任中平 陈娅:反腐高压下官员“不作为”困局的破解思路

选择字号:   本文共阅读 1600 次 更新时间:2015-12-01 00:31

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任中平 (进入专栏)   陈娅  


官员“不作为”行为还会导致整个国家治理能力的退化和弱化,同时也会败坏国家公务员队伍的精神面貌,污染和毒化我们的社会风气。从本质上看,官员不作为,实际上就是失职,严重的就是犯罪。

党的十八大以来,党中央加大了党风廉政建设和反腐败斗争的力度,坚持老虎、苍蝇一起打,将反腐败斗争不断引向深入,成效显著,深得人心。然而,就在强力反腐与从严治吏深入发展的过程中,有些官员却又患上了“不作为”的怪病,纷纷开启“自保模式”,抱着“只要不出事、宁愿不做事”、“不求过得硬、只求过得去”的心态,消极懈怠、无所作为,这种现象在当下似乎还在蔓延开来。对于这样一种不健康的心态和不良的社会现象,笔者认为有必要及时加以分析研究,并尽快找到破解之道,以利于反腐败斗争的继续深化和各项工作的正常开展。

一、官员“不作为”现象的主要表现

清代文人纪晓岚在《阅微草堂笔记》中讲了一则寓言故事。一个官员在阎王面前自称生时所到之处只饮一杯清水,以“虽无功,但总无过”自辩。阎王斥道:如果不贪就是好官,那在公堂中设一木偶,连水都不用喝,岂不更好?故事虽为虚构,道理却发人深省。

在实际工作中,官员“不作为”现象其实早已有之,并非什么新鲜事物。但最近一段时期以来,由于这种现象发生在强力反腐与狠抓作风建设的特定背景之下,因而十分引人关注,主要有以下几种表现:

一是不吃不拿、消极怠工现象。由于对反腐败斗争的艰巨性和复杂性缺乏清醒认识,有些官员的心态发生了明显变化,在工作中往往以上面“要求太严”为借口,认为“干事就难免犯错,不干事才不会违规”,于是抱着“只要不出事、宁愿不做事”的心态,“礼不收了、饭不吃了,但该做的事也不做了”,这些人的“不作为”表现就是平时做敲钟和尚,遇事当甩手掌柜,敷衍了事、消极怠工。

二是无所作为、当太平官现象。有些官员认为现在正是反腐严打关头,要尽量不做事或者少做事,这样才可以减少差错和失误,保住自己的乌纱帽。他们精于“不做事没事、做事会出事”的为官之道,不求有功、但求无过,“不求过得硬、但求过得去”,满足于混日子、守摊子,遇到棘手的事情能推则推、能躲则躲。群众称他们是“平平安安占位子,忙忙碌碌装样子,疲疲塌塌混日子”。

三是提心吊胆、无心做事现象。还有一些官员因为他们本身就有这样那样的问题,自己的屁股本来就不干净,担心自己的腐败问题早晚有一天会被揪出来,看到同伙们一个又一个地被关进去,不知道自己哪一天也会被双规、法办。这样的官员整天都提心吊胆、战战兢兢的过日子,当然也就无心做事,无心干活。

上述种种“不作为”现象实际上是权力与责任严重脱节的一种表征,是以消极的“不作为”姿态来抵制反腐和规避责任。这极不利于反腐败斗争和党风廉政建设的深入进行,也会极大影响我们当前各项工作的正常开展。借助于广大人民群众对于腐败现象的深恶痛绝,因而在一些官员身上便滋生了这样一种所谓“一廉遮百丑”的心态,并演化为当前一些官员“不作为”的不良风气。实际上,这种官员“不作为”现象具有很大的危害性:

第一,这种“不作为”现象根本违背了我们党为人民服务的宗旨,忘记了官员手中的权力是为人民服务的工具。我们的一切权力,都是人民群众赋予我们为人民服务的工具。我们的党员干部不论职位高低,都应当是向人民负责任的公仆,其职责就是全心全意为人民服务。而这些“不作为”的官员为了保住自己头上的乌纱帽,置人民的利益于不顾,对群众的疾苦不关心,不求有功但求无过,在其位不谋其事,请问:这样的官员人民养之何用?十八大以来,习近平总书记特别强调领导干部要“敢于担当”,李克强总理反复要求官员要“守土有责”,不要“尸位素餐”。显然,这些“不作为”官员的所作所为与上述要求完全背道而驰,相去甚远。长此下去,必将贻误党和国家的伟大事业,必将给人民群众的利益造成莫大损害。

