【作者单位】王婷婷，西南政法大学经济法学院；江敏思，西南政法大学中国财税法治研究院
摘要：风险社会背景下，各国财政压力持续升高，分配不公现象日益加剧，兼具收入筹措职能与再分配职能的传统收入税制出现应对失灵的问题。国别财富税通过税制创新在筹措财政收入、重构财富分配正义格局中发挥了重要作用，但难掩国家调控自主性不足的正当性难题、催生资本外流的制度融合性矛盾以及税基评估难度大的操作性障碍等问题。作为兼顾灵活性与包容性的多边软法治理途径，全球最低财富税能够通过重塑全球分配正义以夯实制度正当性，提升信息透明度以增强制度融合性，强化技术适配性以弥补操作层面短板，进而填补既有制度漏洞并实现升级。为进一步推动财富分配公平、助力全球分配正义的实现，中国在立场选择上应主动参与全球最低财富税国际规则的制定，从推动多边治理共识、汲取软法治理优势、积极应对现实挑战三个维度构建系统性回应框架；在具体对策层面，应通过完善既有税制、探索新型税源、加强合作应对等措施健全税收制度体系，为融入全球最低财富税的共识方案构建有效衔接机制。
关键词：全球最低财富税 国别财富税 分配正义 规范财富积累 软法治理
引言
近年来，受经济发展态势与全球性危机、结构性挑战等因素的交织影响，世界格局正以惊人速度经历着解构与重构，“如何应对百年未有之大变局”成为全球视域下亟待深入探讨的命题，其中，收入与财富分配失衡问题愈发凸显，成为制约经济可持续发展、威胁社会稳定的关键症结。根据《世界不平等报告2022》，全世界最底层的50%人口仅占有全球收入的8%、全球财富的2%，而全球最顶层的10%的人口共占有全球财富的76%和收入的52%，财富分配失衡问题极为严峻。同时，全球最富有的0.0001%家庭所拥有的财富正在急剧增长，所占世界GDP的比重从1987年的约3%增长至2024年的超过13%。此外，受大规模减税降费和增支因素影响，各国财政收支矛盾凸显。在财政压力和财富不平等加剧的双重困境之下，财富税成为多国开辟新税源、重塑财富分配格局的重要手段。
国内层面，财富分配不均问题也日益突出。一方面，中国的财富收入比大幅上升，由1978年的350%升至2023年的877.2%，财富分配差距持续扩大。另一方面，中国的财富基尼系数至2023年已达0.76，而居民人均可支配收入基尼系数则常年高于0.4（其中2023年、2024年均为0.47），已超“国际警戒线”。此外，中国顶级富豪人数及高收入群体持有的社会总财富份额持续累积，财富集中程度大幅攀升。而就调节财富分配不均的税制设计看，中国采用以个人所得税为主的收入税制，意图通过“调高”“惠低”机制调节分配，但因综合所得征税范围过窄、资本利得税不完善、反避税规制不足，在规范财富积累与调节分配上效果有限。为此，党的二十大报告提出“规范收入分配秩序，规范财富积累机制”，党的二十届三中全会也对“健全有利于高质量发展、社会公平、市场统一的税收制度”提出更高要求，而党的二十届四中全会审议通过的《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十五个五年规划的建议》更是明确指出要“完善地方税、直接税体系”，“加强税收、社会保障、转移支付等再分配调节”。因此，有必要结合各国财富税的征收实践及全球最低财富税倡议，重新审视中国税制，探索治理财富分配不均的路径。
目前关于财富税的研究，主要呈现出国别财富税和全球最低财富税两大方向。一是国别财富税税制设计研究。学者或从比较法视角探讨财富税的征收利弊与趋势，或结合中国特殊性探析财富税的征收实践对税制改革的启示。二是全球最低财富税发展路径研究。学者或从减少全球分配不公视角提出征收全球最低财富税的设想，或从全球最低财富税的发展脉络入手探讨中国政策选择。但既有研究尚处于初步阶段，比如，财富税形成脉络与征收逻辑如何推演、在“大变局”中展现出何种制度旨趣，全球与各国财富税差异何在、在多大程度上面临制度设计和实施挑战，中国如何在保持“主体性”的同时融入全球税改进程并开展国际合作等，均需深入研究。本文拟结合全球最低财富税的演化逻辑，对中国税制发展方向进行嵌入式分析，可能的边际贡献在于：在研究视角上，以辩证视角探讨应对财富分配不均衡的不同税制方案优劣，用法学与税收学的交叉学科方法阐释全球最低财富税的演进逻辑、内涵特征及择选理由，丰富财富税研究的理论逻辑；在研究内容上，聚焦全球财富分配正义，分析国别财富税面临的正当性、融合性及可行性挑战，在揭示全球最低财富税治理优势、明晰中国立场选择基础上提出应对方案。
一、应对财富分配不均衡的传统税制失灵与方案创新
