内容提要：当前，中国占美国全球进口总额的比例不断降低，美国正有意识地选择与中国进行经济脱钩。出现这一问题的原因在于：经济安全主导了美国对华经济政策，并导致美国在关键产业供应链方面降低了对中国的经济依赖。内部自给自足与外部供应稳定是分析国家制定对外经济政策的两个基本维度。一方面，美国通过产业政策，增加国内科技和基础设施投资，加强关键产业建设，围绕本国关键产业重塑供应链体系；另一方面，美国通过联盟政策，试图与盟友建立科技联盟，旨在减少与中国在关键产业供应链上的联系。不过，美国对华经济政策安全化的实施仍面临诸多限制：一是美国对华经济政策安全化不会在其他国家自动产生；二是美国对中国的科技压制会刺激中国的科技创新；三是全球产业分工的复杂性使得美国对华科技政策起不到预期作用。从长期来看，中美仍然会保持一定程度上的经济联系。但是，两国的科技和产业自主性会进一步提高，这也会影响未来世界经济秩序走向。
关键词：中美关系；经济安全；对外经济政策；产业政策；联盟政策
2001年中国加入世界贸易组织（World Trade Organization，WTO）以后，中美贸易总额持续增长。2017年美国全球进口总额的21.6%来自中国。自2018年唐纳德·特朗普（Donald Trump）政府对华发起贸易战以来，2024年中国占美国全球进口下降到了14%。现有数据表明，美国正在降低对中国的经济依赖。对中国的经济依赖愈发被美国视为是一种安全风险，2020年以来在美国国内与中国进行经济“脱钩”（De-couple）的声音不绝于耳。2023年3月，欧盟委员会主席乌尔苏拉·冯布莱恩（Ursula von der Leyen）在墨卡托中国研究中心（Mercator Institute for China Studies）发表演讲时提出了对华“去风险”（De-risk）政策。其主要目标是：在关键原材料和技术领域，防止欧盟对华过度依赖。美国接受了“去风险”这一新提法。为了加快“去风险”的实施，美国国会开始以国内立法的方式，重塑内外产业结构和供应链体系，并有意将中国排斥在关键供应链体系之外。
本文讨论的问题是：为什么美国对华经济政策会日趋“去风险”化？对美国而言，对华经济“去风险”的内涵是什么，其会在多大程度上达成美国政府所期望的目标？本文第一部分对现有文献进行了评述；第二部分从经济安全与对外经济政策的角度分析了美国对华经济政策安全化的逻辑；第三部分讨论了美国对华经济政策的立法框架和实施情况；第四部分讨论了美国对华经济政策安全化面临的限度；最后是本文的结论。
一、既有研究与不足
根据现有文献解释，美国对华经济政策安全化主要基于两点理由：一是美国对华战略认知发生了改变。二是中美产业政策调整引发了新的经济安全风险，并加剧了中美两国之间科技和产业竞争。
第一，美国对华战略认知的变化。部分学者认为，二战结束以后，美国之所以支持建立一个基于规则的自由主义国际经济体系，主要原因是其他国家的经济自由化有利于为美国创造一个安全的外部环境。冷战结束以后，美国倡导的新自由主义获得了巨大的国际影响力，这种影响力随着世界贸易组织的建立达到了一个新高度。也正是基于此，美国对华采取了“接触战略”而非“遏制战略”。根据美国政府的设想，美国试图将中国打造成为“负责任的利益攸关方”，这也是中美经贸关系能够实现正常化的重要背景。现在这种观点受到越来越多的驳斥。不少学者和美国政客将美国对中国在经济上的战略接触视为是失败政策。因为美国非但没有成功塑造中国的政治经济形态，反而为美国培育了一个潜在的战略竞争对手。他们认为，中美经济相互依赖确实为中美战略关系稳定提供了基准线，但这种经济关系上的“压舱石”对美国愈发不利。
