《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十五个五年规划的建议》（以下简称《建议》）提出：“坚持扩大内需这个战略基点，坚持惠民生和促消费、投资于物和投资于人紧密结合，以新需求引领新供给，以新供给创造新需求，促进消费和投资、供给和需求良性互动，增强国内大循环内生动力和可靠性。”本文侧重于探讨“投资于人”在推动“十五五”经济新供需平衡中的作用，并不是否定“投资于物”的作用，而是为了让二者更加紧密结合，使“物”的服务效能提升与“人”的全面发展深度契合。“投资于人”既可通过人力资本提升催生新供给动能，也可通过社会保障和民生改善投入来激发新的需求潜力，这对于“十五五”时期实现合理区间的经济增长、居民消费率明显提高、内需拉动经济增长持续增强、全国统一大市场建设纵深推进、超大规模市场优势持续显现的经济高质量发展目标，具有十分重要的意义。“十五五”期间我们需要将更多资金资源“投资于人”，发挥“投资于人”对于促进经济高质量发展的重要作用。
一、“投资于人”的基本内涵与重要意义
在2023年5月5日举行的二十届中央财经委员会第一次会议上，习近平总书记强调，“把‘投资于物’同‘投资于人’紧密结合起来，尽力而为、量力而行，建立健全覆盖全人群、全生命周期的人口服务体系，将婚嫁、生育、养育、教育、就业、就医、住房、养老等一体考虑，有力促进人的全面发展、全体人民共同富裕”，首次提出“投资于人”的概念。2025年政府工作报告指出，“推动更多资金资源‘投资于人’、服务于民生，支持扩大就业、促进居民增收减负、加强消费激励，形成经济发展和民生改善的良性循环”，进一步对“投资于人”进行了阐释和要求。2025年中央经济工作会议对做好新形势下经济工作提出“必须坚持投资于物与投资于人紧密结合”。
“投资于人”，也就是以“人”为投资对象。这里的“人”既是具体的人、群体的人，也指抽象的人民；这里的“投资”既是具体的资本投资、提升人力资本，也是广泛意义上的资源配置。从一般意义上看，“投资于人”基本内涵在于围绕促进人的全面发展、不断满足人民群众对美好生活需要而进行资源配置。其具体内涵在于：强化政策的民生导向，围绕人的全面发展优化资源配置，优先将公共资金和国家资源用于覆盖全人群、全生命周期的能力提升，潜力开发和服务高质量生活，包括强化教育培训、促进高质量就业、改善公共服务质量、提高居民收入和社会保障水平，在保障和改善民生、提高居民消费水平的同时，通过人力资本提升培育经济增长的新动能，形成经济发展与民生改善的良性循环。“投资于人”的本质是通过系统性制度设计提升人的知识、技能、健康水平、生活质量和社会适应性，将个体转化为可持续增值的“人力资本”，重点聚焦于教育、医疗、就业、社会保障、民生改善等领域，强调对人的内在潜能的深入开发，有利于实现社会整体生产率和人民生活质量的提升。
显然，“投资于人”与“投资于物”具有相对的内涵。“投资于物”形成了物质资本，体现在将资金资源投向机器设备、房屋建筑、机器设备等实体产品，诸如铁路、公路、机场、水利设施、能源设施等基础设施方面的实物资产。“投资于人”强调将资金资源更多地投入到教育、医疗、养老、婚育、消费等人的发展与能力培养、民生保障方面，满足人的多维度需求，促进人的全面发展，实现人的现代化。需要强调的是，“投资于物”与“投资于人”并非相互排斥的关系，而是相辅相成、协同共进的有机整体。“投资于人”有助于提升“投资于物”的利用效率，“投资于物”为“投资于人”提供重要载体。强调“投资于人”并不意味着否定“投资于物”，而是要以“人”为核心，见物更见人，推动二者的动态协同与紧密结合，使“物”的服务效能提升与“人”的发展需求相适应。“投资于物”通过财政、金融、产业等政策一致性实现其与“投资于人”的良性互动与有机协同，形成经济发展与民生改善的良性循环，从而有效地推动经济高质量发展。
