摘要: 行政和解协议是行政机关为实现社会和谐稳定，与当事人互相让步，约定行政法上的权利义务来化解纠纷的一种协议。行政和解协议既是一种行政协议又是一种纠纷解决方式，具备契约上与诉讼上的双重效力：作为一种协议，它通过确认原有的法律关系或创设新的法律关系来分配双方的权利义务，即使法律上的真实与协议确立的权利义务不一致，双方仍受协议拘束；作为一种合意型纠纷解决方式，它能够产生诉讼法上的程序抗辩，当一方就原纠纷再行起诉时，除非协议效力被消灭，否则法院不能迳而审查原纠纷。协议双方可通过主张效力瑕疵来消灭协议效力，从而恢复原纠纷的可争执状态：基于重大误解撤销协议的，误解的重大程度须足以推翻双方和解的基础；针对行政行为是否合法或是否应予撤销的和解协议无效，概括地放弃诉讼权利或其他救济权利的约定无效。

关键词: 和解协议 行政协议 行政诉讼 多元纠纷解决

一、引言

行政法上，依合意化解纠纷的需求广泛存在，[1]纠纷双方往往会尝试协商沟通，用协议的形式约定纠纷解决方案，俗称“私了”。常见的有行政赔偿和解协议、息诉罢访协议、各类诉讼外和解协议和诉讼中的调解协议等，用最高人民法院的话来概括就是行政法上“专门解决纠纷的协议”。[2]在行政纠纷多元化解的大背景下，这类协议的法律地位及其法律效力关系着纠纷实质化解的效果，也关系着非诉讼解纷机制与行政诉讼之间的衔接与配合。当前，司法实务中已经普遍将这类协议作为行政协议纳入了行政诉讼，[3]如最高人民法院认为息诉罢访协议符合行政协议的法定要件，属于行政协议。[4]这在一定程度避免了行政机关将这类协议滥用为一种临时维稳手段。[5]

然而，单单赋予行政协议的法律地位还远远不够。当前的司法实践中，阻碍此类协议充分施展纠纷化解功能的核心问题在于，应当赋予此类协议怎样的法律效力？首先是程序方面的法律效力问题，如和解后当事人又就原纠纷起诉，法院究竟是以原告诉权不受协议的影响为由迳而审查原纠纷，还是以协议对诉权具有约束力、原告丧失诉之利益为由驳回起诉？其次是实体方面的法律效力，即和解协议与原纠纷法律关系的处理问题，如行政侵权发生后双方签订行政赔偿和解协议，此时受害人基于原纠纷的法定赔偿请求权是否被协议请求权所替代？和解后一方又反悔请求撤销和解协议的，法院又该如何处理？

行政和解与民事和解系出同源，[6]法国行政和解协议大量借鉴了民事和解制度，德国公法上的和解合同在构成要件等方面也带有德国民法典的显著印记。有鉴于此，本文拟从行政和解的既有理论出发，借鉴民法和解相关理论，结合我国行政纠纷的特点，尝试建构行政法上的和解协议，并讨论其法律效力。

二、和解协议的行政法构造

传统大陆法意义上的行政和解协议本就是一种典型行政协议，德国的《联邦行政程序法》和我国台湾地区“行政程序法”中都有专门规定。我国《行政复议法实施条例》也规定了复议和解，《行政诉讼法》规定了诉讼调解以及和解撤诉等。行政法上的和解协议之所以能够成为一种典型行政协议，原因在于其特殊的契约目的即化解行政纠纷，与行政和解协议有关的一系列规则构造都是围绕着这个目的展开的。理论上，行政和解协议可被定义为：一种以化解行政纠纷为目的，纠纷的双方针对法律关系的不明确状态做出互相让步，并通过行政法律关系来重新分配权利义务的协议。以此为基础，和解协议的行政法构造可归纳为三个要点：其一，行政和解协议的本质特征是其化解行政纠纷的契约目的；其二，行政和解协议的核心要件是法律关系的不明确状态和双方作出互相让步；其三，行政和解协议通过行政法律关系来重新分配权利义务。

（一）行政和解协议的本质特征：化解行政纠纷的契约目的

实践中，某一特定的协议属于何种契约类型通常是根据其主给付义务来判断的，但和解协议比较特殊，它是根据其契约的目的来界定的。[7]通过合意实现纠纷解决的目的，其本质是纠纷双方通过协议预先分配了协议内容与法律上真实不一致的风险，并体现在和解协议所确定的权利义务中。关于这一点，可以通过将和解协议与诉讼程序进行对照来说明。诉讼程序解决纠纷的方式是通过举证质证等程序来尽可能澄清法律上的真实，而和解协议则是宣布法律上的真实不再重要，并确定当事人之间自此以后受何种权利义务约束，从而缔造法律上的和平。[8]放弃追求法律上的真实必然伴随着一种风险，即和解协议的安排与法律上的真实不一致。和解协议得以化解纠纷的原因就在于，双方通过合意对这种不一致的风险进行了分配和处置，事后不能以这种不一致为由再行主张。因此，如果某个协议含有“即使与法律上的真实情况不符，双方仍然为此和解，并接受此和解协议拘束”的效果意思，那么它就能构成和解协议。[9]对于因协议的安排与法律上的真实不一致而可能发生的利益或不利，协议双方已经在协议中做了处分，不得以这种不一致为由再行主张。这种“既然选择和解，就要承受和解带来的不确定性”的风险理念是区别于其他协议的本质特征。[10]

例如，当事人的房屋遭行政机关违法拆除，当事人可以选择行政赔偿诉讼，但需要对自身损失承担举证责任，以获得法律上真实的赔偿额；当事人也可以通过和解协议约定赔偿额，但同时要承受约定赔偿额可能高于或低于诉讼确定金额的风险。如果签订了和解协议并生效，那么对于协议双方而言，若法律上真实的赔偿额超出了协议约定的金额，则当事人已经在和解协议中放弃了要求行政机关给付超出部分的请求权；若协议约定的金额超出了法律上真实的赔偿额，则行政机关已经在和解协议中放弃了要求当事人返还超出部分的请求权。

（二）行政和解协议的核心要件：法律关系不明确状态和互相让步

由于和解协议以协议目的作为界定标准，因此判断某一协议是否构成和解协议，本质上是在识别双方是否意在通过将异于真实之风险进行预先分配来实现定分止争的目的。要识别这种契约目的，就须借助和解协议特有的构成要件：一是契约双方的法律关系处于不明确状态，二是契约双方做出互相让步。传统行政法理论在此基础上，为缓和依法行政、意思自治和权利保护之间的张力，行政和解协议的构成要件比民事和解多了一些限制。

