摘要：近年来，以美国为首的西方发达国家综合实力相对下降，出现了“去中心化”势头，导致传统全球治理体系在经贸、安全及多边合作领域面临严峻挑战。与此同时，这一趋势也为推动全球治理体系向更加包容、公平的方向转型提供了历史机遇，具体体现在价值排序重构、治理重心的调整、治理机制的改革，以及推动新机制崛起。在此历史背景下， “全球治理倡议”应运而生。唯有坚持开放包容、权利责任平衡，才能构建符合全人类共同利益的未来治理秩序。
关键词：去中心化；全球治理；倡议外交；全球治理倡议
若干年后，21世纪也许会被认定是世界去中心化的时代。所谓去中心化，指的是二战后位于世界的中心国家，也就是以美国为首的发达国家的综合实力下降，逐渐失去其长期保持的显著地位和影响力这样一个历史进程。近年来，随着一些发展中国家，特别是中国和印度的快速崛起，这一进程有加速的势头。这一历史进程正在从根本上改变着全球治理的性质、内涵和发展趋势。本文旨在解读去中心化的涵义和分析去中心化对全球治理的影响，希望有助于我们加深对新时期全球治理面临的挑战和机遇的认识，理解“全球治理倡议”提出的历史背景。
一、去中心化的突出表现
去中心化主要体现在下面几个方面。一是以美国为首的西方国家总体经济实力出现明显下滑，影响力下降，突出体现在西方占全球经济的份额持续萎缩。据国际货币基金组织统计，2000年七国集团（G7）在全球GDP中的占比为44.7%，2024年该份额降到29.1%。
2000年，以七国集团为代表的西方国家仍牢牢掌控全球经济主导权，其GDP占全球比重远超彼时刚进入国际视野的金砖国家。据高盛集团2001年的报告，按购买力平价计算，2000年巴西、俄罗斯、印度、中国组成的“金砖四国”GDP仅占全球的23.3%，而G7凭借战后建立的经济秩序，占比处于绝对领先地位，高达43.28%。时隔20余年，全球经济格局发生历史性逆转。2024年，金砖国家集团GDP占全球比重已达34.92%，首次超过G7的30.05%，这一变化既反映了金砖国家经济的崛起，也与金砖机制扩容密切相关。G7和金砖国家集团此消彼长的态势，折射出西方国家经济霸权的根基逐步动摇的现实。
二是美国为首的一些西方主要国家内部矛盾激化，自顾不暇。近年来这些国家内部出现的严重政治问题，包括政治极化、内斗加剧以及行政效率低下，对这些国家的国内治理及对外关系正在产生深远影响。以美国为例，政党之间的对立愈发激烈，导致在国会法案通过难度加大，政府频繁停摆，政策执行困难重重。这种情况不仅阻碍了国内经济的持续发展，还加剧了社会矛盾激化和对外政策的矛盾性。欧洲多个国家也同样面临内部分裂、社会矛盾加剧和政府效率下降的问题。例如，德国选择党在东部州选举中取得突破性胜利，成为极右势力的一大代表，进一步加剧了该国的政治极化。法国国民议会呈现出“三分天下”的局面，左翼、右翼与极右翼力量的崛起使得传统主流政党支持率显著下滑，政府的施政能力受到严峻挑战。这种日益分裂的政治格局，导致了西方许多国家在基础设施建设、经济发展以及社会保障等长期政策的推进缓慢，国家治理效能大幅下降，也使得美国为首的西方国家主导国际事务的能力和意愿下降。
三是美国为首的西方国家军事实力下降。虽然近年来西方国家的军事开支出现上升势头，但并没有从根本上改变长期下滑的趋势。受经济增长下滑和其他多重因素影响，以美国为首的北约国家在全球军事开支中的占比逐年减少。数据显示，2000年，北约成员国的军事开支曾占全球军事支出的3/4，但到了2024年，这一比重已下降至约55%。①此外，行政效率的降低、产业空心化以及利益集团政治的影响共同导致了军事装备的生产周期延长，技术工人的短缺和生产效率的下降，严重影响了武器系统的更新换代和装备的快速部署。同时，供应链脆弱，关键原材料和零部件的供应受到国际局势和贸易政策的影响，进一步加剧了军事装备的更新。这些问题不仅削弱了西方国家的军事竞争力，也使其在应对突发军事冲突和长期军事部署时面临着更大的挑战。
