摘要：行政复议申请人资格在理论与实践上向来趋同于行政诉讼原告资格的演进，对此需要反思。原告资格判定以个体权利保护为主要取向，系法院于权力分工下对自身角色合理定位的结果。行政复议与行政诉讼衔接并不意味着两者相关内容毫无二致，否则有损两者固有的功效。简单套用原告资格以判定申请人资格，可能导致合法权益要件认定过窄、利害关系把握不足且对于私益、公益的保护均无法达到足够的水平。未来，应结合行政复议作为内部监督机制所具备的特性，基于法律关系灵活解释利害关系；既解决个案争议，又通过澄清法律来拘束行政行为，切实提升行政复议的监督功能。

关键词：行政复议申请人资格；原告资格；利害关系；保护规范理论；法律关系理论

行政复议与行政诉讼存在着一定差异，至少目前的制度设计上并不希望两者悉数趋同。2023年《中华人民共和国行政复议法》（以下简称《行政复议法》）修订时，学界、实务界皆意识到应推动两者的趋异，即便如此，修订后的《行政复议法》在一些方面（如证据种类、举证责任）仍与《中华人民共和国行政诉讼法》（以下简称《行政诉讼法》）相仿。之所以如此，在于立法须为两者衔接提供规范基础。那么，问题之一是为促进两者衔接，就一定要同化某些机制吗？有些雷同是有价值的，如立法参与者指出行政复议与行政诉讼受案范围基本上保持一致，“更大程度地强化了行政复议吸纳行政争议的能力”。有些相似是否有必要则值得论辩，为化解此诘问，有研究提出“程序二元、证据一体”的模型，主张行政诉讼在坚持合法性审查的同时，给予行政复议事实审查的充分尊重。问题之二是沿袭上述思路，需要探讨的是行政复议申请人资格是否与行政诉讼原告资格判定方面有所不同或必须一致呢？行政诉讼实践与理论对原告资格的判定作出了大量论证，相对而言，申请人资格判定的文献屈指可数。既有研究中，“一致说”主张申请人资格应与原告资格采行相同的标准；“宽泛说”坚持申请人资格的判定应秉持比原告资格更为广泛的标准。问题之三是倘若能够实现行政复议与行政诉讼的差异化，理论依据何在？初步的讨论认知到行政复议定位于内部监督机制，若拟全面阐发此机制的作用，借助申请人的启动至关重要，故而需要避免孤立、割裂地解释“利害关系”，如此方能在有效监督依法行政的同时切实保护公众权益。由此观之，理论、法律解释及配套机制的拓展均值得期待。本文以此三个问题为阐释重点并结合申请人资格的判定展开探讨，试图初步形成差异化的观念，以期促进行政复议与行政诉讼制度各自的良性发展。

一、行政复议申请人资格判定的“司法化”传统

行政复议申请人是一种法律意义上的资格和筛选机制，表明将那些并无合法权益需要保护的主体排除在外，既为维护公共利益，又可防范申请人将复议变为宣泄个人诉求的场所。复议申请人资格虽具一定的限制性，但却不可过分强调，否则将对复议权利构成障碍。从法律规定可知，如何把握“利害关系”的内涵是判定申请人资格的关键。实践中较为强调复议与行政诉讼的衔接，利害关系的理解重点在于将申请人资格标准对接到原告资格标准，否则就会引发能够复议却无法诉讼的窘境。于是，原告资格判定的理论及实践被行政复议全盘引介。对此，既应当认真借鉴行政诉讼法的研究成果及实践经验，亦需对简单等同的做法保持警惕，避免申请人资格判定方法过度“司法化”。

（一）申请人资格判定标准的演进

行政复议制度自1990年代统一建构以来，有关申请人的规定较为简略。出于对权利保护与行政效率平衡的考量，复议机关依赖实践运作确定了申请人资格的判定标准。最初的标准为“行政相对人说”，即仅行政相对人具备申请人资格。法律上的利害关系标准因《行政复议法》（1999年）放松第三人的相关情形而得以确立，2007年《行政复议法实施条例》第28条第2项正式将之确立为申请人资格判定的核心依据，《行政复议法》（2023年）直接借鉴了《行政诉讼法》（2014年）确定的“利害关系”表述。此种趋势与原告资格不断变迁且呈现由严渐宽的做法始终若一。

《行政诉讼法》（1989年）并未规定原告与所诉行政行为之间具有“法律上利害关系”，2000年最高人民法院《关于执行《中华人民共和国行政诉讼法）若干问题的解释》第12条明确此要求。研究者从其表述认定法律上的利害关系就是看该行政行为是否对公民、法人或者其他组织的权利义务“产生实际影响”。《行政诉讼法》（2014年）第25条第1款修改为“利害关系”，包含但不限于法律上的利害关系。对此，学者总结认为中国理论与实践对“利害关系”解释大致采行两种路径，即实际影响说与保护规范说。前一学说中的实际影响亦被称为不利影响或事实影响，此时“两要素说”发挥了重要的功用，原告资格的判定就转变为：原告所主张的权益是否值得法律保护？原告的权益是否真的受到被诉行政行为影响？这一认知符合思维习惯，然亦会引发诸多争论，如权益如何界定；再如可能引致行政诉讼与民事诉讼混淆，削弱司法的明确性等。后一学说系最高人民法院于2017年在刘某明案引入的域外理论，适用同样分为两步：一是行政行为所依据的法律规范在保护公共利益的同时，是否服务于特定的私人利益？二是原告是否落入该法律规范的保护范围内？此后被各级法院在诸多案件中加以运用与阐释，其回答了权益边界，但因过于依赖法律规范及解释，导致有时利益明显值得保护，却难以找到明确的规范，这一点在建筑规划、环境保护领域尤为突出。总之，无论理论抑或实践，申请人资格一直在主动或被动地向原告资格对齐。对此，有学者敏锐地指出行政复议法的起草者虽然要“体现行政复议作为行政机关内部监督的特点”，尽量拒绝“司法”化，然而，在申请人范围上却实行与行政诉讼一样严格的资格制度，唯有具备了资格的公民、法人或其他组织才能够成为申请人，“也就是说，复议法在申请人资格上是奉行严格的‘司法’化标准的”。此种“司法化”传统体现了法院以保障个人权利为核心目标的取向，忽略了对申请人资格其他功能的关切，进一步导致申请人资格判定时不自觉间强化了原告资格所秉持的“限制”功能，即限制那些并无诉的利益而可能滥用司法、行政资源的原告进入到诉讼过程；在事实上淡化甚至放弃了行政（复议）机关承担的保障公共利益、监督行政的职责。这一思路即使在2023年修订行政复议法、特别倡导发挥“行政性优势”的大背景下，亦未发生实质性变化。

