摘 要：过罚相当原则作为行政处罚的一项重要原则,得到了行政处罚法等立法的明确规定,但上下级立法的重复,导致具体立法规定不够完善,功能未能充分彰显。行政处罚法的修订虽然对过罚相当原则的适用有所改进,但仍然面临一些问题,包括过错的判断标准不够细化且未成体系,行政处罚裁量基准的适用有待进一步规范,相当性的判断标准不够明确和配套机制不健全影响执法者适用的积极性。基于此,应当从四个方面予以完善:采取主客观相结合原则和“概括+列举”方式细化主观过错的判断标准,发挥行政裁量权基准和典型案例的指导作用,引入比例原则作为相当性的判断标准,完善前置程序等配套机制激活过罚相当原则的适用。
关键词：行政处罚；过罚相当原则；裁量基准；比例原则；主观过错
过罚相当原则是行政处罚中的重要原则之一。1996年制定的行政处罚法明确了该原则,2021年修订的行政处罚法(以下简称“新行政处罚法”)依然坚持了该原则,并从“过”“罚”“相当”三个理论维度,进一步细化过罚相当原则。尽管新行政处罚法发展和完善了过罚相当原则,一定程度上解决了过罚相当原则法律适用中面临的突出问题,但是,行政处罚法作为基本法立法本身的概括性特点决定了,新行政处罚法无法从根本上解决过罚相当原则适用中的所有问题。新行政处罚法实施后,实践中仍然屡次出现违背过罚相当原则的案例即是例证。2022年,陕西省榆林市的一家个体户进货5斤芹菜,其中2斤被市场监管部门抽检,一个月后报告显示芹菜不合格,个体户被罚款6.6万元(以下简称“陕西榆林芹菜案”),引发公众对“小过重罚”的热议。2024年7月,最高人民检察院发布“检察护企”行政检察典型案例,其中有两起是“小过重罚”案例。同年11月,司法部发布第一批行政执法典型案例,其中案例八广东某市司法局对县市场监督管理局不当行政处罚决定执法监督案为“小过重罚”案例。可见,新行政处罚法对过罚相当原则的修改并未从执法层面收到理想效果,现实生活中,特别是与社会公众息息相关的民生领域,“小过重罚”“小错重惩”的案件仍层出不穷,成为民众热议与社会关注的话题。
党的二十届三中全会对深入推进依法行政、健全公正执法司法体制机制作出部署。2024年12月,国务院举行“加快落实行政裁量权基准制度,进一步提升行政执法规范化水平”专题学习,要求从群众和企业反映强烈的问题入手,进一步完善行政裁量权基准制度,规范权力运行。2025年2月,习近平总书记在民营企业座谈会上的重要讲话,进一步释放了党中央厚植民营经济发展沃土,优化法治化营商环境的信心。2025年《最高人民法院工作报告》强调,“依法平等保护国有、民营、外资等各种所有制企业产权和自主经营权……促推法治经济、信用经济建设”。司法部要求2025年加强涉企行政复议,重点纠治小过重罚、逐利执法等突出问题。因此,结合当前我国立法、执法和司法实践,重新讨论过罚相当原则的适用问题,仍然具有重要的理论价值与现实意义。
一、过罚相当原则的法理内涵与立法演进
（一）过罚相当原则的内涵
“从缘起上看,过罚相当原则借鉴于刑法的罪刑相适应原则。”正因为如此,有观点曾指出,行政处罚法中“过罚相当”原则与刑法中“罪刑相当”原则的“精神实质是一致的”。但是,行政处罚与刑罚之间存在本质的不同,这决定了两个原则在实施上也将存在明显区别。理论上,学者们较少直接定义过罚相当原则,主流行政法教科书甚至很少直接讨论过罚相当原则的内容,个别教科书即使涉及过罚相当,也是将其置于行政处罚公正原则中予以阐述,并未将过罚相当作为行政处罚的基本原则。从这个角度而言,过罚相当原则是否为行政处罚的基本原则学术界似乎尚未达成一致,这也在一定程度上制约了对该原则研究的深度。
过罚相当原则从字面意义解析,“过”指过错,即违法行为的情况,“罚”指处罚,即违法行为是否应当罚、怎么罚、罚多少,“相当”指违法行为与处罚结果相称。1996年行政处罚法和新行政处罚法的表述完全一致,即“设定和实施行政处罚必须以事实为依据,与违法行为的事实、性质、情节以及社会危害程度相当。”依据该条款,从规范结构来看,过罚相当原则包括“过”“罚”和“相当”三个构成要件。结合上述关于过罚相当原则的字面含义、立法规定等,笔者认为,在行政执法过程中,过罚相当原则是指行政机关实施行政处罚应当与违法行为的事实、性质、情节以及社会危害程度等相当,处罚结果不偏不倚,公平公正。