进入后工业文明时代，理性建构的“有序化社会”危机显现，风险治理成为全球发展的核心命题。各类突发事件集中爆发，加剧了社会风险并对财政领域产生系统性影响。在财政收入层面，经济下行触发了民众的生存隐忧，使收入水平一般的普通纳税人在经济活动上趋于保守，仅少数高收入纳税人群体愿意涉足高风险、高收益行业以获取超额收益。由此带来的问题是，政府税源不断缩减，税收收入大幅下降，公共财政陷入困境。在财政支出层面，为快速遏制市场规模坍缩，政府需制定专项纾困计划、加大财税激励以释放经济高压，提供直接或间接的财政资金支持。收入不足而支出增加的收支失衡态势推高政府债务，形成财政恶性循环。同时，贫富分化加剧，财富积累向顶端聚集，全球大量财富集中于少数富人手中，多数国家公共净财富呈逐年削减趋势，中底层群体持有的私人净财富长期处于低位。
鉴于上述情形，具有再分配效能的税法机制向社会呈递出积极的应变信号，通过规则设计将富人所持资本纳入调节范围，增强税制累进性。一般而言，对富人资本征税主要有两种方式：一是针对资本收益征收的收入税；二是针对财产本身征收的财产税。但由于富人的财产及其身份特殊性，传统以所得税为中心的收入税制容易出现规制失灵。一方面，富人掌握着大量税务转化手段且有充裕资源做支撑，掌握着决定税收遵从与否的主动权；另一方面，收入税仅能将已实现的收益纳入课税范围，对持有但未实现的财产增值却无法干预，这亦为富人群体的自我辩驳提供了可行性空间。如此，收入税不仅难以有效调控超高净值个人所持资本，还在整体上呈现累退趋势，再分配功能受到限制。
囿于收入税的困境，各国尝试税制创新，从财产税角度增设新税源，财富税便是标志性创新成果之一。一般而言，广义“财产税”是与财产存量、财产转移相关的一系列税种的统称，涵盖对财产存量价值和移转价值的调节两方面，前者主要包括不动产税、净财富税，后者则吸纳了遗产税与赠与税、不动产交易税和金融交易税。本文探讨的财富税是一种狭义财产税，又称净财富税或净值税，是以纳税人的全部净资产为课税对象，按年对一定资产减去有关负债后的余额依比例征收的新型财产税。纵观整个财产税体系，财富税对超高净值人群征税指向最明确，具有两大特征：一是以财产所有权为基础，税额取决于纳税人拥有的财富数量，与财富获取路径或使用方式无关；二是税基广泛，“财富”指所有形式的私有资产扣除私人债务后的余值，而非特定类型的资产，区别于其他狭义财产税。财富税征税范围广且通常伴随高起征点，这使其具有显著的公平效应，但因正当性存疑、效率成本较高等问题，财富税在世界范围内的推广并不顺利。为此，以二十国集团（G20）为核心的国际组织近年来重新反思财富税的课税困境，提出“全球最低财富税”的国际税收合作倡议，主张将纳税主体扩张至全球超高净值人群，由全球性组织协助各国征收税款与调配资源，以释放国别财富税的正向效益、弥补负外部性。
二、开征国别财富税的观点争议
在全球性治理机制介入前，财富税的实施多呈现国家单边主导特征，这种以个人净财富存量为课税对象、在一定周期内征收的税收通常被称为“国别财富税”。但因单边施策的固有局限，各国财富税制度设计差异显著，加之学界和实务界对其征收争议较大，各国在制度选择和推进中面临两难境地。
1.开征国别财富税的肯定性观点及其理由
肯定意见多基于财富税的正向效益，即能够增加可供调配的财政资源、遏制贫富差距持续扩大的趋势，发挥增加税收收入与调节分配的双向功能。
(1)收入功能：筹措财政收入以提升公共产品供应能力
在整体经济缓慢复苏背景下，各国税收收入下降而刚性支出增加，难以覆盖公共产品的供应诉求，国家宏观调控功能行使受限。通常在应对财政困局时，国家存在“开源”与“节流”两种选择，其中“节流”策略消极低效，在引导国家脱离经济困局、实现制度优化方面收效甚微，而以财富税为代表的“开源”路径更强调激活国家财政收入潜力，通过税制创新将调控失灵的大规模财富纳入征管体系，有助于提升公共福利供给能力。以美国为例，假设对财富持有规模前0.1%的富人征收2%的财富税，对10亿美元以上的资产征收3%的财富税，预计将在2021年至2030年为美国政府增收2.6万亿美元。一项针对20个欧盟国家的测算数据显示，征收净财富税平均每年的预期收入可占GDP的1.5%。可见，财富税是各国增加财政收入以强化国家财政能力、提供公共产品和服务的重要手段。
(2)分配功能：遏制贫富分化以重构国民财富分配格局
既有收入税制难以对超高净值群体所持财富进行再分配，以致中产阶层实际承担更重的纳税义务，而少数超高净值财富持有者的社会福利供给责任与其自身能力不相匹配。如不施加干预，财富积累的“自强化”效应将加剧分配失衡。在此背景下，财富税作为调节财富分配、降低财富集中度的重要手段受到关注：一方面，财富税通过设置起征点限定纳税主体范围，确保仅对高净值财富群体征税，增强税收的累进性与公平性；另一方面，财富税拓宽了应税资产范围，弥补了个人所得税的调节缺陷。例如，法国20世纪80年代设立的财富团结税（ISF）对净财富超过一定阈值的个人按照0.5%—1.5%的累进税率征收，征税范围覆盖法国居民的全球资产及非法国居民在法国境内持有的不动产、金融资产等净财富。再如，玻利维亚2020年的《巨额财富税法》规定，对财富超过3000万玻利维亚诺（约378万欧元）的富人按1.4%—2.4%的累进税率征税，征税对象涵盖玻利维亚居民的全球净财富以及非居民在玻利维亚拥有的净财富。可见，财富税能将超高净值群体纳入再分配体系，有效改善国内财富分配不均的状况。