基于内外环境的变化，美国对华经济政策认知也发生了根本性改变。2009年美国贝拉克·奥巴马（Barack Obama）政府开始力推“亚太再平衡战略”（Rebalance to Asia and the Pacific）。特朗普政府将中国绘成是“修正主义国家”（Revisionist Power）。乔·拜登（Joe Biden）政府对中国的定位既不是伙伴，也非敌人，而是“战略竞争对手”（Strategic Competitor）。美国总统国家安全事务助理杰克·沙利文（Jake Sullivan）称，美国不能因为经济效率而忽视国家安全，产业发展和科技创新对美国国家安全至关重要，美国需要重新制定同中国的经济政策。
第二，科技和产业政策。在经济学上，国家是否制定和实施产业政策一直是一个具有争议性的话题。一些学者认为，国家参与实施产业政策有必要性。比如，英国可以通过自由放任实现工业化，德国和苏联则需要依赖国家主义。政府指导和刺激理性是工业化的必备条件。在当今国际社会，产业政策更有必要。一是核武器的出现限制了大国之间的军事行动；二是当今科技研发需要大规模社会协作；三是大国之间的竞争本质不是如何防止战争，而是如何确保本国产业安全。于是，大国竞争转向了产业政策竞争。
产业政策面临的困境在于：产业政策涉及财税补贴、产业基金、国产化水平、技术转让、外资准入、行政程序限制等多方面内容，国际社会尚未就这些问题达成一致。美国贸易代表办公室（U.S. Trade Representative）2024年给国会的报告中指出，从产业政策、国有企业、技术转移、本土创新、进出口补贴、进口限制，再到环境政策、劳工保护、知识产权、药品管制、服务业开放、政府采购，中美之间存在着结构性经济矛盾。2024年“七国集团”领导人在联合声明中也称，中国持续性的产业政策目标和非市场化政策已在全球范围内产生溢出效应。当日益激烈的产业政策竞争与国家安全问题联系在一起时，美国也开始积极推行产业政策。美国利用“现代美国产业战略”培育国内产业发展新基础，利用“小院高墙”，通过技术限制、投资审查和出口管制等措施，服务于“民主国家”和美国安全。随着美国产业政策的落地，美国全球供应链政策出现了功能性和战略性转变。在美国产业政策推行过程中，中国日渐成为“去风险”的对象。
以上，现有文献主要从美国对华战略调整和科技产业政策两个角度分析了美国对华经济政策“去风险”问题。不足之处在于没有系统分析美国对华经济政策中的安全问题，即美国在制定对华经济政策过程中，其经济安全顾虑是什么，美国对华经济政策的安全化究竟要达到一个什么样的目标？因此，需要进一步明晰国家经济安全与对外经济政策之间的理论联系，进而分析美国对华经济政策的形成机理。
二、经济安全与国家对外经济政策
国家经济安全主要与国家赖以生存的物质资源有关，国家制定对外经济政策的主要目的是为满足自身物质需要。当内部生产能力弱化和外部供应不稳定联系在一起时，国家对外经济政策则会日趋安全化。
（一）国家经济安全及其风险
从国家赖以生存的经济资源生产角度看，几乎没有哪个国家可以完全做到自给自足。国家总是需要与外部互通有无。但是，外部供应并不总是稳定的。从经济学的角度看，国家经济安全涉及三个基本问题：一是国家现在和未来可使用的资源总量；二是上述资源被用于安全目的比例；三是资源使用效率。国家经济安全主要指一国通过生产或公平贸易获得维护其国家安全所需商品和服务的能力。国家经济安全面临的风险主要与两方面内容有关：一是国家自给自足能力，尤其是工业能力。美国前中央情报局长詹姆斯·施莱辛格（James R. Schlesinger）认为，国家经济能力不能与国家战争能力直接划等号。国家经济能力固然重要，但是国家更需要关注战略工业领域。二是国家通过公平贸易满足其国家安全需要的能力。
第一，国家科技产业发展水平及其国际竞争力。国家科技产业发展水平不仅仅是经济意义上的社会福利多少，同时更是国家安全意义上防卫能力强弱。那些控制全球高精尖产业的国家，往往在全球政治经济体系中占据主导地位。有学者认为，美国产业政策的主要目标就是维护美国在全球范围内的科技领导权，这是美国全球霸权的物质基础。19世纪末20世纪初，钢铁产业是美国经济的基石。钢铁产业的发展不仅促进了美国铁路建设，同时也促进了美国军工产业的繁荣，为美国海军建设打下了坚实基础。
