摘要：发展低空经济需要深化空域管理改革，为此需要明确空域的法律属性。以宪法有关自然资源国家所有的立场来看，空域应当属于国家所有。宪法上的“国家所有”包括权利和权力两个面向，分别由民法上的国家所有权和公法上的国家所有监管制度来实现，由此空域资源需要建构国家所有权和国家所有制两个层面的规则。空域国家所有权的内核在于公有性权能，同时是一项民法意义上的所有权，以此为基础可以创设空域用益物权和空域担保物权，并且应当明确具有常设性和唯一性的所有权代行人。空域国家所有制要求建立以权力为主导的制度体系，以公共利益优先作为监管目标，明确统一的监管主体和监管对象，完善责任与监督制度。空域国家所有涉及基本经济制度，具有宪法位阶，应当遵循法律保留原则，由全国人大及其常委会以法律形式作出规定。当前可将现有监管制度整理纳入空域国家所有制体系，优先明确低空空域的国家所有制度体系，未来则可制定统一的“航空法”。
关键词：低空经济；空域；自然资源；国家所有权；国家所有制
依托低空空域开展的低空经济是当前国际社会关注的热点问题，也是近年来我国着力发展的重要产业领域。低空经济持续健康发展的前提是规范高效的低空空域管理，而这要以明确空域的法律属性为前提。“针对低空飞行活动, 民法领域尚未明确低空国家所有权（包括低空领域等自然资源）作为公共资源的属性，也未提供国家行政机关为何能行使使用权的法理依据。”[1]对于中高空空域，由于近年来民航飞行流量快速增长等原因，可用空域资源不足以及结构性失衡等突出问题持续存在。空域资源开发利用根本上取决于对空域权属等问题的清晰认识。尽管现行《中华人民共和国民用航空法》（以下简称《民用航空法》）规定“国家对空域实行统一管理”，但何为“统一管理”，由谁代表“国家”实行统一管理，行业监管与属地监管之间的关系如何，都有待明确。
2024年12月12日中办、国办《关于加快建设统一开放的交通运输市场的意见》提出“持续推进空管体制改革，深化低空空域管理改革”，要求“扩大空域资源供给，实施空域资源分类精细化管理”。开展空管体制和空域管理改革要在空域权属结构明晰的法治框架下进行。近年来，在低空经济广受关注的背景下，有关低空经济法治保障的成果增多，但对空域如何给予恰当的宪法定位这一“元问题”的讨论还不够充分。本文的目标是，立足《中华人民共和国宪法》（以下简称《宪法》）有关自然资源国家所有的规范立场，论证空域应当纳入国家所有的自然资源的调整范围，以此构建空域国家所有的权利和制度体系，从而为产业发展提供稳定有序的法治基础。
一、空域应当属于国家所有
空域属于国家所有，这看起来是一个不言自明的结论。2004年原中国民用航空总局公布的《民用航空使用空域办法》第3条明确“空域是国家资源”。2023年发布的《中华人民共和国空域管理条例（征求意见稿）》（以下简称《空域管理条例意见稿》）第3条第1款第1句指出：“空域是国家重要战略资源，属于国家所有。”但上述两份立法文件的位阶均为法律之下。宪法和法律尚未明确空域的规范性质，其作为国家所有的自然资源的正当性需要证成。
（一）空域的法律界定
1.空域的类型划分
所谓空域，顾名思义，就是空气所充斥的区域。在国际法上，空域是领土之上的空气空间，本质上是领空，它是一个国家领土不可分割的组成部分。《民用航空法》第2条规定：“中华人民共和国的领陆和领水之上的空域为中华人民共和国领空。中华人民共和国对领空享有完全的、排他的主权。”不过，领空的上限高度目前在国际法上还没有达成共识。
空域可以按照不同标准而分类。按照距离领土的高度差异，可以分为低空空域与中高空空域。2010年国务院、中央军委《关于深化我国低空空域管理改革的意见》提出，“各类低空空域垂直范围原则为真高1000米以下，可根据不同地区特点和实际需要，具体划设低空空域高度范围，报批后严格掌握执行”。按照该意见，真高1000米以下是判定低空空域的主要标准，但它目前并非一个法规范概念。其一，“真高”是一个地球物理学名词，用以描述两个物体之间的相对高度，其确切内涵有待规范确认。[2]其二，前述文件将1000米作为划分低空空域的主要标准，其合理性需要进一步论证。2023年国家空管委制定的《国家空域基础分类方法》以标准气压高度6000米、平均海平面高度3000米、真高300米、真高120米等作为不同空域的区分标准。上述标准与真高1000米的低空空域相互嵌套，给实际飞行和监管带来一定困难。
2.空域与其他区域的关系
领土之上的大气空间虽然目前不能实现“空中楼阁”，但与地面和水面紧邻的空间经常用以建筑楼宇或设施等有体物，它们必然占用一定高度的大气空间。此外，有的建筑物还会占用地面或水面之下的空间。那么，这些空间是否也属于空域特别是低空空域的范围？
在民法学上，一些学者提出空间权的概念，认为这是一种物权，是权利人“利用土地地表上下一定范围内的空间，并排斥他人干涉的权利”，而空间之所以能够成为物权的客体，是因为“空间尽管不是一种有体物，但是它可以为人们所利用，体现了一定的经济价值”。 [3]民法上将空间纳入建设用地使用权的范畴。《中华人民共和国民法典》（以下简称《民法典》）第345条规定：“建设用地使用权可以在土地的地表、地上或者地下分别设立。”据此，地上或地下空间可以依法设立建设用地使用权。但是，地上或地下空间应当如何划设和利用，现有法律法规尚未提供充分依据。《中华人民共和国城乡规划法》（以下简称《城乡规划法》）第33条对城市地下空间的开发和利用提出了一般性要求，但未对地上空间作出规定。原国土资源部制定的《土地登记办法》第5条规定，“土地以宗地为单位进行登记”“宗地是指土地权属界线封闭的地块或者空间”。此处的宗地不能理解为二维的平面，应当包含该地块的上下空间，但上下的边界是多少未予明确。