2.开征国别财富税的否定性观点及其理由
与国别财富税的正向效益相比，其内生的制度缺陷也较为显著。尤其在资本流动性增强、全球一体化趋势加深的背景下，国别财富税日渐式微。从数据来看，OECD成员国中仅4个国家仍在征收财富税，另有9个国家曾开征财富税但后又将之取消，且各国财富税税率普遍呈下降趋势。究其原因，国别财富税存在以下制度困境。
(1)正当性难题：国家调控自主性被迫向资本利益妥协
相较于消费税与收入税，财富税等财产税的税制引入通常具有即时性、应急性特征。历史地看，多数国家的财富税形成于战争或经济衰退时期，国家在平抑危机的负面效应时，倾向于将财富税作为济急的临时财政手段，缺乏长远考量。而事实上，由于财富税的纳税主体是社会影响力大、筹划能力强、政策敏感度高的少数超高净值群体，该项税种的增设与施行恰以高强度博弈为前提。其一，超高净值群体作为主要资本持有者和财富管理者，其经济活动关乎市场投资、资金流动方向，也与产业兴衰、劳动就业息息相关。其二，该群体掌握着丰富的避税手段，如避税天堂、移民、金融理财工具等，极易逃脱监管。其三，逐利特质使超高净值群体更加注重权衡成本收益，税制累进性的增强可能引发“财政弃籍”现象，而全球化更助长了资本外流动机。因此，征收财富税易引发超高净值群体与政府的策略性对抗。
随着国际交往进一步深化，各国意识到这种对抗并非个别地域性问题，而是全球普遍存在的共通性问题，只要抢占先机废除财富税或下调税率，就能保全本国税制竞争力，避免资本外逃甚至吸引外资入驻本国市场。此时，缺乏协同的主权国家容易陷入“囚徒困境”，政府与超高净值群体在国内的策略博弈随即外化为政府间的税制竞争，导致政府决策被资本逐利性裹挟，形成逐底竞争。由此，财富税的开征陷入“累进意图+累退现实”无限循环的“怪圈”——各国为应对短期冲击需开征高税率财富税，但受避税手段、全球化等影响，财富税最终难逃被架空、废止或降率的命运。
(2)融合性矛盾：各国税制差异造成税基侵蚀问题加剧
单边路径下，各国在应税资产范围上的变通及税收优惠的特殊设计，给财富税的税基核定带来了困难。OECD报告虽将不动产、动产、金融资产以及知识产权纳入财富税的征收范围，但各国仍未能对此形成共识，税基大小仍受各项税收优惠的政策约束，显著削弱了财富税的财政收入潜力与累进性，易导致征收目的落空。具言之，一些国家为促进税收公平，在税制设计上往往基于特殊政策考量而主动放弃部分税基，如对纳税人的主要住房或一定面积范围内的住房提供税收减免，为解决社会问题对养老金资产免征财富税，为支持创业与投资对企业资产给予税收优惠，这大大提升了国别财富税的税制复杂性。
尽管从地域性视角看，因地制宜是应对差异性问题的最优选择，但在资本全球化背景下，各国财富税制度缺乏精密嵌合，监管缺失或失灵加剧了税基侵蚀。此外，统一的财富价值评估机制与核定规则尚未形成，部分税基核算出的资本价值或收益率低于实际水平，难以保障税款应收尽收。这种“不估、少估、低估”的制度缺陷易被用于逃税，既造成主权国家内部税收流失，又因缺乏国际联动而无法进行外部干预。
(3)可行性障碍：税基度量难度差异导致征管效益偏离预期
在国别财富税征管中，多数国家税基评估制度不成熟，税务机关难以在现有技术支持下以合理成本准确评估资产价值，原因有二：一是部分资产隐蔽性、非交易性强，如私人群体持有的商业资产、未上市企业的股份、养老金资产、艺术品、高价值珠宝等，该类资产通常不会出现在公开交易市场中，因此难以确定其固有价值及价值增幅。二是数字技术融合不足、信息科技发展滞后，使得大量新型“数字财富”（如数字产品、虚拟资产、数据资源等）的信息收集成本高，对数据的挖掘要求在获取环节与大量权利主体进行许可谈判，加大了税务机关获取信息的难度。这可能导致税务机关趋易避难，形成征管漏洞。
第一，低难度税基导致低效益歧视，体现为各国财富税的不合理优惠扭曲超高净值人群的储蓄行为。从财富评估角度看，储蓄类资产空间固定、隐蔽性较弱，易被税务机关捕获，且该类资产通常数额明确，价值评估难度低，各国通常不会因征管能力不足而放任其税基流失。从政策考量角度看，储蓄作为常见资产形式，难以获得税收优惠的“安全港”保护，这使得财富税的开征实质上构成税收歧视，即在财富积累能力相同时，对偏好储蓄的纳税人课税更重。这种征管偏好会促使资产持有者调整组合策略，将收益转变为价值评估难度更大、更有可能获得税收减免的资产类型，降低财富的流动性与灵活性。