1.法律关系不明确状态

既然是为了解决纠纷，成立和解协议须有纠纷的存在。纠纷是指双方之间的法律关系存在事实或权利的不明确状态。[11]首先，这种不明确状态可以是客观的，比如基于某种原因无法查明双方之间法律关系的客观情况，德国及我国台湾地区的行政和解制度、我国原《行政和解试点实施办法》所确立的行政和解制度，[12]都要求行政和解以“案件事实或者法律关系尚难完全明确”为前提。更常见的是实务中的如下情况：房屋的权证状态难以查明，于是双方约定按照有证房屋的标准予以安置补偿，当事人承诺息诉罢访。[13]其次，这种不明确状态也可以只是一种主观上的不明确状态，比如针对某个确定的法律关系，双方基于不同的看法存在互为对立的主张。例如，对于补偿安置的房屋面积，当事人认为未达到补偿标准，行政机关持相反看法，经调解后双方约定增补一定的面积且不得再反悔。[14]

在意思自治原则主导下，民事和解对于法律关系的不明确状态并无限制，但行政法受依法行政原则的主导，可得和解的不明确状态存在两方面限制。一方面，可得和解的不明确状态限于主观权利相关的不明确状态。法国行政法要求，有关既存法律关系的内容，如金额、数量、行为方式、过错程度等的纠纷可得和解，而作为前提的行政法律关系本身是否违法或应予撤销的纠纷，不得和解。[15]这一限制避免了行政机关以“出卖”公权力或牺牲公共利益的方式换取纠纷的平息。我国的诉讼调解范围限于行政赔偿、补偿和行政裁量等行政合理性问题，很大程度上也是因为这类纠纷更多地是主观权利上的争执，进行协调处理能够与“公权力不得处分”的信念兼容。[16]如果双方就行政行为合法性达成了和解，这样的协议则是无效的，下文在分析行政和解协议无效的特别事由时，将详细展开。另一方面，法律关系的不明确状态需耗费甚巨才能排除，不能动辄和解。德国行政法要求行政和解之前行政机关必须已经穷尽调查手段，避免行政机关在执法过程中怠于履行调查义务。[17]因此，在行政和解协议发生争议时，行政机关需要证明在和解前已经履行了合理的调查义务。

和解协议解决纠纷的正当性基础在于双方的合意，[18]因此双方达成和解合意之时，法律关系至少在双方主观上是不明确的。一个旁证是《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》（以下简称《适用解释》）第84条规定：“人民法院审理行政诉讼法第60条第1款规定的行政案件，认为法律关系明确、事实清楚，在征得当事人双方同意后，可以迳行调解。”此处“认为法律关系明确、事实清楚”的主体是人民法院，而不是对诉讼双方主观状态的要求。如果双方主观上亦认为法律关系明确、事实清楚，纠纷从一开始就不会产生。

2.双方做出互相让步

成立和解协议须双方做出互相让步。让步指的是限缩或放弃己方的利益或主张，或以其他利益换取对方对己方主张的承认。[19]让步要件的主要作用在于体现双方解决纠纷的意愿，从而辅助识别协议是否具有预先分配风险的契约目的，次要作用是体现双方为达成和解而付出的风险对价是相对公平的。息诉罢访协议中“政府出钱或者是给予其他好处、上访人息诉罢访”就是一种互相让步。实务中行政机关一方的让步还表现为给予高于一般标准的安置补偿、额外给予当事人低保待遇等，当事人一方的让步集中表现为放弃起诉、放弃申请行政赔偿、不再上访等。[20]

因双方须做出互相让步，和解协议通常都是双务契约，由此引出行政和解协议与民事和解的另一重要差异，即让步的合比例要求与合理联结要求。民事和解的让步取决于纠纷双方的主观认识，至于客观上是否构成让步、让步之间是否具有关联在所不问，[21]而行政法上的让步有所不同。德国行政程序法要求双务契约在给付内容上是相当的，且禁止给付内容有不合理的联结；[22]法国行政法也要求和解的让步必须基于既存的法律关系而做出，且双方的让步须具有一定的合比例性。[23]原因在于，行政机关与当事人必须在依法行政的框架之内进行磋商和解，行政机关既不能退让过度（包括承认本不存在的法律关系）而“出卖”公共利益，也不能退让不足而“压榨”当事人利益。[24]

（三）行政和解协议通过行政法律关系来分配权利义务

具备上述两项特有要件尚不足以构成我国行政法意义上的和解协议，例如下文所述行政机关与当事人之间以转业安置、工资补发方案为内容的和解协议，就需要放在民法或劳动法的框架内去讨论。行政法上的和解协议除了要满足上述两项特有要件外还须满足行政协议的一般要件。

根据《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》（以下简称《行政协议规定》）第1条的定义，行政机关为了实现行政管理或者公共服务目标，与公民、法人或者其他组织协商订立的具有行政法上权利义务内容的协议，属于行政诉讼法规定的行政协议。首先，关于“实现行政管理或者公共服务目标”，司法实务的见解比较一致：化解纠纷是为了实现社会和谐稳定，属于行政管理所要实现的目标，例如，“终结上访行为、实现社会和谐稳定”，[25]“维护当地社会和谐稳定与处理信访事宜”等。[26]其次，关于协议主体，一些案件中是由村委会等组织与当事人签协议，法院会基于纠纷的实际情况，比如实际履行协议义务（实际支付行政赔偿款项）的主体来判断村委会等组织是否受政府委托。[27]再次，关于“行政法上的权利义务”，有些协议约定的是转业安置、工资补发方案等内容，法院认为不涉及行政法上的权利义务，故不是行政协议，而是一种内部人事关系纠纷的和解协议，不属于行政诉讼受案范围。[28]行政和解协议的合法要件也与一般行政协议基本无异，例如，协议的约定超越了行政机关的法定职权便是违法的，[29]等等。

综上，行政法上的和解协议是一种行政协议，它依靠行政法律关系来分配双方的权利义务从而化解纠纷，最终是为了实现社会和谐稳定的行政管理目标。同时，作为一种纠纷解决方式，它又是一种特殊的行政协议，双方通过互相让步来排除法律关系不明确的状态，从而达到纠纷化解的目的。

三、行政和解协议的效力内容

尽管在实务中行政和解协议已被赋予了行政协议的法律地位，但司法实务中有关这类协议究竟有怎样的效力仍莫衷一是。要真正发挥行政和解协议的定分止争功能，其应有的效力内容亟待学理上的建构。恰如“定分止争”由“定分”（分配权利义务）和“止争”（防止再行争执）组合而成，[30]学理上亦将和解协议的效力内容分为消极和积极两个方面：在消极方面，和解协议可得排除协议双方对和解前法律关系的主张，即“止争”；在积极方面，和解协议可得确认双方之间原有的法律关系或创设新的法律关系，即“定分”。[31]行政和解协议所应具备的效力内容可以从这两个方面展开。