四是西方国家之间不信任程度明显上升。最近一个时期，特别是特朗普两次执政期间，美国无区别大幅提高关税，单方面调整对乌克兰危机的政策，以及在其他问题上的反常规做法，导致美国和其他西方盟国之间的矛盾和冲突加剧，信任基础严重受损。2025年的一个民调显示，仅28%的欧洲受访者认为美国是可靠盟友，较上年暴跌近25%。只有5%—8%的德国、法国和英国受访者以及只有29%的美国受访者表示，其他世界领导人应该信任特朗普及其政府。英、法、德三国政府中只有13%—19%表示其他世界领导人应该与特朗普合作。美欧内部因“共同价值观”争议互生嫌隙，甚至有学者直言“美国已成为西方的敌人”。
最后是西方国家在世界上的影响力和号召力正持续下滑。几十年来，西方的民主自由主义理想，以及好莱坞、西方大学和媒体网络的全球影响力，赋予了欧洲和美国文化和意识形态巨大的影响力。如今，这种主导地位正在弱化，突出表现在其倡导的价值观和政策主张在全球范围内的影响力降低。虽然代议制民主仍然被广泛视为一个好的制度，但美国皮尤研究中心2023年的一项研究发现，各国对民主在本国的运行效果存在严重不满。针对24个国家的调查表明，平均有59%的人对其国家的民主运行效果不满意，74%的人认为民选官员对他们的事情不上心。
二、去中心化对全球治理的冲击
去中心化进程已成为全球秩序重塑的核心变量，它对二战后形成的全球治理体系正在产生系统性影响，突出表现在冲击经贸秩序、弱化安全合作机制与阻碍合作应对全球性挑战三个方面。
首先，去中心化趋势严重冲击全球经贸秩序。西方国家综合实力的下降使其维护国际经贸秩序的能力下降，也在一定程度上导致美国政府另辟蹊径，打着“美国第一”的旗号，全面放弃自由贸易的原则，颠覆自己昔日主导建立的国际经贸秩序。美国通过《贸易扩展法》第232条构建多层次关税壁垒，使美国关税平均水平升至18%，达到一个多世纪以来的峰值。①美国还秉持“强制投资”的逻辑操纵全球资本流向，试图以此推动制造业回流美国，重建美国制造业霸主地位。美国政府阻挠世贸组织上诉机构法官任命使得世贸组织无法正常运转。由于美国经济的巨大影响力，上述做法正在导致全球性经济震荡，产业链供应链受损，经贸活动失序，全球经济发展前景不确定性大幅增加。
其次，去中心化趋势损害了国际安全治理。在西方综合实力下降的背景下，以美国为首的西方国家维持国际安全秩序的能力和意愿明显下降，一方面导致对中国崛起的担心和焦虑上升，地缘政治竞争加剧，另一方面造成挑战国际秩序的做法增加。前者表现在美国加强与其盟国的合作，积极在“印太”地区推动小多边安全合作机制，协调组织欧洲一些国家、加拿大、日本军舰到南海搞所谓自由航行巡航，组织实施各类联合军事演习。后者体现在一些国家认为有机可乘不惜挑战国际秩序来谋求自身利益，如以色列肆意占领巴勒斯坦领土和对其他国家实行武装攻击致中东局势升级，以及朝鲜持续推进核导计划。在此背景下，大国军备竞赛呈现加剧态势，全球安全治理陷入非理性对抗的恶性互动。
最后，去中心化趋势导致在全球治理上国际合作的难度增加。以美国为代表的单边主义行为正在掏空多边合作的制度基础。大国立场对立导致联合国安理会难以形成有效决议，削弱了全球危机应对能力；美国大幅削减对联合国开发计划署的资助使得该组织难以履行使命；美国第三次退出联合国教科文组织、再次退出《巴黎气候协定》、退出世界卫生组织，退群的做法大大冲击了国际合作应对全球性挑战的努力。这种“合则用，不合则弃”的弃约行为正在产生连锁反应，使得在全球治理问题上的国际合作困难重重。
