摘 要：伴随着新行政复议法关于“化解行政争议主渠道”制度目标的确立、人民群众对实质法治需求的日益增长以及提升行政争议多元化解机制耦合度的现实需要，打造一个聚焦化解争议、注重治理效能的治理型行政复议势在必行。治理型行政复议应确保不破坏法治统一、偏离本职工作、大包大揽或忽视客观规律，其主渠道目标应从“量”“质”两方面规范展开。当下，“量的主渠道”的规范展开应运用法律解释方法着重厘清行政复议前置范围；“质的主渠道”的规范展开应牢牢牵住“实质性化解行政争议”这个牛鼻子。
关键词：治理型行政复议；主渠道；边界
引言
伴随着“行政复议作为化解行政争议主渠道”理论研究的深入推进，实务及理论界陆续关注到发挥行政复议社会治理功能的必要性、重要性。其中，实务界专家强调，要“研究推动治理型行政复议机制建设”“使行政复议成为全面推进国家治理体系和治理能力现代化的重要力量”。理论界有人指出，主渠道定位系基于行政复议的社会治理优势提出。有人主张，主渠道的功能定位要求行政复议要实现社会治理功能的扩容。还有人认为，实质性化解行政争议的内涵在于个案解纷效果与社会治理效果的统一。据此，本文拟在主渠道目标导向下，分析“治理型行政复议”的逻辑基础、边界，并对治理型行政复议的规范展开进行探索，抛砖引玉，以期对新时代行政复议工作高质量发展有所裨益。
一、治理型行政复议的逻辑基础
伴随着社会转型期社会矛盾多元化、价值多重化、规则多样化，人民群众对实质法治日益增长的需求给国家现代化治理带来了重大挑战。同时，新行政复议法在贯彻“非诉讼纠纷解决机制挺在前头”理念的基础上，将化解行政争议确立为行政复议的主导功能，并明确了行政复议在行政争议化解各项制度中的主体地位和主导作用。这些新形势新挑战、新要求新期待，为打造治理型行政复议提供了有力的理论与实践支撑。
（一）从形式法治到实质法治转型的现实回应
近年来，小吃店因没有冷食类食品制售许可销售拍黄瓜被罚款五万元、路边小摊贩售卖“毒芹菜”被罚款五万元，类似行政执法争议屡见报端。鉴于《中华人民共和国食品安全法》对相关行为设定了五万元的罚款下限，相关行政处罚决定在形式上显然并未违反相关条款规定。人民群众并未因这些行政处罚决定在形式上符合相关规定而接纳，相反普遍提出“机械执法”“过罚不当”等质疑。这个现象表明，人民群众对正义的需求、期待已经从形式法治升级为实质法治，法治政府建设的核心任务已经从合法行政升级为良好行政。实质法治与实质性化解行政争议具有逻辑一致性。从形式法治到实质法治的转型，要求行政复议工作正视人民群众的实际诉求，避免拘泥于法律文本办案，而是综合考量社会经济、政治文化、公序良俗等多重因素，追求实质性化解行政争议，更加注重行政复议的社会治理效能。
（二）“化解行政争议主渠道”目标导向的应有之义
新修订的行政复议法正式将“化解行政争议主渠道”确立为行政复议的制度目标。对于该目标，有观点认为行政复议能够吸纳大多数的行政争议是基本前提，能够实质性化解行政争议则是关键依托。有观点认为，主渠道就是行政复议有吸引力、公信力，让人民群众自愿选择行政复议来维护自身权利，且进入复议程序后，争议能够得到实质性化解。还有观点认为，主渠道包括形式意义和实质意义的主渠道，即行政复议解决的行政纠纷案件数量要远超过行政诉讼，且复议程序对大多数行政争议有终结功能。这些观点虽不完全一致，但基本上可以提炼出一个共识，主渠道作用要从“量”“质”两方面体现，即能吸纳并实质性化解大多数行政争议。至于何为“实质性化解行政争议”，学界也进行了诸多研究。相关研究同样有个基本的共识，即“案结事了”“定分止争”，实现个案解纷效果与社会治理成效的统一。可见，主渠道目标能否实现的一个重要检验标准就是社会治理成效，打造一个聚焦化解行政争议、注重社会治理效能的治理型行政复议显然是应有之义。
（三）提升行政争议多元化解机制耦合度的必然选择