（一）防止再行争执：诉讼法上的程序抗辩

和解协议可得消极地排除协议双方对和解前法律关系的主张，但究竟如何才能达到“排除”的效果，涉及到和解协议与诉讼程序之间的关系，也是实务和学理上分歧较大的核心难点。综合理论与实务上的见解，和解协议在消极方面的效力内容主要存在三种主要的构造方案，笔者称之为“契约效力说”、“诉讼抗辩说”和“既判力说”，其中“诉讼抗辩说”还可分为“诉讼上的程序抗辩说”和“诉讼上的实体抗辩说”。笔者认为“诉讼上的程序抗辩说”更契合我国行政诉讼的实际。

1.排除对和解前法律关系的主张之三种方案

一是“契约效力说”。该说是将“排除”仅理解为基于契约的请求权，具有契约意义上的效力，但不具有诉讼法上的效力，双方可以请求对方不主张原法律关系，双方互负不主张原法律关系的行为义务。如果一方以和解前法律关系起诉，仅发生违约效果，另一方基于和解协议抗辩，不能对抗法院对原纠纷的实体审查。例如有法院认为，纠纷双方是否签订有息诉罢访协议，在诉讼程序上不能影响当事人对原行政行为提起诉讼的权利。[32]如果签订和解协议后当事人反悔以原纠纷起诉，根据“契约效力说”，法院将直接就原纠纷进行立案审理。守约方可要求反悔方承担违约责任，但不能要求继续履行，因为和解目的已无法达成，没有继续履行的可能。现实中不乏这样一种观点，即出于对公民权益的保护，将和解协议看作是一种特殊的“行政决定”，认为正如当事人对行政赔偿决定、复议决定不服的（在起诉期限内）可以随时就原纠纷起诉一样，和解协议也应允许当事人任意反悔，这在本质上与“契约效力说”一致。

二是“诉讼抗辩说”。该说是在“契约效力说”基础上，将“排除”理解为排除法院对原纠纷的实体审查。诉讼上的抗辩可分为程序抗辩和实体抗辩，前者意在使起诉因缺乏诉讼要件而不得成立，进而排除法院对本案的实体审理，抗辩成立时，法院应裁定驳回起诉。后者是在法院实体审理过程中，当事人针对相对方的权利主张，提出权利妨碍、权利消灭、权利阻止之主张，抗辩成立时，法院应判决驳回诉讼请求。[33]据此，若采用“诉讼上的程序抗辩说”，那么和解后一方以原纠纷向法院起诉，另一方以和解协议作为抗辩，则法院不能迳而就原纠纷进行审理，除非和解协议无效、被撤销或已解除，否则将裁定驳回起诉。例如，协议约定行政机关一次性给付3万元、当事人罢访息诉，后当事人再次诉请赔偿，最高人民法院认为原告在协议中同意罢访息诉、案结事了，且未能证明协议存在无效或可撤销事由，协议对其具有约束力，原告已丧失了诉的利益。[34]若采用“诉讼上的实体抗辩说”，那么法院仍可以就原纠纷进行审理，和解协议的抗辩成立时，法院判决驳回诉讼请求。例如，协议约定由行政机关补偿当事人520万元、当事人承认纠纷全部处理完毕且权利义务归于消灭，后当事人再次对同一事项提起行政赔偿诉讼，最高人民法院认为行政机关已经对当事人予以了赔偿，进而支持了原审驳回诉讼请求的判决。[35]

三是“既判力说”。该说是在“诉讼抗辩说”基础上更进一步，认为和解协议拥有相当于法院判决既判力的效力。既判力指判决一旦生效，当事人不得在以后的诉讼中主张与该判决相反的内容，法院也不得在以后的诉讼中做出与该判决冲突的判断。[36]在罗马法中，和解的效力不小于判决，是一种诉讼完结的原因。[37]法国行政法便是采用“既判力说”，法国中央行政法院曾在判例中指出：“一个两造当事人间所正常缔结的和解契约，足以作为义务履行之依据，而得以成为嗣后任何争讼的障碍。”[38]一方面，针对原纠纷的起诉将基于一事不再理而不被受理。另一方面，和解协议原则上无须司法确认便拥有强制执行力，可直接成为执行名义。这几乎与法院的判决拥有了相同的地位，只是判决的撤销须经上诉或审判监督程序，而和解协议仍如一般协议那样通过诉讼来撤销。

2.“诉讼上的程序抗辩说”更契合我国行政诉讼的实际

首先，“既判力说”不符合我国的实际。在我国，即使是法院主持下达成的调解协议也不具有既判力和强制执行力，具有既判力且能作为执行名义的是调解书而非调解协议。自行协商达成的行政和解协议、诉讼中达成的撤诉和解协议等也须经法院进行司法确认后才具有既判力和执行力。[39]

其次，“契约效力说”难以实现定分止争的目的。由于和解协议的履行价值就在于终止纠纷，如果反悔方就原纠纷的起诉仍能毫无障碍地得到法院的受理审查，无异于允许反悔方任意推翻和解协议，不但解决纠纷的目的不能实现，和解协议本身也可能成为纷争之源。[40]将和解协议看作是特殊的“行政决定”、允许当事人任意反悔的观点，看似有利于保护当事人，但双方的合意行为毕竟不同于单方决定，这种观点不仅使得和解协议定分止争的功能大打折扣，而且在本质上有违契约精神，否定了合意型纠纷化解方式的独立价值。既然选择了依合意化解，那么理应尊重双方的合意与契约效力，况且契约法上也有诚信原则、公平原则等多种机制可以保护弱势方。以劳动和解为例，法律（《劳动争议调解仲裁法》等）也会对劳动者给予一定的保护，但法律并没有赋予劳动者在劳动和解中任意毁约的权利，只有在劳动和解协议被确认无效或撤销后，基于原纠纷的主张才能重新获得法院的审理。[41]

再次，采用“诉讼上的实体抗辩说”容易导致法律关系的前后矛盾，且不利于多种纠纷解决机制的互相配合。其一，作为程序抗辩，法院并未对原纠纷进行实体审查，裁定驳回起诉后，反悔的一方可另行消灭和解协议效力，再就原纠纷进行讼争。但如果作为实体抗辩，法院驳回诉讼请求的判决将对原纠纷产生既判力，若反悔的一方消灭和解协议效力成功，法律关系恢复到原纠纷状态，就和驳回诉讼请求的判决产生矛盾。这种矛盾的根源在于，很多法院单纯地将和解协议的存在与履行当作了案件事实的一部分，忽视了这样的“案件事实”会因协议效力的消灭而发生改变；即便协议已经履行完毕，已给付的赔偿金或财物也可以基于《民法典》第157条予以返还。法院一面受理并审查了基于原纠纷的起诉，一面又维持了和解协议的效力，就导致自相矛盾。其二，作为程序抗辩，在法院驳回起诉后，当事人还可以寻求其他诉讼外纠纷解决机制。但如果作为实体抗辩，驳回诉讼请求的判决将对原纠纷产生既判力，会对当事人寻求其他诉讼外纠纷解决机制造成妨碍。