第二，高难度税基导致高强度博弈，体现为财富税施行中多轮策略博弈推高税收征管与合规成本。如前所述，超高净值人群对税收政策高度敏感且避税能力强，可依税制调整更新避税策略，而税务机关须依职权进行反制，期间形成多层博弈：第一层博弈中，税务机关投入大量资源以核定财富价值，促使资产持有者更新隐匿或转移资产的方法；进一步地，税务机关需依据税收优惠条件筛选应税资产，资产持有者则通过资产架构重组削减应税资产规模。随即进入第二层博弈，为确保税基完整性，税务机关需追加执法资源挖掘隐藏财产、甄别资产构成、预测外逃意图，资产持有者则加大支出用以政治游说和财富信息加密。如此往复，成本不断累加，造成资源浪费。
三、全球最低财富税的倡议对传统路径的回应之道
当前，资本全球化、高科技发展以及政府公共政策转向，愈发加剧了各国财富分配不均。面对国别财富税的困境，部分国家虽启动针对富人群体以及大型垄断企业的税制改革，然而改革效果不彰，呈现“有条件而不敢改”与“无条件而不能改”两种状态。为改变困局，一些国家寄望于通过有限让渡税收主权形成全球指引规则，G20更是提出全球最低财富税的多边治理方案——对全球超级富豪征收不低于固定财富份额的个人税收，将财政紧张与财富分配不均视为全球共性问题，扩大财富税实施范围。相比国别财富税，全球最低财富税具有以下三方面的优势。
1.正当性的确立：以全球税收分配正义为核心实现治理视角创新
如前所述，国别财富税虽具有再分配作用，但效果未达预期。一方面，发达国家开征财富税时，为保证税收公平，通常会设置起征点或免征额，以限缩征税范围。但囿于视野局限性，该纳税门槛设置往往缺乏针对性，多指向广义富人群体而未能精准覆盖顶层财富持有者，反而让相对富裕阶层承担税负。另一方面，多数发展中国家“富人群体”积攒的资产规模有限，财富税的实际效用将因纳税主体稀缺而缺乏显著性。即便征税也当属少量财富在地域范围内的低水平再分配，虽能一定程度上缓解一国国内的贫富分化，却无法实现真正的全球分配正义。因此，国别财富税的单边实践是一种低效选择。
相较于单边税收治理，全球最低财富税作为多边软法路径更具优越性。从正当性看，该倡议瞄准财富顶端群体的既有财富及其收益（数量级通常以“亿”为单位），纳税门槛高、累进性显著，能够直击全球贫富分化问题的痛点，更有利于实现全球分配正义。据祖克曼组织起草的《超高净值个人协调最低有效税收标准蓝图》（以下简称《蓝图》），对全球财富超过10亿美元的富豪征收2%的最低税，可使其有效税率提升至39%，接近中产阶级税率水平。诚然，为缩小贫富差距，可通过税收优惠等方式激励慈善捐赠以推进第三次分配，但此方式易导致捐赠主体的盲目选择。而全球最低财富税将对象锁定为“极富者”，其承担税负的道德责任与法律义务更易证成——他们在政治生活中享有相当的影响力与决策权，是全球竞争的既得利益者，与富裕国家的全球责任联系更紧密。从合理性角度看，《蓝图》指出，全球最低财富税可结合各国经济发展水平、税制现状和财富分布特点，在尊重国家主权基础上形成“共同标准”的国际税收协调方案，并通过各国国内法与国际合作来实施。而在全球最低财富税实现机制上，可引入“支柱二”中的UTPR（低税支付规则），参与国可以要求在非参与国未缴纳足够税款的亿万富翁，就其在参与国直接或间接拥有的资产补征税款。可见，全球最低财富税并未背离财富税的设计初衷，还能推动治理维度从单边转向多边，从超国家层面增加制度威慑，助力重塑财富分配正义逻辑。
2.融合性的补强：以提升信息透明度为关键化解信息交换障碍
当前，地域视角下的财富税征管存在信息失灵现象，超高净值人群主动报告财富情况的意愿低迷，国家或地区则因担忧待遇不公而隐瞒信息，全球最低财富税的提出为财富信息交换创造了制度条件。
第一，提供信息交换的适配规则。全球最低财富税可依托国际联动优势，构建覆盖所有管辖区的税收情报交换网络，确保纳税主体、应税资产信息全纳入。在此基础上，各国可借助《金融账户涉税信息自动交换标准》完善自动信息交换体系，扩大协议适用范围，吸纳全球主要经济体与离岸金融中心的参与。鉴于发展中国家的信息监管短板，国际组织可为其提供持续性的技术指导和资金支持。而在信息交换规则执行层面，可允许发展中国家和最不发达国家在不违反非歧视性原则基础上适用灵活性条款。
第二，为利益关系平衡提供有力支撑。全球最低财富税可以第三方信息报告机制为补充，提升超国家组织在财富税征管实践中的话语权。在此过程中，各国需公开财富信息的数据来源、测算标准与数据处理模型，便于信息接收者根据自身需求进行有效性筛查。同时考虑到该举措可能威胁国家安全或侵犯纳税人信息权益，国际层面已采取相关行动平衡效率与安全关系，一方面持续修缮信息披露的程序性规则，明确财富信息交换清单并提供必要性说明，增设纳税人申诉救济通道，允许利益相关者对公开项目提出异议；另一方面由各国加强出境信息审查，在分类分级保护基础上推进数据信息应用。
