于文豪:民营经济平等发展的内涵与制度体系

选择字号:   本文共阅读 14936 次 更新时间:2023-12-21 11:12

进入专题: 民营经济   非公有制经济  

于文豪  

 

摘要: 民营经济在社会主义基本经济制度中具有构成性地位。面对民营经济发展的困难和挑战,应当以平等权和平等原则为宪法依据,为权利平等、机会平等、规则平等创造条件。民营经济平等发展是民营企业和社会健康发展的需要,是地位资格和发展过程的平等,具有宪法位阶和法律体系的整体效力。实现民营经济平等发展,需要清晰界定产权,保护合法的私有财产权,保护从业人员的人身权。落实平等的市场准入要求,为公开竞争提供条件保障,使涉企政策具有确定性和稳定性。对此,应当优化行政处罚和信用监管措施,理性设定监管责任,对监管者形成正面激励,并对经济立法加强审查。民营企业自身也要改善内部治理,加强廉洁廉政风险控制。

关键词: 民营经济;非公有制经济;社会主义基本经济制度;“两个毫不动摇”

 

一、问题的提出

民营经济是构建高水平社会主义市场经济体制的重要力量。自党的十六大首次提出“两个毫不动摇”以来,党对民营经济的支持一以贯之,不断深化。党的十九大报告把“两个毫不动摇”写人新时代坚持和发展中国特色社会主义的基本方略。党的二十大报告再次强调“两个毫不动摇”,即“毫不动摇巩固和发展公有制经济,毫不动摇鼓励、支持、引导非公有制经济发展”,强调“优化民营企业发展环境,依法保护民营企业产权和企业家权益,促进民营经济发展壮大”。2022年12月15日至16日召开的中央经济工作会议指出,“要从制度和法律上把对国企民企平等对待的要求落实下来,从政策和舆论上鼓励支持民营经济和民营企业发展壮大”。2023年7月14日,《中共中央国务院关于促进民营经济发展壮大的意见》指出,“民营经济是推进中国式现代化的生力军”,并就促进民营经济发展壮大提出了31条举措。

“两个毫不动摇”以及“国企民企平等对待”等要求,提出了民营经济平等发展的时代命题。当前,民营经济既面临良好的发展环境,也面临亟待解决的现实问题,如舆论观念上的错误论调、制度政策上的不平等规定、执法司法上的忽视抑制以及发展资源上的过高成本等。“在经济发展的过程中,政治体系应该根据发展的要求,不断加强体制供给,引导整个社会的各种力量构成一种形成整体体制的合力。”[1]因此,解决这些问题需要综合努力。民营经济平等发展的核心在于使其获得平等对待的主体地位,完整实现权利平等、机会平等、规则平等,塑造敢于作为、敢于创新的信心。民营经济平等发展的根本法依据在于宪法上的平等条款,进而构建公开公平公正的制度体系。这一制度体系既要立足民营企业[2]自身,也要关注监管制度,降低隐性制度性成本,使平等理念转化为法律、平等原则细化为规则。

二、民营经济在社会主义基本经济制度中的定位

民营经济在社会主义基本经济制度中的定位,决定了平等发展的政治基础。我国社会主义基本经济制度包括公有制为主体、多种所有制经济共同发展的所有制制度,按劳分配为主体、多种分配方式并存的分配制度和社会主义市场经济体制的资源配置制度。民营经济是非公有制经济的主要力量,是构建良好分配格局的重要依凭,是保证社会主义市场经济健康持续发展的内生动力。

(一)民营经济与所有制制度

民营经济在所有制结构中的定位,与非公有制经济在国民经济中的地位直接相关。非公有制经济作为公有制经济的对称,其内容在不同时期存在差异。党的十一届三中全会以来,个体经济、私营经济和外资经济逐步发展并在国民经济中取得重要地位,从“必要补充”到“必要的和有益的补充”再到“我国社会主义市场经济的重要组成部分”,非公有制经济的表现形式愈加丰富,其与公有制经济的关系越发相辅相成、相得益彰。其中,民营经济从最初的“一定范围的劳动者个体经济”[3]成长为国民经济中不可忽视的组成部分。

第一,民营经济是非公有制经济的主要力量。非公有制经济的内涵具有多样性。当前,非公有制经济主要由民营经济和外资经济构成,而民营经济主要包括个体经济和私营经济,是“内资”中与国有经济对应存在的经济形式。有的地方立法明确了民营经济的类型。例如,2015年《珠海经济特区民营经济促进条例》规定:“本条例所称民营经济,是指除国有独资、国有控股和外资独资、外资控股之外的经济形式,其主体为依法在本市注册成立或者在本市开展投资、经营的公司、合伙企业、个人独资企业以及个体工商户等各类民营经济组织。”2021年《山东省民营经济发展促进条例》规定:“本条例所称民营经济,是指除国有独资、国有控股和外商投资之外的各类经济形式。”可见,民营经济既是非公有制经济的两类主体之一,也是“内资经济”的两种形式之一。统计数据表明,“我国已经是一个国有企业与民营企业共同主导,民营企业为多数的市场经济国家”。[4]

第二,民营经济是多种所有制经济的维护者。多种所有制经济是一个整体概念,要从其与公有制经济的关系层面加以认识。“公有制为主体”是对“多种所有制经济共同发展”的约束和限定,而“共同发展”意味着各种经济形式在自主基础上形成互进共荣的和谐关系和互为支撑的辩证关联,并且不断丰富、创新所有制的实现形式。一方面,民营经济有助于集体经济和国有经济的良好发展。在市场经济初创期,由于认识上的不足,曾有限制民营经济的做法。“有的地方为了‘壮大集体经济’,把个体经济、私营经济收归集体,这种做法是错误的,应当加以纠正。”[5]尽管民营经济同其他所有制成分有所差异,但正是这种差异表明了不同所有制经济的独特功能,不能任意对其拆分、合并、吸收。另一方面,民营经济与外资经济相互支撑、互为促进。1978年之后,个体经济和外商投资逐渐得到承认,并在1982年《宪法》中获得正当性。以个体经营和家庭经营为核心的家庭联产承包责任制的实行突破了高度集中的计划经济体制,扭转了国家对个体及私营经济的态度,逐步承认“市场调节的辅助作用”,允许非公有制经济成分以经营主体方式存在。“有了这一前提,对外开放和引进外资才具备可能性和制度合法性。”[6]从某种意义上讲,民营经济的萌发为外资经济的引入与发展奠定了实践基础,而外资经济促进了民营经济的质量提高。

第三,民营经济是公有制经济主体地位的促进者。之所以鼓励多种所有制经济共同发展,一个重要原因在于非公有制经济特别是民营经济有助于巩固公有制经济的主体地位。“在我国现阶段承认并发展带有一定资本主义性质的非公有制经济,这是发展我国生产力的必要手段,也是在我国生产力水平低下的情况下建设社会主义公有制不得不采取的手段。”[7]公有制经济包括国有经济、集体经济以及混合所有制经济中的国有成分和集体成分,其主体地位体现在控制力上。控制力是一种影响力、决定力和持续发展力。以公有制经济为主体,意味着有所为、有所不为。尽管国有企业是国有经济的重要组织形式,但是,“国有企业不再唯一地服务于国有经济,国有经济的发展同样不再单纯以国企作为依托”[8]经济学研究指出,公有制经济的内在矛盾决定了它对代理组织是完全依赖的,而由政府作为代理组织虽然能够增加“所有权强度”,但会面临“政府理性有限性与经济活动趋于复杂化之间的矛盾”。[9]民营经济一方面能够填补某些行业和领域中的国有经济空缺,提高产业链、供应链水平,通过灵活竞争提升国民经济的市场化程度,有效缓解政府参与经济活动的矛盾;另一方面为国有经济提供技术、人才、数据、制度等方面的创新支持,提升国有经济运行效率,在可控的范围内实现激励相容。近年来推行的混合所有制改革不仅使国企与民企构成“命运共同体”,还形成联结紧密的“产权共同体”和“行为共同体”。混合所有制改革拓展和深化了公有制的实现方式,也拓展了非公有制经济的发展空间。可以说,“公有制经济和非公有制经济犹如中国经济的两翼,缺一不可。两翼密切配合、协调振动,中国经济才能飞得高,飞得远”。[10]