习近平经济思想要求在发展中要将保障和改善民生放在首位，坚定不移地走共同富裕的道路。“投资于人”既是习近平经济思想关于我国经济发展的根本立场、强化宏观经济政策的民生导向的内在要求，也是坚持以人民为中心的发展思想、增加人力资本投入、推动经济高质量发展的战略选择。一方面，“十五五”时期，我们要将因地制宜发展新质生产力放在更突出的战略位置上，以科技创新来引领和驱动经济发展，以实体经济作为经济发展的根本基础，转变生产方式以推进传统产业转型升级，激发传统产业发展活力，同时抓住机遇积极发展和培育新兴产业，以长远的战略眼光对未来产业进行超前规划，优化区域产业布局，加快建设现代化产业体系，为经济高质量发展奠定坚实的产业基础。在我国人口老龄化问题更加突出的背景下，我们有必要把更多资金资源“投资于人”，激发人的创新创造潜力，为发展新质生产力、建设现代化产业体系提供高水平人力资本支撑。另一方面，“十五五”时期的经济社会发展应以造福人民为根本价值取向，将人民利益放在首位，坚持将保障和改善民生作为首要发展目标，这要求加大“投资于人”、改善民生方面的财政投入，多途径增加城乡居民收入，加快出台均衡性可及性强且真正惠及民生的政策举措，更好满足人民对美好生活的向往，稳步推动共同富裕。
根据经济增长理论，驱动经济增长的资本可分为物质资本、人力资本和自然资本三类。对人力资本概念的突出强调，意味着要把更多的资源资金用于促进人的全面发展，这既是一种消费和民生福祉的提升，也是一种投资和人力资本的积累。现代经济发展的理论与实践表明，主要依靠物质资本扩张的经济增长是扭曲的和不可持续的，只有人力资本、物质资本和自然资本的协调扩张才能确保实现经济可持续增长。“投资于人”本质上是对人力资本的战略性投入，着眼于经济的长远发展，将人视为最关键的资本。其理论基础可追溯至20世纪中叶兴起的人力资本理论，并经由新增长理论、制度经济学以及发展经济学的不断拓展与深化，形成了一套解释人力资本积累对经济发展具有核心驱动力的理论逻辑。“投资于人”的核心在于将资金资本要素精准配置于人力资源领域，涵盖教育体系优化、职业技能培训、健康保障强化、科技创新人才培养等多个方面，从而有效提升人的生产力和创造力，提高劳动者素质、生产效率和职业适应性，推进全要素生产率的提高和经济结构转型升级。而这正是提高经济增长质量和实现经济高质量发展的关键要求。
二、创造新供给：以“投资于人”促进新质生产力发展
《建议》强调，“加快高水平科技自立自强，引领发展新质生产力”。这要求统筹推进教育科技人才一体发展，加快建设教育强国、科技强国和人才强国，提升国家创新体系整体效能，增强企业自主创新能力，激发企业的创新创造活力，抢占科技发展制高点，以上几个方面彼此支撑、协同发力，持续催生新质生产力。围绕以“投资于人”促进新质生产力发展，《建议》提出了一系列重要建议要求，特别强调一体推进教育科技人才发展，建立健全一体推进的协调机制，建设具有全球影响力的教育中心、科学中心、人才中心。具体战略举措包括：在培育人才方面，加快建设和充实国家战略人才力量，保障科技创新、产业发展与国家战略需求一致，这样才能更好地为社会主义现代化强国建设培养和造就一大批战略科学家、一流科技领军人才、卓越工程师、大国工匠、高技能人才大师等，打造高素质人力资源；在项目评审、机构评估、人才评价、收入分配改革方面，切实发挥创新能力、质量、实效、贡献为评价导向的作用，为高校、科研院所、企业之间的人才流动搭建广阔畅通平台，深化国际交流合作，激发创新创造动力活力。还围绕促进高质量充分就业，提出健全和完善由市场评价各类要素贡献、按贡献决定报酬的初次分配机制，要求切实发挥“创新者多得”在要素市场中的作用；围绕着办好人民满意的教育，提出了健全与人口变化相适应的教育资源配置机制、深入实施教育数字化战略。这对“十五五”时期我国通过“投资于人”促进新质生产力发展、实现经济动能转换升级具有重大战略意义。