第三，为信息自我报告提供必要激励。全球最低财富税可以通过共同申报准则（CRS）等制度，要求超高净值群体披露全球资产分布、估值及变动情况，建立自我报告机制以打破信息壁垒，提升纳税遵从度。同时还可设置规则约束，在激励纳税人主动提供财富信息的同时构建数据保护屏障，防范隐私泄露与数据滥用，增强全球框架的认可度和说服力。这些制度是构筑征纳双方相互理解、相互尊重、和谐共处良好税收环境的重要前提，有利于为全球最低财富税倡议的目标实现奠定基础。
3.可行性的补正：以强化新兴技术适配为要点改进税收征管难题
国际税收合作依赖于征管工具的迭代更新，而人工智能、大数据等新兴技术的融合应用可大幅提升征管效率，为全球视阈下的财富税等税制变革提供支撑。
第一，以数字化推动税基度量能力的提升。针对税基评估难题，全球最低财富税可以简明性、适配性、科学性为标准筛选评估机制，依据评估难度对应税资产进行分类，明确测算标准与辅助要素，形成统一的价值核定规则。同时，该税制可建立具有示范意义的标准化评估流程以避免征管真空。例如，对于艺术品、高价值珠宝这类交易频率较低、难以按照常规方式准确估价的财产，可采用保险价值作为估值依据；而对于那些非经常性交易或交易频率极低的资产类型，可通过模拟市场环境的方式来确定其可能价值。
第二，以智能化推动跨境资产追踪能力的提升。为减少税基流失，全球最低财富税可强调新兴技术在全球联合追税中的融合应用，强化税源识别、税收追缴与跨境监管能力。一方面，可依托现代信息技术构建以税源感知为基础的动态决策与应用系统，用于识别税源分布、分析征纳义务以及处置涉税风险；另一方面，则可借助区块链溯源、智能合约监控、跨链数据同步等技术，建成智能化、精准化、现代化的税收征管体系。针对发展中国家税收征管技术落后问题，可建立跨国互助机制，通过技术援助、资金支持、经验分享等方式分摊跨境资产信息追踪成本，协助其建立跨国资产追踪系统。
四、中国应对全球最低财富税发展的立场选择
因国别财富税方案难以解决超高净值人群缴税不足问题，全球最低财富税倡议成为国际上纾解财政压力、应对财富不平衡的最新方案。作为全球大型经济体，中国应积极发挥大国影响力，及时对全球最低财富税倡议作出科学回应，推动形成公平、合理、包容的多边税收治理体系。
1.推动全球最低财富税的多边治理共识
面对财富分配不均问题，以往财富税征管主要从单边治理维度展开，但部分国家因担忧税制竞争力下降、资本流失而易受超高净值人群诉求的裹挟，未对单边治理路径给予过多倚重。全球最低财富税作为一项多边治理创新方案，优势在于能够打破仅由国籍国或资产所在地征税的主体壁垒，让资源需求更为迫切的国家参与其中，以重塑调控格局。基于对财富再分配和税制公平性的考虑，国际上提倡将全球最低财富税作为BEPS包容性框架“双支柱”方案之后的“支柱三”。未来，如何平衡各国税收主权与全球分配公平，协调单边行动与多边规则的关系，将是决定“支柱三”能否落地的关键。
对中国而言，全球最低财富税意欲创造的公平分配格局，与中国新发展阶段促进共同富裕的本质要求在理念上相通。一方面，全球最低财富税契合中国调节财富集中度的制度性需求。当前中国居民财富规模已居全球第二，但存量视角下的财富积累呈现显著的群体差异，而全球最低财富税通过对存量财富征税，能够精准调节金字塔尖财富积累速度，相比现行以收入为主的个人所得税体系，更能有效遏制资本利得、遗产继承等隐性财富增长。另一方面，全球最低财富税同缓解中国财政压力的结构性改革趋势相吻合。当前经济下行叠加刚性支出增长，使得中国地方政府债务率较高，房产税、遗产税等直接税改革推进缓慢，一定程度上也削弱了税制的公平性。而支持全球最低财富税倡议有助于中国搭上国际税收协作的“马车”，填补国内制度短板，形塑有助于收入分配公平的税制结构。为此，中国应坚持“共商共建共享”的全球治理观，将全球最低财富税的多边治理方案作为重构税收公平秩序的战略选择。
2.发挥全球最低财富税的软法治理优势
鉴于各国对维护国家经济利益与税收主权考量，目前难以就全球最低财富税征收的强制性、一体化的“硬法”路径达成共识。对此，G20领导人在第十九次峰会发布的《二十国集团领导人里约热内卢峰会宣言》提供了创新性的“软法”架构，旨在通过政策协调、经验分享、信息交流等方式促成更加平等和包容的国际税收合作。客观而言，这种软法治理路径具有独特优势。其一，规则制定灵活，无须严格恪守程序教条，各国可依自身需求作出变通性安排。其二，回应挑战即时，能够快速应对加密货币等新兴财富形式和避税手段的变化，及时更新相关规则和标准。其三，共识达成可行，主权让渡压力较小，更容易通过协商达成一致意见。其四，效力约束非强制，税收公平、分配正义等价值实现带来的道德压力可反向激励各国推进税制变革，任何国家的懈怠行为可能会在国际上被视为对全球责任的悖反。