(二)民营经济与分配制度

马克思在《资本论》中指出:“分配关系本质上和这些生产关系是同一的,是生产关系的反面”,“一定的分配关系只是历史地规定的生产关系的表现”。[11]《共产党宣言》的序言写道:“每一历史时代的经济生产以及必然由此产生的社会结构,是该时代政治的和精神的历史的基础。”无论是制度设计还是权力结构、权利保障,都无法超出社会的经济结构。在社会主义初级阶段,生产力水平有待提升,物质财富有待丰富,按劳分配就是必然的主体分配方式。1982年《宪法》否定了狭隘平均主义,规定“实行各尽所能,按劳分配的原则”。将按劳分配作为一项分配原则,表明劳动成为“分配的统一旦唯一尺度”。[12]1999年修宪,在保留上述分配原则的基础上,增加对分配制度的规定,即“国家在社会主义初级阶段……坚持按劳分配为主体、多种分配方式并存的分配制度”。由此,按劳分配呈现两方面指向。一是指向“各尽所能”,意在“从思想上要求劳动者并且从物质利益上鼓励劳动者尽其所能地为社会劳动”。[13]二是指向“多种分配方式并存”,意在提高经济效率,促进创新,并共享发展成果,促进共同富裕。这种分配制度“同当前基本经济制度的所有制结构相适应”,[14]契合现实状况和发展需要。

生产资料所有制对分配制度具有决定性功能,但所有制与分配形式并不存在挂钩关系,两者有一定的交叉。民营经济既可以采取按劳分配方式,也可以自主采用其他分配方式,以实现效率和创新的目标。一方面,民营经济采用按劳分配方式是一种政治义务。劳动不仅是一种生存方式,而且具有国家建构的政治意义,能够使得个人“获得国家政治共同体主人地位”。[15]因此,无论何种所有制形式,其分配方式都应体现劳动的基础地位。“非公有制企业并未与按劳分配绝缘,甚至可以认为,非公有制企业在一定程度上也有按劳分配的义务。”[16]与公有制不同的是,民营经济中的按劳分配不具有强制性。尽管如此,劳动仍然是民营经济发展的基本动力。

另一方面,民营经济应当积极探索其他分配方式。“多种所有制经济的存在决定了分配方式上的多样化。”[17]基于公有制的主体地位,民营企业采用其他分配方式,不但被宪法所允许,而且被宪法所鼓励。《宪法》第16条规定“国有企业在法律规定的范围内有权自主经营”,第17条规定“集体经济组织在遵守有关法律的前提下,有独立进行经济活动的自主权”,强调公有制经济形式下的经营自主和经济活动自主,其目的之一就是实现《宪法》第14条所要求的“不断提高劳动生产率和经济效益,发展社会生产力”。而非公有制经济的组织方式、活动规则等都更加灵活,探索更为多样的分配方式契合宪法的原则和精神。民营经济的特征之一就是组织和活动的自主性,能够成为“干部敢为,地方敢闯,企业敢干,群众敢首创”[18]的重要场域。“非按劳分配方式……分配取向上则主张效率优先于公平。”[19]要改善经济的效率和创新,就要鼓励经营主体创新商业模式,鼓励将资本、知识、技术、管理、数据等要素作为分配依据。通过多种分配方式获得财产性收益亦应是公民的一项重要权利。

(三)民营经济与社会主义市场经济体制

“社会主义市场经济”是蕴含马克思主义政治智慧的创造性概念,是对国家发展中的整体与个体、政府和市场等关系的提炼与统括。1993年《宪法修正案》写入“国家发展社会主义市场经济”并将其作为社会主义基本经济制度的一个核心方面,实现了对什么是社会主义、怎样建设社会主义的理念跃升。2018年《宪法》修改,在“序言”部分增加“发展社会主义市场经济”,使之具有国家政策目标的功能。从规范效力上说,社会主义市场经济条款既约束广大市场活动的参与者,也约束市场秩序的维护者,本质功能是规范国家经济权力,是国家政治和经济理念的法律表达。因此,坚持社会主义市场经济,既是一种高度平衡的政治艺术,也是一种秉持理性主义、规范主义的法治理念。

民营经济是社会主义市场经济的拥护者、参与者和受益者,是社会主义市场经济完整内涵的必要组成部分。一方面,坚持社会主义市场经济,必须维护市场经济的社会主义属性。市场经济的关键在于充分和开放的自由竞争,同时又要求市场主体履行一定的社会义务,避免权力和资本产生垄断效果,使综合效益最优化。我国民营经济的健康发展需要植根于中国政治结构和社会文化基础,充分理解、深度参与并善于运用社会主义制度的经济与政治优势。“能够集中财力办大事是社会主义制度的一大经济优势,党的领导、群众路线、思想政治工作则是社会主义制度的三大政治优势。”[20]这些优势能够提升民营企业的管理能力和营销水平,实现市场主导下的计划与计划调整下的市场的适度结合,使自然资源和政治资源都得以优化配置,提升资源配置的多元化和协调性。可以说,社会主义是市场经济的本质属性,市场经济是社会主义持续发展的重要推动力和长期目标。在发展过程中,要公平完整地保护民营经济的信心、参与度和合理利益,提升“多元参与、协商对话和共建共享”[21]治理水平。

另一方面,坚持社会主义市场经济,必须激活社会主义的市场经济动力。“宪法社会主义原则未要求国家处处优先于个人,尤其在经济领域,社会主义制度甚至鼓励私营经济发挥越来越重要的作用。”[22]经济增长的直接动力在于企业和企业家。市场经济极大程度上调动了民众的积极性、主动性、创造性,给每一个奋斗者公平的机会,是扎实实现共同富裕最有效的方式。市场经济天然蕴含法治精神和契约精神,奉行诚信、公平的价值理念,旨在实现资源配置的优化和经济效率的最大化。“宪法上的市场经济的意义在于,它既是对市场手段合法性的确认,同时也是对政府权力的直接约束。”[23]民营企业最希望的是各项政策的公开、确定和稳定,避免“朝令夕改”“放水捞鱼”。党的十八届三中全会明确提出并为党的二十大报告进一步确认的“充分发挥市场在资源配置中的决定性作用,更好发挥政府作用”的理念,可谓民营经济稳健发展的基本要求。

三、民营经济平等发展的宪法逻辑

民营经济与国有经济等经济形式共同构成了社会主义基本经济制度的主体,其具有根本法地位,是治国理政的重要基础。“我国基本经济制度写入了宪法、党章,这是不会变的,也是不能变的。”[24]民营经济应当与其他经济形式具有平等的法律地位和行为能力,在国家经济生活和其他各方面生活中得到平等对待。这种平等既非优待,也非特殊时期的临时性措施,而是宪法一以贯之的基本价值立场。

(一)民营经济平等发展的宪法依据

平等是我国宪法的价值基础之一。从《共同纲领》宣告的男女平等、民族平等、国家平等等理念开始,尽管新中国宪法上的平等权主体和权利类型有所发展,但平等作为国家理念的朴素追求向来未变。现行宪法七次使用“平等”一词,涉及民族关系和民族平等、对外政策、公民平等、男女平等,还有两处规定禁止歧视,涉及民族平等和宗教信仰自由。我国宪法上的平等具有双重意涵,既包括公民享有的平等权,也包括国家制度制定和运行上的平等原则。基于宪法的规定、原则和精神,民营经济等非公有制经济与国有经济等公有制经济具有平等的法律地位,应当获得平等的发展机会。

