摘要：特朗普开启第二任期后，美国北极政策呈现出显著的"总统导向"，即通过强化总统权力、简化决策程序以推进北极政策的快速制定与实施。长期以来，党派博弈、国会监督、联邦机构间互动以及利益集团参与，很大程度上维系了政策的稳定性和延续性，具有明显的"结构导向"，但政治极化削弱了这种结构性的平衡。特朗普通过人事调整和预算分配掌握关键资源，并诉诸行政命令来规避程序性审查，使北极政策的制定趋于简化，追求短期效率。在政策实践层面，能源开发与单边安全议程被大幅优先，北极被塑造为"美国优先"战略的前沿场域，科学研究和环境治理在政策中的地位显著下降。这种变化不仅削弱了北极理事会等多边机制的共识功能，还推动区域治理逻辑从规则转向实力政治，加剧了地缘竞争的不确定性与外部性风险。同时，安全对话机制的长期缺位，使误判和冲突风险持续上升。特朗普第二任期扩大总统权力，凸显了美国国内政治变化与国际治理秩序之间的紧密联动，对北极地区的和平稳定与可持续发展构成深刻挑战。
关键词：特朗普第二任期；美国北极政策；美国政治；北极治理
自小布什政府 2009年发布《第 66号国家安全总统指令》（NSPD-66）以来，美国北极政策主要遵循"结构导向"的政策制定模式。它以国内制度运行与国际治理体系为基础，尽管历届政府在议程排序上存在差异，但在政党博弈、部门协调以及多边合作的多层次互动下，北极政策整体遵循以制度约束与程序规范为核心的路径，表现出较强的连续性与可预测性。其主要特征是以多方参与、程序稳健、科学评估为前置条件，并多边合作作为主要平台。
随着北极地区战略利益日益凸显，地缘竞争加剧，党派对立削弱了妥协政治，制度层面的权力制衡亦逐渐被视作博弈的筹码。在此背景下，总统扩权趋势愈发显著。总统导向模式的目标在于寻求快速决策，而在该模式下，联邦政府中制定北极政策的部门间制衡机制部分失灵，政策边界随之被削弱，使美国北极政策日益脱离多边主义轨道，并不断向单边主义与地缘竞争倾斜，进一步加剧了北极治理的碎片化趋势。尤其是在特朗普第二任期，美国北极政策的制定出现明显转向，传统的制度约束在总统扩权的过程中被弱化，总统个人意志在政策制定中的主导性不断增强，使北极政策制定的整体过程更趋集中与快速化。
特朗普推动总统扩权呈全方位性，在移民管控、中东局势等高政治性议题上其个性化决策风格尤为突出。然而，相较于这些传统的安全议题，在北极这一通常被视为"低政治"的领域观察总统扩权的外溢效应更具优势。与移民或地区局势相关的政策不同，北极政策的制定与执行具有高度制度化和强制衡的特点，因此能够为分析特朗普扩大总统权力提供重要观察窗口。这也构成了本文的核心创新点，即揭示特朗普第二任期总统扩权如何突破既有制度边界，并对北极治理秩序形成冲击。
一、结构因素约束下的美国北极政策传统
在较长一段时间内，美国北极政策的制定具有鲜明的结构导向。北极政策并非由某个单一因素决定，而是嵌入美国政策制定的一般模式之中。在这一模式下，党派竞争、联邦部门分工协作以及多层次利益集团的参与等制度性因素，共同塑造了北极政策的议程设置与政策边界。这些因素叠加作用，使北极政策形成高度制度化和强制衡的传统，政策结果往往是多元力量博弈下的均衡产物。
1.1两党博弈构成党派制衡下的政策约束
美国民主党和共和党在北极问题上的政策偏好存在显著差异。民主党倾向于将北极事务与全球气候治理相结合，强调环境保护和北极地区的可持续发展，其政策路径更依赖北极地区的科学研究，并且通过扩展国际科学合作提升政策合法性。相比之下，共和党更关注开发北极的能源，强调通过强化能源安全，加快油气资源勘探以及推进基础设施建设，以确保美国在全球能源竞争中的优势地位。这种党派立场差异构成了国内博弈的重要维度，并对应美国政府在北极事务中不同的战略取向。每当白宫进行政党更替，政策重点随之调整。民主党执政时期通常强化阿拉斯加的环境规制，限制资源开发。而共和党执政时则放松限制，倾向经济和主权议题。党派更替带来的政策摆动，使北极政策在经济、安全与环境目标之间不断重新定位。但这种摆动被锁定在既有制度边界内，成为美国北极政策制定模式中的一项关键制度性约束。
在具体政策制定过程中，两党偏好并不是直接作用于北极政策，而是在国会与行政体系的制度结构中层层传导。在国会层面，政党通过控制关键委员会影响法案与预算的审批流程。对执政党而言，行政部门高层任命会直接体现出政党利益的偏好，以及与利益集团的联盟关系，并在制度网络中不断传递。共和党在国会占优势时，更倾向通过拨款和听证会向相关联邦部门施压，将能源安全置于更高优先级，并与化石能源企业形成稳固联盟；民主党则通常依托环保组织和科学界，在立法审查和问责程序中强化环境与气候议题的权重。由此可见，党派博弈不仅体现在政策目标的差异性，也表现在与部门及利益集团的互动组合之中，构成北极政策制定过程中的一条关键互动链条。
1.2联邦机构的政策协同构成政策制定层面的缓冲机制
美国北极政策的制定与执行由多个联邦机构根据各自职能协同参与，形成权责职能互补的政策协同机制。由于各部门在立场上存在差异，北极政策在执行过程中存在一定不确定性，美国长期以来尝试统筹不同部门的力量，使其治理能力与北极的战略目标需求相匹配。职业官僚依托极地领域长期积累的专业知识，使美国的北极政策具备较高的精准性，也增强了美国北极政策应对复杂治理议题的韧性。
