摘要: 情况判决是撤销判决的例外，其核心是法院对于重大公共利益的认定与权衡。但是，自“益民公司案”始，实践中开始出现法院将特定人信赖利益纳入情况判决的适用范围进而实现存续保护的做法，这集中表现在房屋登记、行政许可、行政征收三个领域。在情况判决中，法官对信赖利益的考量存在“独立保护”“直接公益化”与“间接公益化”三种说理方式，这虽然有利于分析案件所涉及的多元法律关系，保护第三人的利益，但也隐含了削弱依法行政、妨碍妥善调整多元利益的风险。对此，在情况判决适用的源头控制层面，应当排除善意取得案件的适用，将撤销判决逻辑转变为履行判决逻辑；在理由限定层面，应当严谨论证所维护利益的重大性、规模性和现实性，将信赖利益作为辅助考量因素；在方式优化层面，应当通过合理的程序设计，允许原被告及第三人之间的沟通协商，以便及时采取止损措施、促进相关利益的最大化整合。

关键词: 利益衡量 信赖保护 依法行政 撤销判决 利害调整

我国行政诉讼中的确认违法判决可分为三种类型：一是因不需要撤销或者判决履行而确认违法判决；二是因行政行为程序轻微违法而确认违法判决；三是撤销违法行政行为将严重损害国家利益、社会公共利益而确认违法判决，也称为情况判决。[1]情况判决的概念源于日本法，被视为撤销判决乃至整个行政救济制度的例外，自创设起便争议颇多。[2]事实上，此种利益衡量情境与处理方式是各个法域共同面临的难题，一些国家虽然不存在专门的情况判决制度或概念，但也在实践中产生了类似的做法。例如，在“联合信号公司诉美国核能监管委员会案”中，美国哥伦比亚特区巡回上诉法院指出，违法的行政命令不一定需要被撤销，其中需要考虑到行政命令的违法程度与撤销命令可能带来的破坏性后果。在该案中，法院若是撤销行政命令，将导致核能监管委员会退还原本收取的大量费用，这实际上构成了某种破坏性后果。法院最终以此为由，并未撤销违法的行政命令。[3]在我国法上，2000年《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第58条首次规定了情况判决制度。在经过一段时间的实践检验后，这一制度在2014年《行政诉讼法》的修改中得到正式确立。[4]情况判决虽然为法院提供了更多的裁判工具，却要求法院在两难选择之下做出利益衡量，明确其适用条件殊为不易。在情况判决的适用条件中，针对“公共利益”这一概念的不确定性，国内学者已经进行了一定的探讨，虽然研究结论存异，但往往主张公共利益在影响范围上的“不特定”“普遍关联”“社会公共性”等特征，亦即强调公共利益的整体性和广泛性。[5]就此而言，私主体的利益保护自然不应成为情况判决适用的正当性基础。[6]然而，在司法实践中，实际上广泛存在着法院将特定人的信赖利益纳入情况判决适用的考量范围的做法，这就与“公共利益”这一要件的特征之间产生了很大张力。实际上，这一现象在被称为“中国信赖保护原则第一案”的“益民公司诉河南省周口市政府等行政行为违法案”（以下简称“益民公司案”）中便有所体现。在该案中，最高人民法院在阐释情况判决的适用理由时指出：“如果亿星公司不能中标，则其基于对被诉行政行为的信赖而进行的合法投入将转化为损失。该损失虽然可由政府予以弥补，但最终亦必将转化为公共利益的损失。”[7]我国法院将信赖保护与情况判决制度相联结的做法由此而始，有学者评价其“创造性地拓展了情势判决的适用空间”。[8]

在此类涉及多边法律关系的案件中，被诉行政行为同时调整了原告与第三人的权利义务，原告请求撤销被诉行政行为的主张将与信赖行政行为的第三人的利益产生冲突。一些裁判者便把信赖利益存续保护的需求内置于情况判决的说理框架之中，在我国行政立法未明确规定一般性的信赖保护原则的情况下，为信赖利益的存续保护提供“容身之处”。然而，值得思考的是，法院对信赖利益保护原则的理解是否妥当？利益衡量过程是否规范？判断结论是否有足够的合理性？既有讨论虽然观察到了这一现象的存在，但更多停留在个案描述的层面，[9]尚缺乏系统性研究和处理方案。因此，本文拟采用案例分析方法，对2015年至2024年我国法院适用《行政诉讼法》第74条第1款第1项保护信赖利益的案件进行全面研究，[10]通过群案研究描绘我国法院考量信赖利益、适用情况判决的真实图景，进而对这一现象进行评价、反思，并以此为基础展开相应的规范建构及对策设计。