使用土地往往要持续占有地上空间。如果我们把空域使用权视为一种民事权利，那么在同一个地块上就会形成建设用地使用权与空域使用权的竞合。建设用地所占用的地上空间应当随该建设用地许可一并申请和批准，此时该建筑物所占用的空间就不再属于空域的使用范围。建筑物包含空间要素，其实就是以实体形式对空域的长期占有和使用。建筑物对空间的使用是长期持续或永久性的，而航空器对空域的使用是短时连续的。该建筑物之上和四至之外的空间，依然属于空域的范围。如果不视为空域，会使建筑物占据过于宽阔的大气空间，同时不利于城市空间的有效使用。因此，空域不仅包括建筑物的上部空间，而且包括环绕其四周的空间，可以说，建筑物的外部空间都可以认为属于空域的范围。但要注意的是，航空器在建筑物外围飞行时，包括在楼宇间飞行时，不能损害建筑物本身的安全，也不能侵犯相关人员的隐私等权益。航空器应当与建筑物保持合理的距离，对建筑物及其附属物负有避让义务。
与土地类似，使用海域也涉及水面、水下或水上。根据《中华人民共和国海域使用管理法》（以下简称《海域使用管理法》），海域包括内水、领海的水面、水体、海床和底土。水上空间可能基于建筑设施而使用，如建设跨海大桥、灯塔、水面风力发电设备、渔业养殖装备等。这种方式与建设用地使用空域的性质是一样的，相关物体占用的水上空间也不再视为空域。作为海域的水上空间应当是紧贴水面且不能与水体或水面活动分离的区域。“水面上方断层空间不应当划归海域使用权的空间范围”，其原因在于，海域与土地上方的断层空间“均是与地球表面不相连的大气空间”[4]。
需要指出的是，地面或水面之上可以建设交通通道，通道上方应当保留必要的合理空间。此种空间并非某个特定的有体物固定持续占有，因而具有空域属性，但航空器不可随意进入，只能在不影响车辆或船只正常通行的前提下才能使用。
对于地下或水下空间，如地铁通道、海底隧道，或诸如山洞、涵洞、桥梁隧道等地上物的内部空间，尽管航空器也有可能飞行，但基于目前尚显单薄的应用场景，特别是此类空间天然具有实体界限，对山体、道路等物体具有从属性，并且往往较为狭窄，因而不必纳入空域的范畴。
（二）空域是自然资源
检视当前有关空域法律属性的认识，普遍的看法是，空域是一种重要的资源，但具体属于何种资源定位不一。有学者认为：“空域属于经济资源，是航空活动的空间，具有经济价值；空域也是非经济资源，是空防斗争的阵地，具有主权属性。”[5]一些学者认为空域属于自然资源，但也有观点认为不可简单归属于自然资源，如认为“低空空域属于准公共物品”[6]。那么，空域是否属于自然资源，进而是否适用宪法和民法上有关自然资源的规范呢？
自然资源首先是一个物理概念，其次是一个法规范用语。从语义上说，自然资源就是那些天然具有一定价值的自然物质。自然资源是“自然”的，是人们从自然界“发现”而非“发明”的，即某些物本来就存在于自然界，在生态环境系统中自行形成，无需人类介入或人为制作就已存在。当然，自然资源之于人类的价值，可能随着人类需求的发展和利用技术的提高而呈现或消失。“在具备一定条件的情况下，自然界能够带来财富的一些自然条件和自然因素”[7]，就是自然资源。因此，土地、河流、海洋、野生动植物乃至风雨雷电、日月星辰、潮汐、极光，莫不可成为自然资源。自然资源未必是有体物，比如无线电频谱。有学者认为：“自然资源的重要特征就是自然性……作为无线电波物理属性（频率）集合的频谱，当然不是自然资源。”[8]但无线电波在自然界中本就存在，无线电频谱是对无线电波的描述和分类，以无线电波的自然属性为前提。与之不同的是，数据是基于人的活动而产生的拟制的资源，数据资源就不属于自然资源。
从法规范上说，法律要确认某种自然物质具有法规范意义上的自然资源属性，前提是该物质属于物理上的自然资源，其次该资源有纳入法规范调整的必要。这种必要的常见动因在于该资源的稀缺性或不可再生性，以免资源本身的不当灭失，根本动因则出于该资源使用的效率性或安全性，以免社会秩序的混乱。自然资源往往因为不可再生而具有经济社会价值，但不可再生性并非界定自然资源的必要条件。《宪法》第9条和第10条列举的国家所有的自然资源中，土地、矿藏以及本质上从属于土地的山岭、草原、荒地、滩涂等是使用后不可再生的，但是水流、森林并非使用后就无法再生，而是可以在较短时间内循环新生。实际上，山岭、草原、荒地、滩涂就其外在表现来说也并非完全不可再生。某种物需要纳入法规范上的自然资源范畴，核心是基于国家的统治基础而需要由公权力对其进行控制和分配，以法律方式建立一种稳定的自然资源使用秩序。本质上说，法规范意义上的自然资源，体现了法律对基于该自然资源所联结的社会关系的调整功能。因此，普通人偶尔的河中取水无需纳入法规范的调整范畴，但开办饮用水厂则需办理取水许可。将无线电频谱作为法规范上的自然资源，是因为该频谱的分配和使用必然影响信息交流，有必要明确其所有权和使用规则。
空域应当属于自然资源，并且是具有时空双重维度的自然资源。一方面，从物理属性上说，空域由空气构成，空域是“自然”存在的。就此，空域与土地、矿藏等本质上一致，并且相较无线电频谱更加符合自然性的外观。另一方面，从法律属性上说，空域的使用秩序需由国家统一建构，其使用方式具有独特性。在航空器种类日渐多样、功能日渐多元的情况下，空域使用需要国家提供统一的规则，“天空之城”需要遵循法律确立的运行秩序。此时，我们需要全面把握空域使用的特点。许多自然资源在使用方式上具有消耗性，一旦使用，其原有形态就告灭失。空域则可重复使用，几乎不存在修复、更新的问题，也难以耗尽，整体上说“取之不尽、用之不竭”，属于恒定资源。许多自然资源需要较高的技术能力才能开发使用。空域不必然以特定技术条件为前提，但技术发展有助于提高空域的使用效益。在现有条件下，除建筑物外，空域的主要使用方式就是航空器非持续性地占有某个空间。因此，空域的使用方式就是对特定空间排他性地即时占用，法律规制空域资源就是提供特定空间排他性即时占用的规则。
（三）空域是国家所有的自然资源
空域属于国家所有不仅具有客观必要性，而且我国宪法和法律还为其提供了规范必要性。第一，宪法为空域是国家所有的自然资源提供了规范空间。早在“五四宪法”起草时就有空域国家所有的意见。尽管最终通过的“五四宪法”文本只将“矿藏、水流，由法律规定为国有的森林、荒地和其他资源”规定为全民所有，但在1954年全国政协组织的宪法草案座谈会上，对于宪法是否须将领空规定为“国有的资源”，有人提出“领海、领空是否包括在资源之内”的疑问，有人建议“在第6条中应提出领海、领空”。[9]在1982年宪法修改的讨论中，宪法修改委员会委员许德珩提出：“关于国有资源的规定，仍采用1954年宪法的写法是不够了。必须做补充，如：加上天空、水下等。”[10]2005年在《中华人民共和国物权法》（以下简称《物权法》）制定过程中，也有建议“应当在国家所有权中增加空域、岛屿的规定”[11]。