联邦机构间的互动在实践中体现为三个层次。一是政策制定层面的协调。自2015年以来，美国通过北极执行指导委员会（Arctic Executive Steering Committee，AESC）协调各部门的北极政策。跨部门协调确保了各方利益诉求都能在政策制定中得到反映，避免由单一部门主导整体政策。二是预算分配层面的相互制约。联邦预算程序要求各部门的北极相关项目必须经过经费审查和批准。即使某一部门希望显著扩展其北极活动，在预算机制的约束下，也必须获得国会的支持和其他部门的配合。例如，海岸警卫队的预算来自国土安全部的年度拨款法案，其破冰船建造经费需经参众两院的专门委员会审议并批准。联邦机构之间的互动，实际上为北极政策设定了现实的政策边界。三是执行层面的部门间依赖。在北极政策的具体落实中，各联邦机构需要相互配合才能推进执行。例如，美军在阿拉斯加建设军事基地、开展军事演习时，必须遵守《国家环境政策法》（National Environmental Policy Act，NEPA），并接受内政部对环境影响的审查。此类执行层面的相互依赖创造了一种"强制合作"的模式，使各机构在设定和完成目标的同时，必须兼顾其他部门的利益和关切。需要指出的是，联邦部门之间的分工与协同并非在部门内部封闭运行，而是在党派监督与利益集团外部约束下展开。联邦部门在制定北极方案时，需要评估国会中的党派利益偏好及对预算方案的可能反应。同时，各部门也会通过听证会等形式与阿拉斯加州政府、原住民团体和行业组织沟通，以降低实施阻力。部门间的协同转化为一种在多重约束下的谈判与协调过程，而不是单向的行政分工。
联邦机构间互动还具有重要的缓冲功能。当白宫试图推行激进的北极政策时，联邦部门的专业官僚体系能够发挥减速作用。部门官僚凭借长期积累的专业知识和稳定的人员队伍，较为倾向于维护政策的连续性和稳定性。这种行政惯性在一定程度上限制了政策激进转向的幅度与速度。各机构分别掌握自身关注的北极专业信息，使得任何政策制定都必须依赖多部门的信息支持，单一部门或官员难以绕过这个专业知识网络。而当政策制定者试图推行与专业判断相悖的政策时，各部门亦可通过提供技术分析和风险评估来影响政策制定过程。
以奥巴马政府时期出台的《美国北极地区国家战略》（National Strategy for the Arctic Region，2013）及其配套的《美国北极地区国家战略实施规划》（Implementation Plan for The National Strategy for the Arctic Region，2014）为例，可以较为清晰地梳理出结构性因素主导下北极政策的生成路径。2013年的国家战略在《第66号国家安全总统指令》等既有政策基础上，将北极界定为气候变化、海上安全和资源开发交织的综合性区域，提出"增强安全利益、推进负责任的北极管理、加强国际合作"三条行动主线，强调在联邦和州层面的政策安排基础上进行整合，而非推倒重来。随后的2014年实施规划并非简单的政治宣示，而是用于界定执行方式的技术性文件，该文件将三条主线拆解出三十余项具体行动，逐项明确牵头部门、协同部门以及时间表，将国防部、国土安全部（尤其是美国海岸警卫队）、内政部、国家海洋和大气管理局（National Oceanic and Atmospheric Administration，NOAA）、国务院等众多联邦机构纳入统一框架。同时，这一文件要求在政策推进过程中持续与阿拉斯加州政府、地方政府、原住民团体和私营部门保持沟通。可以看到，在这一过程中，总统并未以个人偏好直接主导具体政策取向，而是更多扮演启动与统筹的角色。在总统牵头协调下，各机构能够明晰美国在北极的整体利益。官方文件也加入与原住民社群保持沟通的内容，以此约束后续部门行为。
这一典型案例表明，在结构导向占主导的时期，北极政策的形成高度依赖政党竞争下可接受的共识、联邦各部门之间的分工合作以及利益相关方的制度化参与，总统的作用更多体现在推动各方达成可行的综合方案，而非单方面决定北极政策的具体内容。
1.3多层次利益集团构成多层次政策参与主体
美国北极政策长期是"联邦---州---原住民---企业"多层嵌套博弈的结果，总统只是重要节点之一。这一复杂网络不仅体现了美国联邦体制下权力分布的多元性，也构成了北极治理体系中不可忽视的要素。利益集团的参与和党派政治博弈、联邦部门间的职能互动，共同构成美国北极政策的政治基础，形成了一个相互嵌套、上下联动的政策制定与执行体系。
在州层面，阿拉斯加州是北极政策领域最关键的次国家行为体，在北极政策的推动过程中扮演着重要角色。作为美国唯一有领土位于北极的州，阿拉斯加不仅为美国北极国家身份提供地理基础，其发展诉求也直接影响美国北极政策的国内议程。2025年1月，包括丽莎·穆尔科夫斯基（Lisa Murkowski）在内的多个阿拉斯加州国会议员和州长迈克尔·邓利维（Mike Dunleavy），均对特朗普上任首日推翻拜登政府的资源开采政策表示欢迎。而另一个重要的北极利益集团——原住民团体，立即对同一行政令表示担忧，并重申对原住民权利的关注。阿拉斯加原住民不仅是北极地区的原始居民，也是美国北极政策中不可忽视的利益相关者。1971年《阿拉斯加原住民土地赔偿安置法》（ANCSA）建立的原住民公司体系，使原住民群体获得了土地所有权和经济资源，从而成为北极开发中的重要参与者。还有一个容易被忽视的利益集团是商业产业团体。2021年生效的《预防中北冰洋不管制公海渔业协定》（Agreement to Prevent Unregulated High Seas Fisheries in the Central Arctic Ocean）由美国主导谈判，其最初的政策背景在于维护美国渔业公司在北极地区的利益，提高北极渔业作业的国际标准门槛。在具体互动上，阿拉斯加州政府和原住民公司往往通过选举捐助和地方动员，与政党建立稳定的合作关系，再借助选票和经济发展话语，在国会辩论和预算博弈中放大自身诉求。能源企业和环保组织则通过专业报告、智库研究等途径为联邦部门提供政策选项，依托游说与媒体议题设置影响公众与议员态度。换言之，利益集团的作用并非孤立存在，而是通过与政党和部门结成不同的联盟结构，嵌入北极政策的议题设定和执行细节之中。
