【作者简介】陈剑，经济学人，中国经济体制改革研究会特约研究员，北京改革和发展研究会创始会长。

今天是12月18日，是党的11届3中全会召开47周年纪念日，海南自由贸易港全岛封关将于今天正式启动。这是中国扩大高水平对外开放、推动建设开放型世界经济的标志性举措，全国关注、世界瞩目。

海南封关是自贸港建设里程碑事件，旨在通过制度型开放提升贸易便利化和经济竞争力，其实施过程中面临多维度挑战。笔者就此问题作一简要分析。

一、海南封关含义

海南封关，经常会造成误解。是封关还是开关？  “封关”实际是一个海关术语，即海南全岛成为一个“境内关外”区域，海南岛内可以享受零关税等优惠政策。在这一特定区域内，“封关”的概念也可以简称为:一线放开，二线管住，岛内自由。

“一线放开”，指境外及区内的货物可以不受海关监管自由出入境，即自贸区(港)与境外实现货物、资金和人员等要素自由流动。国际上的货物可以自由进出海南，让海南和全世界实现贸易的高度自由。

“二线管住”，国际上的货物进入内地依然要受国内监管，保证国内贸易的一致性。如果货物进入内地，需要加征关税。从自贸区(港)出入国境内其他区域的货物，纳入全国海关通关一体化，实行常规监管，并征收相应的税收，纳入贸易统计。

“一线”对外，“二线”对内，岛内是自由的。

“封关”不是“封岛”，恰恰相反，全岛封关运作意味着海南自贸港与外界的联通将更加顺畅，是更高水平的开放。另一方面，全岛封关运作下，海南自贸港和内地在货物、物品、运输工具出入等方面的联通是“有管理”的联通，这也为自贸港的制度建设带来挑战和机遇。

封关后，海南自由贸易港的绝大多数进口商品(征税商品目录以外)是免关税的；另一方面，禁限类清单以外的货物可以实现自由进出，海南与世界各地的贸易将更加频繁，促进进出口贸易繁荣发展，促使海南更多地参与到国际分工中。

封关运作后，进口商品进入到海南可以享受免税待遇，因此，岛内消费者可以以较低价格购买国际商品。人员开放也将面向更多国家实行更加开放的免签政策，将会有更多的外来人才到海南开展商务、旅游等。

“一线放开”之后，要防范贸易风险、投资风险、金融风险，还包括数据安全、网络风险以及公共卫生风险，这都是海南封关运作后要重点防控的各类风险。

从海南整体对外开放分析，海南封关，实际是开关，是更大程度地开放，即制度型对外开放。

二、围绕产业发展的争论

海南自建省以来，围绕产业发展展开多次争论。随着海南封关运作，海南究竟发展怎样的产业，这个问题似乎不再成为焦点。但随着封关渐入佳境，笔者以为这个问题将会再提上议事日程。因而，了解海南自建省以来围绕产业发展的多次争论，很有必要。

1988年，工业主导论 与旅游先导论‌。建省初期，争论集中在以工业还是旅游业作为发展核心，最终提出“工业为主导、工农贸旅并举”的设想。

‌  1993年，宏观调控后的产业调整‌。 因房地产泡沫暴露，争论转向如何优化产业结构，提出“以旅游业为龙头，超前发展第三产业”的方针。

‌  1994年，农业基础地位争议‌。针对第一产业比重过高（占GDP 38.04%），争论是否应强化农业基础或加速工业化。

‌   1995年，工业短板问题‌。工业增速远低于全国平均水平，争论如何补足工业短板，提出发展石化、机械等主导产业。

‌   1997年，三次产业协调性‌。讨论“三、一、二”结构是否合理，第二产业比重仅20.1%成为焦点。

2001年，第三产业主导地位‌。第三产业占比达80.6%，争论其可持续性及第二产业如何突破。

‌   2003年，需求不足与结构变迁‌。经济需求不足背景下，争论如何通过产业结构调整启动经济增长。

2010年，热带农业与新兴工业‌。围绕热带农业、新兴工业（如海洋医药）的优先级展开争论。

‌    2020年代，自贸港与产业升级‌。聚焦自贸港建设下如何发展新质生产力、优化营商环境

2025年，制度集成创新‌。最新争论围绕制度创新如何推动产业升级，如金融开放、文化强省等。

上述争论反映了海南从农业主导向现代产业体系转型的曲折历程。也反映了海南自建省以来37年，在产业发展方面至今没有清晰的发展思路。海南封关，产业发展是否思路清晰，答案显然是否定的。或许海南封关后的实践能够给出确切答案，这当然还需时间检验。