许多行政争议都存在着从产生、发展到爆发的过程，行政复议若能聚焦化解争议，就可能精准拆弹、精准排雷、消除隐患、化解风险。相反，若不注重争议化解，人民群众的心结没有解开，就可能出现矛盾纠纷的积累、叠加、传导、外溢，甚至引发更大的矛盾。实践亦证明，越早介入，行政争议的处理难度和成本越低，效果越好。但是，在过去一段时间里，行政复议主要定位为行政系统的内部纠错制度，侧重于对行政行为合法性的监督，对于行政争议背后当事人的维权动因、真实诉求则关注不够。而且，信访、复议、诉讼各自为政，行政争议多元化解机制存在“碎片化”、制度耦合性差的现象。“大信访、中诉讼、小复议”的格局始终难以破解。在这样的背景下，将行政复议的重心转移到化解行政争议，着力提升其社会治理效能不仅有利于用较小行政成本将争议化解在萌芽状态及行政系统内部，也可以打破“救济垄断”“信访不信法”局面，形成一个复议、诉讼、信访逐级过滤、优势互补、同向发力的多元纠纷化解机制。
打造治理型行政复议是积极应对社会转型的有力举措，是贯彻落实新行政复议法关于发挥行政复议化解行政争议主渠道作用目标的应有之义，也是提升多元化解机制耦合度的必然选择。
二、治理型行政复议的边界
打造治理型行政复议虽是大势所趋，但推进治理型行政复议的进程还应谨慎留意其运行边界，遵循新行政复议法确立的各项基本原则，立足实际，稳步推进，在法治轨道上充分发挥行政复议效能。
（一）不可破坏法治统一
伴随着经济社会的发展转型，行政复议工作难免会遇到一些法律滞后于现实的各种新形势、新问题，如新用工形态下的工伤认定、数字行政的风险防控、信用惩戒措施的规范等。如何实质性化解这些新形势下的行政争议，如何提升应对这些新问题的治理效能，对行政复议工作来说，是个极大的挑战。在化解行政争议的过程中追求社会治理效能必须坚持“释法，而非变法”“找法，而非造法”，努力在现有制度框架内根据立法目的、法律原则、公序良俗等对相关条款进行解读、适用，最大限度缓解维护法治统一与应对新问题之间的张力。
（二）不宜偏离本职工作
不可否认，治理型行政复议要求行政复议工作尽可能强化纠纷化解功能，积极服务中心大局，不断提升治理效能。但追求治理效能的同时不宜偏离本职，既要克服片面追求司法化的问题，还要在信访法治化进程中提防“复议制度运行信访化”的危险倾向，更不能作为万能制度“包打天下”。治理型行政复议顾名思义应当是在复议办案的基础上强调治理效能，不可脱离复议追求效能。正如某县检察院在“毒教材”事件发生后做出责令下架新华字典的决定，群众不但没有接纳，而且提出超越职权的广泛质疑。治理型行政复议必须坚持立足本职，通过发挥行政、司法双重面向的制度优势提升治理效能，在提升效能过程中完善复议制度，不可逾越权限，侵入其他机关的职责领域，不可代替其他机关行使权力，要特别防止被舆论影响偏离了自己的制度角色。
（三）不可大包大揽
主渠道的目标导向要求行政复议能够吸纳大多数的行政争议。但这并不代表行政复议工作应该大包大揽。一方面，现有行政复议资源无法支撑大包大揽。当前，我们的行政复议队伍还较为单薄。受政府法制办人员未完全转隶、行政复议集中管辖等因素影响，行政复议队伍所具有的部门专业性优势难以为继。另一方面，大包大揽将反噬主渠道目标的实现。大包大揽意味着我们本就有限的行政复议力量与实质性化解行政争议能力之间的张力不断加剧。当行政争议在行政复议阶段被实质化解的概率越来越小之后，行政复议的公信力、权威性将被反噬，行政复议与主渠道目标就会渐行渐远。因此，治理型行政复议应保持务实科学的态度，依法而为、守土有责、张弛有度。
（四）不可忽视自身规律
行政复议是一种规则化的法治活动。治理型行政复议作为行政复议权运转的一种探索，不可忽视客观规律。其一，不能偏离法治轨道。治理型行政复议必须牢牢把握公平正义这一价值追求，坚守“100-1=0”的道理，切不可放任“摆平就是水平”“搞定就是稳定”的法律工具主义大行其道。所有的争议化解都应在法治的轨道上运行。其二，不可动摇中立立场。行政复议兼具行政和司法的双重面向，必须以居中裁决行政争议为出发点。打造治理型行政复议不能破坏居间裁判的立场，不可以代替双方当事人行使权利、履行义务等。其三，不可忽视程序价值。聚焦行政争议的实质化解、追求治理效能并不意味着相关的程序规范无需被遵守，也不意味着程序正义毫无价值，必须警惕“程序空转泛化”的问题。治理型行政复议必须严格遵守法定程序，不可轻易废弃或省略必经的法定程序。