第一,平等权是民营经济平等地位的基本权利依据。基本权利是论证一项制度、规定或者判决、决定是否正当合理的重要依据。就德国的经验来说,联邦宪法法院不太关注经济制度理论,而是持守基本权利的底线。“评判国家和社会经济权力是否超越宪法界限,主要的依据是宪法学家们擅长的宪法中的(经济)权利条款。”[25]就我国而言,平等权是民营经济发展中的核心权利。根据《宪法》第33条第2款“公民在法律面前一律平等”的规定,平等权的主体首先是个体意义上的,是个人对他人、集体和国家的防御权和保护请求权。进一步而言,平等权的主体也可以扩展为以一定的标准或者形式聚集、组织起来的群体、集体或者团体。这一理解能够得到《宪法》第33条第3款人权条款的支持。人权中的“人”,既包括自然人,也包括法人等拟制的人。人权中的“权”,既包括传统的自由权和公民权,也包括具有集体人权意义的生存权和发展权。因此,无论是作为个体的民营企业从业人员,还是个体工商户、私营企业等各种民营企业,都能以平等权为依据,要求获得平等的营业自由、结社自由、经济活动自由而免受不合理的差别对待。对此,我国法律做出了明确宣示。如《民法典》第206条第3款规定:“国家实行社会主义市场经济,保障一切市场主体的平等法律地位和发展权利。”《中小企业促进法》《公司法》《反不正当竞争法》《反垄断法》等法律也体现了权利平等的要求。

民营经济平等权的对象具有多重性。其一,民营企业应当与国有企业、外资企业在市场准入、竞争政策、监管措施等方面获得平等对待。其二,在民营经济内部,个体工商户、中小微企业与大型企业应当获得平等对待。国家在促进民营经济发展时,既要关注大型企业,更要尊重和扶持个体工商户和中小微企业,保障其生存与发展的权利。其三,对于民企与国企、外企的从业人员,国家在制定薪酬待遇、管理规范、纠纷解决等管理制度时,给予合理差别对待应以身份平等为前提。

第二,平等原则是民营经济平等地位的宪法原则依据。平等原则的基本意涵包括对相同或者相似情形要给予相同或者相似对待,对不同情形要给予不同对待并说明理由,允许合理差别对待。“我国宪法中经济制度的平等原则在广度上应包含两个范畴:一是公有制经济与非公有制经济的权益保障平等;二是不同形式的非公有制经济之间的权益保障平等。在深度方面要体现完全、彻底原则,要理直气壮,不要羞羞答答。”[26]在社会主义市场经济条件下,民营经济与其他经济形式可以基于所有制形式的差异而在内部管理体制、所有者权益体现等方面有所差别,但在市场竞争方面必须平等参与、平等评价、平等救济。一是参与市场活动的平等地位。“作为社会主义市场经济重要组成部分的非公有制经济已不是处于‘补充’地位的附属性经济形态,在法律上同公有制经济处于平等地位,平等参与市场经济的发展。”[27]在这方面,有的法律明确规定了非歧视原则。如《行政许可法》第5条规定:“设定和实施行政许可,应当遵循公开、公平、公正、非歧视的原则。”“符合法定条件、标准的,申请人有依法取得行政许可的平等权利,行政机关不得歧视任何人。”二是正当利益的平等保护。民营经济应当与其他经济形式平等竞争发展资源,不能为民营企业设置隐形“天花板”提出不合理的条件要求。对于民营经济与其他经济形式的矛盾纠纷,应当秉承依法、公开、妥当等要求平等解决,不能基于所有制形式厚此薄彼。比如以保护合法私有财产为主旨之一的《民法典》,将公有制经济和市场经济相结合,公私财产都受到法律的平等保护,这是“根据宪法”得出的结论。三是经营绩效的平等评价。无论何种所有制经济形式,只要其所采取的生产关系方式、所使用的生产要素、所实施的分配激励机制为国家允许乃至不禁止,其获取的经营效益都应得到合法评价、平等评价,不应动辄给予倾向性或者否定性的评价。

(二)民营经济平等发展的内在规定性

民营经济平等发展既是一个宪法结论,也是符合社会发展规律、获得现实支撑的理性认识,具有理念、内容和制度上的内在规定性。

第一,民营经济平等发展既是民营企业正常发展的必需,也是社会健康发展的需要。民营经济平等发展直接有利于民营企业及其从业人员,根本上有利于整个国家和社会以及每位社会成员。民营经济具有“民有”的属性,主要体现为三个方面:一是依法纳税,为全体民众创造物质等财富;二是依法用工,有效解决大量人口的就业和生活;三是积极创新,满足民众所需并激发社会活力。发展民营经济能够拓展人的生存空间,改善个体与生存体系的从属关系,创造性地实现人的尊严价值,保障宪法意义上的一般人格自由,改进经济和社会的运行效率和全体人民的福利。丰富多样的经济观念、经济模式和经济行为是个人和社会创造力的基础,能够提升社会的自由度和发展高度。“企业家在经济活动时获得的尊严,和在经济事务创新时获得的自由,两者对于现代世界都是必要的。”[28]可以说,民营经济在很大程度上预示并提升着社会的活力水平。实现民营经济的平等发展,需要不断完善自由、包容、审慎、公开、公平、公正的法治环境,尤其是宽容的政策环境和社会环境。对此,应当强调宪法上的宽容理念,以多元化理念解决不同经济制度之间的冲突,避免导致“生活及文化的平整化和空洞化”。[29]促进经济形式的多样性,保护自由竞争,保障实质意义上的经济平等权,既是维护社会主义基本经济制度的内在需要,也是社会主义制度优越性的体现。

第二,民营经济平等发展既是地位资格的平等,也是发展过程中的动态平等。发展本身是一个动态的过程。不仅要在地位资格上承认民营经济的平等性,更要体现在发展的全过程。一是身份平等,即在法律人格和竞争资格方面的平等。这是民营企业平等参与市场活动的前提,也是机会平等和竞争平等的基础。在对民营企业设定准入条件、评价经营能力时,消除显性限制较为容易,破除无形的“玻璃门”“天花板”较为困难。可能一句“民企存在不可控风险”的模糊评价,就会直接改变竞争格局。为此,身份平等要求不以所有制形式作为市场活动的前提,鼓励在公用事业领域积极引入民营企业,并可采取适当的“纠偏措施”,对民营企业采取的监管措施以必要性为限。二是责任平等,即在惩戒标准和措施方面的平等。这要求公权力机关秉承宽容涵养的理念,不对民营企业及其从业人员采

取过错推定,过程性监管以适度为限。对于民营企业之间、民营企业与国有企业之间、个人之间、个人与集体之间的纠纷,要客观评价是否主要属于民事领域的问题,谨慎以抽象的“社会公共利益”“社会影响”将其从民事领域调整到行政乃至刑事领域。涉嫌行政违法乃至刑事违法的,应当在监管措施做出前进行必要性审查。对于违法情节明显轻微、无明显主观故意、无明显不良后果的轻微违法行为,可以采取提示提醒、责令限期改正等柔性监管举措,慎用高额罚款、限制或取消资格资质等处罚,谨慎对自然人采取惩罚尤其是刑事司法措施。三是救济平等,即在获得行政救济和司法救济方面的平等。是否实现了救济平等,既要与国有企业相比较,也要与公权力机关相比较。不能因为所有制形式的差异,而在法律责任的判断标准、证据要求、处置措施等方面更为严苛。在司法程序中,不仅要保证民营企业及其从业人员获得公正的裁判,而且要保障其便利接近司法、及时获得裁判、裁判得到执行等权利,并切实落实不溯及既往的一般原则。总之,民营经济平等发展需要将身份平等、责任平等与救济平等维度结合起来判断,由应然状态向实然状态转化。