现行《宪法》第9条和第10条规定了属于国家所有的自然资源，其中第9条第1款在列举7种自然资源后使用了“等”字。该“等”应属“等外等”，即还包括未列举的应当属于国家所有的其他自然资源。《宪法》对自然资源的列举具有不完全性，因为是否作为法规范意义上的自然资源，取决于是否有必要由国家建构其使用秩序，而这直接取决于其经济社会价值和开发利用的可能。过去不具有法规范意义的自然物质，可能由于时代发展而具有纳入法定自然资源调整范围的必要。比如海域、无居民海岛未获《宪法》规定，但《海域使用管理法》和《民法典》均规定“海域属于国家所有”，《中华人民共和国海岛保护法》（以下简称《海岛保护法》）和《民法典》均规定“无居民海岛属于国家所有”。《民法典》规定属于国家所有但未在《宪法》上列举的还有野生动植物资源、无线电频谱资源、文物、国防资产、铁路等基础设施等。空域具有公共性，未来其利用频率将更高、利用方式将更多样，应由全体人民共同享有而非完全任意使用，否则会产生稀缺或显著的负外部性。空域作为“等自然资源”之一而属于国家所有，能够获得宪法的支持。
第二，维护主权利益需要确认空域是国家所有的自然资源。空域本质上是领空，是国家主权的一部分。“在国际法上，国家所有权被转化为主权，借以排除中华人民共和国以外的其他主体针对自然资源提出主张或者实施侵害行为。”[12]与土地、矿藏、水流等相比，空域的一个典型特点是，空域之间的边界是无形的，不同国家的空域是紧密相连的。使用空域经常需要突破国界，并且跨界飞行的技术难度低、时效性高。在国家内部，不同地方的空域之间也是紧密相连的，跨区域飞行是常态。将空域确认为国家所有的自然资源，能够为国家控制和规范本国空域的使用提供根本法保障，有助于维护国家的主权利益。对此，有学者提出空域权概念，认为它受宪法保障，是领土完整性的要求。[13]
作为国家主权事项，领空主权利益应以法律形式加以确认并建构基本的管理和使用规则。领空主权利益具有安全和发展的维度。空域的安全使用需要国家对空域统一监管，包括使用条件的设定、使用资格的授予、飞行的服务保障及监督等。同时，空域资源需要在国家安全和公共安全的前提下最大化使用，充分发挥空域对于经济社会的促进功能，特别是为其他产业“赋能”。
第三，空域的合理利用需以国家所有作为根本法依据。《宪法》第9条第2款要求“国家保障自然资源的合理利用”。《民用航空使用空域办法》要求空域“应当得到合理、充分和有效的利用”。空域的合理利用，需要充分认识其利益功能。在利益主体上，空域既涉及公共利益，通常由政府代表之，也涉及个人、组织等社会主体。国家行使空域管理权，其目标包括安全和发展两个维度。社会主体享有合理利用空域开展活动的使用权，其中非营利性使用应属空域使用自由权。营利性组织享有开发利用空域并获得经济利益的经济权利。空域的合理利用需要分别构建作为公权力的管理权、作为私权利的使用权的构成要件、行使条件、监督救济等各类规则。将空域纳入国家所有的自然资源的调整范围，从而为法律法规的制度展开提供根本法依据，是构建此类规则的必要前提。
可以作为对比的制度事例是，将气候资源作为国家所有加以规范不具有必要性。有的地方性法规规定“气候资源为国家所有”，意在建立气象资源探测许可制度和探测数据汇交制度。然而，“无论是气象数据科学性还是国家安全的角度等理由都不足以支持规定气候资源探测许可，而气候资源探测资料强制汇交制度容易让气象部门与探测企业之间产生利益冲突”[14]。试图通过“国家所有”来回避《中华人民共和国行政许可法》等法律法规是对“国家所有”的误用。尽管空域与气候资源都属于不会枯竭的恒定资源，但空域的管理主体、使用主体及其相关权能的特定化、规则化需要通过法律制度来完成，不予立法或依靠现有较低层级的立法已经不能适应空域管理体系化的需要，只有将其纳入国家所有的法律框架才能保障其合理利用。
二、空域属于国家所有的双重面向
“空域属于国家所有”是生产资料所有制的宪法表达，体现了空域这一生产资料所内在的社会主义本质。构建空域国家所有的规范内涵，需要将“国家所有”置于社会主义基本经济制度的框架之内。
（一）“国家所有”作为基本经济制度
目前有关《宪法》上“国家所有”内涵的学术观点可谓纷呈，如民法所有权说、公权力说、规制说、双阶构造说、三层结构说、信托所有权说、公共财产说、所有制说、制度性保障说，等等。由于宪法与民法等部门法均规定了“国家所有”，对其内涵的理解就有分歧。一些观点将宪法上的国家所有与法律上的国家所有简单类比，有的使用“自然资源国家所有权”的表述，有的默认《宪法》规定了“国家所有权”，有的称之为“国家所有制”。[15]“国家所有”不能简单等同于“国家所有权”，因为《宪法》从未使用后种表述，甚至没有使用“所有权”一词。有学者指出，宪法上“国家所有权”是一个伪命题。[16]客观来说，“国家所有权”是有宪法意义的，但它的确不是宪法文本用语，《物权法》和此后《民法典》所使用的“国家所有权”应当属于法律权利。对于“国家所有制”和“国家所有权”，需从宪法和法律关系的层面来认识。“国家所有”是宪法规范，而“国家所有制”“国家所有权”是法律规范，是对宪法规范的具体化或部门法化。
《宪法》规定的“国家所有”是社会主义基本经济制度的一部分。从文本看，《宪法》第９条和第10条规定了自然资源与城市土地的“国家所有”，它们位列第一章总纲的经济制度部分。总纲有关经济制度的规定集中在第6条至第18条。从体系结构上说，第6条至第13条构成逻辑上的“总—分”关系，第6条是统领，其余为经济制度的具体展开。而第7条至第13条又构成两组对应关系。一是第7条至第10条为公有制经济，与第11条非公有制经济形成对应。二是第12条与第13条为公共财产与私有财产的对应。可见，“国家所有”是公有制经济的必然要求。此外，公有制经济与公共财产关系密切，因此第9条和第10条的国家所有条款与第12条的公共财产条款可以互为解释依据，自然资源可以通过公共财产条款而得以开发利用并保持社会主义公有制的本质。当然，国家所有条款未必就是公共财产条款的特殊条款。国家所有的自然资源可以经由法律方式成为私有财产权的保护对象，如水资源的有偿使用。反之，有的公共财产虽然不属于自然资源，但具有国家控制的必要性。有学者就认为，公共数据不属于自然资源但属于公共财产，适用国家所有制度。[17]
