“十五五”规划建议强调，“强化法治政府建设，全面落实行政规范性文件备案审查”。行政规范性文件是指除行政法规和规章外，由行政机关或者经法律法规授权的具有管理公共事务职能的组织依照法定权限、程序制定并公开发布，涉及公民、法人和其他组织权利义务，具有普遍约束力，在一定期限内反复适用的公文。这类文件覆盖面广、针对性强、执行性突出，既是行政机关统筹推进各项工作的重要抓手，也是规范市场秩序、服务社会发展的重要依据，其合法性、合理性直接关系行政权力的规范运行和群众合法权益的有效保障。行政规范性文件备案审查制度，通过对文件的报备、登记、审核、处理等全过程监督，在维护法制统一、规范行政权力、保障群众权益、促进科学决策等方面发挥着重要作用，其落实成效直接影响法治政府建设质量和政府公信力。
近年来，我国各级人大、政府相继制定多部有关行政规范性文件备案审查的行政法规、地方性法规和规章，逐步构建起覆盖全面、层级清晰的制度框架，备案审查工作的规范化、制度化水平不断提升。但是行政规范性文件备案审查中“应备未备”“备而不审”“审而不纠”等问题仍未完全解决。国务院办公厅《关于加强行政规范性文件制定和监督管理工作的通知》指出：近年来，各地区、各部门不断加强行政规范性文件制定和监督管理工作，取得了一定成效，但乱发文、出台“奇葩”文件的现象还不同程度地存在，侵犯了公民、法人和其他组织的合法权益，损害了政府公信力。2025年8月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《整治形式主义为基层减负若干规定》要求：防止以“红头”变“白头”、正式改便笺、多文合一等方式规避发文数量管理；不得简单照搬照抄上位文件；加强政策性、合法合规性审查；等等。这些要求表明，规范行政规范性文件管理、抓实抓细备案审查工作，仍是法治政府建设进程中一项长期而重要的任务。
当前，行政规范性文件备案审查制度运行主要存在如下问题。一是审查标准的把握不够精准统一。在合法性审查环节，对于“与上位法相抵触”的界定，实践中存在认识差异，部分地区仅将其理解为条文层面的直接冲突。实践中，对那些规避法律精神、可能会变相损害群众权益的“隐性违法”文件，识别和界定难度较大。在必要性与适当性审查环节，由于缺乏细化的操作指引，部分审查机关对行政机关的裁量权边界把握不足，导致一些缺乏实质内容、要求过于严苛的文件未能得到及时规范。例如，有的地方出台文件要求城中村出租屋按宾馆饭店标准配备消防设施，上级机关虽认定文件存在不当之处，但因缺乏明确的整改标准和依据，整改力度不足，给基层执法和群众生活带来不必要的困扰。
二是审查范围的形式界定与实质影响存在脱节。实践中，有的行政规范性文件以“通知”“意见”“会议纪要”等形式出现，未按规定纳入备案审查程序，但在实际执行中却对不特定对象具有普遍约束力。这类文件是否应纳入审查范围，往往存在争议：若仅以形式为标准将其排除，会形成监督盲区；若全面纳入审查，又面临识别难、筛查难等现实问题，导致部分实质意义上的规范性文件游离于监督之外，“应备未备”问题未能得到根本解决。
三是审查纠错机制的实效性有待提升。备案审查的生命力在于“有错必纠”，制度权威不仅体现在发现问题的能力，更体现在解决问题的实效。当前，审查机关多采用沟通协商、提出建议等柔性方式，推动制定机关自行整改。这种方式虽有利于凝聚共识、高效推进整改，但如果过于依赖制定机关的自觉配合，一旦遭遇消极应对，往往缺乏有效的刚性约束手段。即便制定机关接受整改意见，后续文件修改是否到位、违法文件是否及时废止等，缺乏有效的跟踪督查；对制定违法文件或拒不整改的行为，目前问责案例还较少。针对这些问题，必须聚焦制度完善和效能提升，切实强化行政规范性文件备案审查工作，推动制度优势转化为治理效能。
构建层次清晰的审查基准体系。合法性审查应更加关注实质合法性。“与上位法相抵触”可区分为直接抵触和间接抵触两种类型，前者是规范性文件内容与上位法明文规定相悖，后者则是规范性文件通过附加条件或扩大解释，实质上违背上位法的立法目的、基本原则的行为。例如，有的地方出台行政规范性文件要求，特定区域内户外广告牌统一由政府指定公司设置并收取费用，实际上是变相设立了行政许可和垄断经营。总之，应明确抵触的具体情形与判断方法，通过发布指导性案例，统一审查尺度。适当性审查应构建以“比例原则”为核心的审查基准，重点审查文件制定目的是否正当、采取的措施是否必要、对群众权益的影响是否均衡适度。比如，个别地区为推进治污减霾工作，要求农村灶台一律拆除，就违背了比例原则的基本要求。同时，审查机关应强化程序审查，要求制定机关在备案时一并提交政策考量、法律依据等说明材料，重点审核公开征求意见、专家论证、合法性审查、集体讨论决定等法定程序的履行情况。
形成以“实质影响力”为核心的审查范围认定标准。聚焦于文件是否“针对不特定对象”“设定普遍性行为规则”以及“影响相对人权利义务之效力”，准确把握规范性文件的本质特征。可采用“负面清单+特征列举”方式，明确将那些虽以“工作要点”“会议纪要”等形式印发，但包含准入条件、义务设定、禁止性规定等内容的文件，一律纳入备案审查范围。同时，畅通公众参与渠道，允许公民、法人和其他组织对未报备的实质规范性文件提出审查建议，最大限度压缩监督盲区。此外，严格落实中央“严控文件数量、提升文件质量”的要求，推动地方和部门实行发文计划管理、总量管控和立项审批制度，严禁照抄照搬上位文件、以文件落实文件等形式主义做法。
强化审查纠错机制的实效性。习近平总书记强调：“要加强宪法实施和监督，推进合宪性审查工作，对一切违反宪法法律的法规、规范性文件必须坚决予以纠正和撤销。”这为备案审查纠错工作提供了根本遵循。审查机关既要督促制定机关履行自我整改义务，更要依法行使撤销权、责令改正权、确认无效权，让审查结论具有法律效力。对因故意或重大过失制定违法文件，以及拒不整改、拖延整改的，要约谈单位负责人、进行通报批评；造成严重后果的，移交有关部门依法处理。将备案审查工作纳入法治政府建设督察和依法行政考核体系，实行分值扣减和重大违法“一票否决”，强化考核约束。推行备案审查全过程公开，除涉及保密内容外，主动公开文件目录、审查意见、整改结果等信息，以公众监督倒逼责任落实。
（作者系西北政法大学行政法学院教授）