沙利文在反思“华盛顿共识”时强调，冷战后美国对自由贸易的重视忽视了对本国制造业发展的关注，美国的制造业被掏空，这严重削弱了美国维护国家经济安全的能力。一是以自由化、私有化、减税、放松管制为主要特征的新自由主义政策忽视了国家公共投资，降低了国家产业发展的社会基础。二是市场在增加效率的同时，也将具有战略性质的产业生产链条和工作机会搬到了外海。国家制造能力的降低进一步强化了国家对外部生产的依赖，并增加了国家经济的脆弱性和敏感性。保罗·萨缪尔森（Paul Samuelson）在分析中美经贸关系时强调，全球化并没有想象中的那么美好。随着中国科技水平的不断进步，持续扩大的中美贸易会进一步降低美国社会的福利水平，而且这种降低是永久性的。三是并非所有的经济发展模式都是好的。金融业的繁荣虽然能够带来巨大利益，但科技竞争力更为重要。
第二，外部供应链安全。供应链安全的实质是一国因对他国经济依赖而导致本国安全利益受损。国家对外部供应链安全的政策考虑主要有两类：一是具有战略影响的产业供应链分布状况，以及那些能够直接影响国家防卫能力的投资和贸易状况。以先进技术为例，美国早在20世纪80年代就重点关注过美日间技术发展差距。1988年美国国防科学委员会（U.S. Defense Science Board）列出了22项关键技术，并认为日本有6项技术发展水平高于美国。美国的担忧主要在于：如果美国与其他国家发生冲突，美国从日本获取相关军事技术和产品可能存在困难。为了保护美国的科技领先地位和供应安全，美国国会在1988年修正了《综合贸易和竞争法案》（Omnibus Trade and Competitiveness Act），该法案赋予美国总统如下权力：总统可以维护国家安全为由阻止外国公司收购、合并和投资美国科技企业。二是经济相互依赖的非对称性会增加国家对外部供应链安全的焦虑。长期以来，虽然中美贸易总额很高，双方也表现出经济上的高度相互依赖，但是，这种相互依赖对双方都构成了负担。一方面，美国认为如果有超过20%的进口商品来自中国，这会大大削弱美国利用经济手段制衡中国的力量。比如，美国在台海问题上的立场可能会因与中国的经济关系而被有所限制。另一方面，随着中国技术自主化的程度越来越高，中国对美国的科技依赖不像过去那样严重。中国认为对美国等外国科技的依赖可能会威胁本国经济安全。
（二）国家对外经济政策的安全化
对外经济政策是国家在一定时期内制定的与其他国家在经济交往方面的活动准则，其主要目标是国家利用经济方式实现国家安全目标，即如何利用经济机制维护国家主权和领土完整，满足公民对商品和服务的需要，维护政治和文化独立，实现免受外国军事攻击或威胁的自由。国家对外经济政策因外部经济安全环境变化而调整的过程就是国家对外经济政策安全化的过程。国家对外经济政策安全化由两方面构成：产业政策和联盟政策。
第一，产业政策通过加强本国科技能力和恢复关键产业生产能力，能够达到降低对外部生产依赖的目的。产业政策作为政府政策工具的一种，其动态变化过程受科技和产业革命、国家间科技竞争以及一国经济发展周期的影响。随着国家产业政策的实施，与本国产业发展相关的外部供应链也会被重组。目前，科技竞争与地缘冲突是国家经济安全面临的两大主要风险。一是全球经济生态发生了改变。在一个日益数字化和互联网化的世界中，与传统产业相比，服务经济的兴起改变了全球经济版图。比如，2023年全球市值规模最大的10家公司中有7家是科技公司，包括苹果、微软、谷歌Alphabet、亚马逊、英伟达、Meta和台积电，上述7家公司的总市值超过10万亿美元。与此同时，全球稀土、能源和半导体供应链的稳定性却越来越差，而且这些关键性的供应链发挥地缘政治杠杆的作用愈发明显。比如，美国一直担心欧洲国家会被俄罗斯的天然气所控制，同时也担心中国的稀土贸易政策。潜在的地缘冲突和突发性事件让国家意识到那些无法控制的供应链正在威胁本国经济安全。所以，将关键原材料和产品生产转移至本土是降低风险的最优选择。在外部供应链可能受到威胁的情况下，国家围绕本国制造业的发展，会有意重新配置与本国制造业相关的外部供应链体系，这也意味全球产业供应链会进入大洗牌阶段。