第三,民营经济平等发展既有宪法位阶,又有法律体系的整体效力。《宪法》规定“以公有制为主体”是基于社会主义制度和我国历史传统的规范表达,并非对民营经济法律地位的区别对待,更不能得出非公有制经济只是短期存在的结论。1981年在现行《宪法》修改实施前,中央决策层就对这一问题给出了明确判断:“在社会主义公有制经济占优势的根本前提下,实行多种经济形式和多种经营方式长期并存,是我党的一项战略决策,决不是一种权宜之计。”[30]1999年修宪写入“多种所有制经济共同发展”非公有制经济“是社会主义市场经济的重要组成部分”规定后,“限制、影响非公有制经济发展的法律废止、修 改、完缮洧y根本法上的依据。”[31]有学者深刻地指出:“非公有制经济不仅不会立即被改造掉,而且还要‘共同发展’;不仅不是过渡性的、暂时的,而且将是长期的,因为现行宪法的序言已明确规定,我国‘将长期’处于社会主义初级阶段。只要处在初级阶段,就应遵守宪法的规定坚持‘共同发展’。”[32]从立宪主义的立场出发,宪法规定应当得到完整准确和全面的实施。作为社会主义基本经济制度的必然要求,保障民营经济平等发展具有稳定性和长期性,应当在法律体系中得到一体遵行,法律法规和政策制度等各类下位法都必须落实这一宪法要求。任何对民营经济设置不合理“门槛”的行为都是违背宪法的。任何以宪法规范具有抽象性、相对滞后性等为理由,认为下位法可以“灵活”调整基本经济制度的观念和做法,都是有违国家治理基本逻辑和现实需要的。

四、民营经济平等发展的本体性制度

在宪法框架下,民营经济平等发展需要健全完善一系列具体制度,可以分为本体性制度和关联性制度。本体性制度的关注点是民营企业及其从业人员,解决什么样的制度直接有利于实现权利平等、机会平等和规则平等的问题。

(一)权利保障制度

第一,清晰界定产权。产权即财产权利,是对财产的使用、收益和转让的权利。财产的所有权会影响产权的内容,但产权也可以独立于所有权而存在。界定产权并不必然要调整所有权,实质是明确人与人之间的关系,明确财产使用权、收益权和转让权的主体,增强主体对财产的责任感,提高财产使用效率,降低交易成本。无论财产属于公有还是私有,都要尽可能将产权界定清晰。在当前的民营经济运行中,还存在产权界定不清的情况。比如,在民营企业与国有企业合作、民营资本参与国有企业混合所有制改革中,如果国有企业及其控股股东任意利用优势地位,或者民营资本虽然控股但受制于各种隐形约束,那么产权界定就仍然是不清晰的,这既会增加交易成本,也会增加腐败和权力滥用的风险。又如,民营企业参与使用政府财政资金的项目时,有的地方立法曾要求民企以审计机关的审计结果为结算依据,有的违反法律法规和合同约定迟延支付民营企业账款,在约定的付款方式之外以承兑汇票等形式延长付款期限。这些做法增加了经济运行成本,是产权界定不清晰、不合理的表现。

第二,保护合法的私有财产权。“在我国社会主义制度下,任何私人财富,静态看、孤立看,依宪法规定归个人所有。但是,从发展看、从联系看,又是社会财富。因此,依法保护公民个人财富,从根本上说就是保护并创造社会财富。”[33]尊重和保护合法的私有财产权是宪法要求,其现实必要性仍需强调。私有财产的宪法地位是随着我们对社会主义认识的不断深化而发展的。1954年《宪法》第101条规定:“中华人民共和国的公共财产神圣不可侵犯。爱护和保卫公共财产是每一个公民的义务。”1982年《宪法》第12条第1款规定:“社会主义的公共财产神圣不可侵犯。”在保护公共财产的同时,1954年《宪法》第12条规定,“国家依照法律保护公民的私有财产的继承权”,2004年《宪法修正案》明确“公民的合法的私有财产不受侵犯”,实现了公共财产与私有财产的结构对应。2013年《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》宣示:“公有制经济财产权不可侵犯,非公有制经济财产权同样不可侵犯。”2016年《中共中央国务院关于完善产权保护制度依法保护产权的意见》再次强调了这一要求。这一表述凸显了两类财产权的平等地位。因此,公民合法私有财产权和非公有制经济财产权不受侵犯,一切侵犯财产的行为必须予以追究。保护私有财产权既是法律要求,又是伦理道德。“这个伦理道德,既应该成为对于个人合法所有权的支持,应该成为对国家政治权力的约束,也应该成为对于我国社会中某些人总想无偿剥夺别人财产的观念的约束。”[34]随着市场经济的不断发展,财产权的类型和内容将不断丰富,创新收益等新的利益形式也将不断进入私有财产权的保护范围。

第三,保护从业人员的人身权。民营企业从业人员的人格尊严和人身自由应当得到尊重和保护,任何组织和个人不得侵犯。在立法层面,《刑法》设定了较为广泛的惩罚措施,可以说“从注册成立到消亡清算,民营企业生产经营的全周期,遍布刑法规制身影”。[35]有学者指出:“民营企业家涉嫌的犯罪往往与企业关系密切,甚至就是为了获得民营企业的生存、发展或取得平等的竞争机会而发生的,譬如以前刑法规定的虚假注册罪、抽逃出资罪,现在还有的非法经营罪、骗取出口退税罪、合同诈骗罪、职务侵占罪、挪用资金罪、非法吸收公众存款罪、逃税罪、行贿罪等。而国有企业的企业家涉嫌的犯罪一般与企业没有内在关系,而是利用国有企业的优势地位,为个人捞取好处涉罪,涉嫌的罪名一般是贪污罪、受贿罪、挪用公款罪、私分国有资产罪等。”[36]这体现出刑法在调整市场经济方面还有进一步合理化的空间。为此,应当“充分认识既有的体制和制度上的约束性条件”,[37]加强对刑罚权的规范和监督,严格区分并以法律或司法解释等方式明确罪与非罪的标准、经济纠纷与经济犯罪的界限,避免客观归罪。在司法层面,过度或过早的刑事介人会给民营经济健康发展带来过重的刑事负担。实证研究表明,“检察机关在办理涉民营企业案件时面临涉案民营企业从业人员羁押率偏高、侵犯知识产权犯罪打击难、经济纠纷刑事化办理纠防难、产权冤错案件甄别纠正难、虚假诉讼查证难等问题”。[38]应当改变“先刑后民”的思维定式,谨慎采取限制人身自由等刑事强制措施,禁止以刑事手段插手经济纠纷。这并不是对从业人员的纵容,而是对民营经济平等发展内涵的完整准确理解,恪守处罚谦抑理念和宽严相济政策,进一步提高制定、理解和适用立法、执法和司法政策的政治站位与法治站位。

第四,区分民营经济活动中的个人与组织。民营经济的发展需要弘扬企业家精神,民营企业的发展极大程度上受企业家影响。在具体的经济活动中,从业人员与其服务的组织在法律关系上通常是相互独立的,如果法律或者合同未明确其为连带关系,就应当将其区分对待。这也是产权界定的基本要求。在判断民营企业的经营能力时,应当区分企业法人财产与股东个人财产。比如在融资时,民营企业的融资成本较国有企业显著偏高。对于国有企业的贷款需求,银行业金融机构一般只要求其提供现金流量以及担保物价值等作为贷款审批条件,但对于民营企业,往往还要求法定代表人、股东、实际控制人、董事、监事、高级管理人员及其近亲属或者第三方提供保证担保。这不免构成制度性歧视。在责任设定和承担时,应当客观认识民营企业的所有者与投资者、管理者及工作人员的实际关系,严格区分企业责任与经营参与者责任,区分个人财产和家庭成员财产,慎重对个人采取强监管措施,重视通过教育、引导、鼓励等正面方式涵养企业家精神。此外,还要妥当处理中介服务机构及其从业人员在民营经济健康发展中的责任,体现合理、包容和挽救的理念,做到严格要求而不苛责。