三、海南封关遇到十方面挑战

海南封关遇到的挑战，主要有以下十个方面：

（一）物流瓶颈‌

海南与内地主要通过琼州海峡连接，封关后人员与货物进出需实施严格监管，可能引发货物、物品、车辆的双向物流拥堵，影响两地经济联动。这需要通过智能通关、分类管理等措施优化流程，避免制度设计导致实际运行瓶颈。‌

离岛免税商品实现订单与运单的全程闭环监控，这对物流企业的信息系统和操作流程提出严苛要求，会增加合规成本和运营难度。‌同时，琼州海峡作为岛内外物流的关键通道，存在客货混载、运输方式单一等问题，封关后货物吞吐量激增可能加剧运输瓶颈，影响物流时效性。‌此外，海南作为生态保护区，土地资源开发受限，制约了物流园区和仓储设施的规模化建设。‌

‌（二）基础设施

海南基础设施整体能级较低，包括物流，交通、互联网等基础设施。例如物流基础设施短板‌，运输网络规模与效率不足；交通基础设施如港口吞吐能力、航空枢纽覆盖有限，难以支撑全球贸易流量增长需求。‌数字基础设施5G网络已实现行政村全覆盖， 但重点园区（如海口复兴城、澄迈生态软件园）的算力、网络延迟等指标需进一步优化，以支撑数字经济规模化发展。且互联网基础设施投资仅集中于海口、三亚等核心区域，而偏远地区在数据要素市场培育、数字服务普及方面仍存在短板，制约了全域数字化均衡发展。

（三）风险防控‌

封关后“一线放开、二线管住”的监管模式对口岸智能化水平提出更高要求，当前存在通关区域不足、智能查验设备短缺等问题，影响货物和人员流动效率。‌‌

作为“境内关外”区域，如何平衡贸易便利化与国家安全监管，需要精细的制度设计和技术支撑。‌

海关监管要求物流企业实现全程监控和信息闭环，例如离岛免税商品需完成订单号与运单号的精准匹配，这对信息系统和自动化设备投入提出更高要求。‌

数据要素跨境流动虽被鼓励，但需建立跨境数据流动的合规框架，避免安全风险，难度很大。‌  “一线放开”政策下，货物零关税自由进出易诱发走私活动，需强化边境管控与执法协作。

对接国际高标准经贸规则（如货物贸易、服务贸易便利化）要求现有监管模式升级，既要符合国际惯例，又要兼顾本土实际。

（四）经济稳定性‌

海南物价较高，而海南居民收入水平偏低。封关后，短期部分商品和服务需求激增可能引发物价波动，如酒店、物流等领域成本上升，影响居民生活和企业运营。‌

零关税政策虽降低企业采购成本，但若缺乏有效调控，可能导致市场失序或产业依赖加剧。若此，对普遍处于只有中低收入的绝大多数海南居民来说，至少短期不是福音。‌

（五）法律法规

海南封关运作能否顺畅，与海南法治环境密切相关。‌

自贸港封关运作需要一系列配套法规制度的支持，包括海关监管、税收政策、外资准入、贸易便利化等方面。这些法规制度的制定和完善需适应自贸港制度要求。‌

海南自贸港对标CPTPP、DEPA等国际高标准经贸规则，封关后“零关税、低税率、简税制”政策全面实施，需通过法治化手段确保政策透明、可预期，提供坚实保障。

2021年《海南自由贸易港法》出台后，相继出台了14个辅助性的自贸港法规，涵盖国际商事仲裁、数字经济等领域。封关后零关税商品覆盖约74%税目，享惠主体扩大至全岛企事业单位，一个优异的法治环境能确保政策公平执行，防止滥用。现在的问题是，虽有基础性立法和辅助性法律，围绕海南自贸港法律体系已基本建立，但在人治传统根深蒂固的海南，即使有较为完善的法律，法治海南能否顺畅实施，还需要实践检验。‌‌