第二,这种“不作为”现象公然放弃了国家公务人员应当承担的职责使命,严重损害人民政府在人们心目中的庄严形象。在市场经济条件下,政府作为公共服务产品的提供者,还承担着经济调节、市场监管、社会管理和公共服务的重要职能。如果为官者不认真履行职责,不做好市场的裁判者,假冒伪劣产品泛滥、食品安全问题得不到规范,违法犯罪行为滋生蔓延,那么人民群众就没有和谐稳定的社会环境安居乐业,其生命财产安全都可能受到威胁。而这些“不作为”的政府官员,又怎么可能为人民群众提供信得过的公共产品和公共服务呢?反之,这种官员“不作为”现象必将导致政府效率低下,影响政府职能有效实施,从而影响党群干群关系,损害党和政府的在广大群众心目中的形象。

第三,官员“不作为”行为还会导致整个国家治理能力的退化和弱化,同时也会败坏国家公务员队伍的精神面貌,污染和毒化我们的社会风气。从本质上看,官员不作为,实际上就是失职,严重的就是犯罪。官员作为国家行政权力的掌握者,如果毫无责任心和使命感,不能正确行使公共权力为公众服务,这在某种意义上也是一种滥用职权,也是一种权力腐败。如果这种“不作为”的不良心态和风气得不到及时整治,必然会波及到更大的范围,形成一股歪风,这种不良风气不仅会浪费行政资源,降低行政效率,导致整个国家治理能力的退化和弱化,同时也败坏着国家公务员队伍的精神面貌,污染和毒化着我们的社会风气。

二、官员“不作为”现象的成因探讨

笔者认为,造成官员“不作为”现象的原因是多方面的,我们主要从思想层面、利益层面和制度层面来进行具体剖析:

1、思想层面:缺乏为人民行使权力的公仆思想和服务意识

从主观上分析,官员“不作为”现象主要根源于这些人在当官和掌权问题上的认识不清,是非不明,没有真正确立起为人民行使权力的公仆思想和服务意识。这些人当官掌权的思想动机就是谋取私利。这种官员在长期官本位思想的熏陶下,做官的动机不端正,以为当官便可以利用手中权力谋取私利,而不是为人民做更多的实事。可见这种人的权力观已完全错位,认为当官就要有好处可捞,没有好处当然就可以“不作为”,他们以为这就是“当官”的应有状态。还有一些官员认为只要不违法乱纪,就是“不吃不拿不干事”也算不上多大过错,这同那

些贪污受贿的腐败分子相比,这已经是很高尚的了,可见其思想深处还是缺乏为人民行使权力的公仆思想和服务意识。

2、利益层面:由于个人利益驱动而导致“不作为”

对于腐败分子而言,“不作为”是基于对腐败的风险与收益之间比例关系的算计。人们之所以从事政治活动,实际上都是利益驱动的结果,关键在于为什么样的利益去行动。官员腐败行为发生的直接原因,就是为了满足这些官员自身的利益需求。实际上不论在任何时代,官员的腐败行为也并非没有一点风险。那么,面对公共权力,究竟是“乱作为”还是“不作为”,实际上还是基于他们对腐败的风险与收益的比例关系进行算计的结果。在过去反腐压力不大的一定时期里,他们往往会争取一切机会钻制度与法律的漏洞而“乱作为”,这是他们通过腐败行为可以获得大量私利却很少被发现和惩处,因为其收益明显大于冒险所付出的成本;而在当下强力反腐的高压情境之下,这些官员清楚地知道,此时如果继续“乱作为”,就要付出成本高昂的代价,于是转而是选择“不作为”,来确保自己头上的乌纱帽,确保自己的既得利益,也就是所谓“留得青山在,不怕没柴烧”。可见,无论是在宽松环境下的“乱作为”,还是高压环境下的“不作为”,实际上都出于官员对于自身利益的考量和算计。