两党博弈、联邦部门互动与多层次利益集团参与，共同构成了美国北极政策的结构性影响因素，是美国北极政策制定过程中极为重要的一组制度维度。这些参与主体长期相互影响，为北极政策提供了连续性和程序正当性，也对任何单一偏好的过度扩张形成约束。把握这一多重制度因素交织而成的约束结构，有助于理解美国北极政策为何长期保持高度制度化状态，也为分析特定时期政策制定过程中的权重变化和互动重组提供基线。正因如此，北极政策可被视为观察美国国内权力结构变迁的一个敏感场域。一旦总统扩权逻辑开始在这一领域显著改变政策议题的优先级，意味着既有制度制衡正在遭遇结构性的冲击。探讨特朗普第二任期的北极政策，实质上就是分析其如何在制度性约束逐步弱化的情境下，通过总统扩权重塑美国北极政策的制定逻辑。
二、总统导向模式对北极政策的冲击
在结构导向较为稳定的时期，总统的利益考量通常需要与国会和行政部门反复博弈方能逐步落地。在特朗普第二任期，美国国内政治极化加剧，党派对立强化了零和博弈的政治逻辑，民粹主义与反建制情绪高涨，从而削弱了以妥协与程序协商为基础的政治运作模式。在这种环境下，强力而直接的政策突破往往更能迎合选民的偏好。总体而言，特朗普第二任期扩张总统权力，仍在三权分立框架内。相较于国会、司法机构和联邦官僚体系，总统在议程设置、政策裁量和程序控制方面的权力出现上升。但这种扩权并非超越宪法秩序的越界行为，而是在美国宪政框架的裁量空间内完成的。总统工具箱的选择与运用，以及立法与司法层面在一定程度的背书，改变了既有制衡关系的权力分布。总统在政策制定过程中的主导地位更加突出，表现为总统权力的相对强势。在北极政策这一具体领域，总统个人偏好对政策目标和工具选择的主导性进一步增强。国内政治环境的上述变化，使北极政策从关注传统的环境与科研议题，转为展示执政成果并强化国家安全叙事，为总统在北极政策中推动权力扩张提供了政治基础。
2.1总统导向模式形成的政治动因
第一，外部环境压力下的安全焦虑推动北极议题安全化。从北极视角来观察，特朗普第二任期面临的外部环境压力主要来自三个方面。其一，俄罗斯在北极地区军事存在的持续增强，包括重启苏联时期的军事基地，部署先进雷达系统等举措；其二，部分北极盟友在北极治理中的立场日趋独立，例如冰岛更加关注环境保护与资源开发上的平衡，与美国的北极安全利益不尽一致；其三，美国认为中国参与北极治理将威胁美国在北极事务中的话语权，尤其是在北极科学合作和基础设施投资领域。在这种外部环境认知下，特朗普更倾向于通过强化总统在安全议题上的裁量权来应对挑战，强调以单边主义和实力政治替代以多边协商为核心的传统路径。上述判断与选择表明，特朗普将北极资源开发和领土诉求视为维护美国全球霸权地位的战略前沿，将外部压力转化为强化总统安全决策权的理由。在这一逻辑下，北极政策被安全化，成为总统通过扩张裁量空间、推动单边行动以回应大国竞争的重要政策窗口，即便需要承担更高的地缘政治风险。
第二，专业官僚体系阻碍特朗普实现北极地区资源优先的政策目标。长期以来，美国北极政策高度依赖以科学机构和专业官僚为核心的知识体系。国家海洋和大气管理局（NOAA）、国家冰雪数据中心（National Snow and Ice Data Center，NSIDC）以及相关高校与智库长期监测极地气候变化，在北极政策议程设定和方案论证中具有实质性的影响。科学机构的研究成果，为美国在北极理事会等多边机制中的立场提供专业支撑。北极政策往往被纳入北极地区长期可持续发展这一核心框架，资源开发被视为需要谨慎评估和严格规制的高风险行为。而特朗普第二任期在北极地区推行保障美国资源安全的政策目标，与上述这一体系长期形成的政策偏好存在根本张力。在特朗普的政治叙事中，北极被界定为实现能源安全和经济收益的战略空间，短期可见的开发投资收益远比长期环境风险更具政治价值，而气候变化则被反复淡化乃至否定。基于气候科学的技术官僚由政策制定中的核心技术支撑者，转变为能源与资源安全政策推进过程中的潜在阻碍。在特朗普看来，继续允许这些机构以科学评估的名义，主导北极议题的事实界定和风险判断，美国将不得不接受更严格的环境约束和更慢的开发节奏。这不仅将削弱美国在北极资源竞争中的速度优势，也限制特朗普将北极包装为施政成果展示的可能性。