（二）原告资格对申请人资格判定的影响

申请人资格与原告资格判定标准呈现出的一致性，既源于行政复议理论研究的匮乏，更因为行政诉讼丰富的实践及其推动，导致行政复议必须参照原告资格的判定方式展开。然而，原告资格判定并未因经年积累而减少纷争，这也给申请人资格的判定带来诸多暗影，合法权益、利害关系等立法概念盘曲交结；实际影响说、保护规范说等理论适用扑朔迷离。况且，申请人资格与原告资格采取本质相同的标准与方法，并非不无疑问，毕竟行政复议与诉讼有着不同的定位，资格的一致可能导致申请人范围呈现不必要的限缩，致使行政复议的功能定位难以全面达成。前述“司法化”最终将使申请人资格判定“私法化”，如将主观公权利视为请求权，反而无法把握其多样性、相关性的特征。对原告资格的效仿有利于行政法学与主观公权利建立关联，然而面向司法的行政法未必能够完整关照法律关系的形成并实质性解决行政法结构的深层困境。

原告资格的判定标准对申请人资格判定标准的影响主要体现为三个方面：一是从原告资格判定标准的发展分析，其始终围绕行政诉讼的定位而形成并演进。“行政诉讼制度之发端，终究是为了对每一个其自身权利受到侵害的个人提供法律保护”。此种定位系法院对审判权属性的准确把握，原告资格更多在于保护个人权利，即使其将实际损害扩大至抽象的范畴（如对荒野地区的审美兴趣、对保护某种野生动物物种的关怀等）。那么，申请人资格是否袭人故智呢？毕竟复议机关的性质与法院迥然不同，仅就公共利益保障而言，前者可以或者应当更有所作为。行政机关有义务公正地达成公共利益和公共任务，如在复议中可鼓励与管理相应的公益组织成为申请人，以便让他们不仅关注违法行为，而且切实促进法律的统一适用与公共利益达成。二是从原告资格的判定标准观察，其始终作为一种资源分配工具而存在，以确保法院的稀缺资源能够分配给具有利益争议的当事人，体现了较强的自我谦抑性。此种“司法化”的判定标准即使一再扩展，仍系基于权力分工基础上的考量，对于行政领域中的新型权利或者新型法律关系明显思虑不周（如信息获取权、参与权以及公私合作等）。如何基于行政权运行的特征构建申请人资格的判定标准成为探讨的关键，而非完全借鉴法院所采行的私法或司法模式。三是从原告资格的判定标准内涵审视，为将“好事者”挡于诉讼外，法院会在原告资格审查时较早地对实体问题展开处理。尚未开始实体审理的起诉程序审查中就对当事人实体权利的有无及其归属展开讨论，显然有悖于诉讼法的法理。类似的情况在域外同样发生，美国学者指责“法院对原告资格的假定显然直接进入实体问题”。在资格判定时确定合法权益的有无，在一定程度上确实会与实体问题相关联，这里需要有时机与程度的限定，否则过早地介入实体问题将导致解释过于严苛。因应行政国家的增长与诉讼压力，此举理之当然，但对于行政复议而言就一定具有可行性吗？应当讲，申请人资格判定在本质上仅系初步性的筛选机制，需要独立于其是否确实拥有支撑复议诉求的利益。故而，“宽泛说”主张要在更多领域允许事实上的利益受害者申请复议或允许普通公众提起公益复议；允许事实上的利害关系人申请行政复议，实现自权利被害者复议向利害关系者复议的整体推进。然则，如此是否会出现本不具有原告资格的主体，先申请复议，然后以申请人身份提起行政诉讼，从而间接取得原告资格呢？此处的假设前提在于并非所有申请人均对复议案件享有原告资格，在现有机制安排中，存在着经过复议后，因复议终局决定而不可诉、使申请人不具有原告资格的情形，这足以说明问题。进一步而言，当事人并不能因其经过复议而当然具有提起行政诉讼的原告资格。个案中，针对复议决定不服进入诉讼的，法院仍须结合《行政诉讼法》及相关规定审查其起诉条件。