事实上，全球最低财富税的软法治理所依赖的虽不是正式的“规范约束力”，但在实践过程中却可能产生实际约束效果。一方面，全球最低财富税可从各种软法渊源所具有的“协同效力”中获得效力支持，如G20峰会宣言、OECD指引等具有权威性的国际文件，它们虽无强制约束力，却能通过理念共识、政策协调形成叠加效应。另一方面，由多元主体形成的网络治理结构及其功能运作所形成的“功能约束力”将使全球税收软法治理获得足够的动力，如国际组织可通过技术援助推动规则落地，民间机构可通过监测评估曝光避税行为，各国则通过信息交换、经验共享实现政策协同。这种多主体各司其职又相互配合的运作模式，能弥补软法缺乏强制力的短板，通过功能互补形成治理闭环，倒逼各国主动向共识规则靠拢。基于此，中国应深度把握全球最低财富税的制度内核与弹性空间，既要系统梳理其规则设计的逻辑机理、适用范围的边界以及与国内税制的衔接点，也要结合自身在税收征管、反避税实践中的成熟经验，将中国在税收领域的实践经验和制度优势融入全球最低财富税的规则设计之中，以此提升全球税收治理的包容性，也为中国参与国际税收合作争取更有利的制度环境。
3.积极应对全球最低财富税的现实挑战
尽管全球最低财富税是促进全球分配正义的较优方案，但其从倡议到实践仍面临难题。一方面，从正当性的角度，全球最低财富税需在全球范围内达成多边协议并转化为各国国内法实施，然而国情差异和利益诉求分歧会阻碍联动行为的实施。一些国家出于自身考量对该倡议持谨慎观望态度，这将削弱全球最低财富税的有效性和影响力。有学者认为，要求富裕国家公民为全球不公正秩序及贫困后果承担集体责任过于严苛，且对富豪征收最低财富税可能影响其投资积极性，反过来抑制经济增速。另一方面，从效益性的角度，与国别路径类似，征收全球最低财富税可能伴随着富人移民、估值困难、征管效率欠佳等问题，需通过技术适配和制度完善加以化解，而这必然耗费大量人力、物力和财力。对于发展中国家而言，还需要超额投入技术学习成本和信息追踪成本以补充短板。
对中国而言，全球最低财富税倡议为中国改进国内财富分配现状、参与全球税收治理提供了机遇。一方面，中国能够借助国际规则倒逼国内直接税改革，缓解财富集中化趋势；另一方面，中国能够通过积极履行大国责任，在全球税收治理的包容性规则体系中提升发展中国家话语权，塑造公平的全球经济秩序。但同时全球最低财富税也可能加重相关纳税主体负担，对中国吸引外资产生阶段性影响。因此，中国应当客观看待全球最低财富税的优势和挑战，以“渐进式”的改革观参与国际税收治理，推动全球税收治理向更具包容性的方向发展。在规则制定层面，考虑到发展中国家财富积累与分配机制的特殊性，中国可以在G20框架内主张建立“差异化责任”机制，反对将统一税率强加于发展中国家或地区。在技术适配层面，针对资产评估和跨国资产追踪的技术难题，中国应当加紧建立自主可控的数字化征管体系，通过技术升级对冲潜在的资本外逃风险，为国际倡议的本土化创造条件。在风险防控方面，中国应不断完善资本流动监测预警机制，适当推出投资便利化、税收优惠等配套政策，并及时发布合规指引，避免因税收制度不确定引发市场恐慌。
五、中国应对全球最低财富税发展的回应之策
当前，中国新一轮税制改革稳定推进，国内外新经济形势成为税制创新的关键驱动因素，持续推动税收制度发生适应性变革。而新质生产力的发展，也要求以高质量发展提升共同富裕的品质。对此，党的二十届三中全会提出，推进中国式现代化必须“推动人的全面发展、全体人民共同富裕取得更为明显的实质性进展”；而党的二十届四中全会又对此予以重申，指出要“加大保障和改善民生力度，扎实推进全体人民共同富裕”。要实现上述目标，就应当发挥税收制度在规范财富积累中的作用。面对全球最低财富税的倡议，中国需要立足国情，先行布局国内税制改革、加强制度储备，从多方面提出应对之策，以实现分配正义、推动共同富裕。
1.完善既有税制：增强个人所得税对超高净值群体的税收征管能力
鉴于收入税的架构难题与国别财富税的实践困境，中国可选择新设财富税或改革与财富税存在重叠效应的既有税种。对此，有观点认为，基于中国国情，以调整现有税种的课税要素、增进各类税款征缴效率的方式推进税制改革是相较于引入财富税的更优解，建议聚焦财富税的替代性方案而非创制财富税的征收体制来实现分配正义，如改革个人所得税中的资本所得税制、征收遗产与赠与税等。笔者认为，这一路径具有一定可取之处，且与全球最低财富税的实施逻辑并不相悖。根据《蓝图》，“适宜的税收工具”包括作为征管技术手段的推定课税方法，以及对广义收入征收个人所得税、财富税或其他经济上等效的税种等。例如，美国前任总统拜登倡导的“亿万富翁最低所得税”要求超高净值群体就全部税前财富回报缴纳25%的个人所得税，按其约为11.3%的税前平均年回报率测算，相当于征收了2.8%的最低财富税，已超过2%的国际标准。由此，只要国内措施能促使超高净值群体承担相匹配的税负，即属全球最低财富税的有效实施，这为各国税制改革保留了灵活空间。