作为基本经济制度的一个方面，《宪法》上的“国家所有”从属于公有制。有学者认为：“‘国家所有’在宪法上意指公有制的一种特定形式，即国家所有制或全民所有制，应该是毋庸置疑的。”[18]此处所谓国家所有制是一种广义上的理解。学理上，国家所有制可以分为广义和狭义两个层面。广义的国家所有制是生产关系的体现，是一种生产资料所有制，是公有制的一种形式。此种国家所有制是有关国家所有的组织与活动的各种制度，属于基本经济制度的组成部分。国家所有权是广义的国家所有制的法律表现，它在语义上既可以理解为权利，也可以理解为权力，两种属性与其说泾渭分明，不如说常常交叉融合在一起，其实质是基于所有权而进行的管理。其中，作为权利的国家所有权具有民法意义，实际上是“公共所有权”。[19]自然资源国家所有权的设定、行使、收益、分配等制度就属于这一范畴。狭义上，国家所有制是那些经由权力行为来保障公有制目标实现的监督管理制度体系，包括自然资源的保护利用、自然资源资产保值增值的考核监督等制度。因此，广义的国家所有制是“国家所有”的另一种表达，它既统领国家所有权，也统领狭义的国家所有制。
自然资源“国家所有”的实现，既要创设权利也要创设权力，可分别称为权利面向和权力面向，二者与国家所有权和狭义国家所有制形成对应。《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出的“健全自然资源资产产权制度和用途管制制度”，实际上就对应着权利与权力的双重面向。习近平总书记指出：“国家对全民所有自然资源资产行使所有权并进行管理和国家对国土范围内自然资源行使监管权是不同的，前者是所有权人意义上的权利，后者是管理者意义上的权力。”[20]在权利面向上，“经济权利作为所有制实现的法律形式”[21]，实现了由基本经济制度到经济权利的具体化。在古典自然法学权利观看来，自然资源国家所有权体现的是“国家共同体的公共意志和共同力量”，它是对个体之于自然资源特定权利的认可和保障。[22]基于公有制的公共性，有观点认为，“将自然资源设定为国家所有是国家对自然资源的产权管制，自然资源国家所有权是国家对自然资源的产权管制权，这是一种直接干预自然资源市场配置机制的权力”[23]。这一看法把握了自然资源国家所有的权力特征，同时必须强调，“国家所有”的实现不仅包括权力方式，也包括虽有权力因素，但也有民事法律效果的权利方式，如订立资源使用协议、收取资源出让金或使用费。在权力面向上，则体现为通过设立机构、明确职责、制定政策等公法方式而建立监管制度体系。
（二）空域国家所有的权利与权力面向
如同自然资源国家所有的双重面向一样，空域国家所有可以生发出包括财产权在内的经济权利，其中财产权包括公共财产和市场经济环境下的私有财产两类规范对象，也可以生发出组织机构和监管制度。
在权利面向上，空域国家所有指向“国家所有权”，它要求国家作为权利主体参与空域资源合理利用的经济社会活动。国家对空域资源的控制需要利用市场机制，与各类主体达成合意和交易。国家要作为民事主体行使对空域资源的民事权能，就需要经由民法等部门法的确认或中介，将宪法上的利益主张转化为民法上的法定权利。《民法典》作为民事基本法律，其基本功能是界定权利并维护交易秩序。在《民法典》明确规定“国家所有权”的情形下，如果反对国家所有权是一项民法权利或认为不具有民事意义，除非将其从法律中删除或视而不见。这显然不是规范主义的立场。《民法典》有关国家所有的条款规定于第五章，该章名为“国家所有权和集体所有权、私人所有权”，并且第246条第2款明确“国有财产由国务院代表国家行使所有权”，这都是对民事权利的确认。可以说，“《民法典》第247条是自然资源宪法上所有权转化为民法上所有权的制度依据”“并可在适当之时将其派生给自然资源用益物权，为私人在民法层面对自然资源的使用提供母权基础”[24]。因此，当“空域属于国家所有”写入法律文本时，就实现了从宪法意义上的基本经济制度到法律上的国家所有权的转换和具体化。
在权力面向上，空域国家所有指向“国家所有制”，它课予国家保护和合理开发利用空域资源的宪法义务，强调国家对空域资源的规划、管理和保护责任，要求建立体系化的监管制度。“宪法上的‘国家所有’并不强调‘拥有’，而是强调‘控制’，即强调对国有财产的保护、对其用途的合理安排以及对使用权的公平合理配置。”[25]其一，国家要创设维护空域资源永续性的组织机构，制定符合“合理利用”要求的监管规则。政府在代表国家履行空域资源行政监管职责时，应当综合采用多种规制手段。其二，国家所有的空域资源具有强烈的公共性，并非完全意思自治的领域，政府应当为了维护公共利益而开展监管。空域国家所有的本质是增进全体人民的共同利益，而非国家从中排他性地获取经济利益。“认定空域资源归国家所有，并不能逻辑地推导出公权力即可对空域资源实现独占”“制度背后的考虑应当是促进私主体对空域资源的有序利用,而并非是禁止公民利用空域资源”[26]。其三，空域资源开发利用的民事活动尽管适用意思自治原则，但政府有权力和责任维护良好的市场秩序，促进各方的合理使用和公共收益。“国家必须在充分发挥市场调节的基础下，通过使用负责任的规制手段，包括以建立国家所有权防止私人或行政垄断为核心的措施，以确保社会成员持续性共享自然资源。”[27]其四，国家要创设空域资源合理利用的监督问责制度，经常性接受民主监督，以确保宪法义务得到切实履行。实践中，政府向人大报告国有自然资源资产管理情况就是接受监督的具体方式。
三、空域国家所有权的内涵
空域国家所有权是将空域资源以民法权利形式加以控制、利用和收益，其规范目标在于经由国家的控制和安排使用，体现公有制的社会主义本质要求。
（一）空域国家所有权的性质