(二)平等竞争制度

经济规律和常识表明,充分竞争能够促进资源合理配置,有助于提升效率。现实中,生产要素的流动总会受到某些垄断因素的影响,因而充分竞争不等于完全竞争,但一定要实现平等竞争。平等竞争既是形式意义上的开放共享,又在实质意义上允许给予相对弱势的市场主体公开的合理扶持。

第一,民营企业有平等的市场准入资格。市场准入是政府调控经济极为重要的手段,也是民营经济平等发展的最直接需求。“市场平等准入权……是连接财产权与自主经营权、平等竞争权、收益获取权、损害救济权以及市场退出权的桥梁,对民营企业的发展发挥着主导性功能。”[39]社会主义市场经济是法治经济、竞争经济,市场准入必然体现自由、平等、公正、法治的要求。现实中,民营企业难以获得与国有企业同等的准入待遇是一个较为普遍的认识。这一方面体现为有的立法政策倾向于国有企业,特定市场仅允许国企进入;另一方面,在具体的许可实施层面,行政机关基于主观意识、监管责任、准入后果等考虑,倾向于对民营企业“从严把握”。“主管机构在实施法律的过程中,享有过于宽泛的自由裁量权和臀越法律的‘立法权',可以以低成本且不受约束的方式肆意实现市场准入的所有制歧视。”[40]对此,理论界和实务界提出市场准入和市场竞争要遵循平等竞争的原则。2019年中办国办《关于促进中小企业健康发展的指导意见》提出“按照竞争中性原则,打造公平便捷营商环境,进一步激发中小企业活力和发展动力”。国务院及有关部门已经建立并在完善公平竞争审查制度。一些地方的民营经济促进立法也规定了公平竞争、平等竞争、依法竞争等要求。为此,应当对立法和执法过程中是否以所有制形式不同而设置或者变相设置、实施或者变相实施差别化的市场准入条件或者标准进行评估审查。由于长期以来民营企业在地位、机会、规模、能力等方面的积累不足,给予民营企业特别是民营中小微企业特殊扶持政策,或者明确规定某些领域必须由民营企业参与乃至主导,符合实质平等的要求。

第二,民营企业应当获得公开竞争的条件保障。公平竞争必然要求公开竞争,公开竞争必然要求便于获得和合理使用竞争资源,尤其是政策和信息资源。“一个自由市场做的就是给它的参与者提供发现利润机会的激励。”[41]国有企业是“国家机器控制网络的一个纽结,不可避免地要履行一定的政治职能”,[42]这虽然增加了国企的社会性负担,但也使其获得受政府“保护”的“好处”,特别是接近乃至参与行政决策。而民营企业较难及时、充分地了解政策,即便了解也往往只能看到政策的某个方面、阶段或者环节。此时,民营企业的理性策略是努力建立各种政治关联。比如引入国有资本,[43]民营企业高管曾任或者现任公权力机关职务,[44]以及加强企业党建。[45]民营企业采取这些措施的目的之一是“与政府形成良好的政治关系,更深刻地把握中国的政治环境和市场环境,制定更有效的政治战略”,[46]也即通过获得政治资源来获得发展资源。上述努力都指向一个共同诉求,即尽可能获取包括经济政策在内的各种政策信息,为企业发展提供资源。从法理层面来说,这应当属于民营企业经济自由权的保护范围。经济自由权主要属于积极自由,“需要国家主动作为,创造实现自由的条件”,[47]尽可能满足权利主体的诉求。在不对国家利益、社会公共利益和个人隐私构成消极影响的前提下,与经济相关的政府信息包括某些过程性信息应当更为充分地向社会公开,特别是向利益相关方释明。

第三,涉企政策应当具有确定性和稳定性。民营经济对政策环境极其敏感。法治的最直接功能就在于确定和稳定,这也是民营经济平等发展的长期需求。近年来,“权责清单”“一网通办”“最多跑一次”等改革,都有助于提升民营企业的内心确信,从而愿意和敢于投资发展。但是实践中也存在涉企政策的模糊化、碎片化、朝令夕改、前后矛盾等情形。“分散化的政策割裂了市场体系完整性,短期化的政策降低了民营经济主体的发展预期”,[48]会导致政策实施的低效,乃至制造矛盾。行政法上的信赖利益保护原则是判断涉企政策应否调整的重要标准。“如果行政机关改变……政策、规划,或者不按惯例、指导内容行事,将给相对人带来窘迫、困难和财产损失,就应当保护相对人的合法预期和信赖。”[49]因此,涉企政策、计划或者规划原则上要保持权利和利益安排上的稳定性,维护民营企业及其从业人员的合理预期。当然,市场瞬息万变,社会公共利益也会基于形势而发生变化,宏观调控是必不可少的。宏观调控行为具有抽象性,影响面相对更广,应当注意其对民营经济的影响。一是调控要遵循正当程序。“宏观调控程序的法定化……是宏观调控实践中需要坚持的核心原则”,[50]其中适当的公开和参与必须得到保证。有的地方曾有“半夜鸡叫”式的新政策发布现象,担心公布较早会使公众注意力过于集中而引发“挤兑”风险。然而,公众知情并提前处理自身权益,恰恰是程序的意义所在,也是政策价值的体现。二是调控内容要易于理解和接受。在出台政策文件时应当对其确定性和稳定性进行谨慎评估,在内容表达上要客观中肯,既避免“误读”,也给广大市场主体接受、理解和转化政策意图留有余地和空间。如果不将政策内容清晰完整地告知社会,而是披着“神秘主义”的面纱,以隐晦的方式引发猜测和不安情绪,则不符合法的内容明确性要求。三是公权力机关只能通过政策工具调控市场和管理经济秩序,不能直接参与具体的市场活动。市场主体也不能行使或者变相行使国家权力,“使经济组织成为真正的企业,而不是挂着企业牌子的行政机关。”[51]此外,还要注意不同层级和地方的政府在执行政策的动力和程度上的差别。

(三)内部治理制度

民营企业的内部治理水平关系着民营企业及其从业人员的履职状态和能力,是涵养企业家精神的核心方面,同时也会对国家经济政策产生影响,因而是民营经济平等发展的重要组成部分。民营企业的内部治理是一个复杂的体系,可以从管理学、经济学、心理学等多方面展开。在全面依法治国背景下,民营企业及其从业人员应当在法律允许的范围内开展竞争和创造,其自我规制和外部约束日益受到重视,廉洁廉政问题尤其值得关注。