（三）对保护规范说适用的省思

自最高人民法院引入保护规范说以降，学界与实务界均认为其从学理、逻辑等层面对“利害关系”的阐释，提升了判决的说理性。然而，司法实践并不尽如人意，该学说在一些判决中反而沦为限缩论的依据。对此，复议过程中，需要对保护规范说的适用加以省思，以克减“司法化”的侵扰。其一，保护规范说为适应主观诉讼的需求而生，能否适应现代行政并准确把握“利害关系”的不同形态或多样性行政法律关系值得省思。即使新保护规范说强调需从整体的规范构造及制度性的框架条件下获得对个人利益保护的判断，适用时仍存争议。一些复议机关或法院主张法律解释时应考虑其他的规范以及因素，不过，仍然有些审理者仅依赖“根据规范”。现代行政法涉及复杂的利害关系，呈现出三极甚至多极的法律关系，仅依赖法律规范、关注权益而无视其他相关的法律关系与规制结构，难以充分保护当事人的合法权益与公共利益。或许这也是学者从更具行政面向的法律关系理论探讨原告资格的意义所在。其二，需要处理好保护规范说与实际影响说的混用问题。法院以保障个人权利为目标，于法律规范中探究主观公权利至关重要，基于此，保护规范说与实际影响说关注的起点相同，只不过保护规范说更具规范性。对因果关系的探究，保护规范说借助“可能性理论”；实际影响说未予明确，从实践看可能性理论也被不自觉地加以应用。在中国，实际影响说正在与保护规范说混用，然而，实际影响说却另外有着美国式的发展方向，强调对“事实上损害”的重视并构成了宪法性要求。与此同时，美国法院还形成了“审慎性的要求”，认为即使当事人满足事实上的损害和因果关系，如果其（1）不在法定或宪法条款保护或规范的利益范围内；（2）提出“普遍的冤屈”或（3）没有声称侵犯他自己的合法权利时，该当事人仍然没有原告资格。之所以认为是审慎性的要求，原因在于国会可以改变或取消这些要求，授权任何人提起诉讼；可因对方当事人的不反对而被放弃；这些要求由法官创造，可被法官再次修改或调整。即使美国法院使用“利益范围”测试时，并不必然询问法律条款是否保护特定个人，而是判断当事人受到的影响是否处于法律保护的利益区域之间。这里引发的问题是如何处理规范、事实及其关联的争议。

保护规范说与实际影响说的混用导致申请人资格的判定承担了实体审理的某些内容。如前所述，确定申请人资格时，因其作为初步程序、门槛调查的作用，仅涉及赋予当事人起诉权的适当性问题，并确保所提出的诉求与其具有一般的逻辑联系。故不宜过早介入实体问题，但为将一些无资格的当事人挡在复议之外，确实有必要审慎地评估一些实体问题。在中国，无论实际影响说抑或保护规范说均可能使审查机关与实体问题联系过于紧密且呈现出循环论证的特征，如何使一些客观标准更为“客观”是更有意义的追问。这一点正如学者指出的，本来原告资格的形式问题就必须与法院审判的实体问题联系起来，将原告资格视作程序性、形式问题的做法未必全面，核心恰在于不能简单割裂或不分层次混同原告资格与案件实体问题的内在关联。保护规范说使法院特别强调公益与私益的区隔，远比“实际影响说”更为有效，可将庞大的好事者群体阻却在法院之外。实际影响说更类似于事实认定，但我国的做法在于对实际影响必须确定何种权利或利益受到损害，如此导致个人权益若无法律依据就一定无法受到行政复议的保护吗？一方面法律规范必将全面地规定公众的权利或利益，可缓解此类担忧；另一方面倘若公众长期受到某种侵害，以此种利益作为申请人资格的理由，难道还不够吗？此外，单纯依据实定法寻求保护的权益颇有削足适履之感，毕竟行政法规范多规定行政权及其程序，极少直接规定公众权利。事实上，用个人权益的严格标准套用各种复杂利益被侵害的案件，势必导致公益保护和法治维护屡试屡。况且一些行为本身就难以区隔为个体化的，只能够从“公共”的视角加以关注。此种需求与省思为申请人资格的理论提升创造了契机。

二、行政复议与行政诉讼衔接论下的申请人资格

行政复议与行政诉讼并称行政救济，彰显了两者之间的相关性，即皆是作为对行政相对人行使救济权利的法律制度设计。不过，两者在目的、审查标准等层面存在差异。一般情形下，当事人于复议后又提起行政诉讼，故而在许多的机制上需要加以衔接。当前，在强调行政复议与行政诉讼衔接的背景下，两者难免因条款的借鉴而在内容上再次“趋同”，因为从过往的实践观察此种衔接恰意味着“一致化”。问题在于，如果说行政诉讼偏向主观诉讼的话，诉讼法的既定原理就必定是行政复议难以逾越的阻滞吗？行政复议能否应克服就案论案、浮于表面的“依法”处理方式呢？为此，需要反思行政复议与行政诉讼衔接究竟指向什么，亦为完善申请人资格的判定标准提供场域。