三、治理型行政复议“量的主渠道”之规范展开
学界普遍认为，能够吸纳大多数行政争议是行政复议发挥主渠道作用的前提。数据显示，2024年，全国行政复议受案数量已经达到全国行政诉讼一审新收案件数的两倍多。行政复议“量的主渠道目标”在某种意义上已经实现。但如前所述，治理型行政复议有其边界与限度，特别是不可偏离本职、脱离法治轨道、大包大揽等。这要求我们在追求主渠道目标的过程中必须在现有制度基础上厘清行政复议受案范围，确保“量的主渠道”合法合理、科学务实。
（一）现行制度下影响行政复议受案范围的变量分析
当前，可能影响行政复议受案范围的信访法治化及行政复议法实施条例修订工作尚在推进中，现有制度下最可能明显影响行政复议受案数量的因素就是如何理解和适用行政复议法关于复议前置的相关规定。其中，最大变量在于如何理解《中华人民共和国行政复议法》第二十三条第一款第（三）项、第（四）项规定的“认为行政机关存在本法第十一条规定的未履行法定职责情形”“申请政府信息公开，行政机关不予公开”。2025年6月 1日起施行的《最高人民法院关于审理政府信息公开行政案件适用法律若干问题的规定》正式宣告不予公开政府信息应当复议前置案件范围的纷争尘埃落定。现行复议前置制度中可能影响行政复议受案数量的重大变量就仅剩如何理解“认为行政机关存在本法第十一条规定的未履行法定职责情形”。
对此，现行观点主要分为两种，即扩张解释说、限缩解释说。其中，扩张解释说认为，行政复议法第十一条规定的“未履行法定职责”是个广义的概念，包括拒绝履行、未依法履行、未按照约定履行、不予答复、没有依法给付等情形。同时，“法定职责”同样采用广义标准，既包括法律、法规、规章明确规定的职责，还包括基于双方合意的行政协议、行政先行行为产生的给付义务，等等。总之，行政相对人请求行政机关为一定行为或者提供一定给付，而行政机关未满足诉求的案件，均须行政复议前置。而限缩解释说则认为，“未履行法定职责”应当符合下列条件：一是行政机关依法具有某方面的法定职责；二是行政相对人申请行政机关履行相应职责；三是行政机关在法定期限内未履行、不予受理、或者不予答复。若采用扩张解释，行政诉讼中的履职之诉就全部属于行政复议前置范围，传统的撤销（变更）之诉也可能通过对诉讼请求的变通转变为履职之诉。那就意味着只有仅占行政诉讼极小比例的确认之诉被绝对地排除在复议前置范围之外。这显然会对行政复议受案数量造成巨大冲击。
（二）“未履行法定职责”需复议前置范围辨析
首先，从文义解释角度分析。第二十三条第一款第（三）项规定的“行政机关存在本法第十一条规定的未履行法定职责情形”可以分为三个核心要素展开，即“第十一条规定”“未履行”“法定职责”。其中，“第十一条规定”要素表明复议前置应当是一种明示规定,即实行复议前置的未履行法定职责情形必须是第十一条所直接规定，而不能靠法律解释扩大范围。“未履行”要素强调的是一种没有履行的结果状态。行政机关积极履职，但未满足申请人诉求的情形则不符合该要素。此外，“法定职责”应是法律、法规、规章规定行政机关行使行政管理职能所应承担的法定职业内容和责任义务。违反约定义务的不依法订立、不依法履行、未按约定履行行政协议等情形，不属于未履行法定职责范围。综上，限缩解释说与文义解释的结果更加契合。
其次，从体系解释的角度分析。一方面，如若对未履行法定职责采用扩张解释，那么第二十三条关于行政复议前置的情形无需再单独具体罗列“申请政府信息公开，行政机关不予公开”这一项，因为“申请政府信息公开，行政机关不予公开”也属于广义的未履行法定职责，扩张解释无法逻辑自洽。另一方面，第十一条第（十一）项已经明确将不履行法定职责的情形区分为拒绝履行、未依法履行或者不予答复。如若对未履行法定职责做广义理解，那么未依法履行也将被划入未履行法定职责的范围，此时第十一条第（十一）项特意细分的做法就显得多余，即应直接表述为未履行。故，从体系解释的角度分析，“未履行法定职责”应采用狭义理解。