第一,民营企业的内部廉洁控制。有些民营企业遭遇经营困境的原因在于内部管理漏洞,特别是内部腐败犯罪,由此导致资金链断裂、管理层“塌方”等问题。刑法学界较早指出非公有制经济与公有制经济的刑法保护存在不平等问题,认为“许多严重侵害非公有制经济合法权益的行为得不到刑法的制裁”,[52]指出“现行刑法打击的重点是侵犯公有制经济的犯罪,而对侵犯非公有制经济的犯罪的制裁则轻得多”,[53]建议“使各罪不仅适用于国有公司、企业、事业单位,而且适用于非公有制经济主体”,[54]“消除身份、财产属性造成的入罪等方面的差异”。[55]基于对经济权利的平等保护原则和民企腐败犯罪的社会危害性的充分认识,“《刑法修正案(十一)》的实施弥补了反腐败斗争长期存在的‘公私失衡'短板缺憾,民营企业内部腐败治理的力度得以强化。”[56]《刑法修正案(十二)(草案)》针对民营企业内部关键岗位人员因腐败侵害企业、企业家利益的行为,扩展适用原来只对国有公司、企业等相关人员适用的故意背信损害企业利益的相关犯罪。在此背景下,要强调民营企业及其从业人员的刑法遵从意识,完善内部管理制度,以内部防范机制避免违法犯罪。另外,要充分认识民营企业的经营模式和经营自主权的特点,区分不同财产控制模式下的法益差异,落实“与公有制经济有限差异下的依法平等保护原则”,[57]着重提升民营企业的内部治理责任。“对于涉及企业内部股东之间的矛盾纠纷,要注意把握好犯罪界限和民刑交叉法律问题,防止利用刑事手段干涉企业正常生产经营活动。”[58]还要及时总结近年来涉案企业合规改革的经验,进一步把合规作为企业治理和监管的手段,注重合规在民事、行政、刑事领域的协同发力,“保障合规整改的有效性”,(59]将行政合规和刑事合规作为涉案企业和个人“出责”“出罪”的重要事由。行政机关和司法机关应当加强指导和制度建设。

第二,民营企业的廉政风险控制。经济活动容易滋生腐败,特别是在资源获取不平等、权力寻租等制度性因素影响下,对公职人员行贿成为民营企业及其从业人员的典型廉政风险。“企业家腐败犯罪与公职人员腐败犯罪之间存在着明显的伴生关系,决定了必须坚持全面反腐立场。”[60]2021年中央纪委国家监委会同有关单位联合印发的《关于进一步推进受贿行贿一起查的意见》,便是整治行贿人不择手段“围猎”行为的重大举措。《监察法》规定“对涉嫌行贿犯罪或者共同职务犯罪的涉案人员”可以采取留置措施,《刑法》也多次修正,不断加大对行贿人的惩治力度。为降低民营企业及其从业人员的廉政风险,根本上要建设公平竞争的市场环境,规范和约束公权力介人市场活动特别是微观经济活动的边界和程序。同时,民营企业从业人员特别是法定代表人、主要管理人员要提升规则意识和规矩意识,避免落入违法犯罪的嫌疑范围。

五、民营经济平等发展的关联性制度

关联性制度是从民营企业外部或其监管者角度提出的。它与本体性制度都是民营经济平等发展所必需的,甚至有些是本体性制度的前提,是营造良好的市场经济环境的必要条件。

(一)善用多元监管措施

市场经济是法治经济,需要依法监管,不以所有制形式、规模大小作为适用监管措施的决定性条件。应当全面认识“法”的类型、性质和功能。义务性、强制性、惩戒性的法则,与权利性、鼓励性、督促性的法则,各有其功效,各有适用的必要。健康的经济发展需要维持基本的经济秩序,善用“发展式的调控”“应变式的调控”[61]等适应社会主义市场经济的权力方式,营造宽松、积极的发展环境。

第一,优化行政处罚措施。罚要依法,罚当其过,是行政处罚的基本原理。对于违法的经营活动,应当严格依法给予处罚。处罚本身不是目的,不能以罚代管,更不能成为“罚治”。对于民营企业的创造性活动,要认识到发生失误和错误的客观可能性。改革开放初期,邓小平多次强调“大胆地试,大胆地闯”,“不冒点风险,办什么事情都有百分之百的把握,万无一失,谁敢说这样的话?一开始就自以为是,认为百分之百正确没那么回事,我就从来没有那么认为。”[62]对于个体工商户、中小微企业及其从业人员的轻微违法,可以在一定范围内容忍接纳。一方面,相对人违法未必一定给予处罚。“应受行政处罚行为的成立要件不能等同于行政违法行为的成立要件。”[63]《行政处罚法》第28条要求“行政机关实施行政处罚时,应当责令当事人改正或者限期改正违法行为”。按照体系解释的方法,结合处罚与教育相结合以及轻微违法不罚条款,责令改正是可以单独适用的,此时可以排除处罚。另一方面,是否构成违法也要考量相对人的主观因素。《行政处罚法》第33条第2款将主观过错作为应受处罚行为的必要条件,体现出主客观相统一的执法理念。在判断民营企业及其从业人员的主观过错时,应当避免基于所有制形式而产生先入为主的认识,尽量客观理性地对待各类相对人。因此,在民营经济的行政监管过程中,应当谨慎判断应受行政处罚行为的构成要件,充分运用法律法规已经规定的不罚、免罚和不执行处罚规则,将执法重心放在激励民营企业及其从业人员主动合规经营方面。

第二,优化信用监管措施。现代经济必须是信用经济,信用监管的意义毋庸讳言。同时也要注意到,“现实生活中,信用监管谱遍存在无序无度,急功近利的情形,其主要表现就是过度涉足私权领域”。[64]在学理上,信用监管措施是否属于行政处罚仍有不少争议,但不可否认的是,其对市场主体具有显著的震慑力,特别是基于信用机制而连带产生的资格资质方面的限制。这是信用监管的天然优势,是建立该机制的目标之一,同时要注意应当具有一定的“容错”余量,避免过度“规训”导致的“外溢效果”,特别是与过罚相当、一事不再罚、禁止不当联结、比例原则等行政法基本原则的冲突。信用监管不能以对民营企业及其从业人员的评级定等为主要目的,应当回归监管的初衷,促进相关主体提升行为品质,从整体上维护经济秩序和社会秩序。为此,便捷合理的信用修复机制是必不可少的。“唯有设定常态化的、有利于‘自我纠错'的失信修复退出机制,方能对违法被监管对象未来的守法行为进行制度激励,真正达到预防失信主体再次失信、降低失信行为复发率的监管目标。”[65]因此,对民营经济的信用监管措施有必要理性审查并进一步优化,可以适当缩短信用公示时间和信用修复的等待期,认真评估连带限制举措的必要性,并建立失信修复后的褒扬制度。

(二)理性设定监管责任

构建亲清政商关系,需要明确监管者侵犯监管对象权益时的责任承担制度。责任制是公权力运行中的核心制度,其经典论断是“有权必有责,用权受监督,失职要问责,违法要追究”。[66]监管责任如何设定,会在很大程度上影响监管者的监管动机和行为表现。促进民营经济平等发展,必须对监管者形成正面激励。

第一,优化监管者的责任设定。当前,各类公权力机关普遍建立起了责任制度。2004年《国务院办公厅全面推进依法行政实施纲要》首次提出“行政执法责任制”概念。2014年《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》要求“全面推行行政执法责任制,严格确定不同部门及机构、岗位执法人员执法责任和责任追究机制”。“让审理者裁判、由裁判者负责”已经成为司法责任制的一般原则。“谁决策,谁负责”与“谁实施,谁负责”符合权责一致的逻辑,同时也要遵循权责统一的要求,充分理解监管机关和公职人员“避责”的心理动因,防止不合理的责任设定和过度问责导致的监管过度或者监管放任。“社会发展导致对政府责任的无限需求,政府责任的无限扩张使得其能力捉襟见肘,而政府官员需要承担的实际责任往往大于其书面责任,权责的不对等使得避责成为必然选择。”[67]在民营经济监管中,监管机关之所以有时会采取“强监管”措施,一个重要原因在于担心被外界指责、上级问责,担心背负监管不到位、监管失责、玩忽职守等过错,担心被严厉追责。但是过于强调严格监管会扼制经济活力,因此需要寻求恰当的平衡。与民营企业开展创造性活动时容易犯错一样,监管者也会面临“冒点风险”的问题。如果监管者以不担责作为工作出发点,那么就要深入反思其中的问题。监管责任制应当体现客观、理性、妥当的要求,在理念上贯彻“为担当者担当”和权责明确划分的思维,在合理范围内承担有限责任。应当进一步优化对监管机关和公职人员的责任设定与监督考核,杜绝职责泛化、问责过度,鼓励对民营经济采取包容、审慎、柔性、承诺式的监管措施,允许执法机关在合法前提下通过适当程序确定执法尺度。