（二）过罚相当原则的立法规范
我国早在1996年行政处罚法中即明确规定了过罚相当原则,这是以基本法的形式确定了过罚相当原则的立法规范。由于该条款位于行政处罚法总则中,因此可以将过罚相当视为行政处罚的基本原则,各具体领域中的行政处罚都应当遵循。此外,《行政处罚法》第30—33条中的从轻、减轻处罚等规定,也为过罚相当原则的适用提供了参照。但是,行政处罚法本身的概括性决定了该原则在具体领域的实施,还需要其他法律、法规、规章等的配合,因为不同的行政管理领域可能存在较大的差异性和特殊性。
除了行政处罚法,其他法律规定过罚相当原则的相对较少,较为典型的是《治安管理处罚法》第5条第1款的规定:“治安管理处罚必须以事实为依据,与违反治安管理行为的性质、情节以及社会危害程度相当。”2025年4月30日通过的《民营经济促进法》第51条规定:“对民营经济组织及其经营者违法行为的行政处罚应当按照与其他经济组织及其经营者同等原则实施。对违法行为依法需要实施行政处罚或者采取其他措施的,应当与违法行为的事实、性质、情节以及社会危害程度相当……”此外,《行政诉讼法》第70条和第77条关于明显不当行政行为的撤销、变更,实际上是从法律救济角度对过罚相当原则的适用。
除了以上法律的规定,关于过罚相当原则的立法规定更多地体现在地方性法规和规章中,如《中国人民银行行政处罚程序规定》第3条规定:“中国人民银行及其分支机构应当依照法律、行政法规、中国人民银行规章的规定,公正、公开、合理地实施行政处罚,坚持处罚与教育相结合,与违法行为的事实、性质、情节以及社会危害程度相当。”《道路交通安全违法行为处理程序规定》第3条第3款规定:“对违法行为的处理,应当以事实为依据,与违法行为的事实、性质、情节以及社会危害程度相当。”但是,这些规定几乎照搬行政处罚法的规定,围绕着违法行为的“事实、性质、情节以及社会危害程度”四个方面予以认定,并未充分结合具体领域的特点,制定能够体现具体领域实际过罚相当原则的适用情形,这将在一定程度上制约着过罚相当原则的法律适用。
笔者经梳理发现,部分地方立法中,已开始探索“事实、性质、情节、社会危害程度”四个法定因素之外的情形,如2020年公布的《北京市优化营商环境条例》第62条增加了“危害后果消除情况”“违法行为人的主观过错”两种考量因素,2024年该条例修订时本项内容未作修改。2020年修正的《长春市规范行政处罚自由裁量权实施办法》第6条在“事实、性质、情节、社会危害程度”四个法定因素后增加“等”字,同时增加八项可以综合考虑的因素,包括主观过错、具体方法或者手段、违法所得或者非法财物的数量等。
综上可见,各部门和各地方已经开始在违法行为的“事实、性质、情节以及社会危害程度”四大法定因素之外,探索其他考量因素,“危害后果消除情况”和“主观过错”成为过罚相当裁量中最为常见的新增因素。这种简单新增列举的方式,虽然对于过罚相当原则的适用具有一定的补充作用,但是无法满足不同领域、不同场景的实际需求,仍需要做更加体系化的探索。
（三）新行政处罚法对过罚相当原则的发展
如前所述,过罚相当原则是自1996年行政处罚法立法时即确定的一项原则,并在各领域的行政处罚实践中发挥了重要作用,但由于立法规定较为模糊,如何更加科学合理地适用该原则,始终是行政执法与司法实践中需要解决的一个重要问题。鉴于此,2021年修订的行政处罚法试图从立法角度对该制度予以完善。新行政处罚法对过罚相当原则的发展主要围绕“过”“罚”“相当”三个维度展开,对过罚相当原则的完善产生了积极影响。
1. 引入主观过错标准
理论上,对于行政处罚的构成要件是否应当包括主观过错,存在一定的争议。有的主张客观归责立场,认为只要有客观违法行为即可处罚,主观过错不是行政处罚的构成要件;有的主张主观归责立场,认为只有当行为人存在主观过错时才处罚,没有主观过错的不处罚。立法上,大多数情况下,只要行为人实施了违反行政管理秩序的行为,即应当予以处罚,而不苛求主观要件。少数情况下,要求行为人具有主观过错,才能给予行政处罚。实践中,由于行政处罚法与大多数单行法并未将主观要件作为行政处罚的必备要件,基于行政执法效率与实务便利的考虑,行政机关几乎普遍采取“客观归责”立场,不考虑行为人的主观状态。