（一）为什么需要衔接的理论追问

行政复议与行政诉讼衔接并非崭新的议题，赓续存在且伴随彼此修订而屡受强调。从理论阐释层面来看，相较于丰富的如何衔接的讨论，为什么需要衔接则着墨不多，并未受到足够的重视。如此可能导致本末倒置，使“衔接”的内容成为无源之水。为什么会作出如此判断，原因在于：一是推动行政争议实质性解决，需要从整体上定位行政复议与行政诉讼的功能，并通过理论支撑以及权力结构的调整配合为宜。或许一些研究者认为两者衔接的内容多为技术性事项，实无从理论层面探讨之必要。然而，实践证明两者功能定位若未加清晰讨论，改革与修法仍有重蹈覆辙之虞。二是因中国有关行政权与司法权（审判权）关系的研究理不胜辞，于是在行政复议、行政诉讼层面出现相互复制或刻意区隔便是理所固然之事，结果导致复议进入诉讼时必然会因立法、法律适用等问题而需衔接时，以纯粹技术性的思维化解“不衔接”的困境实属无奈，此举颇有闻道犹迷之感。当然，采行渐进方式、通过技术性事项的整饬推动行政权与司法权理论的发展（如证据衔接）亦可理解为陟遐自迩之策。三是基于行政权与司法权的关系，两者衔接考量的重点在于立足司法最终救济原则的运用，既强调尊重行政机关和复议机关的裁量权、专业判断，又应反思行政诉讼如何与行政实体法相关联、进而切实保障相对人权益的议题。这些理论背后有着浓郁的民主与法治观念，故而简单强调技术路线有可能在衔接论的主导下使行政复议与行政诉讼再陷性质争议。

关于行政复议与行政诉讼的衔接规定，《行政诉讼法》（1989年）第37条较早作出规定，即“对复议不服的，再向人民法院提起诉讼；也可以直接向人民法院提起诉讼”，如此要求直接促使程序衔接成为衔接论的核心内容。此后，立法与实践对当事人、受案范围的衔接等渐次重视。1990年《行政复议条例》第9条第9项规定：“法律、法规规定可以提起行政诉讼或者可以申请复议的其他具体行政行为”属于自由选择的范畴，不过《行政复议法》（1999年）删除了该条款，导致实践中存在着两个与申请人资格相关的疑问：（1）可以提起行政诉讼的行为是否就一定可以于事前申请行政复议？（2）可以申请行政复议的行为是否就一定可以提起行政诉讼？问题（1）的答案是肯定的，从行政复议与行政诉讼发展来看，两者相互参照、彼此借鉴，尤其是受案范围方面的规定。故而，当前只要可以提起行政诉讼的行政行为就一定可以申请行政复议。问题（2）的答案则是否定的，即并非所有可以申请复议的行为都可提起行政诉讼。《行政复议法》（2023年）第10条以及《行政诉讼法》（2014年）第13条规定即为例证。域外亦有类似的规定，如英国法规定对行政机关的某些决定可以排除司法审查。虽然此处主要面向受案范围，但对于申请人资格与原告资格衔接也具借镜。由此不难看出，强调衔接并不一定意味着两种机制完全一致与对等，主张衔接并不得以本质的一致性而掩盖诸种机制的特质，此种认知为不同机制竞争提供了空间。

（二）申请人资格与原告资格是否需要保持一致

衔接论下，申请人资格与原告资格“一致说”的观点为当前通说。首先，通过立法与实践塑造，申请人资格与原告资格实现了一致性的状态。《行政诉讼法》（1989年）虽然并未直接规定原告资格的具体内容，但历经40年发展，业已确立了“利害关系”的判断标准。行政复议法亦步亦趋，1999年立法并未直接规定申请人资格，却不影响对行政诉讼的借鉴。其次，多数学者主张申请人资格与原告资格应保持一致，因为复议与行政诉讼的当事人均源于行政法律关系中的主体，具有同一性，统一起来有利于实现复议与行政诉讼之间当事人的衔接。不一致将导致“一种情况是行政复议申请人不具有行政诉讼的原告资格，另一种情况是不具有行政复议申请人资格的公民、法人或其他组织却可能具有行政诉讼的原告资格。”进一步的理论证成还有从法律解释的体系形成角度出发，认为两者不能割裂开来或者建议使复议成为“准一审”程序，那么受案范围与裁判方式等必须具有同一性。再次，“一致说”并不意味着申请人资格、原告资格的判定标准呈现出静态性，两者的“不断扩大”印证了这一点。有法官明确指出：“在原告资格上，还是应当以利害关系作为基点，但是又不能过分拘泥于‘利害关系’。为了全面实现行政诉讼法的宗旨，既要坚持‘利害关系’原则，又要对利害关系从宽解释。只要某个公民、组织能够证明其与被诉行政行为具有别人所不具有的利害关系，或具有某种特殊利益，那么，就应当认为其与行政行为具有利害关系。”在“一致说”的指引下，法院坚信原告资格的范畴将持续拓展，进而影响行政复议法的实践。

“宽泛说”的观点因近年来试图最大化发挥行政复议化解行政争议的能力与观念之提出而显露端倪。首先，基于行政复议具备的内部监督、全面监督的属性，因而倡导在申请人资格、审查强度等方面可与行政诉讼有所区别。如学者认为：“复议申请人标准理应宽松于诉讼原告资格，凡复议机关认为所涉行政侵权是造成损害后果的相当原因、存在救济必要性的，均可认定符合复议申请人资格”。不过，“宽泛说”需要回应“一致说”主张的行政救济体系内部利害关系判定规则应持一致性的诘问。其次，复议机关享有对申请人资格独立判断和认定权，于复议机关未不当剥夺申请人资格的情形下，法院应当尊重复议机关的判断。故而，如欲凸显行政复议的主渠道功能，必须在实质层面发挥解决行政纠纷的作用，在申请人的请求具有一定的合理性但现实法律制度却无法提供足够的支持时，应通过多种手段（如引导、释明、协调等）解决争议。然而，“宽泛说”亟须回答申请人资格判定时复议机关如何展开宽泛解释。再次，从实践来看，法院基于司法权的特征对利害关系采取了严格的解释方法，依据原告资格判定标准否定申请人资格的有无，事实上将导致大量争议被排除于复议与诉讼之外。保护规范说在以往对权益认可的基础上经由法律解释推导出一些并非明文规定或明确可察的权益，并排除反射利益，值得肯认。然而，法院对之适用呈现出时刻反思自身定位的倾向，并不想过多介入公共利益的形成。如此背景下，原告资格扩张的担心在于将产生一定程度的滥诉，但复议机关则未必滋生这般顾虑。两者相较而言，行政诉讼的本质在于通过解决少量复杂疑难或具有指导性的案件，为其他行政争议解决提供指引，为行政执法建立基准，为当事人自行化解争议赋予合理预期，故而法院采取严格的解释方法颇得其所。而复议功能在于应当发挥其化解争议数量大、专业性强、灵活性的优势，复议时显然不可片面追求权利救济的形式，而忽视监督行政、实质化解行政争议的功能。行政复议机关在认定利害关系时，要使更多的利害关系人将诉求提交至复议机关，将更多的行政行为纳入监督之下，进而在效果上加强监督的广度与深度。然则，“宽泛说”未就衔接论下申请人资格与原告资格衔接给出具体的方案。“宽泛说”所倡导的差异化观念具有可行性，但也对理论支撑与衔接的多元方式提出了更高的要求。