第二，联盟政策通过强化科技联盟和经济联盟，从而解决国内自给自足能力不足问题的同时降低与对手国家之间在关键生产供应链上的联系。二战结束以后，美国主导的科技集团一直维持着对其他国家军民两用技术的出口限制，这一限制主要通过巴黎统筹委员会实施。冷战以后，这一限制演变成了“瓦纳森协定”（Wassenaar Agreement）。目前，“七国集团”正成为美国拉拢其盟友对华实施“去风险”的重要平台。美国与日本签署了《美日关键矿产协定》（Agreement between U.S.-Japan Critical Mineral Supply Chain），美国和日本就清洁能源技术中使用的关键矿产达成贸易协议，让日本满足美国在电动汽车产业发展方面的采购要求，同时将相关材料和能源供应链从中国转移出去。关键矿产包括锰、钴、锌、石墨、镍等五种制造电动汽车电池的关键材料。美国同欧盟建立了贸易和技术理事会（U.S.-EU Trade and Technology Council），该理事会专门讨论人工智能、技术标准和关键材料供应问题。目前，美国不断强化联盟体系的辅助制度，使用国际层面的管控体系和国内层面的出口管制，并要求盟友配合美国的经济管制政策，从而阻止中国获取先进技术。在可预见的将来，美国试图打造一个收缩版的自由主义国际秩序。美国为了维护其在高新技术产业中的优势，采取将技术竞争与地缘战略相结合的办法对中国进行遏制。
以上，随着全球经济生态和地缘环境的改变，经济安全日渐成为影响美国对华经济政策的主要因素。随着美国产业政策和联盟政策的相继落地，美国与中国的经济关系将会面临重大调整。
三、美国对华经济政策的安全化
自2018年美国对中国发起贸易战以来，美国两党在对华经济政策上的态度逐步趋同，美国国会不断通过修订旧法和拟定新法的方式，重塑中美经济关系。经济安全在美国对华经济政策中的影响力越来越大。科技竞争、制造业回流和产业自主成为美国对华经济政策的主要基调。
（一）美国对华经济政策的主要内容
从美国国会立法状况来看（见表1），美国对华经济政策转向主要聚焦于两个方面：一是限制中美经贸关系，主要表现在美国对中国科技产品的进口以及中国企业在美国上市融资；二是加强美国本土在高科技产业方面的制造能力，围绕本土制造业发展重塑外部供应链体系。
第一，加强对中国在美投资以及对华高科技产品进口管制。2015年以来，美国外资投资委员会（The Committee on Foreign Investment in the United States，CFIUS）频繁审查中国在美国的投资。美国政府认为中国大量赴美上市企业并没有遵守美国法律，并使美国投资者处于风险中。美国通过《外国公司问责法》（Holding Foreign Companies Accountable Act）要求所有到美国上市的中国公司都必须遵守美国法律主动披露信息，否则将会被美国证券交易委员会（Securities and Exchange Commission，SEC）作挂牌处理。在《外国公司问责法》的影响下，美国国会还专门制定了针对中国企业的问责目录（Holding Chinese Listed Companies Accountable Act），并要求美国上市公司会计监管委员会（Public Company Accounting Oversight Board，PCAOB）加强对中国赴美上市公司的监管。受此影响，不少中国公司纷纷从美国退市。美国通过《安全和可信网络通信法》（Secure and Trusted Communication Networks Act of 2019）设置了“特别指定国家和人员封锁名单”（Special Designed National and Blocked Persons List），明确将中国华为、中兴通讯等科技公司列入美国国家威胁名单，并限制这些公司的产品进入美国。