在特朗普第二任期的北极政策中，"忠诚优先"成为核心用人标准，这意味着只要相关官员在对外宣示与内部决策中，无条件支持总统关于北极能源开发、领土诉求和安全威胁的判断，就可以获得晋升与资源配置上的优待。反之，坚持以科学评估作为行动边界的部门与人员，则更易被贴上"阻碍美国利益"或"不符合美国优先"的标签，并被边缘化。当前，美国能源部长克里斯·赖特（Chris Wright）、美国国家环境保护局局长李·泽尔丁（Lee Zeldin）和美国内政部部长道格·伯古姆（Doug Burgum）共同构成了特朗普第二任期能源和环境政策的"铁三角"，三人共同出席了2025年6月举办的阿拉斯加能源会议，期间内政部长伯古姆表示，将与赖特、泽尔丁和阿拉斯加州州长迈克尔·邓利维共同推动释放阿拉斯加的能源潜力。在赖特上任能源部部长后，能源部新聘请了多名长期否认主流气候科学共识的学者，清理了联邦政府中大量负责气候与环境研究的科学岗位，以排除美国能源政策中的"噪音"。正是这种将忠诚置于专业经验之上的用人逻辑，使总统有更强动机通过扩权重塑部门结构与政策制定流程，从而确保北极利益界定和政策落地不受"非忠诚因素"的牵制。
第三，强人型总统特质放大了扩权推进北极利益的动机。与制度性、结构性因素相比，特朗普在第二任期推动总统扩权，还有一层更具个体色彩的动力来源，即其强人型个性与交易型价值取向。以个人决断、轻视专业评估为特征的强势执政风格更易获得选民认可，并在政治极化与民粹主义盛行的环境中被不断强化。特朗普越是展现出不受约束的"强硬总统"形象，越有助于巩固其在共和党内部的支配地位和在基础选民中的政治动员力，从而形成集中权力的内在激励。由多家美国大学组成的智库"亮线观察"（Bright Line Watch）在2025年4月公布的一份针对2750名美国人的调查报告显示，在支持特朗普的共和党选民中，55%的受访者支持"一位不必受国会掣肘的强力领导人"，其中45%甚至支持"一个既不必受到国会掣肘，也不需要通过选举产生的强力领导人"。由此可见，总统扩权不仅仅是制度博弈的结果，也成为特朗普在北极政策中主动追求，并借以巩固国内政治支持的内在驱动力。
2.2总统导向模式在北极政策中的表现
第一，政策制定流程的简化与加速已经成为特朗普第二任期北极政策制定的显著特征。许多原本需要在部门间反复协调、在国会充分讨论的议题，被压缩为少数核心幕僚与总统之间的内部沟通，在相对封闭的政策圈内迅速定调。北极相关的能源开发、基础设施建设和安全部署等事项，从纳入议程到形成政策方案的周期明显缩短，公众参与和技术评估的环节更多停留在形式层面，程序的审慎性让位于推进速度。2025年6月，美国内政部发布了一份名为《阿拉斯加国家石油储备综合活动规划环境评估》（National Petroleum Reserve in Alaska Integrated Activity Plan EA）的草案，计划重启储备区内82%的区域用于租赁，以促进能源开发。但这一涉及大规模土地开发和复杂环境评估的计划，仅给予公众两周时间征询意见，而拜登在这一区域推行的保护措施则耗时10个月才完全落地。政策制定流程在时间和层级上的压缩，使北极政策更加贴合总统个人节奏，使政策调整具有突然性，提高了外界对未来政策的评估难度。
第二，社交媒体政策宣示的常态化，重新定义了美国在政策制定中的沟通模式，体现出个人化外交对制度化外交的替代。特朗普在第二任期建立了以"真相社交（Truth Social）"为核心的传播渠道。特朗普开启第二任的132天内，其已在"真相社交"上发布了2262条推文，是第一任期同期推文数量的三倍多。特朗普的社交媒体宣示将原本的北极多边协调，变为美国对内政策的一部分。2025年1月至3月，刚上任不久的特朗普在"真相社交"上多次发帖，称并入美国将促进格陵兰岛的利益，并为1月小唐纳德·特朗普（Donald Trump Jr.）对格陵兰岛的访问造势。除了购买格陵兰岛外，特朗普在同一时期亦密集宣示称，加拿大可以像格陵兰岛那样，并入美国成为第51个州。借助社交媒体，特朗普将北极治理简化为能源安全与领土兼并，以此压缩行政部门的政策处理空间，且便于获得支持者对这些简化议题的支持。对特朗普而言，这种做法虽然短期内为其创造了国内的舆论和政治杠杆，使北极问题以能源安全的形式嵌入国内政治议程，但此举实际上疏远了传统的北极盟友，尤其是丹麦和加拿大。丹麦首相梅特·弗雷泽里克森（Mette Frederiksen）在2025年1月接受专访时表示，格陵兰岛属于格陵兰人，是非卖品。
针对特朗普上任之初的一系列"购岛言论"，美国前北极无任所大使迈克尔·斯弗拉加（Michael Sfraga）在2025年9月举行的北极安全会议上表示："特朗普对控制格陵兰的企图或许在新闻头条中消失，但并未从美国的外交政策中消失。"沉寂许久后，2026年1月，特朗普再次高调提出购买格陵兰岛，并持续在"真相社交"平台发帖。特朗普在表达获取格陵兰的意图上更进一步，称在与北约秘书长马克·吕特（Mark Rutte）沟通后"已为格陵兰乃至整个北极地区的未来协议构建了框架"，并无视丹麦政府的反对意见。由此可见，以社交媒体为核心的政治化宣示，最终使美国的北极政策在盟友眼中呈现出高度个人化的特点，削弱了传统外交渠道的稳定性，也在北极多边合作格局中持续累积不信任。
第三，部门制衡机制的相对弱化，集中体现在专业知识和制度性程序的边缘化。特朗普第二任期处理北极事务时，并未完全废止既有的跨部门政策协调架构，但愈发将其视作为既定立场提供程序背书的工具。特朗普的助手曾表示，当前国家安全决策并非通过多层级政策协调委员会逐级审议，而是总统与顾问团队沟通后直接发布决定。在此基础上，北极政策论证的重心逐步从技术官僚转向政治盟友与商业领袖。早在2024年5月，他便向石油公司高管承诺，若再度执政将"立即批准"各类能源基础设施项目，并将重新开放北极国家野生动物保护区（Arctic National Wildlife Refuge, ANWR）进行石油钻探。通过弱化国会和行政体系内部的监督制衡，特朗普得以在北极能源开发等敏感议题上更快速地贯彻其主张。尽管这种政策制定方式短期内提高了政策推行效率，但缺乏部门北极问题专家的充分论证，使政策无法及时应对快速变化中的北极气候与环境风险。