从新质生产力发展视角看，“投资于人”在培育新质生产力方面发挥着显著的推动作用。习近平总书记指出：“新质生产力的显著特点是创新，既包括技术和业态模式层面的创新，也包括管理和制度层面的创新。必须继续做好创新这篇大文章，推动新质生产力加快发展。”新质生产力以创新为显著特征，以劳动者、劳动资料、劳动对象及其优化组合的跃升为基本内涵，劳动者是其中最活跃的因素，劳动者的人力资本水平在很大程度上决定了技术创新、管理创新、制度创新、业态创新的水平。更多资金资源从“投资于物”转向“投资于人”有助于激发创新动能。“投资于人”一方面聚焦于基础科研、应用技术研发人才的培养，可以极大提高原始创新和科技创新能力；另一方面聚焦于创业教育、企业家才能培育和企业家精神弘扬，催生一大批具备专业知识、国际视野、创新思维、社会责任和风险承担能力的创业者和管理者，极大激发商业模式创新和新市场新业态开拓，孵化出充满活力的市场主体，也为新质生产力发展充实了力量。新质生产力的发展有赖于全体国民素质的提升和相应创新生态的完善，持续“投资于人”可不断提高整体国民素质科学素质和人文知识水平，这不仅是人的全面发展和人的现代化实现需要，也是创新生态完善、科技进步和新质生产力发展的内在要求。
从形成与新质生产力更相适应的生产关系看，“投资于人”不仅体现在加大教育培训、提升人力资本方面，还体现在分配关系上将更多收益向有创新贡献的人进行分配，向知识创新、技术创新的人才倾斜，从而释放人才红利，产生创新的正向激励效应。党的二十届四中全会指出，让“创新者多得”，充分体现这方面的要求。因此，“投资于人”通过持续提升整体国民素质和创新能力，提高人力资本水平，催生新质生产力，从根本上重塑经济增长的动力机制，使其摆脱对传统路径的依赖，转向以知识、技术、人才为核心的高质量、可持续增长轨道，实现经济动能的深刻转换和长期发展。
“十五五”时期，“投资于人”对于我国实现经济增长动能转换具有急迫性。当前我国新旧动能转换任务艰巨，亟待高度依赖以人力资本提升为基础的新质生产力发展。同时，人口老龄化、少子化形势严峻，亟须加大“投资于人”力度。我们预测，“十五五”期间，我国劳动年龄人口的年均下降速度为每年0.3个百分点，增速将超过美国、欧盟、日本同期下降水平。在当前人口结构变化的背景下，强调由人口规模红利向人口素质、人口质量的人才红利转变显得尤为重要。另外，相较于发达国家，我国劳动力平均受教育年限相对较低且提升速度较慢，与部分新兴市场国家相比，我国劳动力平均受教育年限的提升速度亦显缓慢，亟须将投资重心转向“人的发展”，以“投资于人”提高人口素质，推动人口高质量发展。
三、催生新需求：以“投资于人”推进强大国内市场建设
《建议》围绕以“投资于人”建设强大国内市场和改善民生提出了一系列战略举措。在建设强大市场方面，提出要统筹推进促进就业、增加收入、稳定预期，适当提高各类公共服务支出在财政支出中所占比重，制定和实施促增收的各项优惠政策，通过多种途径和举措增加城乡居民收入以提振其消费能力，明确要求优化政府投资结构，提高民生类政府投资比重；还提出要提高适应人口结构变化和流动趋势的能力，进一步完善和优化城乡基础设施和公共服务设施布局，缩小城乡公共服务差距，加强对人力资源开发利用和管理的同时增加对人的全面发展方面的投入，为高质量发展奠定坚实的人力基础；又提出在制定和实施普惠政策时要将能否直达消费者考虑其中，增加政府资金用于民生保障支出。在改善民生方面，围绕八个方面进行部署，即高质量充分就业、收入分配制度完善、教育质量提升、社会保障体系健全、房地产高质量发展、健康中国建设、人口高质量发展、基本公共服务均等化推进等，提出了一系列“投资于人”的具体举措和发展要求。这对于改善收入预期、缩小收入差距、提振消费、建设强大的国内市场将产生显著效果，具有十分重要的长远意义。
强大的国内市场是中国式现代化的重要依托。习近平总书记指出：“大国经济的优势是内部可循环。”“形成强大国内市场是构建新发展格局的重要支撑，也是大国经济优势所在。”19世纪美国实现了统一全国市场，这对其经济腾飞发挥了重大支撑作用；而欧盟通过推进欧洲国家单一市场建设，也极大提高了全球竞争力。如果说劳动年龄人口被理解为供给因素，那么总人口更多可以理解为需求因素。我国拥有14亿多人口，超4亿中等收入群体，即将进入高收入国家行列，已经具备了超大规模市场的潜力。但是，总体上看，我国有效需求不足，国内大循环存在卡点堵点，高质量就业和城乡居民增收面临较大压力，民生保障不够全面等问题依然存在，这是当前我国人口结构变化给经济发展提出的新课题和新挑战。虽然2013年到2024年我国最终消费支出对经济增长平均贡献率为55%，2024年最终消费支出达到76.3万亿，但是消费内生动力不强，我国居民消费率与发达国家相比仍有10—30个百分点的差距，特别是服务消费占比偏低。