再次，从目的解释的角度分析。其一，狭义解释更符合本次修法所选择的行政复议前置模式。本次立法在保留原本的“以当事人自由选择为原则，以复议前置为例外”的基础上，适度扩大行政复议前置范围。如果采用扩张解释说，即未依法履行法定职责也被纳入复议前置的范围，那么意味着绝大多数的案件要复议前置，因为绝大多数的诉请都可以以行政机关未依法履行法定职责提出，那这样就变成了“以复议前置为原则，以当事人选择为例外”的模式，这明显违反立法本意。其二，狭义解释更符合复议前置所考量的因素。立法者扩大前置范围时主要考量了行政复议高效便捷、专业有效的比较优势，并针对性地选取可以充分发挥行政复议比较优势的案件类型。行政复议前置的案件类型基本可以总结为两种：一是行政复议机关相对法院在化解某类型行政争议方面有专业优势；二是相关行政争议较为简单、“较容易获得公正的处理结果”，有利于发挥行政复议高效便捷的制度优势。当事人主张行政机关未依法履行法定职责的情形显然属于事实认定、法律适用有一定争议的案件，不符合前述两种可以发挥行政复议比较优势的情形。从这个角度来看，限缩解释说同样比扩大解释说更符合立法本意。
最后，从社会解释的角度分析。多年以来，许多学者主张要以行政复议前置为原则，理由总结起来主要为：可以缓解行政诉讼资源的紧张、可以发挥行政复议的专业优势。然而，这些观点并没有跳脱部门的视角，也忽视了行政复议在许多领域并不当然拥有专业优势这个事实。过度扩大复议前置范围并不一定符合人民群众的利益需求。一方面，复议前置有时意味着当事人维权时间成本的加大。复议前置的行政争议可能需要“三审终审”。这显然与复议前置制度所追求的尽快化解行政争议的立法本意背道而驰，此时过度的复议前置反而会“好心办坏事”。另一方面，复议前置意味着当事人有权主张权利的期限大大缩短。倘若是一般的行政争议，当事人既可以在60日的复议期限内主张权利，也可以在六个月起诉期限内向法院起诉。但是，如果相关行政争议属于复议前置的情形，当事人必须在60日内申请行政复议，超过60日复议期限的行政复议申请将被驳回。而且，鉴于避免复议前置制度被架空，人民法院不会在行政复议未做实体审查的情况下审查原行政行为。正如（2019）最高法行申11287号行政裁定书所认定，当事人未经行政复议直接提起行政诉讼，也将被裁定驳回起诉。此时，过度的复议前置将直接断了部分当事人维权的路。这同样与更好保护当事人权益的制度初衷相背离，也不符合“行政复议不得成为行政诉讼救济的障碍”的世界共识。因此，从人民至上的视角来看，现阶段尚不宜采用扩张解释，将大量的行政争议强制并不加选择地列入复议前置范围。
综上所述，扩张解释说不仅明显难以逻辑自洽，而且还可能给人民群众带来不利影响。限制解释说与法律解释的结果能够契合。在治理型行政复议“量的主渠道”的进程中应依法对“未履行法定职责”进行狭义解释，确保复议前置的案件范围合法合理、科学务实。
四、治理型行政复议“质的主渠道”之规范展开
治理型行政复议能否成为“质的主渠道”，关键依托在于实质性化解行政争议。实质性化解行政争议与治理型行政复议政治性、人民性、法治性、实效性的价值追求高度契合，锚定“实质性化解行政争议”就牵住了治理型行政复议的牛鼻子。
（一）提升实质性化解行政争议的广度
1.充分发挥调解在争议化解方面的优势。调解能够更好发挥行政复议的科层组织优势和资源配置优势，化解争议范围更宽，解决诉求更深，能够更好实现争议解决、案结事了的社会效果。正如福建省司法厅2023年发布的福建省优化营商环境十大行政复议案例中有六件系通过调解、和解方式审结。各级行政复议机关在办理行政复议案件过程中，应当贯彻“应调尽调”理念，在不损害国家利益、社会公共利益和他人合法权益，且不违反法律、法规强制性规定的前提下，立足于案件事实和现行法律规定，坚持合法、自愿的原则进行调解。下一步，还可以借鉴刑事诉讼认罪认罚、量刑规范化制度探索羁束性行政行为的调解。