第二，重振美国制造业。美国的产业政策主要集中在两个方面：一是基础设施建设。美国在2021年通过了《基础设施投资和就业法》（Infrastructure Investment and Jobs Act）。根据该法案，美国在未来8年将会向基础设施领域投资1.2万亿美元，用于改善基础设施建设并创造新的就业岗位。二是加强对高科技产业的投资。首先，在高科技产业方面，2021年美国参议院先后提出了《无尽前沿法案》（Endless Frontier Act）和《战略竞争法案》（The Strategic Competition Act of 2021），随后这两部方案被融合成《美国创新与竞争法》（U.S. Innovation and Competition Act of 2021）被美国参议院通过。2022年2月，美国众议院通过了《美国竞争法》（America Competes Act of 2022）。2022年8月，《美国创新与竞争法》和《美国竞争法》经过部分融合成为《芯片与科学法》（Chips and Science Act）获得国会通过。其次，在能源开发方面，2022年8月美国通过了《削减通胀法》（Inflation Reduction Act of 2022）。该法案强调了能源安全问题，实质聚焦气候变化和实现清洁能源发展转型。《削减通胀法》提供超过4200亿美元的资金，支持电动汽车、太阳能电池板、风力涡轮机、关键材料的生产。
以上，美国对华经济立法呈现三个特征：一是美国产业政策卷土重来。目前，美国产业政策主要集中在三个领域：信息技术、生物技术和能源技术。其中，信息技术涉及半导体、人工智能和量子计算。能源部门涉及与气候变化相关的产业转型，如锂电池制造、电动汽车、光伏产业和太阳能设备等。生物技术则涉及医药研发、生物材料、生物能源、生物育种等。二是加强技术管制，重塑美国及其盟友之间的科技合作。美国的技术管制不仅涉及物，同时也涉及人。比如，《芯片与科学法》禁止获得资助的美国公司在中国新建工厂，以确保制造商在下一个投资周期聚焦于美国及其盟友。同时，禁止美国联邦机构人员参与外国人才招聘计划，并要求获得联邦政府资助的人披露其国际合作情况。
2025年随着特朗普再度当选，特朗普2.0正式开启。与拜登政府利用立法限制中美经贸关系不同，特朗普2.0则是再次动用关税手段。2025年4月2日，美国单方面再次对中国额外施加了34%的关税，至此美国对中国单方面施加的关税已经累计超过50%。除了中国以外，美国也对其他贸易伙伴国施加了不同程度的关税，就在特朗普公布其关税计划以后，全球贸易秩序顿时大乱。特朗普政府的主要目的在于：通过关税提高外国商品进入美国的成本，从而鼓励美国和外国企业到美国本土投资建厂，以此解决美国产业“空心化”问题，以及解决供应链安全等国家安全问题。与拜登政府相比，特朗普2.0对华采取的经济政策更加激进。特朗普2.0在某种程度上可以视为是19世纪重商主义政策在21世纪的回归。虽然拜登政府与特朗普2.0在对华经济政策上略有差异，但两者本质是一样的，即实现美国的产业复兴，维护美国在高科技产业方面的主导优势。
（二）美国对华经济政策的安全动因
随着美国产业政策相继落地，美国对华经济脱钩的态势越发明显。延续了三十余年以“自由化、私有化、市场化”为导向的“华盛顿共识”正在被以“产业政策和科技联盟”为导向的“新华盛顿共识”所取代。