空域国家所有权体现的是特定历史条件下的经济社会关系，其内核在于公有性权能，同时是一项民法意义上的所有权。民法的核心价值是平等主体之间意思自治，但民法也有宪法功能。国家参与民事活动，享有权利、承担义务，并不意味着国家等同于私人，更不意味着国家所有权等同于私人所有权。否则，《民法典》就没必要分别规定国家、集体、私人等三类主体的所有权了。同时，国家进入民事活动后不能再以监管者身份“发号施令”，而是要遵循民事行为的基本规则，在相对平等的前提下通过协商合意的方式实现对自然资源的合理利用。为此，要着眼于宪法与民法关系来构建空域国家所有权的多层次内容。
空域资源的权利创设需要充分考虑其物理特性。空域是一种时间与空间相结合的自然资源，它能够成为所有权乃至物权的客体。鉴于空域的“物”之属性，空域国家所有权是空域物权的首要内容。有学者认为空域不能成为物权客体，因为它“无法通过设置公众所熟知的标记以公示权利，也不似物权空间那样存在地表或建筑物的参照物做标记”[28]。这其实是不成立的，因为权利公示不一定必须目视可得，虚拟的物同样可以成为物权客体。并且，空域资源的使用还具有显著的竞争性。就公共运输来说，表面上看航班时刻受到机场服务的约束，然而本质上取决于空域供给是否充分。就低空空域而言，空域资源的竞争性可能比公共运输的航线竞争更为复杂。当低空飞行逐渐普及之后，通用航空机场将会增加，飞行时间与机场服务时间将会更加丰富，甚至可能出现机场服务供过于求的现象，此时有没有“天空”就成为根本问题。
（二）空域国家所有权的内容层次
民法上的物权包括所有权、用益物权和担保物权。基于空域资源的本质属性和经济社会发展的现实需要，以所有权为基础，可以创设空域使用权、经营权等用益物权和担保物权，由此形成空域三层权利结构。创设空域用益物权和担保物权并不会造成国家所有权的分离、分割或消灭，而只是将国家所有权的部分权能或要素提炼出来加以合理利用，统一的空域国家所有权依然是稳定的。
第一层权利为空域国家所有权，这是底层权利。空域资源由国家占有，这是不能改变的。而国家所有权的代行人代表国家行使占有的权利。此种占有是一种法律状态，也是事实状态。代行人占有空域资源的目的是使用、收益和处分，但它不能为自己使用、收益和处分，而应当为国家或全民即公共利益。代行人要向人民代表大会报告空域资源的使用、收益和处分情况。为促进空域资源的有效利用，可以进一步设立用益物权。
第二层权利为空域使用权。作为用益物权，使用权派生自所有权，但其成立后就具有一定的独立性，所有权人需要尊重使用权人的正当利益。“用益物权尽管派生于所有权，但为实现其目的及功能，它们的法律效力必须在一定范围内抑制着所有权的效力。”[29]《民法典》在“用益物权”分编第329条规定：“依法取得的探矿权、采矿权、取水权和使用水域、滩涂从事养殖、捕捞的权利受法律保护。”这表明了探矿权、采矿权等的物权性质，对保护权利人的合法权益具有重要意义。借鉴上述制度，空域国家所有权的代行人在平等、公开、有偿等原则之下，可以依法出让或设立空域使用权。为促进资源的有效利用和适度竞争，公有制与非公有制经济形式在获取空域使用权时应当得到平等对待，依法受到平等保护。国家要遵循经济利益最大化逻辑和平等原则创设该权利，保障私人获取自然资源用益物权的平等机会。[30]空域使用权可以通过招标、拍卖、挂牌等竞争性方式出让，也可以通过协议出让或其他方式设立。空域使用权一般应当有偿取得，使用权人应当缴纳合理的空域资源使用费，该收益应当直接上缴中央财政。对于应急救援等公共利益而使用空域，因为属于非市场化使用，从而可以无偿使用，但由于未来空域资源可能具有的竞争性，仍应将其纳入空域使用权的范畴。就低空空域而言，为促进产业发展，初期不宜直接以强竞争性的方式出让低空空域使用权，可以设置一个周期，采用登记备案或其他方式明确使用权人，同时可以减免使用费。
第三层权利为空域经营权。“空域合理利用的核心内涵不是强调对‘物’的占用和支配，而是在于确保国家所有前提下的‘物尽其用’。”[31]为有效利用空域资源，通过市场化方式获得空域使用权的主体，可以自主经营该空域，也可以依法自主决定采取转让、互换、出资、赠与、出租、入股或其他方式将该空域资源交由他人经营。就此，有必要建立空域使用权交易制度。同时，空域使用权人可以依法抵押该使用权。当然，任何方式的经营或交易、抵押都要符合监管机关有关空域使用的基本条件和标准，并在经营过程中接受即时监管。
空域使用权和经营权并非孤立存在。使用和经营空域需要搜索和收集相应空域和地面的信息，也可能涉及不同空域之间、空域与地面或海面之间的相邻关系，因此需要协同构建相关的权利内容，明确低空与中高空空域的使用权和经营权、空域与土地及海域的使用权之间的衔接关系，特别是空域权与空间权的关系。同时，使用和经营空域时可能损害他人利益，如他人的生活安宁和隐私、营业自由以及生态环境利益。因此，空域的权利体系不仅需要建构物权法则，还要完善侵权法则，明确使用权人、经营权人与其他主体的权利冲突规则。
（三）空域国家所有权的代表行使
从国家所有权的称谓上看，这一权利的主体就是“国家”。国家是拟制主体，在法人格上需要由具体的组织机构作为其权利义务的承受者。那么，谁来代表“国家”？
从国家所有即全民所有的逻辑上说，代表全体人民的全国人大应当是国家所有权的代表人。但全国人大的组织活动形式使其不便直接行使国家所有权，因而行使人就交由它产生的最高国家行政机关。1996年《中华人民共和国矿产资源法》修改后，首次在“国家所有”之后出现了“由国务院行使国家对矿产资源的所有权”的法律规定。《物权法》制定时，关于国家所有权的行使问题，立法者指出：“全国人民代表大会代表全国人民行使国家权力，体现在依法就关系国家全局的重大问题作出决定，而具体执行机关是国务院。因此，具体行使国家所有权的是政府，而不是人大。……全国人民代表大会通过立法授权国务院代表国家行使国家所有权，体现了全国人民代表大会的性质及其行使职权的特点。政府行使国家所有权，应当依法对人大负责，受人大监督。”[32]这一理念表明国家所有权系由国务院代表国家行使，已成为立法通例。《民法典》第246条第2款规定：“国有财产由国务院代表国家行使所有权。法律另有规定的，依照其规定。”《中华人民共和国土地管理法》（以下简称《土地管理法》）《中华人民共和国水法》《中华人民共和国森林法》《中华人民共和国草原法》《海域使用管理法》《海岛保护法》均采用了“所有权由国务院代表国家行使”或“由国务院代表国家行使所有权”的类似表述。只有《中华人民共和国文物保护法》和《中华人民共和国无线电管理条例》规定了“国家所有”但未明确由哪个机关行使所有权。