三、去中心化给全球治理带来的机遇
去中心化过程不仅给全球治理带来巨大挑战，也带来了新的和重要的机遇。机遇主要体现在，这一进程打破了冷战后形成的单极主导格局，推动全球权力结构从“中心—边缘”向多节点网络演化，在冲击既有治理秩序的同时，也为构建更公平合理的国际体系开辟了空间。
（一）价值排序重构。在去中心化的背景下，国际社会开始重新思考全球治理的价值优先排序问题。长期以来，世界的中心被西方国家把持，全球治理政策的选择体现的大多是西方的价值偏好与利益诉求，形成了“北方视角”主导的治理范式：在人权领域，这种偏好表现为对政治自由、个人权利的过度强调，以及对发展中国家特别在意的生存权、发展权以及其他群体性权益的轻视和忽视——当部分非洲国家在为粮食安全纠结时，部分西方国家却将推动人的政治权力作为解决问题的灵丹妙药；在气候治理领域，发达国家要求发展中国家承担超出发展阶段的减排责任，却对减排政策对发展中国家经济发展和就业的影响轻描淡写。结果，这种视个人权力高于群体权益，人权高于主权，以及减排先于发展的政策偏好长期主导了全球治理的议程。
去中心化趋势正在动摇这种侧重西方国家偏好的价值排序。随着全球南方国家经济实力提升与联合意识增强，其价值和利益诉求开始对全球治理中价值排序产生越来越大的影响。以金砖国家合作机制的实践为例，其秉持的“互尊互谅、主权平等”原则，正在推动全球治理议题从“西方关切”向“共同关切”转换。在2025年金砖国家领导人会晤中，发展中国家提出的“气候治理应兼顾减排与发展权”倡议，被纳入《金砖国家可持续发展联合宣言》，成为南方国家的价值主张实质性影响全球规则制定的一个案例。应该说，这种转变并非意味着消除西方价值偏好的影响，而是代表着一种更具包容性的价值体系的出现，它也许能够让全球治理更好地回应不同发展阶段国家的多元需求。
（二）治理重心的调整。在价值重构的基础上，全球治理内容和形式更有可能朝着包容和开放的方向发展。所谓包容，是指在规则制定中更好兼顾发达国家与发展中国家的利益和价值偏好，避免出现部分国家的利益和价值偏好优先的局面；所谓开放，指的是超越意识形态藩篱，以问题为导向务实开展国际合作。这种转型在联合国体系的演变中尤为明显：2025年联合国大会期间，上海接连迎来联合国教科文组织国际STEM教育研究所、联合国开发计划署全球可持续发展中心两大一类机构落户。上海凭借良好的合作环境和务实的执行力，成为全球治理新的功能枢纽，成为开放包容治理理念的具体实践。
非西方国家的崛起正在加速这一转型进程。金砖国家扩员后，截至 2024年11月，其成员国总人口已占全球人口的45%，GDP总量占全球GDP总量的35%，对全球经济增长贡献率已超过50%。①这种实力正在转化为全球治理影响力的增强。在世界贸易组织改革中，金砖国家联合提出发展导向的改革方案，成功阻止了部分发达国家试图弱化发展中国家特殊与差别待遇的企图；在数字治理领域，中国与巴西、印度等国共建的“数字产业生态合作网络”，打破了西方主导的数字规则联盟，形成了“技术共享、规则共商”的开放合作模式。这些实践表明，以意识形态划线的排他性做法正在受到限制，包容开放已成为全球治理的主流共识。