最后，“诉讼上的程序抗辩说”最符合纠纷双方依合意化解的通常意思，并且和解协议与行政诉讼之间的过渡也会更具法体系的融贯性。其一，和解协议的解纷机制在于双方合意决定放弃追求法律上的真实，并对协议约定与法律真实不一致的风险做出了预先分配，因此和解协议通常都包含“不起诉合意”。相比于其他见解，“诉讼上的程序抗辩说”最符合这种“不起诉合意”所追求的效果。其二，这种“不起诉合意”并非彻底放弃起诉。当事人可以通过主张协议无效、行使撤销权、基于法定或约定的解除条件行使解除权等方式消灭和解协议效力，使原纠纷恢复争执状态，再就原纠纷起诉。诚如有学者所言，不妨将和解协议的解纷机制理解为一种广义的“一事不再理”，即同一纠纷只能以一种纠纷解决方式终结，达成和解协议后不得再行诉讼。[42]总之，“诉讼上的程序抗辩说”既能保障和解协议作为合意型纠纷化解方式的独立价值，也能在更大程度上促进和解协议发挥诉讼外定分止争的效用，同时又能确保行政诉讼的最终裁决，不会使行政行为因“私了”而逃脱司法的监督。

实务中，对于原纠纷已存在和解协议的，最高人民法院也多采用驳回起诉裁定，但也有个别案件采用了驳回诉讼请求的判决，值得商榷。如行政机关与当事人就强制拆除造成的损失达成和解协议并履行，事后当事人又以同一事项提起行政赔偿诉讼，最高人民法院认为行政机关已经对当事人予以了赔偿，支持了原审驳回诉讼请求的判决。[43]如前所述，在没有对和解协议是否合法有效进行实体审查的情况下作出驳回诉讼请求的判决，将对原告基于原纠纷的法定赔偿请求权产生既判力；万一和解协议效力被消灭，双方恢复到原纠纷状态，此时若原告基于原纠纷的法定赔偿请求权尚未超过时效，则法律关系便会发生前后矛盾。即便要采用驳回诉讼请求的判决，也应当对和解协议做实体审查，在确认和解协议合法有效的前提下作出。[44]新《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》（以下简称《行政赔偿规定》）第32条规定，原告的损失已经通过行政补偿等其他途径获得充分救济的，驳回赔偿请求。适用该规定的前提也应当是：行政补偿等其他途径经法院审查确认合法有效。[45]此外，有些地方法院的处理方式也值得肯定：法院在当事人就原纠纷起诉时对原告进行释明，应先就和解协议提起行政协议诉讼，“待人民法院对和解协议效力作出评定后再行依法寻求救济”。[46]

综上，行政和解协议在消极方面的效力内容是产生诉讼法上的程序抗辩，以此排除双方对和解前法律关系的主张，防止再行争执。回应本文开头关于如何协调和解协议与行政诉讼之间关系的疑问：协议一方以原纠纷提起行政诉讼时，若另一方基于和解协议主张抗辩且抗辩成立，法院应当释明原告变更诉讼请求或另案提起行政协议诉讼（如请求撤销或变更和解协议等），通过在本诉中或另案消灭和解协议效力后才能再就原纠纷进行讼争；若原告拒绝，则其主张就会自相矛盾（一面不否认和解协议的效力和内容，一面却又就原纠纷再行主张），应以欠缺诉的利益为由驳回起诉。[47]

（二）分配权利义务：确认或创设法律关系

在积极方面，和解协议通过确定当事人之间自此以后受何种权利义务约束，从而实现“定分”的效果。除非消灭和解协议的效力，否则双方必须遵循“定分”后的权利义务，即使法律上的真实与“定分”的结果不一致，双方也不能以这种不一致为由再行主张。

不过，和解协议的内容可能只是对原纠纷法律关系中不明确的地方予以确认，和解前后的法律关系没有发生同一性变化，如行政协议违约金具体数额不明的和解，学理上一般称之为“确认效”。和解协议也可以创设一个全新的法律关系，比如下文关于历史遗留问题的和解协议，学理上称为“创设效”。[48]和解前后法律关系的变化会影响后续再行起诉时的程序标的或诉讼标的，[49]以及诉讼时效或除斥期间等规则的适用。比如：当发生确认效时，由于和解前后法律关系的同一性没有变化，当事人基于原纠纷权利义务关系的诉讼请求可以与撤销和解协议的诉讼请求合并审理；反之，发生创设效时和解前后法律关系不具有同一性，当事人基于原纠纷的诉讼请求与撤销和解协议的诉讼请求可以构成两个独立的诉，通常不适合将其合并。至于和解协议是发生确认效还是创设效，就需要根据和解前后法律关系的变化来分析，下文结合常见的四类行政和解协议予以说明。

1.行政决定纠纷的和解协议

对于行政决定纠纷，和解前的法律关系由单方法律行为形成，与和解后的契约关系存在性质上的差别，不具有同一性。与在德国及我国台湾地区行政协议可以替代行政处分不同，我国除个别领域外（如征收补偿协议）尚无一般的法律依据能令行政协议直接替代行政决定。实务中法院也强调，行政协议中约定行政机关为当事人办理行政许可，仅创设了行政机关帮助办理许可的行为义务，具体仍需按照提出申请、受理审查的行政程序依法作出许可决定。[50]这对于和解协议也同样适用，如协议约定行政机关为当事人“安排低保并按最高额发放”，所承诺的至多是在裁量范围内给予一定的优待，但仍需依法作出行政给付决定。[51]同理，变更行政处罚幅度的和解协议本身也不能发生变更行政处罚决定的实体效果，仍需要行政机关依法另行作出变更或重作决定。而行政调解书则不同，和解后经法院作成以变更处罚决定为内容的调解书，与变更判决无异，调解书本身就能发生变更行政决定的效力，无须行政机关另行作出变更决定。[52]也正因如此，行政决定纠纷的和解协议常见于行政调解书之中。自行达成和解协议后，原纠纷中的行政决定仍处于存续状态，只有当行政机关履行了协议约定的义务，依单方行为作出变更或重作决定后，原决定才被新决定替代。