空域资源应当明确国家所有权的代表行使人。《空域管理条例意见稿》第3条第1款第2句规定：“空域资源所有权由国家空中交通管理领导机构代表国家行使。”[33]该条将国家空中交通管理领导机构作为空域国家所有权的代表行使人，而非常见的国务院。这有其历史和传统的合理性，同时要纳入国家所有的法治框架。从法理逻辑上说，所有权代行人应由所有权人选定。就国家机构而言，基于人民民主和全民所有，国家所有权的代行人应由全国人大产生，对其负责，受其监督。在国家所有权代行人的性质上，既往法律普遍规定的国务院属于最高国家行政机关。从法理上说，代行人的机关性质未必只能是一种，但应为“最高国家权力机关的执行机关”。基于自然资源为全民所有，代行人应当能够代表全体人民行使所有权，因此它应当是统一的和唯一的，分级选定代行人不符合法理逻辑。代行人可以指派其所属机构从事具体经营管理活动，但所属机构必须直接对代行人负责，不能层层转代。因此，空域资源国家所有权的代行人应当是由全国人大直接产生的国家机关，能够对全国人大负责并受其监督，其在组织法上具有常设性和唯一性，机构名称应当是确定的。代行人的统一和唯一性有助于防范国家所有权的滥用，“限制国家所有权行使主体滥用对公共财产的实际支配地位、形成小集团私益”[34]，以保障国家所有权的公共性。在统一代行人的基础上，为促进低空经济的创新发展，代行人可以指定或委托其部门或下级政府在一定期限和范围内代理行使低空空域所有权。
需要指出的是，国家所有权的代行人与国家所有制度中的监管机关应为不同主体，即“将政府对自然资源的经营管理行为与政府对自然资源的行政管理行为分开”[35]。前者是民事活动的主体，能够开展经营管理活动，代表国家履行出资人职责，行使所有者权利，享有所有者权益。后者则是具有管理经济社会职能的机关，能够通过行政或其他方式依法对公民、法人或其他组织实施管理，行使监管者权力。前者应当全国为一个整体，后者则可以根据行业和地域设置监管机关。将权利代行人与权力监管者区分为两个不同主体，目的是避免既是运动员又是裁判员的角色混同。
四、空域国家所有制的构建
此处所谓国家所有制是狭义的。空域国家所有制是以权力为主导的监管制度体系。维护公共利益是构建各项制度的基本目标，有关监管主体和对象方面的制度需要通过单行法律法规加以创设，有关责任和监督方面的制度则可纳入既有自然资源管理制度之中。
（一）公共利益作为监管目标
1.安全价值为首要目标
公共利益优先是国家所有制的必然要求。空域监管的一个突出特点在于，安全价值应当排在各项公益目标中的首位。空域管理属于主权事项，维护国家主权、安全、发展利益是所有监管举措的基础。在战争时期，空域监管必须以主权安全作为绝对的价值追求。在和平时期，对空域资源使用效益的追求，要以尊重和持续实现国家安全、公共安全、生态安全和个人安全为前提。其中，个人安全的重要性应当得到足够重视。有人驾驶航空器和载人航空器可能会对驾乘人员带来风险，而低空特别是超低空飞行的航空器可能会对地面人员的身体、财产、隐私等利益带来侵害，“低空安全风险……在很大程度是一种新型新质安全风险”[36]。以安全价值为首要目标，意味着空域监管必须做到信息及时统一、指令明确清晰、飞行服务稳定等要求。
当然，任何事物都不可能做到“风险真空”，追求安全要区分场景。一是以区域和任务划分安全强度。就低空空域来说，对地面人财物的损害是最大的潜在风险，而不同地面的功能各不相同。摩肩接踵的都市的安全要求显然高于地广人稀的沙漠，载人飞行观光的安全要求也高于在农场上空施肥洒药。二是设计多层级的安全举措。对于安全强度要求高的场景，适宜采用最小风险原则，即将可能有损安全的风险控制在尽可能小的范围之内，当用多种手段都有助于促进发展时，要优先选择安全性最高、风险性最小的方式。对于安全强度要求适中的场景，则可以采用风险均衡原则，妥当平衡安全利益与发展利益的关系。
2.使用开放和收益共享
空域资源的开发利用能够带来经济社会发展的增益。这种增益要以收益共享为指向，不能形成垄断性分配。资源是具有立体价值的公有物，需要避免过度行政化和过度市场化的弊端。一是避免过度行政化，以合理利用为指向，引入包括市场方式在内的多种资源利用方式，发挥空域资源的经济社会价值。空域利用应当具有适度开放性，不宜抱守绝对化控制或完全自行利用，警惕国家机关“凭借其政治上的优势导致市场竞争的异化以及经济系统自主性的受损，进而形成新的市场垄断”[37]。二是避免过度市场化，将空域利用纳入公共任务范畴，维护“国家所有”的公共目的。国家机关要采取适当的监管措施，防止任何组织和个人对空域的任意开发利用、垄断性经营或超额盈利，维护空域资源利用秩序的开放性、规范性和公共性。
（二）监管主体和对象的统一
飞行活动往往是跨地域的。空域的监管制度应当体系化，完善统一的监管主体和监管对象，既要避免因为机构和行业差异等原因而过度限制空域使用，又要维护空域使用秩序的安全稳定。
1.监管主体的统一
实现监管主体的统一是持续推进空管体制改革的重要方面。2000年国务院、中央军委制定的《中华人民共和国飞行基本规则》（以下简称《飞行基本规则》）规定，“中华人民共和国境内的飞行管制，由中国人民解放军空军统一组织实施，各有关飞行管制部门按照各自的职责分工提供空中交通管制服务”。据此，空域管理的主体是空军。空军负责具体划定各种空域的范围，负责全国范围内的飞行管制。军用飞机由空军和海军航空兵指挥，可以在任何空域飞行。民航行政机关负责航路航线区域及民用机场区域的空中交通管制。民航飞机按照空军规定的航线、航路在规定的区域内飞行。这一空域管理体制来自革命战争时期的传统，并伴随民用航空的发展而有所调整。
