特朗普上台以来，美国总统行政权的急速扩张引人瞩目，美国宪法框架下的三权制衡似乎正在倒向行政权“一权独大”，立法权、司法权“双权走弱”的异化格局。在近200天的执政中，特朗普广发总统令，滥施行政权，削弱了国会作为立法分支的作用。6月27日，美国最高法院围绕“特朗普诉移民权利组织案”作出判决，裁定联邦地区法院无权为阻挠特朗普取消“出生公民权”的行政令发布全国性禁止令。这一裁决反映出美国最高法院在某种程度上沦为特朗普政府的附庸。

长期以来，三权制衡被视为美国共和制的“基石”。面对特朗普行政权的不断扩张，美国的三权制衡是否失灵了？

行政权扩张的具体表现

在联邦层面，特朗普总统权力不断突破立法与司法机构对行政权的控制。立法权方面，特朗普指示“政府效率部”未经国会批准就搁置了数十亿美元的法定预算支出，实质上打破了三权分立之下“总统必须忠实执行国会法律”的根本原则，剥夺了国会的财政专属权。特朗普多次压制立法分支的宪法授权，先是要求司法部暂停依据《反海外腐败法》启动新的司法调查，事实上削弱了国会立法的效力；后又主张解散卡特政府时期依照《教育部组织法》成立的教育部，声称总统有权不经国会批准关闭内阁级联邦机构。司法权方面，美国最高法院所作出的一系列判决强化了行政分支的权威。最高法院一面在“特朗普诉美国案”中扩大了特朗普作为总统享有的刑事豁免权的范围，阻止司法机构对其追责；一面又在移民遣返和遣散政府雇员等一系列重要案件中，做出了有利于实现总统意志的裁决。

在地方层面，特朗普通过调配联邦资源和执法权力积极介入州政，强化对州一级事务的控制。以移民执法为例，特朗普坚持联邦移民执法权优先，以撙节开支为手段，视各州配合程度或奖或压，逼迫州政府服从联邦意志，引发联邦权与州权的激烈对抗。对于积极响应联邦政策、主动开展铁腕执法的“红州”，特朗普命令联邦政府为其边境安全支出“买单”，以示鼓励；对于坚持提供救济、不愿向联邦政策妥协的“庇护州”，特朗普则以“断资”“追责”为要挟。为平息驱逐非法移民引发的加州骚乱，特朗普直接宣布将州国民警卫队“联邦化”，进一步引发了舆论对于总统权力失控的忧虑。

行政权扩张的原因

一是特朗普个人影响长期存续，国会监督职能弱化。在第一任期，特朗普凭借“政治局外人”的身份推行民粹主义，向传统价值观发起挑战，使共和党深深烙上了其个人政治印记。下野后，尽管身陷多项法律诉讼，特朗普却通过宣扬“受害者叙事”，进一步巩固了其核心支持群体的忠诚度。特朗普再次当选后，以众议院领袖约翰逊为代表的共和党人，主导国会立法议题向特朗普个人意志靠拢，事实上放弃了国会对总统权力的必要制衡。

二是最高法院的司法保守倾向，为特朗普政府突破司法权的制约提供了条件。一方面，特朗普频繁援引宪法第二条赋予总统的行政权，通过对条款的扩张解释，事实上掏空了概念内核，进而将任何干扰他“执行”法律的行为都视为“违宪”。另一方面，当前最高法院由保守派法官占据多数的局面，使得特朗普能够放下司法顾虑，大力推行极端政策。为了进一步放松对政府的监管，特朗普一次性解雇十余名各部监察长，同时有意彻底推翻总统无权因政策分歧解雇独立机构官员的“汉弗莱案”判例，进而强化对独立机构（美联储）的控制。

三是借实施“国家紧急状态”扩张行政权。在第一任期时，特朗普就曾为修建边境隔离墙筹措资金而宣布国家进入“紧急状态”。再次执政后，特朗普继续以关税、移民和能源等国内政治优先事项为由，援引《国际紧急经济权力法》等，广泛拓展总统自由裁量权。“紧急状态”的泛化，已经成为特朗普时期行政权扩张的重要原因。

行政扩权终有限

特朗普治下的美国似乎正在成为美国开国元勋汉密尔顿在《联邦党人文集》中所反对的君主专制国家。然而，美国政界对行政权膨胀始终保持警惕，总统寻求权力扩张也始终受到三权分立制度的制约。

从宏观视角看，三权分立体系的制度设计制约了总统的扩权趋势。面对“出格”的总统，国会通过立法与修法，往往能够填补制度的漏洞。20世纪70年代，对于政府行政中暴露出来的权力滥用问题，国会出台了《国家紧急状态法》《国际紧急经济权力法》，用以监督总统行政权的实施。《国家紧急状态法》对于总统宣布“紧急状态”的方式和持续时间等问题提出程序规定和报告要求，《国际紧急经济权力法》则要求总统对紧急状态下行使权力的内容及其必要性向国会作出说明。1974年“美国诉尼克松案”历史性的判决，也确保总统基于“保密性的笼统利益所宣称的行政特权，不能超过刑事司法中政治法律程序的基本要求”。

从中观视角看，三权博弈的复杂性和长期性将使行政权扩张受到多方掣肘。当前，共和党建制派虽式微，但常常能在重大立法表决中成为平衡力量，对特朗普的集权形成约束。正因如此，在共和党人数占优的参议院，作为参议院议长的副总统万斯不得不在“大而美”法案表决中投下决定成败的一票。此外，民主党与社会公民团体也联手向总统权势发起挑战。在“特朗普诉移民权利组织案”的裁决颁布后，美国公民自由联盟几乎在同一时间就通过集体诉讼方式继续向联邦地区法院主张权利。7月10日，联邦地区法院作出裁决，将继续在全国范围内叫停特朗普废除“出生公民权”行政令。

从微观视角看，否决政治的存在也将使总统权力扩张呈现周期性特点。由于党派争斗加剧，美国“权力分立”不断向“政党分立”转变，前任总统的权力扩张往往受到继任总统的抑制。总统权力扩张引发的政治极化，反而成为解构总统权力扩张的力量，这也造成了行政权扩张经常呈现周期性的特点。

由此观之，总统权力扩张中存在的制度性张力和结构性矛盾，或将促使美国的三权分立制度找寻到新的平衡点。

（作者为中国现代国际关系研究院博士生）

本文刊登在《世界知识》2025年第15期