（三）机制衔接的多元方式

在法学理论与实务层面，为追求法秩序的统一性，涉及衔接议题的领域较多。如刑民行衔接涉及不同法律部门之间的协调，而行政复议与行政诉讼衔接则属于同一部门法内的协同。衔接的目的与意义在于立足法的整体视角或者某个部门法内部体系化的要求，探讨不同机制之间的相同、差异以及相互连接与融贯的设计。衔接在一定程度上既意味着不同法领域价值融贯和实体、程序规则之间的协调，也在于强调各自目标的顺利达成。衔接论特别重视合法判断的一致性，值得注意的是此时强调概念、判断标准的完全一致显然过于片面化，将导致不同机制完全趋同。当前，行政复议与行政诉讼的衔接内容主要包括程序、当事人、受案范围的衔接以及其他方面的衔接。学理研究较为重视衔接的形式及具体操作内容，却在一定程度上忽视了对衔接的多元方式及其本质的探究，导致衔接论变相为对一致性的追求。实践中，行政复议与行政诉讼衔接的多元方式可体现为先后次序（如哪些事项采复议前置）、保持一致（如复议与行政诉讼范围一致性的讨论）及差异化处理（如复议终局的规定、复议与诉讼受理上的排斥及阻却规则等）。只有将这些衔接的多元方式与衔接的程序、内容紧密结合，才能切实实现法治理想下诸多机制之间的相互连接、转承与协调。

一般而言，通过修法可以使复议与行政诉讼实现较为周密的衔接，如2023年修订的《行政复议法》规定了某些事项实行复议前置，并体现了受案范围同《行政诉讼法》的一致性。在差异化处理方面，如行政复议坚持合法与合理性审查标准，行政诉讼则主要监督行政行为的合法性。当前的问题在于简单地将衔接论仅视为一致性的要求，反而有可能阻碍修法所期望带来的变化。以证据制度为例，2023年《行政复议法》修订借鉴了行政诉讼证据制度的做法，初步构建了以证据种类、举证责任、证据收集为核心的行政复议证据规范体系。值得讨论的是，此种与行政诉讼同一的证据制度及其实施将面临使复议与诉讼定位同质化的风险，且未能充分体现复议在证据收集、调查等方面的优势，难免使人担忧修法的效果。而复议受到最多的诘责之一正在于行政机关为避免在行政诉讼中败诉，全面参照行政诉讼的各项要求，导致复议与诉讼高度同质化。那么，为使衔接论不至于沦为阻碍行政复议发挥主渠道的消极因素，需要深入探讨一致性与差异化如何平衡的方法。“宽泛说”便构成了衔接中的差异化取向，此主张亦有规范依据。在申请人资格的要求方面，2023年《行政复议法》修订并未照抄《行政诉讼法》的规定，与其将原告资格判定分为行政相对人与利害相关人的做法显然不同。“申请人”的表述虽不如行政相对人、利害关系人精细化，却足以说明行政法律关系的复杂性、多样性及动态性。至于因差异化取向可能会引发复议后又进入行政诉讼的，将产生申请人与原告并不一致的现象。一方面，复议机关可通过灵活的方式、在宽松的解释方法主导下，将对于承受行政行为后果或法定权利、正当利益遭受行政行为影响且具有值得复议保护的利益，均承认其申请人资格。此举有利于充分保障当事人权益和公共利益，并经由调解、引导、释明等多种手段促进行政争议的实质解决，相信由此解释及复议实践后，进入到诉讼过程中的争议必然减少。另一方面，此种不一致可以通过行政复议与行政诉讼衔接的技术化规则予以解决，如可结合诉的利益、受案范围等要求加以判断与衔接，以解决一些学者担心的通过复议而间接获得本不应当具备的原告资格问题。事实上此种担忧并无道理且过于概括化，因为行政复议与行政诉讼在受理条件、审查范围等层面具有差异性，当事人并不能因其经过行政复议就当然具有提起行政诉讼的原告资格，即使行政复议机关作出了维持复议的决定。况且，法院可依据自己的解释方法确定原告资格，未必受到复议机关判断的干扰。此举在事实上又将形成行政复议对行政诉讼的影响和促进，差异化或许意味着不同机制之间的连接与协力。