由上可知，针对行政决定纠纷，和解协议创设了一个新的法律关系：行政机关有义务按约定依法作出变更或重作原决定的行政行为；在行政机关尚未按约定履行作出行政行为的义务前，原行政决定与和解协议是两个独立的法律关系。另一方面，原行政决定虽然仍处于存续状态，但只要和解协议合法有效，行政机关就应遵守协议不再继续执行原行政决定并及时作出新的行政决定，否则将承担违约或缔约过失责任；[53]与此同时，当事人也应遵守协议等待行政机关在约定期限内作出新的行政决定，在此之前当事人就原行政决定的起诉将因和解协议的程序抗辩效果而无法进入实体审查环节。

2.行政赔偿纠纷的和解协议

与行政决定纠纷的和解类似，行政赔偿和解协议与行政赔偿决定因性质不同而不具有法律关系的同一性。但不同的是，行政赔偿和解协议所约定的并非是行政机关承担作出行政赔偿决定的程序义务，而往往约定了具体的赔偿金额、赔偿方式，相当于直接约定了赔偿决定的实体内容。首先，我国《国家赔偿法》将行政赔偿给付视作一种行政决定，通过行政赔偿决定形成行政赔偿法律关系。其次，从第13条规定来看，作为双方法律行为的赔偿协议并不能替代行政赔偿决定。作出赔偿决定前可以进行协商，但有关赔多少、怎么赔等权利义务关系，依法只有通过赔偿义务机关作出行政赔偿决定这一种方式予以形成，而赔偿协议所形成的法律关系不能替代之，其只能作为一个独立的法律关系。[54]因此，行政赔偿和解协议也创设了一个新的法律关系，对行政机关设定了给付赔偿金或恢复原状等实体义务，当事人基于赔偿协议的意定赔偿请求权，与法定的赔偿请求权是并立的两个法律关系。[55]客观上的效果就表现为：当事人就原纠纷向法院提起行政赔偿诉讼的，将因和解协议的程序抗辩效果无法进入实体审查环节；当事人向赔偿义务机关再行申请作出赔偿决定的，赔偿义务机关必须作出不予赔偿或予以赔偿决定，而不能不予受理，因为法定的赔偿请求权仍然存在。

客观而言，我国《国家赔偿法》的这一做法并不合理，这导致了在同一纠纷上得以并存两个目的一致、内容相同或相似却彼此独立的法律关系，尽管阻止当事人获得双重赔偿并不困难，但却容易引发纠纷的反复。[56]很多行政机关面对当事人在签订赔偿协议后再行申请作出赔偿决定时，会以已经予以赔偿为由不予受理，[57]就算受理也往往会作出内容相同的赔偿决定，导致此时的法定赔偿请求权已失去了实际价值，形成救济程序的空转。[58]为此，有的法院就认为赔偿协议的签订与履行应视同赔偿决定的作出与履行，根据“一事不二理”原则，当事人基于同一个违法行为选择主张了一种赔偿方式后，就不能再行主张另一种同等法益的赔偿方式，[59]这一见解不无道理。实际上，法院完全可以通过审查赔偿协议达到审查赔偿决定一样的效果，并不会让“私了”逃脱司法监督。我国台湾地区“国家赔偿法”就规定，赔偿协议是形成行政赔偿法律关系的法定方式，行政机关与当事人可以通过赔偿协议来确定行政赔偿法律关系，协议不成时当事人可直接起诉。也就是说，在台湾地区，行政赔偿协议所确定的法律关系就是行政赔偿法律关系本身。

3.行政协议纠纷的和解协议

如果原纠纷本身也是行政协议，那么和解前后的法律关系通常都具有同一性，和解协议发生确认原法律关系的效果。比如在拆迁补偿纠纷中，双方达成调解协议约定增加补偿金9万元，法院认为，该协议实质上是对原拆迁补偿协议的补充，与原协议是一个整体。[60]再如，原征收补偿协议约定的违约金按补偿总金额千分之三计算，后双方签订息诉罢访协议，约定违约金为100万元，法院认为这是双方对原协议的违约金进行了重新协定，[61]和解前后法律关系是同一的。当然，少数情况下，若和解协议旨在发生代物清偿、间接给付等效果则须另当别论，与和解前的法律关系也可能不具有同一性。

4.历史遗留问题的和解协议

关于历史遗留问题等复杂纠纷的和解多见于息诉罢访协议，基于法律或政策的重大变迁等原因，原纠纷的权利义务关系已失去了规范基础。例如，原纠纷是当事人多年前因违反计划生育政策被当地教委从民办教师队伍中辞退，为此不断诉访要求恢复民办教师身份、落实待遇。后政府与其签订《息访息诉协议》，约定给付救助金8万元，当事人放弃恢复民办教师身份等诉求，承诺息访息诉。[62]这类情况下，和解协议创设了新的行政法律关系，与原纠纷相互独立，法院不应也不适合将原纠纷与和解协议一并审理。

综上，行政和解协议在积极方面的效力内容体现为确认原有法律关系或创设新的法律关系。回应本文开头关于如何协调和解协议与原纠纷权利义务之间关系的疑问：根据纠纷类型不同，和解后的法律关系有可能是确认了和解前的法律关系，对其做了变更或补充等，法律关系仍具有同一性；也有可能创设一个全新的法律关系，与和解前的法律关系并立。但无论如何，只要和解协议的效力未被消灭，和解前的法律关系均会受和解协议在消极方面的效力拘束，处于不可争执的状态。客观的效果就是：若原告基于原纠纷再行起诉，但诉讼请求不包含撤销、变更和解协议或确认其无效，则该起诉无法进入诉讼程序的实体审查环节；若原告基于原纠纷的起诉包含了上述和解协议相关的诉讼请求，法院可根据和解前后的法律关系是否同一，[63]决定是否合并审理。

四、行政和解协议的效力瑕疵

在行政法领域，由于行政机关与当事人对风险的理解能力可能是不对等的，人们对“私了”的担忧往往在于和解协议被行政机关滥用，行政机关可能“诱和”“压和”，和解协议就可能成为束缚当事人的枷锁。另一方面，行政机关基于各种原因也会产生从和解协议中解脱的需求。正如决定型纠纷解决方式会提供“不服上诉”之类的救济机制，通过和解协议解决纠纷也应有反悔的机会。如前所述，和解协议的一方若要反悔，只须消灭和解协议的效力，将原纠纷恢复到可争执的状态，基于原纠纷的起诉就能得到实体审查。而何种情况下可得消灭和解协议的效力，就涉及到和解协议的效力瑕疵规则。与一般的行政协议一样，和解协议的双方也可以通过行使撤销权、主张协议无效或解除协议等方式令协议不生效力，比如在前述“诱和”“压和”的情况下，当事人可基于受胁迫或显失公平等事由诉请撤销和解协议。但与一般行政协议相比，和解协议的可撤销和无效情形存在以下两方面的特殊之处。