就中国而言，短期内不适宜开征国别财富税的现实考量并不阻碍中国在现行税制框架内回应全球最低财富税的价值期许。实际上，中国在个人所得税领域已确立了“全球征税原则”，强调中国居民个人应就境外所得缴税，并形成《关于境外所得有关个人所得税政策的公告》等规范。目前，中国对持有跨境资产的超高净值群体关注度提升，愈发重视对其境外投资所得（包括境外公司所得、境外股市所得、境外信托所得等）的税收征管，尤其对通过由居民个人股东控制设立在避税地或低税地的公司进行避税给予较多关注。这一制度可视为全球最低财富税在主权国家内的具体适用。《蓝图》主张，“最低税”本质上并非标准意义上的“财富税”，而是加强所得税的工具。因此，在税制改革中延续收入税的核心地位，不仅不会妨碍中国融入全球最低财富税的征管实践，反而能放大国内举措的回应声量。
为此，欲实现国内税制与全球最低财富税的衔接，中国可从以下方面完善个人所得税制：一是提高税收累进性，强化对高收入群体的精准调节。通过扩大综合所得的征收范围，将高收入群体的各类隐性收入，如股权分红、资产增值收益等纳入累进税制覆盖范围，加强对综合所得汇算清缴的精细化管理，发挥税收对财富差距的“削峰”作用。二是不断完善资本所得征管机制，破解高收入群体“税基流失”难题。聚焦征管中存在的信息不对称、跨境追踪难等问题，针对性地建立“资本所得全链条监管体系”，以实现对股票交易、房产过户、信托设立等资本运作行为的动态监测。三是合理优化税率结构和扣除标准，在税率设计上，可适当降低中等收入群体的边际税率，同时提高高收入档税率，形成“保中、提低、控高”的税率曲线。在扣除制度上，可探索扣除额度的动态调整机制与“家庭综合扣除”机制，精准测算纳税人的实际税负水平，确保征税权不侵犯纳税人的基本生存权。四是完善个人所得税的反避税规则，对自然人利用境外壳公司间接转让境内企业股权、所得囤积在境外个人控股公司不作分配、变更税收居民身份逃避缴纳税款等行为加强监管，筑牢税收公平“防护网”。
2.探索新型税源：创制具有中国特色的国别财富税以应对财富分配难题
尽管中国目前尚不具备创制国别财富税的条件，但在规范财富积累、促进共同富裕进程中，不应完全搁置这一路径。中国应借鉴国际有益经验，重视国别财富税的道路探索，从目标、原则和要素等层面探索推进契合国情和全球分配正义目标的国内财富税制度建设。
第一，明确立法目标定位。这是引导财富税在中国扎根并实现本土化的前置要件，中国应从以下方面确立制度目标：一是遏制财富过度集中以促进公平正义，调节超高净值群体所持财富存量缩小贫富差距，以重构价值分配格局。当前，住房资产投资对中国居民财富积累的贡献度较高，高价值房产增值所致的住房不平等是中国财富分配失衡问题的主要来源，财富税设计需着重关注该类资产的分布，确保财富流向与公平目标相吻合。二是拓展税基以弥补现行税制缺陷。收入与财富二者在特定时期内存在动态转换，需协调适配，针对所得税难以覆盖的资本增值、遗产转移等隐性财富渠道，中国应推动税基从收入税向财富税拓展，确保财富存量全覆盖，堵塞高净值人群避税通道。三是筹集公共资金以保障公共服务供给。中国特殊的人口国情要求财税体制改革始终聚焦于民生福祉，财富税所筹集的资金应更多用于教育、医疗、养老等领域，并在超国家层面引导全球性税收收入流向发展中国家、贫困人群及公益事业，最大化实现财富税的公共效益。
第二，加强制度原则考量。面对财富税征收困境，中国应优化税基核算规则和评估流程，并遵循以下原则进行税制设计：一是精准性原则。为增强财富税的针对性，应设置较高起征点以精准聚焦高净值群体，有效调节过高财富，避免加重中低收入群体负担。二是灵活性原则。在财富税实施的不同阶段审慎权衡税制竞争力与分配正义的优先级，同时通过优化营商环境、完善基础设施等手段平稳度过税制调整的阵痛期。三是纳税人权利保护原则。纳税人的强税负能力并非国家强化征税力度的当然理由，应持续完善纳税人权利保护机制，确保财富税税收征管过程的合法、公正、透明。四是比例原则。应当依据适当性、必要性等子原则妥当衡量财富税税收优惠的正当性和必要性，避免不适当的优惠制度损伤制度整体效用或导致国际税收竞争失衡。
