机制，为理解数字政府建设与乡镇政府机构改革实现双向塑造提供了一条具体执行路径。诚然，关于“以事改科”的“去部门化”改革实践的研究还存在广阔的空间，如乡镇政府如何在“以事改科”实践中探索出何种具体的做事策略，尤其针对不同性质的事件任务时乡镇政府如何调动三级人岗实现高效协同运转还需进一步细致研究。
文章原载：《人文杂志》2025年第11期