三、行政复议申请人资格的差异化拓展

在探讨申请人资格的判定过程中，“宽泛说”面临着理论供给不足、解释方法与具体规则如何形成的难题。对此，一是要从理论上深入比较申请人资格与原告资格的判定，探讨相关的学理基础、本质及法律解释方法。毕竟行政机关的专业性以及对规制目标的关切，形成独特法律解释方法的或然性较高。二是申请人资格判定应正视公益与私益区分困难以及公益保护不足的难题，相较而言，行政机关（包括行政复议机关）恰恰是处理公共利益的最佳场所。复议机关应以承认寻求实现公共目标的当事人的真实法律利益的方式确定申请人资格，而非贬低涉及公共利益的复议，并保持对寻求实现法律目标的当事人的开放态度。三是在当下的中国，应正确认知“举报”的性质。既有研究多将举报权利视为程序性权利，即举报人把与实体性权利相关的事项反映给行政机关，此后只要行政机关依照程序规定处理便可，否则举报人便具有申请人资格，但其始终难以介入实体性的权利与争议的处理，而行政机关怠于整饬相关的实体问题，结果导致“程序空转”反复出现。如此的界分对于实质性化解行政争议以及公众参与并无根本性的推动，毋宁又为行政机关带来压力。与法院阐明无意于解决个人的公益性诉讼不同，复议机关有关注此问题的必要。

（一）“利害关系”的法律解释问题

由于立法开放性的特征，法律规范存在着大量的不确定法律概念，“利害关系”即为典型。不确定法律概念的解释存在着两种或两种以上的方案，传统论辩的议题之一是在所有的可能的解释中，是否仅有一个“唯一正确的答案”？对此，赞否两论各执一词，目前唯一正确答案的论断无疑遭受质疑。这一观念为行政复议与行政诉讼作为统一的行政救济体系，均规定“利害关系”，但仍可实施差异化的法律解释提供了理论基础。不过，解释时需要回应以下问题。

首先，如何处理合法权益与利害关系之间的关系。立法史上，利害关系的确立有意使“合法权益”的确定从实定法上的权利转移至涵盖各种相关利益，呈现出对宽泛解释的探寻。实际影响说便由实践总结而来，主要为解决合法权益损害及其因果关系认定，后被司法解释吸纳。保护规范说因其严谨性且具规范性而将利害关系的解释引致规范层面，颇有替代实际影响说之势。然而，两者经常混用。问题是引用保护规范说似乎解决了公私益的区分难题，但回归规范就可以无视事实损害吗？可行的思路是先关注侵害事实，对侵害作出宽泛理解；进而探讨是否具有合法权益。进一步的讨论涉及确立申请人资格究竟是形式审还是实体审？学者认为实践采实体审，因为法院通过诉讼程序对案件实体问题作出实质性审查前，很难推定利害关系是否实际存在。那么，行政诉讼实践将合法权益有无理解为损害与行政行为之间存在因果关系是否构成实体性审查呢？一方面，此种审查可能导致仅行政相对人具备利害关系（把主观标准推向了另一个极端），构成实体性审查；另一方面，立法、司法解释通过列举方式将一些非行政相对人纳入利害关系人（试图达致主客观标准的统一），使利害关系判断既从行政实体法视角出发，亦从诉讼法规定考量。然而，列举不具穷尽性且对实践缺乏明确指引。故而在“合法权益”这一过于主观的概念之后提出了利害关系标准，颇有其深意。吊诡的是法院审查的核心仍然在于判断合法权益与因果关系；或者将利害关系理解为“对公民、法人或者其他组织的权利义务产生实际影响”，难免形成循环解释。理论研究的不充分使得申请人资格判定时，混同了诸多内容，为此要区分损害与权益、事实与规范、形式与实体等层次，但不能简单地区隔或杂糅，而是要结合不同类型展开讨论。申请人资格的判定并非复议机关何时开始受理案件的规则体现，亦非对案情实体审查的替代；要直面事实损害以及公共利益、集体利益、私人利益过于区隔的弊端，更要防止过度探寻合法权益而使得其与实体问题过于紧密。确定申请人资格是对社会形成和结构化的确定，为此需要更多关注利益的聚合、代表、共享、相关、形成等状态。

其次，“利害关系”解释宽严的问题。法律解释层面经常讨论某一规定应做“狭义”解释，或者“广义”解释。事实上，如果法律规范对于当下的法秩序更有意义，狭义或广义解释均可能存在。在利益诉求日渐多样化的当下，复议机关可对利害关系作出宽泛解释。一是公益与私益并非截然对立，应承认特定领域中的某些私人利益、集体利益，可将不特定多数者的利益作为对其所归属的每个人的个别利益予以保护。对此，不仅要考虑直接根据的条文，而且将视野广泛地扩展至相关规范；在立法无明文规定时，可宽泛解释承认适宜于表达集体利益并赋予实际承担此种任务的个人或组织具有申请人资格，以落实参与权。二是应对相关领域展开类型化探讨，如针对一般消费者、营业竞争者、规制法中的附近居民、关于物的利害关系人、居民团体等的申请人资格展开阐释与案件累积。宜从法律关系理论出发，从本质上探究申请人的资格，如有学者从实质内容划分为三类：一为行政行为使第三人产生了忍受行政相对人进行行动的义务（多为民法上的）；二为行政行为使第三人因行政相对人的活动而暴露于一定危险之下，第三人由此产生了请求保护、免于处于此种危险之下的权利；三为行政机关作出行政行为之后负有考量第三人利益的义务。三是除考量规范之外，还应斟酌行政行为可能引发的侵害性质、状态及程度等。现代社会中，行政广泛介入各种活动，便可能出现潜在的侵害行为。为此，要将被侵害利益的状况置于视野之中，实现事实与规范的合理关联。当然，申请人资格的赋予要特别重视生命、身体的安全以及其他重要的权益。要在重视权益的同时，探求整个法律关系的结构及互动，进而分析出须受保护的利益。