然而,即便原则上秉持客观归责立场的学者,仍然谨慎提出“这并不意味着行政处罚采取完全的客观归责主义,对不具备可谴责性的行为也要进行处罚”。实务界也提出“执法实践中,不能因构成要件上要求不严格而完全放弃对主观方面的查证,至少应作为违法的重要情节予以考虑,体现调查的完整性和处罚的合理性。”在此背景下,2021年行政处罚法修订时新增了“主观过错”条款,即第33条第2款:“当事人有证据足以证明没有主观过错的,不予行政处罚。法律、行政法规另有规定的,从其规定。”理论上对该条款的性质仍存在不同看法,且对于其如何落地,如何适用“足以证明”这一标准亦尚不清晰。在行政处罚法这一基本法中引入主观过错,丰富了过罚相当原则中“过”的认定标准,符合过罚相当原则的理念,将对该原则的法律适用产生积极作用。
2. 新增裁量基准制度
“罚”是过罚相当原则适用中的核心,如何正确作出处罚,直接决定着过罚相当原则是否能够得到正确实施。由于现实情况的纷繁复杂,立法不得不赋予执法者一定的裁量空间。“通过必要的裁量不仅可以保持行政的能动性,而且能够最大限度地实现个案正义。”但是,如何正确行使行政裁量权,确保行政处罚公平、公正,是立法者和执法者面对的一道难题。新行政处罚法对此进行了制度创新,增加行政处罚裁量基准制度,该法第34条规定:“行政机关可以依法制定行政处罚裁量基准,规范行使行政处罚裁量权。行政处罚裁量基准应当向社会公布。”尽管新行政处罚法对行政处罚裁量基准未作强制性规定,但是,以中央立法形式对裁量基准的设定义务和公开义务作出明确规定,仍具有重大的理论与实践意义。
理论上,该规定有助于推动行政处罚裁量基准的理论研究,助推过罚相当理论的发展。作为一项实践先行于理论的制度,行政处罚裁量基准制度的理论研究尽管已经取得了较为丰硕的成果,但仍然难以满足复杂多变的实践需要,此次修法新增行政处罚裁量基准制度,有助于激发理论研究的热情,并助推与之相关的过罚相当理论的研究。实践中,行政裁量基准制度对于规范过罚相当中“罚”的具体适用具有重要指导意义,通过行政处罚裁量基准制度的完善,可以帮助行政机关更好地作出行政处罚。事实上,自新行政处罚法增设行政处罚裁量基准规定后,全国各地关于行政处罚裁量基准的立法明显增多。
3. 完善“相当”的具体情形
如何实现“过”与“罚”之间的“相当”是适用过罚相当原则的关键。实践中,过罚相当理论本身较为原则,加之立法规定的抽象,导致无法为行政机关在个案中提供具体的过罚相当标准。新行政处罚法通过新增“首违不罚”、扩大从轻或者减轻处罚、明确没收违法所得、延长特殊领域的追责时效等多方面完善“相当”的具体情形,为个案执法提供了重要标准。
首先,新增“首违不罚”的规定。即《行政处罚法》第33条第1款的规定:“初次违法且危害后果轻微并及时改正的,可以不予行政处罚。”其中,“初次违法且危害后果轻微并及时改正”体现的是“过”的轻微,“可以不予行政处罚”体现的是“罚”的结果,二者共同构成过罚相当原则在“首违”中的适用。其次,扩大从轻或者减轻处罚的情形。新增受诱骗实施违法行为、主动供述行政机关尚未掌握的违法行为等三类法定应当从轻或者减轻行政处罚的情形。再次,明确违法所得应当没收,并对违法所得的计算标准作出了具体规定,符合过罚相当原则的理念。最后,延长了特殊领域的追责时效。针对涉及公民生命健康安全、金融安全领域的违法行为,且具有危害后果的,追责时效延长至5年。
上述新增的立法规定,通过创新多项制度设计,为后续具体执法中更好把握“过”与“罚”的“相当性”提供了重要的参考,也为人民法院审查行政执法决定是否符合过罚相当原则指明了方向,是立法的重大进步,在一定程度上缓解了立法对于“相当性”规定的不足。
二、新行政处罚法实施后过罚相当原则适用仍面临的问题
如上所述,新行政处罚法虽然未对过罚相当原则的表述予以修改,但通过丰富“过”的认定标准、规范“罚”的具体适用和完善“相当”的具体情形,进一步完善了过罚相当原则的适用标准,对于行政执法机关在具体实践中更加科学地适用过罚相当原则具有重要意义。经过3年多运行,该原则在实践中仍然面临着一些问题,“小过重罚”“小错重惩”等问题并未得到有效解决。
（一）过错的判断标准不够细化且未成体系
“过”的判断是过罚相当原则适用的基础,只有确立“过”的明确判断标准,才能为执法者提供可操作性指引。当前,行政处罚法等法律、法规确立了“事实”“性质”“情节”和“社会危害程度”四大法定因素,但该四大考虑因素存在过于抽象、不够细化、难以把握的弊端,彼此之间的逻辑关系不清晰且缺乏体系,更为重要的是缺乏对具体行业的特殊性关注。