在空域逐渐成为新质生产力发展必备资源的情形下，应当系统反思和优化我国空域监管体制。“从本质上讲，我国空域管理体制属于‘条块分割、计划管理、静态控制、固定使用’的管理模式”“由于我国的空域管理存在管理部门多、权限交叉等特点，空域变为一种稀缺资源，各类寻租活动就必然产生，空域使用者游说管理者的现象较为普遍”[38]。空域监管体制应当统筹战时与平时、军用与民用、安全与发展等不同维度，实现监管主体的统一化。整体上看，空域监管要以军民融合为方向。对于国防军事需求高的空域，如沿海、陆地边境等防空识别区相近的区域，主要由军事机关监管。其他国防军事需求相对较低的空域，则主要由民航行政机关监管。除军事秘密等事项外，军事机关和民航行政机关要实现监管信息和举措的互通。按照全国空域资源统一管理的基本要求，除军事机关和民航行政机关外，有必要按照空域的类型和使用场景，分类分层赋予发展改革、自然资源和规划、交通运输、工信、住房和城乡建设、网络安全和信息化、数据、公安、市场监管、生态环境、农业农村、文旅、教育科技、人力资源和社会保障、应急管理、国有资产监管等部门以相应的行政管理职责。为进一步发挥地方在促进低空经济发展中的主动性和积极性，在民航行政机关统筹负责低空空域监管和服务保障的前提下，可以赋予地方政府作出低空空域使用许可、监管本行政区域内的低空飞行活动的职权。在将600米以下低空空域授权部分地方政府监管的基础上，未来可以进一步提高该授权的真高上限。
需要指出的是，和平时期的空域监管是对经济社会的管理活动。空域监管机关行使管理权、作出法律行为，要适用行政许可、行政处罚、行政强制、行政奖励、行政协议以及政府信息公开等制度。如果相对人与该机关就空域使用等问题产生争议，应当给予行政救济。
2.监管对象的统一
第一，空域自身的立体监管。一是低空空域与中高空空域的一体监管。低空与中高空天然联系在一起，其区分是基于人为划分的高度。应当从整体上看待不同高度的空域，对空域进行类型划分，并明确不同空域的调整规则。在真高的设定上，可以建立公开的动态调整机制，从而随着科技发展和社会需要而优化不同空域的范围。此外，对距地更高的“临近空间”（Near Space）也有纳入立体监管的必要。二是基于空域应用场景的分类监管。例如就低空空域的使用，可以基于使用主体而分为可市场化与非市场化方式。前者如文旅观光、交通出行、物流运输、农林植保、电力巡检、建筑维保、医疗救助等，后者如公安巡逻、城市管理、应急救援、气象探测、海洋监测、科学实验、遥感测绘等。还可以基于使用范围而分为固定空域与非固定空域方式。多数情形下，低空活动在相对固定空域内开展，这要明确低空空域与地理辖区的关系，固定空域可以交由地方政府实施监管，跨地理辖区的空域则需实现监管机构的衔接统一。三是保留私人自行利用空域的自然权利。空域国家所有并不排斥私人的非经营性使用。在特定区域之外放风筝、升气球、飞航模，如同河中取水、林中采菇、山间露营一样应当得到法律准允。“空域具有公共属性，在不对国家、社会、公民造成风险时，其进入空域的权利不受限制。”[39]当然，有的私人飞行活动完全无需监管介入，有的也可设定较为宽松的监管规则。
第二，空域与其他资源的协调监管。一是空域与土地资源的协调监管。空域尤其是低空空域的范围与建筑物的高度和属性直接相关。应当以促进空域合理利用为方向，完善《土地管理法》《城乡规划法》有关土地用途管制、城乡规划及规划区内建设管理制度。在制定、实施和修改城乡规划时，有必要纳入空域划设和使用的维度。同时，通航机场及其他低空飞行设施也要纳入《土地管理法》有关建设用地和《城乡规划法》第35条列举的公共服务设施用地一并考虑。二是空域与生态环境资源的协调监管。航空飞行可能产生噪音、废气等环境污染，可能影响鸟类等生态系统。飞行设施的建设运行也可能产生环境风险。《中华人民共和国环境保护法》第6条第2款规定：“地方各级人民政府应当对本行政区域的环境质量负责。”空域监管需要统筹处理空域资源使用与生态环境监管的关系，明确监管机关及其职责和监管标准，并可探索建立空域使用及飞行设施建设运行的生态环境补偿制度。
（三）责任和监督制度的完善
国家所有制应当体现人民民主的社会主义本质要求，“防止自然资源利用背离全体人民的共同意志和利益”[40]。空域资源监管要构建对人民负责、受人民监督的规则。一是全过程的信息公开，即在空域划设和空域资源分配、使用、收益、处分等环节，在合理期间内向国家权力机关和社会公开相关信息。有关空域使用规划和相关政策属于应当主动公开的政府信息。对于经营性的空域使用，一般应当采取公开竞价的方式出让。二是经常性的报告工作，即向人大及其常委会报告空域资源的利用情况。根据《中华人民共和国各级人民代表大会常务委员会监督法》，人大常委会应当对国有资产管理情况进行监督，建立健全国有资产管理情况报告制度。2020年《全国人民代表大会常务委员会关于加强国有资产管理情况监督的决定》规定，全国人大常委会重点监督的内容之一是“国有自然资源资产支持经济社会发展和改善生态环境质量，落实自然资源保护与有效利用、保护生态环境、节能减排等约束性指标等情况”。就空域来说，空域监管机关应当向人大及其常委会报告空域面积、空域规划编制情况、空域资源资产管理制度体系等内容。
五、余论：空域属于国家所有的法律实现
“空域属于国家所有”涉及基本经济制度，具有宪法位阶，应当遵循法律保留原则，由全国人大及其常委会以法律形式作出基本规定，并由单行法律和行政法规作出具体规定。目前规范空域的法律只有《民用航空法》，其从主权层面规定了空域属于领空，没有直接明确空域的自然资源属性及其国家所有问题。《民用航空法》将空域管理具体办法的制定权交给了国务院和中央军委。《空域管理条例意见稿》属于涉及军事内容的行政法规，立法层级相对不足，内容也有所欠缺。而现有的行政法规，如《通用航空飞行管制条例》《飞行基本规则》《无人驾驶航空器飞行管理暂行条例》等都只是对某个方面制度的规定，不宜直接调整空域的基本法律属性。