第一，科技竞争改变了国家自给自足的能力，引发国家间安全状态改变。从历史上看，新技术的出现往往会改变国家间实力分布。比如，长枪和火药、金属炮管和加农炮、钢铁和坦克、发动机和飞机、因特网与分布式计算控制等。技术更新的关键在于：国家通过技术革新完成了产业结构升级，从而获得了降维打击的能力。如果一个国家无法对新兴高科技产业的发展保持足够警惕，那么在战略层面上的国家安全则无法有效维护。
二战以后，美国是事实上的科技产业大国。基于技术优势，美国一直对网络采取开放态度，美国也是数字全球化的倡导者和主导者。但是，当美国开始感受到其他国家带来的网络冲击时，数字网络开放政策便会成为美国的一个弱点。比如，新一波技术冲击特别是以机器学习为代表的数字技术更具有颠覆性。当美国不再拥有绝对技术领先优势时，对未知技术的恐惧使得美国转而将安全视为头号问题。比如，美国政府和国会对TikTok的主要担忧在于：一是TikTok的出现证明了中国在高科技方面的发展潜力，美国正在面对一个更加强大的科技竞争对手；二是TikTok作为一款以短视频传播为主的移动程序，极大地改变了美国人接受信息的传播方式。不少人士将美国国内年轻人对巴勒斯坦的支持以及对以色列的仇视归结为是受到TikTok的影响。
第二，外部供应链的不安全促使美国改变对外经济政策。外部供应链的不安全与两类因素有关：一是外部产业竞争加剧，本国可能会失去在全球关键产业供应链上的位置。目前，全球供应链的脆弱性主要集中在技术密集型产业。美国和欧盟等西方国家对华经济“去风险”战略主要是从产业结构变化出发的。大国之间的竞争主要表现为对遍布全球的资本市场和供应链的控制。哪个国家能够控制高端生产行业，哪个国家就能够控制全球产业结构，规模经济往往能够带来赢家通吃的效应。自2000年以来，少数高效企业和创新企业取得行业主导地位并赚取高昂利润，数字行业尤为明显。随着外部竞争加剧，国家丧失主导全球产业供应链能力的可能性大大增加。比如，2015年中国发布《中国制造2025》强调，中国政府将支持企业在海外进行并购、股权投资和风险投资，减少中国对外国技术依赖。美国方面批评《中国制造2025》，认为中国的产业政策让美国无路可走。部分学者认为，随着中美经济结构趋同，崛起国与霸权国之间的经济结构差异缩小，两者间的竞争性提高，合作性减弱。
二是经济相互依赖的武器化。经济相互依赖的武器化并不是一个新现象。就历史经验看，经济相互依赖可以被国家当作实现地缘政治的工具。随着地缘冲突加剧，国家间经济相互依赖反而会成为国家经济安全的新风险。目前，全球芯片代工生产的54%来自中国台湾地区。由于中美在台海问题上矛盾尖锐，转移芯片代工生产能力也就成为美国对中国“去风险”的关键一步。以苹果公司为例，作为全球电子产业超级企业，在经济全球化的浪潮下，苹果公司实施基于生产效率的产业供应链布局，在中国聚集了大量的产业供应链。但是，在大国地缘战略竞争的巨大压力下，苹果公司放弃了部分效率原则，开始逐渐推动供应链多元化以减少对中国的依赖。市场效率原则和安全原则的相互碰撞对全球产业格局产生严重冲击。
以上，基于科技竞争压力和外部供应环境恶化的考虑，经济安全已经成为影响美国对华经济政策的主要变量。围绕产业政策的实施，美国正在重新构建更加安全的外部供应链体系，这将毫无疑问重新塑造中国同美国的经济关系。不过，美国能否达到其经济安全目标，仍然有待进一步分析。
四、美国对华经济政策安全化的可行性
全球高科技产业供应链会随着美国对华经济政策的调整而变化。在美国有意排斥中国的情况下，中国可能会被踢出由美国主导的高科技产业联盟。不过，美国对华经济政策安全化仍然面临限制性因素。
第一个限制性因素是，中国同其他经济体之间的合作削弱了美国对华经济政策安全化的影响，美国对华经济政策安全化不会在其他国家自动产生。