首先,“事实”“性质”“情节”和“社会危害程度”都属于抽象概念,具体包含哪些内容不够明确,容易引发适用困难。比如,违法行为的事实中,具体指哪些事实,其中哪些事实可以从轻处罚、哪些事实可以从重处罚,违法行为的性质中是否区分主观上的故意与过失,是否区分公共安全、环境保护等不同领域,违法行为的情节中是否包含自首、立功、积极配合调查、累犯,以及如何认定违法行为的社会危害程度等。对此,立法规定不够明确,这就为实践中“小过重罚”留下了存在的空间,增加了执法者认识和判断上的困难。
其次,四大法定因素之间的内在关系不清晰。从立法语义来看,由于立法条文中使用的是顿号,“事实”“性质”“情节”和“社会危害程度”之间似乎应当属于并列关系,但实际上,四者之间可能存在交叉关系。“性质”“情节”“社会危害程度”可能都属于广义的事实,例如,违法行为人是否存在故意或者过失等不同性质,是否存在自首、立功等不同情节,也都属于重要的事实。可见,当前四大法定因素的立法规定,无法囊括所有的过错情形,且彼此之间还存在逻辑不清的问题,这也会给过罚相当原则的具体适用带来困难,因而有必要从理论上理顺四大法定因素之间的关系,并评估该四大法定因素是否足以囊括实践中所有的过错情形,进而决定是否采取相应的补充规定。
最后,当前立法将“过”界定为四大因素,忽视了不同行业、不同领域、不同地域的特殊性,未能给行业立法和地方立法预留空间,导致作为下位法的行业立法、地方立法广泛存在重复立法的问题,无法为具体执法提供针对性指引。2025年3月15日,笔者在北大法宝检索发现,关于过罚相当原则的规定,现行有效的15部部门规章中,直接照搬行政处罚法规定的有12部,占比80%;增加“等”字规定的有1部,占比6.7%;增加其他考虑因素的有2部,占比13.3%。现行有效的15部省级地方性法规中,直接照搬行政处罚法规定的有13部,约占87%;增加“等”字或者其他考虑因素的各占6.7%。由此可见,八成以上的部门立法和地方立法,都是照搬照抄行政处罚法关于过罚相当原则的规定,并未结合本领域和本地区的实际作细化规定。
“过错”的认定作为过罚相当原则适用的前提和基础,其判断标准不够细化且未成体系,给该原则的具体适用带来了挑战,导致实践中执法者无法结合具体案件适用过罚相当原则,作出符合朴素的公平正义观念的处罚决定,亟须从立法上进一步完善过错的判断标准和体系。
（二）行政处罚裁量基准的适用有待进一步规范
过罚相当原则的适用最终要落实到“罚”上,而“罚”本身是个案色彩非常鲜明的活动。每一个行政执法案件都会具有自身一定的特殊性,但法律规定往往会比较笼统,以便适用于更加广泛的场景。因此,行政处罚离不开裁量,为了规范行政裁量权的行使,近年来,理论、立法与实践都比较推崇裁量基准制度。行政裁量基准是一种根植于我国本土实践的执法创新,也得到了行政处罚法的认同。党的二十大报告明确提出要“健全行政裁量基准”,中共中央、国务院印发的《法治政府建设实施纲要(2021—2025年)》进一步要求:“全面落实行政裁量权基准制度,细化量化本地区各行政执法行为的裁量范围、种类、幅度等并对外公布。”2025年《政府工作报告》进一步提出“推进严格规范公正文明执法,落实行政裁量权基准制度,健全维护群众利益的制度机制。”
但是,由于我国行政裁量基准制度是一项催生于地方的实践,缺乏统一立法,诸如基本概念、制定权限、制定义务、制定程序、法律效力、适用规则等具体问题上,尚未达成共识。这就导致实践中,关于行政处罚裁量基准的具体适用,在不同领域、不同地区参差不齐。事实上,近年来引发舆情的行政处罚案件基本聚焦于食品安全、广告等领域,而这些领域通常制定了具体的行政处罚裁量基准,之所以仍然发生引发社会广泛关注的案件,很大程度上源于执法者对行政处罚裁量基准的机械适用,未能充分考量个案的特殊情节,正确适用过罚相当原则,这不仅损害了行政相对人的合法权益,也影响了行政执法的权威性与公信力。由此可见,深入研究并解决行政处罚裁量基准适用问题,充分发挥其规范执法、保障公正的作用,对于科学适用过罚相当原则、推进法治政府建设具有重要意义。
（三）相当性的判断标准不够明确