2.3总统导向模式下北极政策的运作手段
第一，通过紧急状态和行政命令绕开常规程序推进北极开发。特朗普频繁宣布"国家紧急状态"，在不同的领域构建出一种特定的紧急情势，从而满足动用紧急权力的条件。在北极问题上，特朗普通过宣布进入国家能源紧急状态，以便各能源管理部门能够以"合法紧急权力"的名义，加速能源相关事项的申请和审批。在2025年10月联邦政府部分停摆期间，美国内政部下属的土地管理局仍继续推进阿拉斯加的油气租赁。内政部发言人表示，即便政府在停摆状态下，鉴于国家能源紧急状态的存在，各项开发政策仍会继续。在共和党主导国会两院的背景下，至少在下一个中期选举前，国会对其激进政策的制约将明显减弱。众议院自然资源委员会主席布鲁斯·韦斯特曼（Bruce Westerman）在2025年9月发布声明，称特朗普的开发政策是对拜登政府在阿拉斯加能源"错误监管"的纠正，并强调共和党议员将继续支持特朗普在阿拉斯加的能源议程。对特朗普而言，北极现有的多边治理机制难以有效维护美国的资源战略利益，只有通过单边行动和实力政治才能在大国竞争中保持优势，即使需要承担外交层面的强硬姿态与一定的地缘风险。
第二，通过人事调整和预算控制重塑北极政策相关部门的权力结构。特朗普在2026财年的预算草案中，计划削减国家海洋和大气管理局（NOAA）约16亿美元的运营经费。在此压力下，NOAA宣布将停止对国家冰雪数据中心（NSIDC）记录极地地区冰雪数据服务的支持。NSIDC发布的数据对北极地缘政治和安全政策的制定具有关键意义，其海冰指数更是北极气候变化的风向标。2025年2月，特朗普政府通过邮件的形式解雇了NOAA超800名员工，NOAA作为联邦政府重要科学机构的职责和功能，正因为系统性裁员和经费缩减而被削弱。结合特朗普长期以来在气候变化问题上的立场，此举旨在弱化专业技术官僚的制约，以此强化总统意志在政策制定中的主导地位。NOAA在气候变化相关领域的功能被削弱，为特朗普强调北极能源开发问题减少了来自联邦层面的障碍。特朗普第二任期人事安排意图通过忠诚度筛选来再分配联邦部门的权力，使政策制定和执行过程中的官僚系统的阻力减弱，从而成为总统权力扩张的人事基础。
第三，依托国内程序和舆论对单方面行为进行合法化。例如，为回应特朗普关于"购买格陵兰岛"的公开表态，国会共和党议员相继提出《让格陵兰再次伟大法案》（Make Greenland Great Again Act）与《红白蓝地法案》（Red, White, and Blue Land Act）等提案，以《红白蓝地法案》为例，这一提案试图将格陵兰岛重新命名为"红、白、蓝岛"，并授权总统与丹麦政府谈判，通过"购买或以其他方式获得格陵兰岛"。尽管这些提案缺乏实际立法的可能性，但通过正式法案程序将领土扩张设想引入公共舆论的讨论空间，已具有明显的政治象征意义。并且，国家安全概念的泛化，同样成为特朗普政府赋予单边行动正当性的核心工具。在特朗普的执政逻辑中，旨在提升美国全球竞争优势的政策主张皆可被归类为"国家安全必要行为"。这一逻辑不仅大幅简化国际关系的复杂性，将复杂的外交事务归类为直观的美元收益问题，把国内舆论与外交政策联系起来，以民意舆论抵消来自民主党和官僚体系的反对意见。并且，"维护美国国家安全"也成为特朗普在第二任期规避国际法义务、忽视盟友关切的重要理由。
总的来看，特朗普第二任期塑造了一种更为激进的政策框架。在北极政策领域，这种转变是对传统北极治理机制的结构性冲击，也延缓了自乌克兰危机爆发以来北极治理的恢复进程。
三、总统扩权下的北极政策实践态势
特朗普第二任期的北极政策显示出扩权与制衡并存的特征。在共和党内地位空前巩固的背景下，特朗普获得了更大的政策主导空间，使北极议题能够通过行政手段迅速推进。但在三权分立框架下，中期选举再次凸显国会层面的制衡因素，社会组织通过诉讼手段也形成一定的额外牵制。从整个四年任期的跨度来看，总统权力扩张是否会一直持续到任期结束，仍存在不确定性。这种互动关系决定了第二任期北极政策实践可能呈现更强的集中化趋势，同时也难以避免结构性约束的部分回流。
3.1总统权力进一步扩张的可能性
特朗普第二任期的总统权力仍有进一步扩张的可能。这种扩权趋势是在多重动力影响下的结果，其具体意图在第一任内大多有迹可循。通过对官僚系统的大规模调整，特朗普加强了白宫对政策制定的直接控制，总统权力的扩张比第一任期更具深度和广度。在第二任期伊始，特朗普在共和党内的威望达到新高，传统的共和党建制派不再作为特朗普的党内制衡力量，几乎所有共和党人都认为自己是"让美国再次伟大（MAGA）"的一部分，默认甚至助推总统权力的扩张，压缩了共和党与民主党的政策妥协空间。特朗普第二任内频繁运用总统命令、绕过传统立法程序等做法，虽然受到部分阻力，但在共和党主导的参众两院的政治格局下，其能够在北极能源开发、军事部署等关键议题上绕过传统的跨党派协商程序。更为关键的是，这种权力扩张已经形成了一套相对系统的制度运行模式，即总统发布行政命令直接指导联邦机构行动，国会批准预算和立法支持提供制度保障，最高法院通过一系列判决为总统权力扩张提供司法背书。