3、制度层面:选用干部制度和监督约束机制有漏洞

近年来在反腐高压下之所以各地纷纷冒出此类“不作为”怪象,恐怕还与我们现有的干部管理制度和监督机制的漏洞与缺失有关:首先,选用干部制度不科学。在现实中,在决定官员任免和对官员权力的监督问题上,群众缺少应有的话语权、参与权和表达权,因此,导致一些官员对上级领导采取敷衍了事,对下面群众则不必讨好他们,其结果便是日常工作中的不作为。其次,监督约束机制不严密。我们过去虽然也出台了一些干部作风方面的管理制度,但却好比网孔稀疏的笼子,关得住骆驼,关不住老鼠,对干部“不作为”并没有明确具体的界定和约束,对“不作为”的处理和处罚也缺乏相应的措施和办法,这样的制度往往形同虚设。这使得一些政府职能部门及其公务人员对自己的要求也就是“不求过得硬、只求过得去”。最后,激励奖惩机制不健全。“不作为”现象也与不健全的干部考核机制有关。长期以来,由于对干部的管理不严,奖惩不公,对于一些官员懒散无为的情形,缺乏明确的认定标准和有效的惩戒手段,“干与不干一个样”、“干好干坏一个样”,必然导致的后果就是鼓励官员做一天和尚撞一天钟。而且,“不做事没事,做事会出事”,不作为的官员当然也就没有什么失误,因而平庸者反而常常官运亨通。

三、治理“不作为”现象的基本思路

1、加强官员的公仆服务意识和行政伦理教育,营造良好的从政环境

在当下高压反腐和从严治吏的形势下,加强对官员的公仆思想和服务意识的教育显得异常紧迫。官员的权力是人民赋予的,俸禄是纳税人提供的。所以,官员的职责就是要尽职尽责为人民做事,如果只拿俸禄不干实事,那么即便不贪不占,也是对党的事业和人民利益的不负责任。因此,从本质上看,有的官员为了

保住乌纱帽而“不作为”,这本身也是为了一己私利,也是一种以权谋私的腐败。与贪腐官员的“乱作为”相比,这种腐败现象具有更大的隐蔽性,但它同样也会损害了群众的切身利益,影响工作和事业的发展,同样也会破坏政府的公信力和庄严形象,也有极大的危害。与此同时,还需要加强对官员的行政伦理教育,增强其履职行权过程中的自觉自律精神。强化行政职业道德可以让官员对自己的职责有更清楚的认识,从而有助于官员在实际工作中处理好不同角色上和利益关系上的矛盾与冲突。在对政府职能部门及其公务人员的要求与规定中,应当贯穿“权力即责任”的基本原则与理念。权力和责任是相对应的,掌握一定权力,必须相应地承担一定责任。滥用权力“乱作为”和掌握权力“不作为”,都要承担相应的法律责任和由此引起的后果。习近平同志担任浙江省委书记时,曾撰写过一篇题为《要拎着“乌纱帽”为民干事》的文章,明确提出:“每一个领导干部都要拎着‘乌纱帽’为民干事,而不能捂着‘乌纱帽’为己做‘官’”。今天读来,这段话依然振聋发聩,令人深思。毫无疑问,增强一心为民的公仆情怀,保持昂扬向上的进取心,保持干事创业的精气神,对领导干部来说,这既是职业的操守,也是做人的境界。今年“七一”建党节前夕,习近平总书记在中央政治局集体学习时讲了营造良好从政环境的问题,引起强烈反响。良好从政环境从哪里来?首先就是从严格党内政治生活中来。只要坚持严格党内政治生活,坚守党内政治生活准则,就一定能形成好的政治生态,实现干部清正、政府清廉、政治清明,营造良好的从政环境,形成良好的政治生态。