在过罚相当原则的适用中,即便初步解决“过”与“罚”的认定与适用问题,如何判断相当性仍然面临问题,因为“相当”本身是一个主观性较强的概念,一个处罚决定是否与违法行为相当,抛开利益关系不谈,不同主体之间都可能存在不同认识。这在立法、执法和司法层面都广泛存在。
立法层面,2021年,有地方性法规规定,停车人应当按照规定缴纳道路停车费用,逾期未缴纳的,进行催缴同时并处200元以上1000元以下罚款。有学者提出,“欠费1元罚200元”有违比例原则,全国人大常委会法工委收到审查建议后,通过及时请制定机关说明情况等方式,推动制定机关对有关规定及时作出修改,调整完善罚款的额度和程序。事实上,如果立法本身不符合过罚相当原则的要求,行政执法中出现违反过罚相当原则的“小过重罚”案件就会在所难免,这就要求立法必须更加科学合理,努力为执法提供“相当性”标准。
执法层面,执法者往往直接适用立法规定或者裁量基准作出处罚决定,通常不做相当性判断,即便发现处罚决定可能存在“小过重罚”的嫌疑,因为缺乏“相当性”判断标准,往往也是放任之,进而引发对于“小过重罚”的社会关注。同时,部分行政执法者对过罚相当原则理解不深,存在“重程序、轻实体”的思维定式,认为只要严格按照立法规定或裁量基准的规定执行,就能规避执法风险,因而忽视了对个案特殊性的考量,直接将案件事实与法律条文进行简单对应,未对处罚决定的相当性展开深入判断。这种“一刀切”的执法方式,使得过罚相当原则难以真正落地。
司法层面,法院在大量案件中往往运用比例原则判断过罚是否“相当”,只是由于理论上对过罚相当原则与比例原则的关系认识仍然存在较大分歧,在一定程度上影响了对过罚“相当”的判断。由此可见,相当性判断标准不明确仍然是制约过罚相当原则适用的重要因素。
（四）配套机制不健全影响执法者适用的积极性
过罚相当原则本质上是对现有法律规定或者裁量基准的变通适用,是在形式合法基础上追求实质合法的过程,这离不开执法者的努力。而执法者积极性的调动需要相关配套制度的支持与鼓励,否则,基于人“趋利避害”的本性,可能缺乏理性适用过罚相当原则的积极性。实践中,执法者适用过罚相当原则作出较之前“类似”违法行为相对较轻的处罚决定,可能会在后续的行政执法监督等程序中被重点关注,进而可能在执法监督中面临被问责的风险。同时,执法者适用过罚相当原则作出的从轻处理,也容易被误解为是否存在某种不正当交易等。
因此,立法上应当为执法者适用过罚相当原则设置配套机制,通过配套机制既能够规范执法者滥用自由裁量权,又能够实现对执法者合法权益的保护。实践中,由于缺乏过罚相当原则适用的配套机制,执法者主动适用过罚相当原则的积极性被严重限制。因此,在当前法治环境尚待优化的社会背景下,调动执法者适用过罚相当原则的积极性,进而追求个案的公平正义,必须从配套制度上为执法者打消顾虑、减低风险、减免责任。
三、行政处罚中过罚相当原则适用的完善路径
通过上述对过罚相当原则内涵及立法规范的阐述,过罚相当原则在适用中仍然面临着一些亟须破解的问题,如何纾解,需要我们立足中国国情、正视现存问题,从理念更新、具体制度设计、规则重塑等多方面入手,完善过罚相当原则的具体适用。
（一）采取主客观相结合原则和“概括+列举”方式细化主观过错的判断标准
一直以来,我国行政处罚中始终奉行客观归责,忽视违法行为人的主观过错。在此背景下,1996年颁布的行政处罚法完全回避主观过错问题,新行政处罚法顺应理论与实践需要,引入过错推定归责,增加规定“当事人有证据足以证明没有主观过错的,不予行政处罚”,该规定打破了传统行政处罚严格客观归责立场,符合行政处罚谦抑性理念的要求,具有重要的历史意义。笔者认为,“过错”本身属于主观范畴,但是法律上对“过错”的认定离不开客观层面的标准,因此,对于主观过错的判断需要采取主客观相结合方式。