第三，优化制度要素设计。目前，全球最低财富税的倡议已然为财富税的国内实践提供了指引，结合这一思路，中国特色财富税制度可从以下方面设计：一是纳税主体聚焦超高净值人群，需通过设置高起征点锁定财富积累能力远超一般水平的超高净值人群，避免加重中产阶层税收负担。二是征税对象兼顾国情与经济发展阶段，在扩大多元资产覆盖面的同时，关注超高净值群体财富结构的转变趋势，如由住房资产主导向金融资产主导演化，并针对性设置征税规则。三是税率采用差异化累进税率。当前中国财富分配不平等程度加深，愈发趋于两极分化，对此应当加强有效调节，综合超高净值人群的财富水平、资产类型以及具体特征等因素设定税率，并依据财富规模适当调增税率。四是税收优惠避免“一刀切”，可适当保留税收优惠的设立空间，但须确保其设立目的与财富税价值目标一致。如允许为超高净值群体提供参与公益或社会项目的税收减免政策，敦促其积极履行社会责任，主动承担“道德债务”。
3.提升应对能力：强化国际税收合作能力以争取规则制定话语权
当前，BEPS包容性框架“双支柱”方案作为多边治理解决全球性问题的成功实践，为国际税收多边共治提供了路径参考。在全球最低财富税实践中，中国应提升资源对接能力，在规则制定阶段合理表达发展中国家利益诉求，推动税收征管体系更契合普遍期待，以更好推进国际共识达成。
第一，主动参与国际规则制定。全球最低财富税倡议的提出意味着国际税权在财富税领域的重置，其实现高度依赖国家间高效的税收协调。考虑到全球最低财富税的施行有望改善分配不平等，且其收益能够缓解人口老龄化、气候变化等全球性难题，符合发展中国家的基本利益诉求，中国应带动发展中国家共同参与全球最低财富税规则制定，从财富分配机制待完善的主权国家角度明确表达诉求。同时，还应当兼顾本国超高净值群体的合法利益，主张提高起征点，根据中国的人均收入水平、财富分布特征设定差异化税率或豁免条款。中国需保留税制调整权，在国际协议中加入“经济紧急条款”，允许经济增速低于特定阈值时暂停或调整财富税征收，保障宏观经济稳定。
第二，提升数字税收征管能力。就全球最低财富税的推进来看，财富估值标准不统一、合规成本过高等问题较为突出。面对这些技术性障碍，中国可从以下方面应对：一是加强外联，明晰全球最低财富税的运作流程及财富数据收集、处理与应用轨迹，组织国内学者与实务工作者进行制度研判与规则转化，争取成为框架的合作开发者、标准制定者和持续学习者。二是强练内功，推动财富税征管技术跃升，持续优化“金税”系统，利用智能算力技术辅助税务部门核定资产价值，通过嵌入新型数字技术更新税源识别设备、完善税基追踪代码、构建数智决策机制、优化应急处理系统，实现征管效能跃升。同时应加快建设智能财税一体化管理平台，实现财税数据的高质量汇集，为接入全球财富税征管中枢做好准备。
第三，完善信息交换机制。在全球最低财富税的推行中，超级富豪依然可能利用税收体系的漏洞，将财富隐匿于不同税收管辖区，以此模糊资产的实际所有人或受益所有人身份，享受较低的税率。对此，中国应当积极参与国际税收情报交换工作，在保障国家安全的前提下划定财富信息共享范围，提升全球财富信息的透明度，与各国协同打击跨境逃避税行为。一方面，中国应加快完善大额金融资产和资金变动信息共享机制，对于新兴的加密资产，还应构建加密资产涉税信息交换的国内规则体系、完善“税收+金融”跨部门综合监管机制，在此基础上探讨对接加密资产报告框架（CARF）的可行性，逐步融入全球加密资产的监管体系。另一方面，中国应着力加强跨境税收征管合作，借鉴欧盟修订《税收行政合作指令》的经验，拟定标准化模板、建立自动化系统以提升跨境协作能力，推进全球最低财富税规则的落实。
六、结语：以全球最低财富税的发展回应财富分配不均难题
随着各国财政压力增大，福利与公共物品均等化配置愈发困难，全球贫富分化加剧，规范财富积累、维护收入分配正义成为人类社会共同的时代命题。国别财富税探索虽能在局部范围内缓解财富失衡矛盾，但其实施效益在全球层面却不及预期，单边治理路径因资本跨境流动、避税策略升级而陷入瓶颈。对此，全球最低财富税倡议突破了传统国别税制局限，将国际税收合作引入财富税征管体系，将财富分配问题提升到集体协商、共同决策的多边治理层面。其核心价值不仅在于通过跨国协作发挥财富税的“削峰填谷”作用，更在于构建规范财富积累的全球协同机制——通过发挥财富税的制度优势，建立起经验互鉴、资源共享、互利共赢的合作机制，阻断“财富集中→避税加剧→分配失衡”的恶性循环。
当然，全球最低财富税倡议从理念到实践不可能一蹴而就，其成败取决于国际协作的深度与制度设计的精细度，需要在更大范围内凝聚共识、储备规则、完善保障。中国作为积极参与全球治理改革的大国，理应以推动全球分配正义为己任，坚持以人为本的基本治税立场，维护多边主义国际秩序。未来，中国应不断完善国内税制中调节财富分配的功能模块、探索契合中国国情的新型财富税制度、深度融入国际税改进程，以自身实践为全球财富分配正义提供可资借鉴的样本，通过多边协作推动建立更公平的全球收入分配秩序，为构建人类命运共同体注入税收领域的中国智慧与方案。
文章原载：《人文杂志》2025年第12期