特朗普第二任期总统权力在北极政策领域的进一步扩张，根本上得益于美国政治极化进程所导致的政治授权边界模糊化。传统的政治制衡机制依赖于跨党派合作和妥协，然而在当前美国的政治环境下，支持特朗普的选民群体对包括北极地区在内的单边主义行动，表现出了前所未有的支持度。这种支持不仅体现在对格陵兰岛领土扩张设想的认可，也体现在对总统绕过传统外交渠道、直接推动北极政策的默许态度。皮尤研究中心在2025年8月发布的一份针对3554名美国人的调查报告显示，支持特朗普的选民中仍有85%的人认可其工作表现，并且有73%的共和党人认为，特朗普在全球能源和气候问题上能够做出明智的决定。政治极化使得政治问责机制难以有效运作，选民对总统权力边界的认知发生了根本性变化。在北极政策议题中，支持特朗普的选民群体往往将其强硬立场视为"美国优先"原则的体现，而选择性忽视其可能跳出传统政治博弈范畴的政策行为。
特朗普对北极资源的极端关注由来已久，在其第二任期，这种关注被转化为带有更强突破性的政策表达。由于北极的战略价值，相关政策在被包装为国家安全议题后，为总统权力的扩张提供了更大的合法性空间。当总统以国家安全名义在北极地区采取单边行动时，选民往往更倾向于支持这种理解起来简单直观的政策。这种政治授权边界的模糊化，为总统权力的扩张提供了重要的民意基础，也削弱了制度性制衡力量的实际效能。部分举措，例如北极能源及矿产开发，更多是为了塑造本届任期的政治遗产和回应共和党选民的期待，从而提升特朗普本人的历史定位和声誉，并非基于系统性地综合评估。这类政策选择性忽视勘探开采的长期性生态风险，使北极政策在制度逻辑上呈现更强的集中化与快速化的特点。在执行过程中，北极政策脱离了传统的协商与合作轨道，加剧了北极治理不确定性与外部性风险。
3.2结构性约束的部分反弹
特朗普第二任期在北极政策领域展现出强烈的扩张总统权力的倾向，但传统的结构性制衡并未完全失效，并在一些关键节点表现出了反弹的迹象。在官方尤其是国会层面，相关制衡力量有所体现。由于特朗普在2026年预算中试图削减NOAA的预算，NOAA于2025年6月提交给国会的2026年预算草案中，决定撤销承担收集和分析北极科学数据功能的海洋与大气研究中心（Oceanic and Atmospheric Research，OAR），以回应特朗普精简部门架构和预算的要求。国会在2025年7月审议后，尽管参众两院在具体预算数额上存在分歧，但两院均在各自审议报告中保留了NOAA的部门架构。参议院在报告中批评裁撤OAR缺乏必要的依据，并决定继续提供经费。众议院在报告中强调了OAR在气候观测中的作用，要求加强其与其他部门的工作协调。保留相应预算的拨款法案已于2026年1月在美国国会通过。2025年8月，参议院民主党参议员埃德·马基（Edward Markey）与众议员贾里德·霍夫曼（Jared Huffman）联合27名民主党人，公开谴责特朗普取消对阿拉斯加石油储备区的开采限制，认为此举破坏北极地区的生态。上述动向显示，尽管特朗普通过扩大总统权力能够快速推进政策、法案的落地，但这些政策若要维持合法性并长期存续，仍无法完全脱离国会的支持。即便特朗普通过总统令或宣布国家紧急状态的方式达成了初步目标，这类政策依然缺少来自国会的法律锚定，面临高度不稳定性。如果2026年中期选举共和党失去参众两院的多数地位，依托总统权力推行的政策很容易在国会两院席位洗牌时被撤销。
在社会层面，环保组织针对特朗普在阿拉斯加推行的开发政策提起多个诉讼。早在特朗普于2024年宣布胜选后，多个环保组织随即发表声明，称将从第一任期内与特朗普的数十次诉讼中吸取经验，并已着手召集法律专家对特朗普开展法律反击。围绕特朗普第二任期的北极资源开发计划，地球正义组织于2025年2月在阿拉斯加联邦法院提起诉讼，要求撤销特朗普批准的沿海地区石油和天然气开发项目。未来，特朗普其他涉及北极资源开发、环境标准松绑等政策仍可能面临类似的司法挑战。尽管此类制衡并非司法机构主动发起，但一定程度上使得特朗普每出台一个备受争议的政策，都可能面临环保组织为代表的非政府组织的诉讼压力。即便最高法院收紧了联邦法院的审查权，未来裁判走向仍存不确定性。在此情形下，法律程序的约束力在环保问题上实现一定程度上的回归，对特朗普第二任期的政策制定形成了隐性但真实的约束。
四、总统导向模式对北极治理秩序的影响
以总统权力为核心的政策模式，不仅塑造了北极政策在国内层面的生成和执行方式，也不可避免地外溢至国际层面。在北极事务中，美国对多边合作机制的立场，以及对安全议题的处理，直接反映出总统扩权后的政策偏向，并由此对既有北极治理秩序产生深远影响。
4.1北极国际合作框架的系统性削弱