（一）基于重大误解撤销和解协议的限制

《行政协议规定》第14条规定：“原告认为行政协议存在胁迫、欺诈、重大误解、显失公平等情形而请求撤销，人民法院经审理认为符合法律规定可撤销情形的，可以依法判决撤销该协议。”这其中，和解协议存在特殊之处的主要是重大误解的情形。重大误解是指行为人对行为的性质、对方当事人或者标的物的品种、质量、规格、价格、数量等产生错误认识，按照通常理解如果不发生该错误认识行为人就不会作出相应意思表示。[64]如前所述，和解协议蕴含了“无论法律上的真实如何，双方仍愿意和解”的效果意思，双方理应预见到发生一定程度的错误认识之可能。和解应当是双方深思熟虑、权衡风险之后的结果，对于因协议的安排与法律上的真实不一致而可能发生的利益或不利，双方已经在协议中做了处分。因此，如果当事人所主张的错误认识没有超出已做出处分的不一致事项，不能构成重大误解。[65]例如，前述补偿数额高于正常标准的和解协议，实践中一般不予撤销，正如法院所指出的，协议是为了迅速平息纠纷，“这一约定是否合理妥当，被告与相关部门在签订协议之时理应进行了充分的协商和判断”。[66]

足以触发撤销权的错误认识，须涉及和解时当事人难以合理预见、和解协议未做处分的不一致事项，并且如果该事项一开始就为当事人所知就不会订立该和解协议。换而言之，误解的重大程度要能够推翻双方和解的基础。例如，当事人被行政机关工作人员打伤，双方在未经伤残鉴定的情况下达成赔偿协议，约定行政机关一次性支付赔偿金若干、当事人放弃起诉，后因当事人伤情的迟发后果导致持续治疗，并经鉴定构成伤残，双方重新协商未果后，当事人诉请撤销赔偿协议。[67]由于显失公平要求行政机关存在利用当事人危困状态或缺乏判断的行为，通常很难成立，需考虑重大误解的可能性。如果和解之时双方已经或应当预见到伤情的迟发后果，如已经做了伤残鉴定，则当事人主张对伤情严重程度存在错误认识，不能构成重大误解。但如果当事人无法预见到伤情的迟发后果，此时和解的合意仅涉及和解时已预见部分的损害赔偿，那么当事人对伤情的错误认识足以推翻双方和解的基础，可以主张重大误解请求撤销。此案中法院未能就此进行说理而驳回了原告撤销赔偿协议的诉讼请求，值得商榷。民事和解的审判实务中，法院也强调：“双方签订《协议书》时，未经专业的法医进行司法鉴定，双方对于据以签订合同的前提即原告是否构成伤残，均未能有所预见，对赔偿的标的和数量发生错误认识，便签订协议，构成重大误解。”[68]

值得注意的是，重大误解一般由误解者承担举证义务，但考虑到行政机关与当事人之间存在举证能力的差异，可以适用《行政诉讼法》第38条规定：“在行政赔偿、补偿的案件中，原告应当对行政行为造成的损害提供证据。因被告的原因导致原告无法举证的，由被告承担举证责任。”

（二）行政和解协议无效的特别事由

行政和解协议也会因不具有主体资格、违反行政协议目的、违反效力性强制性规定等事由而不生效力，[69]这与一般的行政协议相同。需要特别说明的是两种特别的无效事由。

首先，人们对行政纠纷“私了”的担忧之一是行政机关有可能“花钱摆平”，用金钱补偿换取当事人对行政违法行为的容忍。这一问题的应对方案就是令这样的协议或约定不生效力，纠纷双方关于行政决定是否合法或是否应予撤销的定性是无效的。其原理可以从两个层面来说明，一是从民法上的原理来看，当事人利用和解来从事脱法行为的和解无效，比如意大利民法就有规定，“关于不法契约之和解，纵当事人因之治愈无效者，亦属无效”。[70]二是从行政法的角度来看，如前所述，纠纷的依合意化解原则上仅限于主观权利纠纷，涉及行政行为合法性问题的纠纷事关客观法秩序，应根据法律规定客观地判断，双方没有合意处分的余地。[71]在行政和解协议被广泛适用的法国，可以和解的纠纷限于主观权利纠纷，行政机关不得缔结以给予金钱补偿为内容以维持违法决定的和解协议，法国中央行政法院认为这种和解协议是无效的。[72]在主观权利纠纷中，双方对争执中的权利义务拥有合意处分的空间，比如赔偿（补偿）金额的多少、行政处罚幅度的高低，相关法律规范所保护的更多地是相对人的主观权利。而关于造成赔偿（补偿）纠纷的行政行为本身是否违法、行政处罚决定本身是否应予撤销等问题，则属于客观诉讼的领地，没有依合意化解的空间。当然，不得和解的行政行为合法性问题，行政机关可以通过另行作出单方行政行为依法撤回、撤销或自行确认该行政行为违法，但这属于依法律的处分而非依合意的处分，适用行政行为的救济和审查规则。实务中一种常见的行政和解是，行政机关给付当事人补偿款，作为交换，当事人认可其行政行为是合法的，并就该行政行为造成的损害放弃行政赔偿请求权。比如，和解协议约定相对人认可行政机关的“执法过程属于依法拆迁”。[73]在本文看来，这其中双方对行政行为合法性的和解约定是无效的，法院可以不受和解协议效力的影响，直接撤销或确认该行政行为违法，但双方就该行政行为引发的赔偿（补偿）事项达成的和解约定仍然有效。

其次，还需要特别说明的是和解协议中诉权处分条款的效力问题。尽管最高人民法院在绝大多数案件中均认为当事人放弃诉权的约定是有效的，但不乏地方法院认定约定无效的案例。对于该问题，一方面，和解协议通常都包含“不起诉合意”，因此即便协议没有专门约定放弃起诉，有效成立的和解协议仍能产生诉讼上的程序抗辩效果。另一方面，如前所述，如果当事人与行政机关在和解之时均未预见到迟发后果，那么和解协议效力仅拘束已预见部分的损害赔偿。当事人所作的放弃诉权承诺，也仅限于对已预见部分的损害不再提起行政赔偿诉讼，而对未预见的迟发后果并未放弃起诉。也就是说，放弃诉权的承诺只针对作为和解对象的原纠纷法律关系有效，概括地放弃诉权，如实务中常见的当事人放弃一切起诉、申诉、信访的权利等约定是无效或至少部分无效的。[74]至于行政机关不履行和解协议约定的给付义务等，本非和解的对象，当然可以起诉。综合来看，诉权处分条款实际上很难指示究竟哪些事项不得起诉、哪些仍可起诉，这个问题归根结底是和解协议效力的拘束范围问题。与其纠结诉权处分条款的效力，不如将不起诉的承诺视为当事人让步的表现更为恰当，以此作为判断协议是否构成和解协议的标志。