尽管美国对中国的进口在缩减，但中国同东盟和欧盟的贸易增长弥补了这一损失。2020年以来，东盟已经成为中国第一大贸易伙伴。近些年以来，有学者警告东南亚国家要在中美之间选边站队。对这些国家来说，这并不是一个简单的站队问题。这种分析忽视了这些中等国家的主观能动性，东南亚并不存在一个遏制中国的联盟。中等国家对中美战略竞争框架下的选择基于多种原因，这些原因涉及地缘政治、军事安全、经贸往来、外交互信、意识形态等多方面内容。比如，美国同日韩是军事盟友，日本和韩国是中国继欧盟、东盟、美国之后的最大贸易伙伴。中国、日本和韩国也是区域全面经济伙伴关系（Regional Comprehensive Economic Partnership，RCEP）成员国。日本和韩国的选择说明，两国对中美都维持着一定的政策弹性。此外，与美国政治关系较为密切的“七国集团”也非铁板一块。中美战略竞争不同于美苏战略竞争，美苏战略竞争聚焦于意识形态和国际秩序，中美战略竞争则聚焦于遍布全球的资本市场和产业供应链。在中美战略竞争中，美国并不具备通过地缘政治因素遏制中国的优势。这也意味着，中国能够同其他西方国家建立密切的经济联系。2023年欧盟委员会主席冯德莱恩访华时表示，与中国进行经济脱钩是不可取的策略，我们需要的是关注去风险。欧盟在关注特定风险的同时，也意识到大多数商品和服务是没有风险的。
第二个限制性因素是，科技进步与技术扩散有其自身规律，美国对中国的技术封锁和步步紧逼，会加速中国的科技发展速度，反而不利于美国对华经济政策目标的实现。
部分学者在解释科技进步时指出，大国权力竞争推动技术进步。因为政府对科技的资助和采购，加强了科技的集中度，提升了技术的优越性，降低了国家和社会对科技研发成本的敏感度。以液晶显示器为例，2012年中国进口液晶显示面板的总价高达500亿美元，仅次于集成电路、石油和铁矿石，是中国第四大进口商品。20世纪90年代到21世纪初，中国主流产品还是显像管电视，中国花费了20多年时间才让彩电工业价值链的95%实现了本土化。但是，当时的国际技术已经开始采用平板液晶显示器，显像管技术将被淘汰的趋势不可逆转。由于没有跟上技术换代，中国在一夜之间又丧失了自给自足的能力。中国超过80%的液晶显示器需要从日本、韩国以及中国台湾地区进口。更为不利的情形是，掌握相关技术的日本、韩国以及中国台湾地区企业经常联合起来操纵价格和数量，这种不公平的贸易做法严重损害中国利益。在这一背景下，具有自主技术和研发能力的中国本土企业在政府的大力支持下，经过多年努力，最终打破了外国企业对液晶显示面板的市场控制，以华为和小米为代表的中国科技企业才有了进一步发展的基础。
此外，技术扩散理论表明，在大国崛起的过程中，技术垄断并不是保证国家繁荣的秘诀。历史经验表明，技术会持续扩散，广泛使用通用技术比在新兴领域创新更重要。较为典型的通用技术有电力、信息通信以及人工智能。在工业革命中，英国和美国的繁荣并不是依靠垄断创新，而是将机械化大生产贯穿于农业、工业和服务业等各个领域中，从而获得了持久的经济优势。这种技术扩散和应用所需的长期技能积累和组织适应是推动经济持续增长的关键。目前，中美在人工智能上的竞争，其主要问题不在于谁先研发该技术，而在于谁先大范围扩散并使用这一技术，技术创新的价值才能体现出来。
第三个限制性因素是，现代国际产业分工基于经济理性，违背经济理性的对外经济政策会增加经济生产成本和国际交易成本，恶化国家间关系，从而使国家变得更不安全。