2、健全干部选拔制度和强化问责机制,加大奖惩激励机制

“太平官”最怕不太平。只要消除“太平官”滋生的土壤,建立应有的处罚机制,“太平官”就会丧失生存的基础。这就需要量改革和完善干部选拔制度,改进干部考核机制,形成良好的从政环境。具体地说,就是要建立科学规范的干部选拔考核体系,让想干事、能干事、会干事、干成事的官员脱颖而出,仕途通畅。同时,还需强化官员的问责机制,淘汰那些“不作为”干部,形成能者上庸者下的良好政治生态环境。在激励机制上要给想干事、能干事的干部创造一个激浊扬清、优胜劣汰的好环境,要让为官尽责者能生的了迁,当官不为者无法过关的机制。只有对应作为而“不作为”的官员严肃惩处,对群众不满意的官员坚决撤换,使庸官难过“上岗关”、懒官难过“考核关”、太平官难过“群众关”,才能激励更多想作为、能作为、敢作为的官员大显身手。此外,对于司法机关而言,还要加大对渎职失职案件的惩处力度,使严惩庸懒成为常态。近些年來,各地推出的領導干部競爭上崗、定期組織任職考核等舉措,都在試圖徹底消除“太平官”的滋生土壤,做法值得借鑒。治理“太平官”定要動真格。要明確權責,狠抓問責,沒成績換人,無作為下崗,從根本上根治“太平官”的“太平思想”。(張保賢:要讓“太平官”不太平,中國組織人事報2013年04月01日)今年以来,四川省旺苍县向“为官不为”开刀,今年以来共查处领导干部“为官不为”案件9件,给予10人党纪政纪处分,责任追究16人,其中警示提醒6人。旺苍县以零容忍的态度加以严肃问责,做到发现一起,严肃处理一起。明明只需10多分钟

就能办好的事情推诿一周才办好,一直处于监管中的问题等到严重了才去解决。这种政府职能部门及其公务人员不履行法定职责的“不作为”行为现象并不鲜见。民间有句话叫做“一杯茶,一包烟,一张报纸看一天”,这样的形容是对“不作为”现象的真实写照。另据报道,《湖北省公务员履职问责办法(试行)》近日出台,将对公务员日常履职行为进行制度性规范。其中详细规定了应予问责的“未完全履行、不履行、不当履行职责”三类情形的15种行为,并相应规定了10种问责方式,还对履职问责的实施主体、程序、申诉等作出明确规定。这就意味着,如果今后公务员出现“慢作为”“不作为”“乱作为”等15种行为,将会被问责。这一《办法》的实施,对于加强公务员日常履职行为监督管理,打造高效、守法、清廉为官、事业有为的公务员队伍提供制度保障。

3、让权力在阳光下运行,发挥广大民众的监督作用

加强官德教育是必要的,加大对官员的奖惩激励机制也是必须的,然而,笔者以为最根本的措施还是需要将权力置于广大民众的监督之下。其关键是要做到以下两点:第一,在官员授权问题上要增大民众的话语权,使官员真切感受到自己手中的权力来自于人民授予,因此必须对人民负责;权力的本源并非是某个上级领导,所以不能只对上级领导负责。第二,对公权力的运行要强化民众的监督权,要有效应对官员不作为,就要让公众监督有作为。如此看来,对官员工作成绩的评价及“不作为”的问责,人民群众当然应该成为主体,民众的意见应作为官员绩效考核或是否对“不作为”行为担责的主要参考依据。近年来有的地方实行“民评官”的实践探索充分表明,只有广大群众的监督才是最有效的监督,才能使官员不敢懈怠。近年来武汉的电视问政节目,就是要把政府工作人员的不足、缺点,放到聚光灯下来炙烤,放到放大镜下去审视。通过这种电视问政的方式,群众在节目中提出的很多的问题也得到了最有效率的解决,及时回应了人民群众的期待。这种问政方式之所以能收到良好的效果,实际上也是因为在阳光下使得权力得到了最大程度的监督。又如,陕西省商南县的广场问政制度,也是当地政府在开展整顿干部作风活动中,广泛吸引群众参与对官员履职情况进行监督的有效举措。每次广场问政,都会有4名县级窗口单位、执法部门、监管部局“一把手”参与,现场回答问询,接受群众打分,对发现的问题及时交办、落实整改。截至目前,商南县已开展广场问政6场,参与群众万余人次,25个县直部门共为群众承诺服务事项90余件、办结83件。从实际效果来看,广场问政直面群众,给了官员一定压力,可以有效促进他们提高为民服务的能力。同时,也在传统的干群沟通渠道之外建立起了更加直接顺畅的方式,有利于改善党群干群关系,这是值得充分肯定。

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