再次，“利害关系”解释的功能主观化问题。从当前的诸多案件来看，由于对利害关系的解释未能正确捕捉公益与私益间的联系及其相互重叠，导致公益、私益均有保护不足的窘境。某种情境下，私益亦包括对公益的追求，如在环境法、规制法中以聚合利益形式出现而失去其固有的私人特征。对此，欧盟的做法值得借鉴，其认为只要法律规范涉及对个人利益的保护，且原告作为消费者或竞争者希望争取对此利益的保护即具备原告资格。此时，个人也为公共利益作出贡献，以确保欧盟法实施。学理称之为“功能性主观化”的概念或扩展型保护规范说，允许广泛参与（日益重要的与公共利益相关的信息权、程序参与权、维护或执行规范的权利等与个人自由并非完全对立，而是于民主法治国得以具体化，导致公民拥有关注公共利益和使公共利益成为自己利益的基本自由），即使后期未必能够具有原告资格。民主法治社会之下，行政机关无法独占定义公共利益的权力，私益与公共利益确实存在着诸多的重叠。复议机关必须将个人在实现公共利益过程中的积极参与作为行政与公民关系的构成要素纳入其中。应认知到个人利益在实现公共利益方面也可成为主观公权利的独立基础，通过功能主观化的方式，权利可以被创造性地用来表达个人对保护公共利益的关注。即个人权益一方面作为促进追求公共利益的手段，另一方面又通过追求公共利益，将公共利益视为实现自身利益的权利。法院所形成的原告资格判定标准及其理论框架，皆是为适应司法定位而加以铺陈。行政则需要积极努力从客观秩序中发现个别利益以及集合利益并予以保护，此系法治国家原理的重要内容。就复议机关而言，其所体现的现代行政救济方法正在从“命令控制型转向实验主义方法”，不仅仅在于确定责任，而且包括“促进利益相关者之间的讨论与协商”。

（二）公共利益与行政复议关系的反思

单纯将行政机关履行客观法律义务同满足保护特定个人利益的义务加以区隔显然难以维持，甚至此举会忽略主观公权利制度化背后的民主意涵。为此，可以考虑让行政复议与行政的民主功能关联起来，允许公众、团体复议作为替代选择，以应对缺乏个体的不足或过度分散化带来的压力。如在举报案件中，一些带有明显事实影响的反射利益，可适度转化为公民享有的公法权利，从而强化行政复议的内部监督效能，切实提升公众对行政的有效参与。对此，需要探讨行政复议的公益维护能力。学者提出“行政公益复议”的概念，认为行政公益复议既可实现权利救济、监督行政行为，更能够实质化解行政争议。不过，行政公益复议的构建并未受到立法者关注。公众举报确实使行政机关、相关组织不堪其扰，但是其所反映的问题却事关民生、公共利益的维护，处理结果往往并非是告知当事人缺乏申请人资格那般简单，复议机关并不能像法院那般将当事人拒之门外，毋宁更需要从行政层面加以回应。此外，尚需解决借助公益举报谋求私益的风险。举报机制创始之初是为拓展公众参与行政程序之需，发挥积极作用的同时，却在事实上造成了对此类人员权利救济需求的扩张。实践中涌现出了一些所谓的“职业索赔人”“职业打假人”，其中多数人以此为营利手段，给企业、行政机关的运行造成压力。对于不直接涉及消费者权益的举报，原则上行政机关的处理结果与举报人之间并无利害关系。在如此的判断标准下，举报人获得申请人资格的难度无疑增加了不少，从而亦遏制了谋求私益的可能。当前，实践中存在大量的举报人被归类为“职业打假人”的情形，问题在于当事人已经购买了商品，利益必然受到损害，为此举报，明显具有为维护自身合法权益的因素，承认申请人资格并无不当且有利于从实质上化解行政争议并展开必要的行政监督。

未来，一方面行政复议要充分确定所保护的私益，同时要利用法律关系理论分析得出值得保护的包涵私益的、公益的内容。此时，法律解释大有可为。如李某勤案所提出的环境权诉求似乎一律归入人人享有的公共负担并不适宜，解释时事实与规范的关联恰在于将值得保护的私益从公益中解析出来，又通过私益的保障来维护公益，而非简单断言环境保护规范均指向一般公益，并不包含私益保护性的条款。由此推知，单纯以维护自身合法权益作为举报人享有申请人资格判定标准过于简单、逻辑上存在循环论证之嫌。同时，行政机关是公益的维护者未必直接享有行使权，一刀切式否定申请人资格甚至将之视作滥权行为，而不去真正关注争议的解决，反而使公益举报屡屡不绝。复议机关如何引导“职业打假人”成为关键，举报人的申请人资格涉及请求发动公权力的权利问题，有必要重新审视举报，其必然作为重要的公众参与机制而存在于法律关系之中。传统行政法未建立公益与私益的有效沟通机制，将私人介入公益及其维护排除在外。为此，行政复议亦需要重视并加以回应，尽量消解其“对抗”性，并通过法律解释以及相关的聚合机制、差异化的组织框架，允许个人、团体成为保护集体利益或公共利益的代表。同时可优化奖励分配机制，从而既形成个人激励又构建专业团队的态势。另一方面要通过案例累积形成相应的审慎性要求（如通过扩大根据规范的范围、通过类型化的方式将被侵害者利益的内容、性质和程度明确化）。德国法通过案例形成的考虑要求规则旨在平衡如建设项目实施者、邻人与公众等多方利益，尽量避免建设项目带来的弊端。此举类似损害确定后，探究合法权益是否存在时考量的审慎性条件，用以联结事实影响与规范解释，既避免依赖事实损害无端扩大申请人资格，又强调权利证成的审慎性。与之相似的美国法上的审慎要求以及日本法上的考虑事项，均意在使客观法主观化，充分保护可能的利益。总之，“宽泛说”可秉持动态解释的态度，利用法律关系理论作出整体观察，既准确把握根据规范的范围，又关切其他审慎要求并考量行政的事前与事后程序的连续性，此种宽泛解释的方法值得期待。