主观层面,参照刑法理论,“过错”分为故意与过失,二者的过错程度存在明显差异,即便是故意,直接故意和间接故意的过错大小也存在差异,因此,在具体的执法过程中,执法者应当结合主观过错程度酌情考虑处罚的严厉程度。前述“陕西榆林芹菜案”中,个体户贩卖的5斤芹菜虽然不符合食品安全要求,但没有直接故意,过错程度较低,减轻处罚更加符合过罚相当原则的要求。同时,在主观过错判定中,当事人的事后悔错态度也应当作为考量因素,实践中,悔错态度的主要表现形式有是否配合执法机关调查查处、采取补救措施、赔偿受害人损失等。某建设股份有限公司诉某省市场监督管理局反垄断行政处罚案的裁判要旨明确指出,“该行政处罚是否符合过罚相当原则。具体审查时,应当结合垄断行为的危害性程度、经营者的主观恶意、经营者在违法行为中所处的地位和作用、是否已经并处没收违法所得、经营者是否存在抗拒行政查处或者主动停止违法行为的情节等个案具体情况,以有利于实现反垄断法预防和制止垄断行为的立法目的和确保个案处理结果公正为指引,进行综合判断。”最高人民法院作出的类似入库案例,对于各级法院正确理解和适用过罚相当原则中主观判断标准具有重要参考意义。这也将对执法者具有重要的指导意义,要求执法者在具体个案中,必须认真区分违法者的主观过错程度,进而作出更加合理的执法决定,否则将可能因为违反过罚相当原则而被法院否定。
客观层面,应当在行政处罚法所列举的“事实”“性质”“情节”和“社会危害程度”四大法定因素基础上,进行更加科学合理的界定。由于列举本身具有挂一漏万的缺陷,现行列举模式有待进一步完善,建议采取“概括+列举”的方式进一步细化主观过错的判断标准,可以增强执法者的可操作性。具体而言,可以对《行政处罚法》第5条过罚相当条款予以完善,一是在“事实”“性质”“情节”和“社会危害程度”四大法定因素后增加“等”字,同时增加规定中央各部门或者地方立法,可以结合本领域、本地区实际制定具体的过罚相当适用的判断标准,赋予各部门和各地方一定的细化立法权,可以避免各地方进行无意义的重复性照搬照抄,增强立法的可操作性。当前,无论是中央部门立法还是地方政府立法,都较为普遍地照抄行政处罚法的规定,这既是一种立法资源浪费,也对各部门和各地方执法缺乏有效的指导意义。如果行政处罚法能够授权各部门和各地方在立法过程中,结合本部门和本地区的特殊性,探索更加多元化的主客观判断标准,无疑可以为执法者提供更加具有针对性的执法标准。事实上,在不同行政执法领域、不同地区,过罚相当原则适用所需要考虑的因素确实会存在明显差异,需要执法者予以充分考量。
（二）发挥行政裁量权基准和典型案例指导作用
实践中,行政裁量权基准未能充分发挥对行政处罚的指导作用,进而出现过罚不相当情形的原因可能是多方面的,既有行政裁量权基准制定层面的问题,也有行政裁量权基准实施层面的问题,还可能有执法者的问题。笔者认为,重点可以从两方面予以完善。
一是适度增强行政裁量权基准的弹性。行政裁量权基准的创设旨在从源头上防止和控制行政机关滥用行政裁量权,为了实现该目标,裁量基准的设置往往较为“僵化”,大多数情况下,这种设置有利于规范行政权滥用,但其也可能导致执法者出现机械适用行政裁量权的倾向,甚至作出明显违反公众朴素公平正义观的处罚决定,不敢、不会也不想运用过罚相当原则予以调适。因此,立法应当为执法者适用行政裁量权预留一定的弹性空间,例如,当执法者认识到严格适用行政裁量权基准可能存在明显不公,应当设置一定的上报机制,允许执法者可以通过内部程序报送本级甚至上级领导重新审核是否依然适用该裁量权基准,从而赋予行政裁量权基准一定弹性。
二是充分发挥典型案例的示范引领作用。“一个案例胜过一打文件。”近年来,案例作为“法治产品”的价值与作用在司法实践中日益彰显。截至2025年5月底,最高人民法院共发布46批261个指导性案例,最高人民检察院共发布58批237个指导性案例。但经笔者梳理发现,上述指导性案例均不涉及过罚相当原则的适用。2024年2月,“人民法院案例库”正式上线,截至2025年3月底,共收录涉过罚相当案例23件,其中运用撤销判决、变更判决实质性解决行政争议的13件,其他10件判决中,法院认为行政机关的处罚决定符合过罚相当原则并进行了分析说理。上述入库案例对于指导实践中行政机关如何正确适用过罚相当原则,统一执法标准,作出更加符合法理、情理的执法决定具有重要的指导意义,但在实践中,这种指导作用仍需进一步加强。特别是对于涉及食品药品安全、环境资源保护、土地等“小过重罚”多发领域,建议在继续丰富、完善人民法院案例库相关案例基础上,适时推出此领域的指导性案例,以此来统一法律适用和裁判标准,促进执法与司法的良性互动。例如,在涉及未批先建行政处罚裁量与新旧环评法适用的案例中,人民法院案例库入库案例的裁判要旨认为,“行政机关作出行政处罚决定,未衡量事实原因、责任过错、违法情节和危害程度等因素,作出的处罚及确定的处罚幅度裁量依据不足,人民法院依法不予支持”。