（三）机制改革突破：旧体系的升级与权力再平衡。去中心化也为改革现有国际治理机制提供了更大空间。面对全球冲突频发、治理效率低下的现实，加强以联合国为核心的多边合作机制成为国际社会的共同诉求，但这种加强并非固守现状，而是与时俱进，通过制度革新增强现有体制机制的活力和使之更好发挥作用。在这方面，关于联合国安理会改革的讨论最具代表性，现有安理会常任理事国及其否决权的设置反映的是1945年国际力量对比的情况，80年后的今天，这种情况已经发生了很大的变化，为此国际上要求改变该设置的呼声越来越高，2025年芬兰总统在联大发言中提出安理会机构设置需要超越1945年的旧框架，尽管他的具体建议（取消否决权并将安理会扩容）引发了很多争议，但他要求改革安理会设置的提议反映了国际社会的普遍呼声。
联合国安理会改革的目标在于更好地体现权力、能力和代表性的平衡。当前安理会常任理事国结构仍停留在1945年的力量对比状态，部分安理会国家实力已难以支撑其全球责任，而一些新发展起来的国家的实力持续上升，却缺乏相应的制度性权力。多方对此提出看法，如中国政府表示“支持通过改革增强安理会的权威和效率”，同时，中国还提出“改革应优先增加发展中国家、特别是非洲国家的代表性”。改革的呼声也见于经济领域：世界银行和国际货币基金组织长期由美欧人士担任掌门的“潜规则”，已与新兴经济体占全球经济40%的现实严重脱节，改革领导国籍限制成为完善全球金融治理的必然要求。
（四）新机制崛起：多元合作网络的构建。去中心化也使得新兴大国有了更多创建新国际合作机制的机会，这些机制以“平等参与、互利共赢”为核心，成为现有国际组织和合作机制的重要补充。以上海合作组织、亚洲基础设施投资银行（亚投行）、金砖新开发银行等为代表的新机制，与传统机制形成“功能互补”的治理格局：亚投行成立以来，已为发展中国家提供超过400亿美元基础设施贷款，其“项目导向的决策机制”比世界银行更高效；①近年，金砖国家本币结算比例大幅上升，BR ICS Pay区块链系统实现8秒跨境结算，不仅降低了对美元的依赖，还使成本骤降。
这些新机制的价值不仅在于解决具体问题，更在于创新治理模式。“一带一路”倡议倡导的“共商共建共享”原则，打破了传统援助模式的单向输出弊端，在中老铁路、雅万高铁等项目中，东道国全程参与规划设计，实现了“项目落地与能力建设”的双重目标；《区域全面经济伙伴关系协定》 （RCEP）通过“累积原产地规则”，使成员国间贸易成本普遍降低，其灵活包容的准入机制为区域合作提供了新范式。
（五）热点问题应对：新兴国家的责任与担当。新兴国家牵头处理国际热点问题也获得了新的空间，这种参与并非取代原有大国作用，而是通过“第三方斡旋”“多边对话”等方式化解国家间冲突，以中国推动沙特—伊朗关系正常化为例，2023年中沙伊三方在北京达成复交协议，这一突破结束了两国七年的断交状态。包括联合国秘书长古特雷斯在内的多国领导人都对中国发挥的作用表达支持和赞赏。新兴国家在应对热点问题上具有一定独特优势，那就是既能与西方国家保持对话，又能与发展中国家有效沟通，这有利于在对立各方之间搭建信任桥梁，推动问题的解决。新兴国家正在从国际热点问题的“旁观者”转变为“建设性参与者”，为解决全球和地区冲突提供了新路径。
总之，去中心化不仅给全球治理带来冲击，也带来了新的重要的历史机遇。从价值排序的多元平衡到治理范式的包容转型，从革新升级到创新发展，全球治理正在从“西方引领”向“多元共治”方向演进。当然，这一进程不会一帆风顺 ——安理会改革仍陷僵局，大国博弈方兴未艾。习近平主席提出的全球治理倡议正逢其时，“顺应了各国人民的普遍愿望，符合当今世界的紧迫需求”。唯有秉持开放包容的心态，推动权利与责任的平衡，才能务实推进真正符合全人类共同利益的治理体系的构建。
来源：《现代国际关系》2025年第11期