北极理事会内部的共识可能进一步碎片化。在特朗普第二任期，美国对北极理事会的支持和参与意愿进一步下降，使这一北极合作的核心多边机制陷入功能弱化的困境。事实上，北极理事会在气候问题上的合作，在特朗普第一任期末期已出现裂痕。2019年部长级会议首次未能通过共同宣言，原因在于美国与包括俄罗斯在内的其他成员在是否提及气候变化问题上无法达成一致。特朗普第二任期开启后，美国继续对北极治理议题保持消极态度，虽然目前施政重点并未直接指向北极理事会，但美国北极事务无任所大使（Ambassador-at-Large for Arctic Affairs）一职自2025年1月起已出现较长时间的空缺。这一在拜登政府期间承担北极多边协调功能的关键岗位，在当前特朗普政府于北极大力推动单边行动的背景下，其任职人选的回归也将成为观察特朗普第二任期是否重回北极多边主义的风向标。2025年5月，丹麦担任新一届北极理事会主席国，并宣布将促进清洁能源转型作为重点关注领域之一，这一目标与特朗普第二任期大力推行的能源安全战略存在明显冲突。当前，由于特朗普政府对北极理事会相关事务的消极态度，美国在北极理事会的职责将面临一定的缺位。缺席本身作为特朗普不信任投票的表现，为丹麦政府通过北极理事会机制，推动新的北极治理议题带来了共识上的阻碍。在乌克兰危机尚未结束的情况下，以北极理事会为核心的北极多边合作框架，在特朗普第二任期可能继续陷于低效率运行状态，难以在区域治理中发挥应有的作用。
推动北极治理的规则体系从"普遍主义"转向"圈层治理"。国际法理念强调规则的普遍适用性和平等约束力，但从特朗普第一任期到第二任期，美国在北极事务中的实践实际上在构建一种"圈层政治"。美国对其北极的核心盟友适用一套强调地区安全合作的规则体系，而对其他国家则从美国内政治利益审视其在北极的活动。美国自身未批准《联合国海洋法公约》，特朗普政府对多边治理的消极态度将美国置于北极治理责任之外。在第二任期内，美国的北极政策可能导致北极地区不同大国集团分别构建符合自身利益的规则体系，而非共同维护统一的国际法框架。随着北极的重要性进一步凸显，特朗普政府可能加大在北极能源领域的投入，同时利用双边而非多边协调的方式与格陵兰、加拿大等推进资源获取。这一动向意味着北极可能从规则主导的治理模式，转而滑向实力政治为核心的地缘竞争结构。值得强调的是，围绕领土扩张的公开设想构成对北极合作秩序的极端冲击。特朗普在第二任期延续并放大了吞并格陵兰岛的表述，并宣称加拿大可以并入美国成为第51个州。此类表述并非单纯的修辞，而具有明确的含义，即将国家意志凌驾于既有规则之上。特朗普的领土扩张主张与《联合国宪章》第2条第4款所规定的"与联合国宗旨不符之任何其他方法，侵害任何会员国或国家之领土完整或政治独立"相冲突，明显背离了美西方长期倡导的所谓"基于规则的国际秩序"。加拿大总理马克·卡尼（Mark Carney）2026年1月在世界经济论坛峰会上表示："旧的国际秩序的假设已不再成立......以规则为基础的国际秩序的说法部分是错误的"。特朗普第二任期的北极政策突破北极地区长期以来遵循低政治合作的基本共识。对北极盟友而言，这等于在制度层面引入高度不确定性，迫使丹麦、加拿大等国在法律与安全双轨上准备对冲，进一步压缩了北极理事会进行政策协调与议题设定的空间。
对北极圈外国家而言，特朗普第二任期扩大总统权力，将进一步缩减这些国家参与北极治理的制度空间。以北极理事会为核心的北极治理机制本身具有排他性，这是由北极圈内国家的长期实践所塑造的。美国作为影响北极治理的关键国家之一，在传统的结构性约束模式下，其北极治理注重科研合作的外交政策取向，令北极圈外国家通过北极科研仍有一定参与北极治理的制度空间。然而，特朗普第二任期片面强调双边直接合作，事实上收窄了北极圈外国家此前通过北极理事会机制，参与北极治理的制度渠道。北极圈外国家为应对特朗普政府的政策不确定性，需要调整参与北极治理的政策预期。对于日本、韩国等美国重要盟友而言，总统权力的扩张意味着，需要面临与特朗普政府进行更加复杂的利益博弈，在支持特朗普的北极开发策略与自身能源安全之间进行权衡。对于中国而言，特朗普第二任期对资源安全的极端关注，将更严格地审视中国在北极的科研和基础设施合作，并继续将中国在北极地区的正常经济合作渲染为地区威胁。在特朗普第一任期，科研合作已成为特朗普泛化国家安全概念的抓手，成为抹黑中国的工具。可以预见，北极科研在第二任期同样会被特朗普政府视作威胁美国国家安全的因素，并与能源安全进一步成为限制中国参与北极治理空间的借口。
4.2北极地缘竞争的不确定性增加
特朗普第二任期最显著特点之一在于特朗普本人政策取向难以预测。在北极事务中，特朗普政府的政策并未表现出结构性约束下模式的制度惯性，又在多个关键议题上呈现出强烈的突发性。特朗普一方面强化对格陵兰的领土诉求，显露出明显的扩张主义倾向，使包括丹麦在内的美国北极盟友难以接受。另一方面，特朗普于2025年7月15日宣布，美国已与北约盟友在乌克兰问题上达成协议，宣称"一个强大的欧洲是一件非常好的事情"。特朗普通过制造认知不确定性来获得战略主动，使得俄罗斯无法准确预测美国在北极的未来行动，只能采取相对保守的应对策略，从而承担更高的外交成本。同时，特朗普的战略不确定也令美国盟友在与美国的合作问题上，难以沿用拜登时期以共同价值观为基础的一揽子协调。在能源开发等具体议题上，盟友不得不考虑与特朗普政府的交易成本。
美国盟友内部的不确定性同样上升。首先是目标优先级的差异。北极盟友国家关注气候与环境治理，而特朗普则在第二任期把能源安全与资源开发作为核心目标，多边场合的议程排序和文本措辞因此更难统一。其次是具体规则认知存在差异。从"购岛""吞并加拿大"可以看出，美国直接采取外交胁迫的方式，并依托北约机制来推进单方利益，使得与盟友的协调成本上升。再次是信任成本增加。围绕格陵兰及北极资源的表态，使丹麦、加拿大等北极盟友对美国政策的稳定性抱有疑虑，双边与小多边的安排更易受到国内政治与舆论的影响，合作推进节奏因此出现波动。