“投资于人”除了具有通过教育培训等方面投入提升人力资本水平，推动供给能力和投资效率提升，进而优化经济结构的作用之外，还可通过增加促进充分就业、改善公共服务质量、缩小收入差距和提高社会保障水平等各方面的投入，夯实民生保障的物质技术基础，提升居民消费能力、改善消费信心与预期、释放消费潜力，进而促进民生改善和居民消费水平提升。同时，“投资于人”发挥着建设强大国内市场的基础功能，如教育、医疗等领域投入的加大，可直接增加居民可支配收入或预期收入，有助于提高边际消费倾向；将“投资于人”投入到社会保障和公共卫生领域，有助于减少居民对于在这些领域的未来不确定性，从而释放被抑制的消费需求和潜力。此外，“投资于人”带来居民消费乘数效应，往往大于“投资于物”的间接传导效应。“投资于人”不仅能够有效提升居民的消费能力、扩大消费总量，而且有助于消除预防性储蓄的制度约束、充分释放消费潜能，推动消费结构向发展型消费提质升级，从而促进经济循环的进一步畅通，实现更高水平的经济社会发展。
四、“十五五”将更多资金资源“投资于人”的政策方向
更好地发挥“投资于人”创造新供给作用和催生新需求功能，需进一步站在“十四五”取得历史性成就基础上，将更多资金资源“投资于人”，深化体制机制改革，充分体现促进人力资本提升、人的全面发展和服务人民美好生活需要的政策导向。
第一，坚持教育事业优先发展，加强人力资源开发和人的全面发展投资。2012年以来，国家财政性教育经费占GDP比例一直保持在4%以上。“十四五”时期，一般公共预算教育支出累计20.5万元，我国各级教育普及程度达到中高收入国家水平，基础教育水平达到世界高收入国家平均水平，劳动年龄人口平均受教育年限达到11.21年，2024年学前毛入园率92%，义务教育巩固率95.9%，高中阶段毛入学率92%，高等教育毛入学率达到60.8%。“十五五”时期办好人民满意的教育，需要进一步加大对教育的投入，提高财政教育投入占国内生产总值的比例；深化教育体制机制改革，健全与人口变化相适应的教育资源配置机制；稳步扩大免费教育范围和适当延长义务教育年限，缓解居民教育支出负担，着重提升基础教育质量，推进义务教育均衡发展，为高等教育质量提升打好坚实基础。进一步细化而言，优化学前教育质量，促进其普惠发展；充实普通高中办学资源和力量，促进特殊教育、专门教育高质量发展；通过提升优质本科教育资源的供给，推动高等教育提质扩容；突出高职院校办学特色，提升职业院校办学能力和水平；坚持民办教育的公益属性，加强对民办教育发展的引导规范及监督管理；扩大高水平教育对外开放，建设具有强大影响力的世界重要教育中心。从发展新质生产力角度看，对各类人才的培养投入力度应有所加强，同时大力推进教育科技人才一体发展，为提升各层级的教育质量充实力量，为高质量发展提供基础性、战略性支撑。
第二，强化宏观政策就业优先导向，围绕着提升就业能力政策协调发力。“十四五”时期坚持把高质量就业作为经济发展的优先目标，新增城镇就业连续4年超过1200万，前四年城镇调查失业率平均5.3%，低于5.5%的预期控制目标，脱贫人口务工规模始终保持在3000万人以上。“十五五”时期要深入实施就业优先战略，健全就业促进机制，推动不同部门各项政策协调联动，推进产业与就业协同，着力解决结构性就业矛盾，根据产业发展特点积极为社会培育新职业，为经济社会发展创造新岗位，进一步完善人力资源供需匹配机制，增加教育培训投入，加强和健全终身职业技能培训制度，加大对创业企业的支持力度，增强创业带动就业效应。尤其要围绕着智能化技术、绿色化技术加大劳动者就业能力培训，积极应对和缓解外部环境变化和新技术发展对就业的影响。