又如,在涉及非法占地历史遗留问题处理的行政处罚中,人民法院案例库入库案例的裁判要旨认为,“行政机关在对历史遗留的未批先建非法占地行为进行处罚时,应当充分考虑全案情况,结合非法占地的原因、过程、时间与各方责任情况,采取既能实现行政管理目的,又能对相对人信赖利益予以保护,对其权益影响和社会资源损害最小的执法方式”。类似的司法裁判,实际上为实践中行政机关如何细化主观过错的判断标准提供了较好指引,对于促推行政机关提升依法行政能力与水平具有重要意义。建议未来能在人民法院案例库入库案例基础上,精选出相关案例适时作为涉“小过重罚”领域的指导性案例来统一发布。同时,建议可以结合行政执法与司法实践,及时收录更多入库案例,覆盖更多执法领域,为执法者提供更多参考。
（三）引入比例原则作为相当性的判断标准
如何为过罚相当原则的适用确定一个“相当性”标准,是解决该原则适用中的核心问题。如前所述,行政执法实践中并未形成共识,司法实践通常运用比例原则作为分析工具,阐述行政处罚决定是否符合过罚相当原则。尽管理论上对比例原则与过罚相当原则之间的关系还存在较大分歧,但笔者认为,当前运用比例原则判断行政处罚决定是否符合过罚相当原则仍然是一种较优选择,理由如下:
首先,理论上对比例原则进行了较为深入的研究,可以为执法实践提供指导。现行关于比例原则的研究横跨公私法,并已产生系统性研究成果。比例原则作为一项行政法基本原则,得到主流行政法教科书的认可。作为法学科班出身的执法者往往都对比例原则有较深入的理解。这为比例原则在执法实践中的适用奠定了较为扎实的理论基础。
其次,比例原则本身具有较强的解释力。无论是传统的“三阶”比例原则还是新近提出的“四阶”比例原则,比例原则都有着严谨的逻辑结构和精细化的分析方法,具有较强的解释力,能够指导执法者作出更加科学合理的行政处罚决定。
最后,比例原则与过罚相当原则核心内涵的一致性决定了,借用比例原则作为工具来理解和适用过罚相当原则,既不会偏离过罚相当原则的精神,又可以为执法者提供相对更具操作性的方法。
具体而言,以传统“三阶”比例原则作为分析工具,相当性的判断可以参照以下顺序。
首先,行政处罚能够实现行政目的,符合适当性原则。这是比例原则的基本要求,如果行政处罚手段无法实现行政目的,行政机关就应当停止作出该行政处罚,因为行政处罚并非目的而仅仅是手段,近年来“逐利执法”引发社会广泛关注,其核心就是这种执法本质上是为了谋利,明显偏离了行政目标。
其次,行政处罚对行政相对人权益损害最小,符合必要性原则。行政机关在作出行政处罚时,必须在多种处罚方案中,选择对相对人权益损害最小的一种,也称为最小损害原则。“小过重罚”事件违背了“最小损害原则”,不必要地扩大了相对人损失。
最后,行政处罚应实现损益成比例,符合均衡性原则。行政机关在作出行政处罚时,必须进行利益衡量,只有通过衡量发现实施该行政处罚获得的收益大于可能的损害,收益大于成本,方能实施;如果成本大于收益,则应当停止实施或者调整行政处罚的种类与额度,“小过重罚”案件就属于成本大于收益,不符合均衡性原则的要求。
适当性原则、必要性原则和均衡性原则作为比例原则中的三项子原则,是一种互为前提、环环相扣的关系,行政处罚违反任何一项子原则都将构成对比例原则的违反。通过将“三阶”比例原则作为分析工具,我们可以对具体个案中拟作出的行政处罚是否符合相当性作出较为准确的判断,为过罚相当原则的适用提供操作性较强的指引。
（四）完善配套机制激活过罚相当原则的适用
如前所述,过罚相当原则的适用需要立足我国法治建设的现实国情并符合“趋利避害”的人性特征,通过构建法律适用的配套机制,调动执法者适用过罚相当原则追求个案公平正义的积极性。具体而言,一是要优化该原则适用的前置程序,免除适用中执法者的责任;二是要完善执法监督机制,为执法者科学适用过罚相当原则营造良好的社会氛围。