综上，行政和解协议的双方可通过主张效力瑕疵来消灭协议效力，从而恢复原纠纷的可争执状态，达到反悔的效果。行政和解协议在效力瑕疵规则上存在一些特殊之处：首先，基于重大误解撤销协议的，误解的重大程度须足以推翻双方和解的基础；其次，针对行政行为是否合法或是否应予撤销的和解协议或约定无效；再次，概括地放弃诉讼权利或其他救济权利的约定无效。

五、结论

首先，行政和解协议是行政协议的一种，它依靠行政法律关系来分配双方的权利义务从而化解纠纷，最终是为了实现社会和谐稳定的行政管理目标。行政和解协议的构成除了要满足行政协议的一般要件之外，还需满足两个特殊要件：其一，协议双方之间的法律关系存在事实或权利的不明确状态，这种不明确状态限于主观权利相关的不明确状态，且排除这种不明确状态须付出很高的成本。其二，协议双方为达成和解做出了互相让步，这种让步须基于既存的法律关系而做出，且让步内容须具有一定的合比例性和关联性。

其次，行政和解协议既是一种行政协议，又是一种纠纷解决方式，具备契约与诉讼程序上的双重效力，[75]可以为行政诉讼内外依合意解决纠纷提供基本的框架：契约上的效力确定了和解后双方所应遵循的权利义务关系，诉讼程序上的效力确保了双方不能再行主张和解前的权利义务关系，除非协议效力被消灭，否则法院不能迳而审查原纠纷。同时，行政和解协议的这种双重效力架起了一座连接合意型和决定型两种行政纠纷解决方式的桥梁，此岸以契约效力为起点，彼岸则通往既判力和执行力。

最后，本文对行政和解协议的构成及其法律效力进行了初步的学理建构，但限于篇幅，其中仍有不少问题有待进一步研究。比如，行政机关在作出赔偿决定时须告知当事人救济的权利与起诉期限，但由于和解协议的撤销适用除斥期间规则，[76]或可考虑要求行政机关在签订和解协议时也应履行特别提示的义务；[77]撤销权作为形成诉权，其行使是否只能按照民法以诉讼作为唯一选择（因行政协议不能仲裁）也可以商榷，提起行政复议或可成为行使撤销权的一种方式；[78]“双方当事人可能完全不在意行政行为是否合法”的现象，[79]在行政和解协议中会更严重，因此协议的司法审查模式和审查强度或有必要作出一定的调适。

注释:

[1]根据纠纷由当事者的合意还是由第三者的决定来解决，可分为合意型与决定型两种方式，前者如复议决定、行政判决，后者如自行和解、调解等。参见施立栋：《合意型行政争议解决机制刍议》，载《法制与社会发展》2015年第4期。

[2]最高人民法院（2016）最高法行申1796号行政裁定书。

[3]参见梁凤云、陈默：《行政争议诉前调解的功能定位和制度设想》，载《中国应用法学》2022年第2期。

[4]“韩甲文诉黑龙江省肇源县人民政府行政协议案”，最高人民法院（2016）最高法行申45号行政判决书。

[5]如有政府辩称与原告签订协议只是为了一时稳定，否认协议的拘束力。参见河南省郑州市中级人民法院（2019）豫01行终252号行政裁定书。

[6]法国中央行政法院曾指出两者系出同源，参见黄源浩：《法国行政和解契约之研究》，载《台大法学论丛》2016年第1期。

[7]参见肖俊：《和解合同的私法传统与规范适用》，载《现代法学》2016年第5期。

[8]参见赵秀举：《论民事和解协议的纠纷解决机制》，载《现代法学》2017年第1期。

[9]参见解亘：《论日本民法中的和解契约》，载《苏州大学学报（法学版）》2015年第4期。

[10]参见陈自强：《民法上和解之效力》，载《政大法学评论》1999年第61期。

[11]同前注[7]，肖俊文。

[12]《行政和解试点实施办法》现已被《证券期货行政执法当事人承诺制度实施规定》代替。也有学者从非常宽泛的角度去理解行政和解，“行政执法和解”的概念下包含了本文所称的狭义和解协议、代履行、间接清偿等多种制度，参见方世荣、白云锋：《行政执法和解的模式及其运用》，载《法学研究》2019年第5期。

[13]参见黑龙江省齐齐哈尔市中级人民法院（2018）黑02行初5号行政判决书。

[14]参见福建省厦门市思明区人民法院（2020）闽0203行初57号行政判决书。

[15]同前注[6]，黄源浩文。

[16]参见何海波：《行政诉讼法》，法律出版社2022年版，第546-547页。

[17]参见张文郁：《关于行政法上和解契约适用之疑义探讨》，载《台湾法学杂志》2018年第338期。

[18]参见谭炜杰：《从撤诉到契约：当代中国行政诉讼和解模式之转型》，载《行政法学研究》2012年第3期。

[19]参见李双元、黄为之：《论和解合同》，载《时代法学》2006年第4期。

[20]关于当事人通过协议约定自愿放弃行使诉讼等救济权利的合法性和有效性，最高人民法院持肯定立场，如最高人民法院（2017）最高法行申8386号行政裁定书。另参见陈天昊：《行政协议合法性审查机制的构建》，载《法学》2020年第12期。

[21]同前注[9]，解亘文。

[22]参见吴庚：《行政法之理论与实用》，中国人民大学出版社2005年版，第272-273页。

[23]See Anne-Laure Ponsard, La Transaction Administrative, Thèse de doctorat, Université Paris Nanterre,2015, p.163.