第二,正视并鼓励纠正涉企错案。在办案质量负责制的框架内,要把握好纠错与问责的关系。在合理行政的话语下,所谓“错案”既包括违法行政行为,也包括不当行政行为。只看到错案的形式违法性而忽视对合理性的追求,“纠错”就只能限于形式不合法的部分,会直接阻碍对实质正义的追求。这固然维护了行政行为的公定力、确定力与法的安定性,但忽略了个案公正,整体上未必更有利于社会公共利益。这一道理同样适用于司法领域。在强调终身负责的语境下,需要注意错案纠正时的问责机制。问责不等于惩戒,惩戒不宜过度,避免因为错案问责成为依法纠错改错的“负激励”。一是问责应当适度。“过于严厉的问责机制会导致‘问责悖论',造成问责和避责二元对立的局面,即问责越严厉,官员的避责倾向越强烈。”[68]实践中,一些不合理的考核指标阻碍了监管机关和公职人员的及时纠错。应当对内部考核指标进行妥当性审查,不合理的要及时调整。应当设置便捷合理的行政决定和司法裁决的撤销、变更机制,避免因为追责问责、考核评价等因素影响监管决定的依法撤销变更。二是问责应当区分层次。不应将问责与惩罚简单关联,“错案”未必一定追责。对于仅因认识能力原因或者客观原因而导致案件处理错误的,不应追究办案人员的责任。对于旨在使处理结果更加合理的“纠错”行为,不应过度拘泥于行为的形式一致性,而要鼓励执法、司法机关追求实质公平。三是推广尽职免责。经济学研究指出,“在以金融压抑为特征的经济中,加强法治可能妨碍金融领域某些方面的发展”,因为私人部门受到“信贷歧视”,而国有部门享有金融资源的“特权”。[69]这表明,仅仅加强制度执行和问责,反而不利于市场经济的健康发展。2019年《中共中央国务院关于营造更好发展环境支持民营企业改革发展的意见》提出:“健全授信尽职免责机制,在内部绩效考核制度中落实对小微企业贷款不良容忍的监管政策。”这一政策对于民营企业特别是小微企业意义重大,有助于避免因金融机构避责而拒绝对民营企业授信贷款,促进民营企业以合法通道获取资金支持。应当细化民营经济监管中的尽职免责和容错条件,充分落实“三个区分开来”,以出于公心、不谋私利、依法依规履职尽责作为容错免责的基本标准,结合民营经济运行的具体场景和现实需要进一步丰富免责情形。

(三)对经济立法的审查

按照法律保留原则,民营经济受到宪法和法律保护,民营经济发展中的重要制度应当由党中央、国务院统一要求,只能由法律规定。在法律之下,地方和主管部门制定涉及民营经济的规范性文件要主动接受审查,杜绝逃避、违背、架空上位法的情形。目前,我国基本建立起了对各类规范性文件的审查体系。其中,全国人大常委会对备案审查工作的要求是,“对各类规范性文件,基本实现‘有备必审’、

‘应审尽审’,做到备案审查监督全覆盖。”[70]因此,涉及经济类的规范性文件都应当报送相应层级的人大常委会备案审查。此外,行政复议和行政诉讼中的规范性文件附带性审查,也是一种审查监督的方式。

从民营经济平等发展的要求出发,备案审查和司法审查应当采取综合的审查标准,既审查合法性,也审查是否符合政治要求,是否合理适当。2019年全国人大常委会委员长会议通过的《法规、司法解释备案审查工作办法》第37条规定:“对法规、司法解释进行审查研究,发现法规、司法解释存在与党中央的重大决策部署不相符或者与国家的重大改革方向不一致问题的,应当提出意见。”这被视为备案审查的政治性标准。在备案审查案例“专项审查有关著名商标的地方性法规”中,审查者认为“党的十八大以来,党中央明确提出使市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用的改革要求,加快转变政府职能。因此,地方著名商标制度与全面深化改革的目标和要求不符”,[71]上述理由表明其采用了政治性标准。民营经济平等发展是宪法要求,公权力调控经济活动时要克服管控思维,不仅要避免抵触合宪性、合法性与适当性标准,而且要注意与党的政策保持高度一致。

六、结语

习近平总书记指出:“民营经济只能壮大、不能弱化”,“民营经济是我国经济制度的内在要素,民营企业和民营企业家是我们自己人。”[72]在全面建设社会主义现代化国家的新征程上,民营经济地位重要。民营经济平等发展不仅是民营企业与国营企业之间的平等,而且是各类形态的企业及其从业人员在权利、机会和规则上的实质平等。“一个真正符合我国新时代需求的广义的市场主体规则平等理念,其适用对象将不再仅局限于规制国有企业的竞争优势问题,而是‘四位一体'的,它泛指任何在‘控制力’‘资本来源’‘空间区位’‘产业组织’等存在差别的企业形态在渗与市场经济活动时,均适用平等的规则体系。”[73]实现民营经济平等发展既要着眼民营企业自身,更要着眼国家和社会,严格落实宪法规定,改善权力结构,加强系统协同,把针对民营经济的各种政策予以制度化、法治化,可以研究制定“民营经济促进法”等专门法律,使民营经济平等发展的观念和制度形成完整的秩序,为推进中国式现代化贡献民营经济力量。

 

注释:

[1]王沪宁:《新政治功能:体制供给和秩序供给》,载《上海社会科学院学术季刊》1994年第2期,第73页。

[2]民营经济的组织形式包括公司、合伙企业、个人独资企业以及个体工商户等,可以笼统称为民营企业。

[3]《关于建国以来党的若干历史问题的决议》,1981年6月27日中国共产党第十一届中央委员会第六次全体会议通过。

[4]林光彬:《财局与政局——中国的政治经济关系》,人民出版社2018年版,第341页。

[5]王汉斌:《社会主义民主法制文集》,中国民主法制出版社2012年版,第384页。

[6]刘建丽:《新中国利用外资70年:历程、效应与主要经验》,载《管理世界》2019年第11期,第23页。

[7]胡锦光:《“非公有制经济”的宪法文本规范研究》,载《法学家》2005年第5期,第58页。

[8]李响:《论国有经济的主导力量定位——〈宪法>第7条的规范诠释》,载《现代法学》2016年第4期,第27页。

[9]刘世锦:《公有制经济内在矛盾及其解决方式比较》,载《经济研究》1991年第1期,第7页。

[10]武增主编:《辉煌四十年:现行宪法发展与实施报告》,法律出版社2023年版,第286页。

[11][德]马克思:《资本论》(第3卷),中共中央马克思恩格斯列宁斯大林著作编译局译,人民出版社2004年版,第994、998页。

[12]李响:《“按劳分配”在中国:一个宪法概念的浮沉史》,载《中外法学》2019年第5期,第 1209页。

[13]彭真:《关于中华人民共和国宪法修改草案的报告》,载《彭真文选(1941一1990)》,人民出版社1991 年版,第 447页。

[14]许崇德:《中华人民共和国宪法史》(下卷),福建人民出版社2005年版,第542页。

[15]王旭:《劳动、政治承认与国家伦理——对我国〈宪法》劳动权规范的一种阐释》,载《中国法学》2010年第3期,第89页。

[16]阎天:《宪法按劳分配规范的当代意涵》,载《法学评论》2022年第1期,第49页。

[17]许安标主编:《宪法及宪法相关法解读》(第2版),中国法制出版社2019年版,第94页。

[18]《中共中央政治局召开会议分析研究二○二三年经济工作研究部署党风廉政建设和反腐败工作中共中央总书记习近平主持会议》,载《人民日报》2022年12月8日,第1版。