优化前置程序,是指立法应当为执法者适用过罚相当原则提供程序上的保护机制,避免执法者因为适用该原则作出从轻或者减轻处罚决定,最后陷入不利处境甚至被追究责任。这将严重打击执法者适用过罚相当原则的积极性,倒逼执法者为了寻求自我保护而采取机械执法。实践中,部分地方已经作出类似规定,如2024年1月12日公布的《四川省行政裁量权基准管理规定》第12条第3款规定:“适用本行政机关制定的行政裁量权基准或者借助智能辅助系统计算的裁量结果将导致行政执法行为显失公平、明显不符合常理常情,或者客观情况发生变化的,经本行政机关主要负责人批准或者集体讨论通过后可以调整适用。需调整适用上级行政机关制定的行政裁量权基准的,应当报请该基准制定机关批准。”除此之外,2023年《河北省行政裁量权基准制定和管理办法》第21条也有类似规定。上述规定为过罚相当原则的适用设置了初步机制,有其进步之处。但是,上述规定尚存在两个问题:第一,适用范围仅限于本级或者上级行政机关制定的行政裁量权基准,不包括高位阶法律、法规、规章等的规定,适用范围偏窄。事实上,近年来引发舆情的社会事件,往往是直接适用《食品安全法》《广告法》等上位法律作出的处罚决定存在明显不符合常理常情的问题,如果仅限于裁量基准的适用,范围可能过窄,无法有效解决实践中存在的问题。第二,将调整适用的决定权赋予本行政机关主要负责人,也可能会引发两个方面的问题。一方面,行政机关负责人可能会滥用对裁量权的调整权;另一方面,行政机关负责人为了避免个人被问责,不愿意行使此种调整权,导致立法目的落空。无论出现哪种情形,都将不利于过罚相当原则的适用。
因此,笔者认为,应当对上述规定予以完善。首先,应当赋予执法者在具体执法过程中对过罚相当原则适用的启动权,申言之,执法者在处理具体的行政处罚案件中,当发现直接依照法律规定或者裁量基准作出行政处罚,可能存在明显不公正或者不符合公众朴素的公平正义观念,可以向行政机关负责人提出申请,要求适用过罚相当原则,作出减轻处罚。其次,适用范围不局限于行政裁量基准,还应当包括法律、法规、规章等其他法律依据。实践中,法律、法规的规定往往较为笼统,且可能规定了较高的行政处罚起罚点,因而在执法过程中容易发生“小过重罚”问题。如果将调整适用的范围仅仅局限于行政裁量权基准,将无法解决实践中因为法律规定起罚点过高而引发的“小过重罚”问题,不能适应实践的需要。最后,针对执法者的申请,经行政机关负责人同意,应当提交集体讨论决定。不赋予行政机关负责人直接的决定权,一方面有利于限制行政机关负责人的权力,另一方面也避免行政机关负责人基于不愿意担责的考虑而拒绝适用,集体决策的模式能够更好地实现各方利益的平衡。
在完善执法监督机制上,从内部执法监督而言,应当鼓励执法者善用过罚相当原则实现个案的公平正义,而非采取过于严苛甚至“机械”的执法监督方式,导致执法者不愿、不敢适用过罚相当原则。这也符合党的二十届三中全会关于落实“三个区分开来”改革部署要求的精神,对于行政处罚领域而言,建议建立执法容错机制,为一线执法者松绑。即使实施从轻、减轻、不予处罚的决定事后被认定为错误,只要执法者进行了审慎的过罚相当裁量,没有不作为或乱作为,就不应当被追责,使其真正敢于、善于运用“过罚相当原则”实施从轻、减轻处罚,促进执法者积极追求个案正义,防止过度问责。另一方面,从外部监督机制而言,可以进一步发挥检察监督的作用,2025年3月,最高人民检察院召开专题会议,提出“要依法强化对在履行法律监督职责中发现的行政违法行为的监督,推动治理小过重罚、重过小罚、以罚代管等问题”。此种专项监督有助于推动执法者适用过罚相当原则开展执法活动。类似检察监督具有两个方面的重要意义:一是发现行政执法实践中的“小过重罚”案件,及时通过法律监督予以纠正;二是可以提高执法者适用过罚相当原则的积极性。
四、结语
过罚相当原则作为行政处罚法明确规定的一项原则,对于实现行政处罚的公平正义具有重要的调适作用,这已经得到理论与实务界的一致认可。但是,实践中该原则并未发挥其应有的作用,近年来多起引发社会关注的“小过重罚”事件就是最好的证明。如何通过制度完善,充分发挥过罚相当原则的作用,既需要从理论上进一步深入理解其内涵,又需要从立法层面完善过罚相当原则的构成要素,进而解决过罚相当原则在适用过程中所面临的障碍,还可以借助典型案例和配套机制的指导与支撑作用,提升一线执法者适用过罚相当原则的积极性。本文结合新行政处罚法实施之后的理论与实践,梳理了过罚相当原则立法规范的演进与发展,以及新行政处罚法实施后过罚相当原则适用中仍然面临的问题,并在此基础上提出具体的完善路径。研究方法上注重将理论与实践结合,研究思路上兼顾立法、执法和司法等多重维度,期望对过罚相当原则的适用能够有所助益。