（三）重申行政复议的内部监督功能

我国行政复议在定位上既包括权利救济亦包括内部监督的内容，2023年《行政复议法》修订增加“化解纠纷”的内涵，进而形成了行政复议的三元目标或者功能。由于有了较为宏观的“化解纠纷”目标，于是与之最为密切且最能够直接体现化解纠纷的权利救济功能成为运行的主要内容。但是，毕竟行政法是关乎公共利益的法规范集合，使复议的权利救济与内部监督功能两者兼而有之的理念亦值得肯定。内部监督功能是指行政复议通过法律理念对行政权的行使加以制约，如《行政复议法》（2023年）第77、83条的规定。不过，此类条款所展示的监督，仅是基于“权利救济”的后续行为，表现为对不履行或者无正当理由拖延履行复议决定书等的被申请人由复议机关或者有关上级行政机关责令限期履行等措施。实践中，尤其是在财政紧张的背景下，部分复议机关责令履行时虚应故事，终将严重影响行政决定的执行效率和申请人的权益。

行政复议集中管辖改革，被学者视为“正是要打破原有复议机关与被申请人间的直接隶属关系，以化解争议的外部性替代层级监督的内部性”。此处需要注意的是，不能因实践的困境而彻底否定内部监督的作用，毕竟无论制度如何演变，复议的最初定位正是内部监督。未来，一方面仍然要把握行政复议由申请人启动的特征，复议的内部监督功能显然具有被动性质。故而对于申请人资格的判定举足轻重，申请人是否满意决定着行政争议实质性解决的程度。另一方面，对申请人资格判定持“宽泛说”就具有了一定的正当性，既需要在法律解释技术层面下功夫，亦需要在配套机制上加以探索；“宽泛说”与法律解释相关，也需要行政法学理论作为支撑；不能纯粹依据规范性要素加以判断（反之亦然），也要关联事实性要素，并在个案中细致总结二者判断次序与权重关系，否则仍会在合法权益、实际影响、利害关系、因果关系等概念之间循环解释；要在事实损害、合法权益及关联上作出宽泛解释，从而发挥行政复议既重视合法性审查又强调合理性审查的功效。

与此同时，应当意识到监督行政相对人守法及行政争议解决亦是行政权的重要构成内容。近年来，立法上呈现出行政机关通过修法放弃了大量行政裁决、行政处理、行政调解的职权的趋势。此举导致诸多争议径行进入诉讼程序，造成诉讼压力；亦不利于发挥行政机关在制止侵权、填补损失等方面的专业与效率优势。为此，应树立监督行政组织化的观念。在国家整体运行状态之下，监督性的行政、争议解决的工作应成为行政任务之一，且有必要建立相应的组织承担运营并规范化。现代社会伴随着科技的发达、社会制度的复杂化，诸多问题需要特别的专门技术性知识去判断行政活动的合法与否，此时复议较诉讼更能迅速、准确地作出判断。以美国为例，其在行政过程中广泛建立的上诉、复审等机制值得关注。如美国国会依法创建专门解决劳工争议的劳工关系委员会，之所以让行政机关来解决争议，原因在于一是法院无足够的资源处理劳工等事务；二是一些劳工等争议本身就存在不确定性，由一个能够灵活并“实验”劳工政策的机构来处理实为明智之举。三是有时候进入复议的争议未必具有可救济性，放宽申请人资格可起到参与、教育等功效。行政机关不应被期待以与法院相同的方式来解释法律规范，前者需回应社会现实。

结语

“利害关系”的法律解释系当前判定复议申请人资格的关键，实践更多套用了原告资格的判断方法。对此，必须反思申请人资格判定标准对于原告资格判定标准亦步亦趋的不足。在判定时应当注意行政复议的特质，注意衔接论下的差异化处理，进而回应社会对个人权利、公共利益保护需求的双重增长。未来，在行政复议的实践中，应尽量拓宽权益的保护范围，将一些事实上的利益、个人利益与公共利益交叠部分以及其他一些值得保护的利益均纳入保护射程。要借助保护规范说、法律关系理论等塑造我国的主观公权利的观念，结合具体情境充分拓宽合法权益的范围、因果关系的判断条件。要以行政过程中的互动为基础，倘若可在源头上化解矛盾，亦是满足了申请人资格判定标准的价值取向，也即当立法与行政过程已经充分贯彻了公众参与与利益表达等民主价值，那么申请人资格判定标准亦可作限缩解释，以防止对复议资源的浪费；否则，应尽量扩张申请人资格，以期从后端消除不利影响，切实发挥行政复议的监督职能。总之，期待在行政复议的场域形成的差异观念能够促进理论、解释及相关机制的发展，并激励行政诉讼的完善。此时，或许差异亦是相似。

高秦伟（法学博士，中山大学法学院教授）

来源：《法学家》2026年第1期“专论”栏目。

因篇幅较长，已略去原文注释。