（六）人才挑战

海南封关运作需要大量具备国际贸易、金融、法律等专业知识的人才支持。目前海南在这方面的人才储备相对不足，需要加大人才引进和培养力度。

海南现有1040万 人口中，有400万农民，且受过高等教育人口占比与其他省份相比显著偏低，这对建设“国际门户”型自贸港是一个巨大挑战。

（七）金融监管

资本项目可兑换与跨境投融资便利化可能引入短期投机资本，对反洗钱、反恐融资及系统性风险防控提出更高要求。‌人民币国际化还在进程中，需平衡资金自由流动与风险隔离，避免成为热钱通道或金融风险集聚地。‌‌

离岸贸易和跨境电商的快速发展也需防范金融风险，如供应链金融中的信用漏洞。

海南金融基础设施不足‌，高端金融人才短缺、清算结算体系不健全，可能削弱金融服务支撑能力，影响贸易投资便利化效率。

（八）国际环境

封关之后，海南与世界的连接将愈加自由紧密。但海南面临的国际环境与中国整体的对外环境，取决于中国整体对外开放，以及中国与周边邻国、与欧美主要发达国家关系。

全球贸易壁垒增加可能对海南的“一线放开”政策形成压力。若国际经贸规则碎片化持续演进，海南面向全球的“零关税”商品进口（覆盖74%税目）及加工增值免关税政策可能面临合规性与执行风险。‌

同时，国际资本流动波动或影响海南离岸金融、跨境服务贸易等领域的开放进程，尤其当主要经济体加强数据跨境流动与投资审查时，海南需平衡开放与安全监管的难度上升。‌

外部压力反而凸显了海南“制度型开放”的示范价值。在逆全球化背景下，海南能否通过构建与国际高标准规则衔接的负面清单、单一窗口等制度，考验着海南封关后自身运作水平。‌

（九）市场环境

海南市场环境不尽人意。除了海南整体商业意识较弱外，海南给人们的一个强烈印象是，政府管得太多，政府看得见的手不规则运作直接影响企业健康发展。此外，低下的行政效率、繁杂的审批环节会增加企业的交易成本，降低企业投资的效率和积极性。

笔者在海南调研发现，政府管得确实太多了。很多政府部门不仅插手民营企业发展规划，还对民营企业如何运营，如何上项目指手画脚，让很多企业无所适从。海南封关后，如果政府各部门不能够对看得见的手规范运作，可以预期，海南封关有限的红利也会被迅速淹没。

由于市场环境整体需要提升，在此前提下，能否遵循市场经济规律，推动海南自贸港发展，无疑是一个挑战。一个能够在全球产生影响力的自贸港，重要的是全要素的自由流动。只有流动，才有活力，特别是资金和信息能否自由流动十分关键。当然需要在维护国家安全和信息放开中寻找平衡，如果没有信息的自由流动，没有互联网的互联互通，要提升国际影响力就是一个很大挑战。

（十）意识形态

封关运作需要平衡开放与安全，确保在扩大开放的同时有效防范风险。这要求政策制定必须坚持党的领导，确保改革方向不偏离中国特色社会主义道路。但这种“约束”是为了保障改革的稳健性，而非消极限制。

如何用国际社会都能够听得懂的语言，国际社会普遍运用的交流工具进行沟通交流，这是一个挑战。挑战在于，既然需要用国际社会能够听得懂语言，且普遍使用的交通工具进行交流，那就需要进一步扩大开放，遵循国际社会普遍适用的规则。例如，工会组织建设，是劳工自愿形成的一个结合，还是上级组织的安排，这是一个问题。

在上述诸多挑战中，市场环境和意识形态都是影响海南封关的最为重要因素。而意识形态或许更具挑战。如果能够成功应对挑战，海南自贸港建设一片曙光。

结论

海南建省37年，有过多次奇迹产生的期盼。但最终未能如愿。海南自建省以来，全省经济总量，除个别年份升至第27位，绝大多数时间排名一直稳居第28位，说明海南自建省以来，与兄弟省市相比，显然步履稳健，没有超出人们的预期。人们经常引用的数据是，海南建省时经济总量甚至高过深圳，但到2024年年底，海南全省经济总量已不足深圳的四分之一。

海南封关，或许能够产生奇迹，但奇迹的产生一定有其产生道理。

海南封关运作应当是一个渐进的过程，开放红利的释放需要时间。当然期盼海南在中国高水平对外开放道路上迈出坚实步伐，也为推动中国整体的对外开放贡献海南力量。

应当允许人们有过高的期盼！