第三，持续深化收入分配制度改革，着力缩小收入分配差距。收入水平和收入差距问题，不仅关系到人民美好生活，也关系到居民消费水平提升。2021年到2024年我国居民人均可支配收入从3.51万元增至4.13万元，年均增速略高于GDP增速；城乡居民收入倍差收窄，从2021年的2.5缩小到2024年的2.34，居民可支配收入最高最低年份收入倍差由2021年的3.54降至2023年的3.39。但是，总体上看，全体居民收入增长压力较大，“十四五”时期我国基尼系数一直在0.465以上。因此，“十五五”时期要继续坚持以按劳分配为主体、多种分配方式并存的分配方式，以深刻的制度变革和政策部署来增加居民收入，有效提高居民收入在国民收入分配中所占比重。具体来说，需要多种分配方式协同发力。在初次分配中提高劳动报酬，规范收入分配秩序。对于低收入群体应有效增加其收入，改善其生活质量；对于中等收入群体应稳步扩大其规模，以提高其在居民总体中所占的比重；对于过高收入实行合理调节；对非法收入厉行取缔。通过分配结构的优化，由此形成“中间大、两头小”的橄榄型分配格局。尤其在促进多劳者多得、技高者多得、创新者多得基础上，着力通过税收、社会保障、转移支付等再分配调节缩小收入差距，进一步促进公平正义。
第四，针对覆盖全人群、全生命周期加大政府在社会保障和社会福利方面的投资比重，稳步推进基本公共服务均等化。“十四五”时期，我国在民生和社会发展事业方面的持续发展力，公共服务均衡可及性进一步提高，健康服务能力明显提升，文旅融合推进生活品质持续改善，人口服务体系更加完善。截至2024年底，超10亿人拥有基本养老保险，13.27亿人拥有基本医疗保险。2024年我国居民人均预期寿命达到79岁，超过了全球21个高收入国家。“十五五”期间，我们需进一步按照将更多资金资源“投资于人”的要求，对生育养育、教育医疗、职业培训、普惠养老、文化体育等领域的公共投入应有所加强，扩大覆盖全人群、全生命周期的有效投资。具体来说，加大社会保障和社会福利的财政支持比例，落实健康优先发展的战略要求，提高人均预期寿命和人民健康水平。统筹发展与安全，增加公共卫生服务投入，提升和强化公共卫生服务能力。健全和优化医疗、医保、医药协同发展和治理机制，更加突出公益性和均衡性。优化生育支持政策和激励措施，建设生育友好型社会。健全和完善养老事业和养老产业协同发展政策机制以应对人口老龄化趋势，鼓励支持发展“银发经济”。进一步扩大基本公共服务范围和群体，完善基本公共服务内容和服务设施，加快缩小区域间、城乡间、群体间基本公共服务水平和差距，推动更多公共服务和基础设施投向县、乡镇、村级区域，并延伸和拓展至边远地区，建立健全与常住人口相匹配的公共资源配置机制。
第五，完善地方政府高质量发展绩效考核机制，建立健全投资于人的长效机制。一套科学的地方政府绩效考核评级体系是党和政府推动经济社会协调发展的重要制度工具。长期以来，重视GDP的考核导向在推动我国经济快速增长方面发挥了积极作用，但也引发了结构失衡、环境污染、区域差距、城乡差别等一系列发展不平衡不充分的突出矛盾。新时代以来，我国经济增长阶段已由高速增长迈向高质量发展。在2017年12月18日中央经济工作会议上，习近平总书记要求“加快推动形成高质量发展的指标体系、政策体系、标准体系、统计体系、绩效评价、政绩考核”。高质量发展意味着发展的评价标准和导向必须作出根本性调整。只有构建起与新时代要求相适应的新型绩效考核体系，才能实现以高质量考核推动高质量发展。“投资于人”对于推进经济高质量发展具有重要的意义，在完善地方政府考核指标体系时，要强化将更多资金资源“投资于人”的导向，形成围绕着“投资于人”的优化财政支出责任和财力配置体制机制，建立健全相关统计制度，在相关指标的考核统计时将对人的投资纳入其中，调动全社会、各方面“投资于人”的积极性主动性创造性。
黄群慧，中国社会科学院经济研究所研究员，中国社会科学院大学经济学院特聘教授。
原文见于《东南学术》2026年第1期