2.充分发挥行政复议意见书、建议书的作用。行政复议意见书、建议书突破了“一行为一复议”的传统审理模式，强化了行政复议监督功能，扩大了行政复议实质性审查范围，往往有着“办理一案，规范一片”的功效，某种程度上起着行政争议源头治理、系统治理的作用。行政复议机关应加强对个案的分析研判，对于其中具有普遍性、苗头性的问题及时制作行政复议意见书、建议书，并强化执行监督，进一步拓展行政复议办案的社会治理效能。
（二）提升实质性化解行政争议的力度
1.加大变更决定的适用力度。数据显示，1999年至2022年期间，行政复议平均变更率仅为1.67%。许多违法行政行为往往被撤销或确认违法，此时虽然申请人胜诉，但由于行政争议并未实际解决，申请人往往需要通过新的程序来维护其实体权益。这既极大弱化了对行政权力的监督效果，还可能因当事人诉求未满足而叠加争议，造成新的社会不稳定因素。新法打造了以变更为核心的行政复议决定体系，接下来复议机关应强化担当，贯彻“应变尽变”理念，充分发挥变更决定这个“拳头产品”的作用。其中，要着重加大对合法但不合理的行政行为的变更力度，特别是要贯彻《国务院办公厅关于进一步规范行政裁量权基准制定和管理工作的意见》的要求，进一步规范行政裁量权。
2.汇聚化解行政争议的强大合力。行政机关违法往往与公职人员个人违法违纪相互交织。公职人员明知违法依然执行单位或个别领导违法违纪决策，单位负责人明知违法也不愿意推动自纠和争议化解、“新官不理旧账”等现象在一定范围存在。行政复议往往局限于对行政行为的评价，忽视了对这种现象的源头治理。单纯的否定性评价在某种程度上无异于扬汤止沸，难以斩断行政违法的土壤。未来的工作中，有必要强化与监察机关、执法监督部门的案件线索移送及协作机制，对行政违法背后的个人违法及时予以问责的同时，督促行政机关及时自纠及化解行政争议。此外，可以依托检察机关的行政公益诉讼，避免、挽回、补救行政违法行为对国家利益、社会公共利益的损害。
（三）提升实质性化解行政争议的效度
1.进一步回应当事人实质诉求。行政复议具有其自身局限性，若按部就班地适用法律进行审查，可能实现的是形式上的法治。这样的行政复议往往“无法触碰到争议的核心内容及原告实体权益的救济”。正如大量的政府信息公开案件背后是申请人对征地、房屋征收补偿标准的不满。因此，治理型行政复议应当“穿透行政争议充分涵摄当事人的法律诉求和实际利益诉求”，注重运用调解、行政意见书、约谈、抄告等手段，在监督依法行政的同时，完成对行政法律关系的整体修复。
2.进一步贯彻包容审慎理念。新产业、新业态、新技术、新模式为经济发展注入新动能的同时，也对传统的市场监管方式以及行政复议工作提出了诸多挑战。如何创新复议理念，引导其健康发展，是当下培育经济新动能、优化营商环境、护航新质生产力、推进全方位高质量发展必须考量的重点。面对“四新”，复议机关应当秉持包容审慎理念，注重包容创新和审慎监管的统一，在规制野蛮生长的同时，为其创新发展留足空间。积极贯彻包容审慎监管“四张清单”，在解决行政争议的同时，引导行政执法更具力度和温度。
3.推进社会主义核心价值观融入复议说理。习近平总书记指出：“核心价值观，承载着一个民族、一个国家的精神追求，体现着一个社会评判是非曲直的价值标准。”近年来，全国各级法院结合传统美德、社会公德、职业道德、公序良俗等社会主义核心价值观办理了“医生电梯劝阻吸烟案”“老人偷鸡蛋被拦猝死案”“村民私自上树摘杨梅坠亡案”等一系列社会关注度高的敏感案件，取得了政治效果、社会效果和法律效果的有机统一。最高院关于“社会主义核心价值观融入裁判说理”的实践为当下的治理型行政复议工作提供了有益借鉴。复议工作在依法办案的同时，可以尝试在复议决定说理中融入社会主义核心价值观，努力把理说到老百姓的心坎里。
结语
治理型行政复议是更好满足人民群众新要求新期待，应对新时代新形势新挑战，展现复议工作新担当新作为的积极回应。新时代的治理型行政复议必须在立足本职、依法推进、科学务实、尊重规律的基础上，牢牢牵住“实质性化解行政争议”这一牛鼻子，着力提升实质性化解行政争议的能力水平，全方位拓展社会治理效能，不负“化解行政争议主渠道”的神圣使命。