在立法实现上，除有必要在《民法典》修改时写入空域资源国家所有权外，当前可在《民用航空法》规定领空主权条款的同时，增加“空域属于国家所有”条款。但要注意的是，《民用航空法》主要为了保障民用航空活动的安全有序，调整的是“除用于执行军事、海关、警察飞行任务外的航空器”，难以规定空域监管中的军民融合问题，也不能全面规定空域国家所有的各方面制度。为此可以考虑三步策略。一是整理现有的空域监管制度，按照安全优先、包容审慎、职权法定、权责统一等理念，将现有制度纳入“空域国家所有制”体系，逐步建立全国空域资源统一管理制度。就此，应当完善有关空域国家所有具体制度的单行法律法规，如制定“空域使用管理法”“空中交通法”等。二是优先明确低空空域的国家所有制度体系。相对于中高空域来说，低空空域及其使用具有显著的特殊性。低空空域利用在产生经济收益的同时也更可能带来安全风险，低空飞行更加频繁从而对空域资源调配能力提出更高要求，可以涵盖公共运输和通用航空等多样的应用场景，对数字智能等新兴技术更为依赖也更能迭代发展。可以通过单行法律和行政法规的形式设定低空空域资源合理利用的权利体系和监管制度，落实低空空域使用权、经营权等权利规则和低空空域使用许可等监管制度。三是未来制定统一的“航空法”，将民用航空和军用航空一并纳入调整范围，为空域国家所有提供系统全面的基本法律依据。
参考文献
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[2]对“真高”主要有两种理解。一是理解为航空器与地面物体顶层表面的垂直高度。因此当飞跃摩天大楼时，其真高应当从大楼顶层起算。二是理解为航空器与地面（含山体地面）的垂直高度，此种地面仅为自然地面，建筑物表面不属于地面。因此楼高120米的摩天大楼的上方空域可能已属管制空域了。实践中采用的是第二种理解，但尚需法律明确，以免带来空域浪费或违法飞行风险。
[3]参见王利明：《空间权：一种新型的财产权利》，载《法律科学》2007年第2期，第118页。
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[11]参见《全国人大法律委员会关于〈中华人民共和国物权法（草案）〉修改情况的汇报》（2005年10月19日），中国人大网，http://www.npc.gov.cn/zgrdw/npc/xinwen/lfgz/flca/2005-10/28/content_342510.htm.（最后访问时间：2025年5月5日）。
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[13]参见王立志：《论空域权：以与空间权的比较为核心》，载《法律科学》（西北政法大学学报）2017年第4期，第126页。
[14]苏苗罕：《气候资源权利归属与探测开发的法律规制》，载《法治研究》2013年第12期，第40页。
[15]参见瞿灵敏：《如何理解“国家所有”？——基于对宪法第9、10条为研究对象的文献评析》，载《法制与社会发展》2016年第5期，第103-109页；刘练军：《自然资源国家所有权的制度性保障功能》，载《中国法学》2016年第6期，第74-78页。
[16]参见李忠夏：《宪法上的“国家所有权”：一场美丽的误会》，载《清华法学》2015年第5期，第82页。
[17]参见徐伟：《公共数据权属：从宪法国家所有到民法国家所有权》，载《当代法学》2024年第1期，第125-126页。
[18]谢海定：《国家所有的法律表达及其解释》，载《中国法学》2016年第2期，第87页。
[19]由于权利的一个主要功能在于防御权力干预，“国家所有权”一词难免带来“国家防御国家”的矛盾之感，而“公共所有权”可以避免语词上的混淆，体现空域资源在所有制和经济收益方面的公共性。但由于“国家所有权”已被立法确认，在此依然采用这一用语。
[20]习近平：《关于〈中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定〉的说明》，载《求是》2013年第22期，第26页。
[21]翟国强：《经济权利保障的宪法逻辑》，载《中国社会科学》2019年第12期，第106页。
[22]参见张恒山：《权利：本能自由、本益禁侵与公意自由——古典自然法学权利观辨析》，载《行政法学研究》2023年第5期，第17页。
[23]王克稳：《自然资源国家所有权的性质反思与制度重构》，载《中外法学》2019年第3期，第639页。
[24]单平基：《自然资源之上权利的层次性》，载《中国法学》2021年第4期，第68-69页。
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[27]王旭：《论自然资源国家所有权的宪法规制功能》，载《中国法学》2013年第6期，第5页。
[28]王立志：《论空域权：以与空间权的比较为核心》，载《法律科学》（西北政法大学学报）2017年第4期，第131页。
[29]蔡立东、姜楠：《农地三权分置的法实现》，载《中国社会科学》2017年第5期，第116页。
[30]参见单平基：《自然资源之上权利的层次性》，载《中国法学》2021年第4期，第74页。
[31]张彧：《中国低空经济发展促进法的理据与图景》，载《北京航空航天大学学报》（社会科学版）2025年第1期，第78页。
[32]王兆国：《关于〈中华人民共和国物权法（草案）〉的说明——2007年3月8日在第十届全国人民代表大会第五次会议上》，载《中华人民共和国全国人民代表大会常务委员会公报》2007年第3号，第312页。
[33]2025年2月和6月提交全国人大常委会审议的《中华人民共和国民用航空法（修订草案）》的一审稿和二审稿均增加了“国家空中交通管理领导机构统一管理全国空域资源”的规定。
[34]张力：《国家所有权遁入私法：路径与实质》，载《法学研究》2016年第4期，第21页。
[35]程雪阳：《中国宪法上国家所有的规范含义》，载《法学研究》2015年第4期，第125页。
[36]高志宏：《发展与安全并重理念下低空飞行安全的监管规则体系构建》，载《行政法学研究》2025年第3期，第49-63页。
[37]李忠夏：《宪法上的“国家所有权”：一场美丽的误会》，载《清华法学》2015年第5期，第83页。
[38]高志宏：《低空空域管理改革的法理研究》，法律出版社2019年版，第119、70页。
[39]王锡柱：《无人机空域准入：法律分析与制度建构》，载《行政法学研究》2021年第2期，第115页。
[40]叶榅平：《自然资源国家所有权的双重权能结构》，载《法学研究》2016年第3期，第58页。