跳出传统的地缘安全视角，建立在资源上的北极利益正在与技术深度捆绑，形成一种新的混合竞争格局。2014至2022年，北方海航道的贸易增长了755%，2013年至2023年，航行于北极的船只数量增长了37%。气候变化背景下，北极资源的可获得性正逐年增加，而北极气候作为资源开采中的最大变数，需要庞大的科学数据积累，例如航道的动态变化、季节性的开采条件以及天气系统的实时变化。这些现实需求使得北极的地缘竞争在未来将一定程度上跳出传统地理的范畴，转变为考验各国对北极数据的掌握和分析能力，包括北极地区的导航系统、气候数据采集技术在内，这些技术上的优势将直接转化为北极治理话语权，成为未来北极多边机制发展中的重要共识。然而在特朗普第二任期，北极专业科学知识在政策制定中的影响力被明显削弱，特朗普团队选择裁撤大量人员等短期化行政手段，将不可避免地削弱美国在北极的科研能力。如果未来美国在北极科研中持续缺乏官方层面的支持，不仅会影响其在北极治理议题中的参与能力，也将使美国北极战略缺乏必要的数据支撑。科研成果作为北极公共产品的重要部分，若美国无法持续提供数据，其他国家也难以通过现有的合作机制获得。在冰岛等北极盟友将北极气候变化、环境保护视作关键利益的情况下，原本的双边科研合作将不可避免地受到影响，为北极治理带来巨大的不确定性。
4.3北极安全对话机制持续缺位
特朗普第二任期进一步加剧了北极安全治理机制的失灵。在北极事务中，北极理事会等多边平台长期聚焦环境科研之类的"低政治"议题，从未涉及军事安全领域的合作。自乌克兰危机爆发以来，美俄之间的安全对话几乎全面中断。而特朗普政府在其第二任期开启后，未能对此进行实质性修复，反而在政策实践中弱化军事互信机制，推动地区安全局势持续趋紧。原本用于防止意外冲突、加强战略透明度的北极安全合作渠道相继停摆，甚至事实上解体。特朗普政府不仅未弥补日益扩大的沟通缺口，反而一改对北约的批评立场，加强与北约的军事合作，使政策重心明显偏离制度化安全对话所倡导的缓冲与管控路径。
尽管特朗普在部分外交场合表现出对俄罗斯的友好，宣称有意改善双边关系，但在实际政策执行层面，美国仍严格延续奥巴马政府自2015年起对美俄军方接触设立的限制性规定。这一制度性障碍在特朗普第二任期尚未见松动，导致两国在北极军事安全事务上长期缺乏有效沟通渠道。加之出于赢得国内舆论支持，并展示对外强硬姿态的需要，特朗普政府缺乏重启军事接触的政治动机。在俄罗斯缺席的情况下，北极治理陷入既无对话，也无协调的高风险状态。安全对话真空的形成与特朗普政府政策偏好密切相关，随着总统对外交事务的主导性增强，传统的联邦机构协调程序日益被弱化。在军事领域，美国各部门、军种都发布了各自的北极战略，但这些战略缺乏长期规划，彼此之间协调不足。由于特朗普对气候、环境问题的忽视，美国在北极安全议题的设定上与非传统治理议题出现明显的偏离。在此背景下，美俄双方对北极地区安全关切无法及时沟通与澄清，误判与冲突的可能性显著上升。针对北极治理，俄美两国沟通的长期中断成为当前最突出的潜在隐患之一。
五、结语
特朗普第二任期北极政策的变化，并不是从制度到个人的简单更替，而是在既有三权分立与联邦制框架内，北极政策的制定在结构因素与总统个人之间出现了明显的再分配。两党博弈、联邦部门分工、利益集团与地方行为体仍然构成北极政策的基本结构性约束，国会监督和行政惯例也没有退出舞台。与此同时，总统在议程设置上的主导性显著上升，使北极政策的制定模式从以制度制衡为中心的结构导向，逐步向以总统扩权为中心的总统导向倾斜。北极之所以成为观察这一转变的重要场域，正是因为其原本高度制度化、程序化的特点，使得任何突破常规的扩权举措都会留下清晰可辨的轨迹。
这一政策制定模式的转变，对北极治理秩序产生了多层次影响。在美国国内层面，总统在北极资源开发和安全部署等议题上获得了更大的操作空间，专业官僚和科学机构在事实界定与风险评估中的约束力被削弱。在对外层面，美国对北极理事会等多边机制的投入趋于保守，更倾向于在双边渠道上推动能源与安全议题，传统以科研合作和环境保护为支点的政策取向被资源竞争与战略博弈所挤压。北极事务由此加速从传统上被视为低政治的合作领域，向高政治导向更明显、地缘竞争色彩更浓的议题类型转变，增加了地区秩序的不确定性。
从更宏观的角度看，特朗普第二任期围绕北极所展开的总统导向实践，与其说是美国宪政秩序的危机，不如说是在原有制度框架内推动的一轮"再平衡"。特朗普在第二任期拓展了总统工具箱中的选项，压缩国会和专业官僚在特定议题上的空间，使北极政策在一段时间内更多服从于总统对国家利益和安全风险的主观判断。这种再平衡能否在其任期结束后固化为新的制度惯例，抑或在国内政治环境变化和盟友反应中被部分修正，仍有待观察。但可以确认的是，北极正在成为检验大国在战略竞争压力之下，能否维持最低限度规则共识与合作空间的重要试验场。未来北极治理秩序的演变，不仅取决于美国内部如何处理结构约束与总统扩权之间的关系，也取决于北极国家及相关行为体能否在不断上升的安全焦虑与资源压力之中，为多边合作保留足够的制度余地。
作者：匡增军，男，湖南永州人，武汉大学中国边界与海洋研究院、国际问题研究院教授，博士生导师，极地环境监测与公共治理教育部重点实验室（武汉大学）研究员，主要研究方向：海洋法律与政策、极地政治与法律；蒋杰威，男，湖北襄阳人，武汉大学中国边界与海洋研究院博士研究生，主要研究方向：海洋法律与政策、极地政治与法律。
来源：《太平洋学报》2026年第3期