在拜登政府签署《芯片与科学法》以后，美国本土的芯片投资达到1660亿美元，美国白宫称这些投资有助于帮助美国恢复芯片产能。不过，花旗银行给出了悲观看法，其认为尽管美国在扩大芯片产能，但是美国生产芯片的成本要比中国台湾地区高50%以上。美国政府的做法并不符合市场规律。在过去三十年，中国基于生产效率和市场优势，已成为全球最大的制造商。在部分关键产业领域最终产品及其中间品生产方面，全球54%的电子消费品和54%的太阳能产品产自中国。全球37%的电子消费品中间产品、51%的太阳能产品中间产品以及51%的电动汽车中间产品产自中国。目前，中国占全球制造业生产总值的35%。现有研究表明，中美基于不同经济优势，双方在全球供应链问题上的互补性极强，双方互为影响对方供应链安全水平的最重要的贸易伙伴。因此，维护好中美关系对各自供应链安全目标的实现至关重要。所以，美国单方面重构全球供应链体系的做法并不符合经济理性。
随着中美经贸关系进入特朗普2.0时代，在美国关税的压力下，中美贸易战进一步升级。就在2025年4月2日特朗普公布美国的关税计划以后，国际市场陷入恐慌，美国股市大幅下跌。就国际市场反应看，特朗普的关税政策短期内不仅无法实现美国制造业回流，反而会加剧国际经济的混乱局面。首先，仅靠高关税政策无法重振美国制造业。因为作为对美国关税政策的回应，跨国公司在美国投资建厂需要时间，全球供应链体系的变化至少要在几个月以后才能看到。随着时间的推移，关税政策的负面影响会大于其短期投机收益。其次，美国国内政治极化，党派纷争严重。由于总统任期限制，特朗普的高关税政策能否延续是一个值得怀疑的问题。国际市场的不安情绪随着特朗普政府的不确定性被放大。国际市场对美国政府持观望态度，这限制企业正常投资活动，反而不利于经济复苏。最后，高关税政策在短期内会抬高物价水平。部分学者在对特朗普第一任期内的对华关税政策研究表明，关税会产生复杂的再分配效应，其最终会被转嫁到消费者身上，从而降低美国社会福利水平。由于美国选举政治的存在，特朗普引发的经济混乱如果在短期内得不到控制，伴随着严重的通货膨胀和经济衰退，特朗普政府将会失去政治支持，美国也将不得不改变对华经济政策。
以上，美国推行对华经济政策安全化的可行性面临诸多限制。美国试图重构全球供应链的计划并不会在其他国家自动产生。国际产业分工有其自身经济理性，科技发展也有其自身规律。美国单方面实施对外经济政策安全化的做法，在短期内不仅无法实现其重振制造业的目标，反而会引起中美经济秩序的混乱。这也意味着，中美经贸关系在未来很长一段时间内，都将处于不断磨合中。
五、结论
本文主要讨论了美国对华经济政策安全化的逻辑与可行性问题。自2018年美国对华发起贸易战以来，经济安全逐步主导了美国对华经济政策。受此影响，中美经济脱钩的迹象已非常明显。从长期来看，中美科技和产业竞争已不可避免。一是在国内自给自足能力方面，随着数字经济的崛起，全球经济生态发生了重大改变，这对国家自给自足的科技生产能力提出新挑战；二是在外部供应稳定方面，全球供应链的不稳定性日益突出。美国对华经济政策安全化的主要做法是，在国内利用产业政策促进美国高科技产业的发展和创新，在国际利用联盟政策加强关键产业供应链管理，以强化美国维持自身经济安全的能力。美国对华经济政策安全化的实质是将中国排挤出全球高科技产业供应链以外，这也直接加剧了中美之间的科技竞争。
从长期来看，美国对华经济政策的安全化并不意味着中美在经济上会完全脱钩。就美国产业政策和联盟政策的实施情况而言，美国更多的目的是强化其在全球产业竞争中的主导地位和技术领先优势，以维持对其他国家的降维打击能力。对中国而言，加强科技研发和产业生产的自给自足能力就显得非常重要。中国的优势在于，中国具备现代工业生产所需要的市场规模，这也是中国同其他经济体进行经济谈判的底气。中国同欧盟、东盟、日本、韩国以及其他南方国家之间也存在广泛的经济联系，这都有利于消解美国带给中国的科技和产业竞争压力。在未来，如何进一步完善科技产业发展政策，升级国内产业结构，调整外部经济关系，仍然是中国面临的主要问题。
作者：刘宁，对外经济贸易大学国际关系学院讲师
来源：本文刊发于《战略决策研究》2025年第3期，第121-139+143页，注释略。