[19]李响:《“按劳分配”在中国:一个宪法概念的浮沉史》,载《中外法学》2019年第5期,第 1210页。

[20]习近平:《对发展社会主义市场经济的再认识》,载《东南学术》2001年第4期,第37页。

[21]马长山:《法治中国建设的“共建共享”路径与策略》,载《中国法学》2016年第6期,第11页。

[22]陈征:《国家从事经济活动的宪法界限——以私营企业家的基本权利为视角》,载《中国法学》2011年第1期,第 108页。

[23]韩大元:《中国宪法上“社会主义市场经济”的规范结构》,载《中国法学》2019年第2期,第15页。

[24]习近平:《在民营企业座谈会上的讲话》,载《人民日报》2018年11月2日,第2版。

[25]黄卉:《宪法经济制度条款的法律适用——从德国经济宪法之争谈起》,载《中外法学》2009年第4期,第 569页。

[26]杨海坤:《论非公有制经济宪法保护的重大现实意义》,载《中国司法》2004年第5期,第8页。

[27]韩大元:《非公有制经济的宪法地位》,载《法学家》2005年第3期,第12页。

[28][美]迪尔德丽·N.麦克洛斯基:《企业家的尊严——为什么经济学无法解释现代世界》,沈路、陈舒扬、孙一梁译,中国社会科学出版社2018年版,第 506页。

[29]门中敬:《平等权原则与宽容——以平等和自由的关系为向度》,载《现代法学》2011年第3期,第30页。

[30]《中共中央、国务院关于广开门路,搞活经济,解决城镇就业问题的若干决定》(1981年10月17日),载中共中央文献研究室编:《三中全会以来重要文献选编》(下),人民出版社1982年版,第 921页。

[31]张军:《非公有制经济法律地位的变迁及其启示》,载《中国法学》2007年第4期,第166页。

[32]许崇德:《社会主义初级阶段的基本经济制度》,载《法学家》1999年第3期,第 63页。

[33]张军:《非公有制经济法律地位的变迁及其启示》,载《中国法学》2007年第4期,第167页。

[34]孙宪忠:《民营经济所有权研究的六个问题》,载《财经法学》2019年第5期,第61页。

[35]贾宇:《民营企业内部腐败犯罪治理的体系性建构——以<>

[36]顾永忠:《不仅应当依法平等保护还应当给予特殊保护、优惠保护》,载《法律适用》2019年第14期,第4页。

[37]时延安、敖博:《民营经济刑事法制保护的政策目标及实现》,载《中国人民大学学报》2021年第4期,第 86页。

[38]林贻影:《检察机关依法平等保护民营经济的路径》,载《人民检察》2019年第19-20期,第64页。

[39]赵树文:《民营企业市场平等准人权立法保护的检视与重构》,载《甘肃社会科学》2022年第5期,第 195页。

[40]李栩楠:《我国市场准认制度中的所有制歧视分析》,载《当代财经》2016年第4期,第18页。

[41][美]伊斯雷尔·柯兹纳:《市场过程的含义》,冯兴元等译,中国社会科学出版社2012年版,第 56页。

[42]朱光磊:《当代中国政府过程》(第3版),天津人民出版社2008年版,第 249页。

[43]参见何德旭等:《国有资本参股如何影响民营企业?——基于债务融资视角的研究》,载《管理世界》2022年第11期,第84页。

[44]参见傅强、刘杰:《高管政治关联、政策不确定性与企业过度负债》,载《会计之友》2021年第3期,第7页。

[45]参见何晓斌、柳建坤:《政治联系对民营企业经济绩效的影响研究》,载《管理学报》2020年第10期,第1451页。

[46]张志红等:《民营企业政治关联对其债务融资成本的影响研究——基于产业政策视角》,载《山东财经大学学报》2020年第5期,第 108页。

[47]于文豪:《西方自由权之思想演进》,载《理论学刊》2008年第6期,第96页。

[48]张玮:《振兴民营经济:从政策促进到立法保障——以地方民营经济促进政策为样本的分析实证》,载《科学·经济·社会》2015年第3期,第 132页。

[49]余凌云:《诚信政府理论的本土化构建——诚实信用、信赖保护与合法预期的引人和发展》,载《清华法学》2022年第4期,第 147页。

[50]席月民:《依法调控经济的程序与责任保障》,载《中国法律评论》2015年第3期,第209页。

[51]许崇德:《经济体制改革与宪法实施》,载《法学评论》1985年第2期,第9页。

[52]但昭文:《浅谈社会主义市场经济体制下对非公有制经济的刑法保护——兼谈刑法的修改》,载《法学评论》1993年第4期,第77页。

[53]李希慧:《刑法应平等保护非公有制经济》,载《人民检察》2006年第23期,第12页。

[54]卢建平、陈宝友:《应加强刑法对非公有制经济的保护》,载《法学家》2005年第3期,第27页。

[55]周振杰:《民营经济刑法平等保护的体系化思考》,载《政法论丛》2019年第1期,第 135、126页。

[56]贾宇:《民营企业内部腐败犯罪治理的体系性建构——以《刑法修正案(十一)>的相关修改为契机》,载《法学》2021年第5期,第 83页。

[57]刘雅玲:《依法平等保护原则指导下对民营经济的刑法保障》,载《法学》2023年第1期,第 95页。

[58]蒲晓磊:《全国人大常委会法工委刑法室负责人就刑法修正案(十二)草案答记者问》,载《法治日报》2023年7月26日,第2版。

[59]李伟:《涉案企业合规第三方监管的中国方案》,载《法学论坛》2023年第2期,第46页。

[60]张远煌:《民营企业家腐败犯罪的现状、危害与治理立场》,载《河南大学学报(社会科学版)》2014年第6期,第 75页。

[61]王沪宁:《社会主义市场经济的政治要求:新权力结构》,载《社会科学》1993年第2期,第4页。

[62]邓小平:《在武昌、深圳、珠海、上海等地的谈话要点》,载《邓小平文选》(第3卷),人民出版社2001年版,第 372页。

[63]黄锫:《应受行政处罚行为成立要件的法理构造》,载《浙江学刊》2022年第2期,第49页。

[64]袁文瀚:《信用监管的行政法解读》,载《行政法学研究》2019年第1期,第24页。

[65]王锡锌、黄智杰:《论失信约束制度的法治约束》,载《中国法律评论》2021年第1期,第 111页。

[66]习近平:《在首都各界纪念现行宪法公布施行30周年大会上的讲话》,载《人民日报》2012年12月5日,第1版。

[67]倪星、王锐:《从邀功到避责:基层政府官员行为变化研究》,载《政治学研究》2017年第2期,第51页。

[68]涂文燕、公婷:《控制型问责可否有效遏制避责行为?——基于官员行为与制度规范的内在逻辑分析》,载《行政论坛》2022年第5期,第52页。

[69]卢峰、姚洋:《金融压抑下的法治、金融发展和经济增长》,载《中国社会科学》2004年第1期,第42页。

[70]沈春耀:《全国人民代表大会常务委员会法制工作委员会关于十三届全国人大以来暨2022年备案审查工作情况的报告——2022年12月28日在第十三届全国人民代表大会常务委员会第三十八次会议上》,载《全国人民代表大会常务委员会公报》2023年第1期,第151页。

[71]全国人大常委会法制工作委员会法规备案审查室选编:《规范性文件备案审查案例选编》,中国民主法制出版社2020年版,第53页。

[72]习近平:《在民营企业座谈会上的讲话》,载《人民日报》2018年11月2日,第2版。

[73]刘大洪:《市场主体规则平等的理论阐释与法律制度构建》,载《中国法学》2019年第6期,第192页。

 

于文豪,法学博士,中央财经大学法学院教授。

来源:《华东政法大学学报》2023年第6期。

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