[24]参见林明锵：《行政契约》，载翁岳生编：《行政法》，中国法制出版社2009年版，第720页。关于比例原则在行政协议制度中的具体适用，参见梅扬：《比例原则在行政协议中的适用》，载《哈尔滨工业大学学报（社会科学版）》2021年第4期。

[25]“韩甲文诉黑龙江省肇源县人民政府行政协议案”，最高人民法院（2016）最高法行申45号行政判决书。

[26]最高人民法院（2019）最高法行申11819号行政裁定书。

[27]江苏省泰州市中级人民法院（2020）苏12行赔终10号行政赔偿判决书。

[28]山东省青岛市中级人民法院（2020）鲁02行终119号行政裁定书。

[29]参见江西省乐平市人民法院（2019）赣0281行初1号行政判决书。

[30]参见耿宝建：《“定纷止争”莫忘“定分”——对“调解热”的冷思考》，载《法学》2005年第8期。

[31]同前注[17]，张文郁文。

[32]参见河南省高级人民法院（2016）豫行终1123号行政裁定书。

[33]参见陈刚：《论我国民事诉讼抗辩制度的体系化建设》，载《中国法学》2014年第5期。

[34]参见最高人民法院（2016）最高法行申3212号行政裁定书。

[35]参见最高人民法院（2016）最高法行申4369号行政裁定书。

[36]参见张卫平：《民事诉讼法》，法律出版社2019年版，第443页。

[37]同前注[7]，肖俊文。

[38]同前注[6]，黄源浩文。

[39]参见最高人民法院（2019）最高法行申1138号行政裁定书。法院准许撤诉的裁定具有既决效力，参见前注[16]，何海波书，第551页。

[40]同前注[10]，陈自强文。

[41]参见湖北省武汉市中级人民法院（2020）鄂01民终3513号民事判决书。

[42]同前注[8]，赵秀举文。

[43]最高人民法院（2016）最高法行申4369号行政裁定书。

[44]如重庆市第二中级人民法院（2019）渝02行赔终28号行政赔偿判决书：“在无充分且合理的证据推翻原赔偿协议的情况下，其要求钟鼓楼街道办增补赔偿费用缺乏法律依据。”

[45]参见新《行政赔偿规定》参考案例“杜某某诉某县人民政府行政赔偿案”。

[46]江苏省泰州市中级人民法院（2020）苏12行赔终10号行政赔偿判决书。相关民事案件，参见湖南省安乡县人民法院（2020）湘0721民初113号民事判决书。

[47]关于诉的利益，参见最高人民法院（2016）最高法行申1796号再审国家赔偿裁定书。

[48]同前注[10]，陈自强文。

[49]参见朱可安：《行政诉讼中“一行为一诉”规则的证成与适用——马生忠与固原市人民政府等房屋拆迁补偿纠纷案评析》，载《行政法学研究》2022年第5期。

[50]参见安徽省高级人民法院（2020）皖行终1101号行政判决书。

[51]参见最高人民法院（2019）最高法行申8531号行政裁定书。

[52]如广东省佛山市顺德区人民法院（2020）粤0606行初158号行政调解书。变更判决是形成判决，与重作判决不同，参见梁君瑜：《行政诉讼变更判决的适用范围及限度》，载《法学家》2021年第4期。

[53]如和解协议约定行政机关为当事人办理土地承包经营权证，事后发现相关条件不符合，该义务在“法律上不能履行”；此时在行政法律关系层面，行政机关的“不作为”是合法的，但这并不妨碍其承担契约层面的缔约过失或违约赔偿责任。最高法院认为，行政机关在和解协议中作出这一承诺客观上使当事人形成错误期待，应采取相应补救措施或予以赔偿。参见最高人民法院（2017）最高法行申4954号行政裁定书。

[54]相关见解，参见谷骞：《论行政诉讼调解的适用范围》，载《行政法学研究》2021年第3期。

[55]有法院就认为，国家赔偿请求权是公民的法定权利，即便有赔偿协议存在并已履行，当事人在程序上仍享有申请国家赔偿的权利，参见湖北省汉江中级人民法院（2015）鄂汉江中法委赔字第2号国家赔偿决定书。

[56]参见沈岿：《国家赔偿法：原理与案例》，北京大学出版社2022年版，第297-298页。

[57]如湖南省张家界市中级人民法院（2017）湘08行赔终字3号行政判决书。

[58]如调解达成协议履行完毕后当事人再行起诉，法院再审撤销调解书并判决赔偿，但判决的赔偿额未超过协议约定的金额，并特别备注“已支付”。参见湖北省宜城市人民法院（2016）鄂0684行再1号行政判决书。

[59]参见江苏省南通市中级人民法院（2015）通中行终字第463号行政判决书。

[60]湖南省岳阳市中级人民法院（2021）湘06民终301号民事裁定书。

[61]重庆市第四中级人民法院（2019）渝04行初2号行政判决书。

[62]湖南省邵阳市中级人民法院（2019）湘05行终346号行政判决书。

[63]当然，法律关系是否同一不是唯一的考量因素，基于程序标的之间存在关联事实等特殊情况以及实质性化解纠纷的考虑也可以酌定合并审理，参见章志远：《以习近平法治思想引领行政审判制度新发展》，载《法学研究》2022年第4期。

[64]《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国民法典〉总则编若干问题的解释》第19条。

[65]同前注[17]，张文郁文。

[66]参见浙江省高级人民法院（2019）浙行终1355号行政判决书。

[67]参见湖南省张家界市中级人民法院（2017）湘08行赔终字3号行政判决书。

[68]吉林省长春市绿园区人民法院（2015）绿民一初字第102号民事判决书。另参见黑龙江省林区中级人民法院（2019）黑75民终139号民事判决书。

[69]参见王贵松：《行政协议无效的认定》，载《北京航空航天大学学报（社会科学版）》2018年第5期。

[70]邱聪智：《新订债法各论（下）》，中国人民大学出版社2006年版，第337页。

[71]参见韩昌善：《日本行政诉讼中民事和解制度的适用问题研究》，载周长军主编：《山东大学法律评论》（2020年日韩法专辑），山东大学出版社2021年版，第224页；王天华：《行政诉讼的构造：日本行政诉讼法研究》，法律出版社2010年版，第154-155页。

[72]同前注[6]，黄源浩文。

[73]最高人民法院（2016）最高法行申3212号行政裁定书。

[74]参见蒋成旭：《行政诉权处分的司法审查——以行政审判中的息诉承诺为例》，载《法学家》2019年第5期。

[75]“和解合同呈现出一种混合性质——‘起源上的合同性质，效力上的裁判性质’。”周建华：《法国民法典中的和解合同》，载《人大法律评论》2012年第1辑，法律出版社2012年版，第117页。

[76]参见最高人民法院（2019）最高法行申11819号行政裁定书。

[77]相关的反对见解，参见闫尔宝：《论行政协议撤销案件的审理逻辑——以展鹏铸造厂诉安吉县政府搬迁案为视角》，载《行政法学研究》2022年第4期。

[78]如当事人不了解除斥期间区别于起诉期限，在知道可撤销事由以后，尽管已经先后向行政机关提出了再协商及行政复议的请求，乃至起诉时又被法院引导再次申请复议，导致最终超过了除斥期间，法院仍以超出除斥期间为由驳回起诉。参见广东省珠海市中级人民法院（2020）粤04行终177号行政裁定书。

[79]参见刘飞：《行政协议诉讼的制度构建》，载《法学研究》2019年第3期。

作者简介：蒋成旭，法学博士，浙江大学立法研究院副研究员。

文章来源：《法学评论》2025年第2期。