二、信赖利益进入情况判决的方式

尊重既成法律关系或事实状态是适用情况判决制度的重要考量。与之类似，信赖保护原则也具有维护既存秩序、保障国家行为可预期性的价值倾向。对违法行政行为的存续保护是信赖保护原则与依法行政原则张力最为突出的一种表现。因此，有必要对法院在情况判决中考量信赖利益的案件类型与说理方式进行细致观察。

（一）情况判决考量信赖利益的代表性案件

根据笔者的检索，信赖利益进入情况判决的情形集中体现在房屋登记争议、征收补偿争议与撤销许可争议中。[11]此外，还有少量的商标行政纠纷、国有土地使用权抵押登记纠纷等其他行政案件。[12]不同的行政行为承载着不同的利害调整内容，对应着不同的安定性要求和纠纷解决需要，相应地，所产生信赖的可能性、信赖的表现形式以及信赖利益的分量均会有所差异。[13]以下就代表性的案件类型与个中裁判逻辑进行分析。

1.房屋登记案件

在房屋登记这一旨在实现权属公示公信的行政行为作出后，市场交易主体将对登记簿上的权属记载产生信赖，但如若房屋登记行为存在合法性瑕疵，原所有权人往往会提起行政诉讼请求撤销该登记，以恢复其原有的权利状态。不过，一旦撤销登记行为，便会导致善意取得人的利益无法得到存续保护，影响交易秩序的安定性。此时，私法上的善意取得问题便衔接了行政法上的信赖利益保护问题。[14]最高人民法院2010年出台的《最高人民法院关于审理房屋登记案件若干问题的规定》（以下简称《房屋登记案件规定》）第11条第3款对此作出明确规定：“被诉房屋登记行为违法，但判决撤销将给公共利益造成重大损失或者房屋已为第三人善意取得的，判决确认被诉行为违法，不撤销登记行为。”

至于对第三人信赖利益的保护如何符合“公共利益”与“重大损害”要件，实践中法院采用两种论证路径：第一，突破文义，扩张解释情况判决的适用范围，最高人民法院在“黄玉卿诉佛山市顺德区人民政府案”（以下简称“黄玉卿案”）中指出：“（情况判决）适用条件除涉及国家利益或社会公共利益外，也包括涉及善意第三人的情形。”[15]第二，将善意第三人利益与市场交易秩序相联结，从而证成“公共利益”，例如在“曾港森等诉广州市国土资源和房屋管理局案”（以下简称“曾港森案”）中，最高人民法院认为：“取消曾港森善意取得的房屋所有权，不仅会损害善意第三人的合法权益，而且违反法律规定的房屋登记的审查认定标准，影响商品房市场相关交易规则的确立，势必破坏交易秩序，将给社会公共利益造成重大损害。”[16]

然而，在此类案件中，法院在得出“行政行为违法应当撤销”这一适用基础的过程中却往往出现了论证逻辑的跳跃，即以“权属记载准确性审查”替代了“登记行为合法性审查”。具体而言，《民法典》第212条与《不动产登记暂行条例》第18至19条确立了“形式审查义务为主，实质审查义务为辅”的审查制度，即登记机关的审查义务主要限于申请登记材料的内容完备性与形式一致性。这就导致房屋登记行为合法性与权属记载准确性之间未必完全对应，即登记机关虽然尽到了形式审查义务，但其登记的权属状况与真实情况并不一致，国家的行政公信担保与实际的民事利益格局之间发生了冲突。而实践中，面对这一复杂的行民交织问题，诸多法院先是从内容真实性、准确性角度认定登记行为违法，回应原告的部分主张与行政行为合法性监督要求，随后又通过情况判决对善意第三人利益的保护表达“无可奈何”的立场。例如，在“梁国辉诉杭州市规划和自然资源局案”中，法院先是指出“原杭州市国土资源局在作出被诉不动产登记证明的具体行政行为时虽并无过错，但该抵押权登记客观上并非产权人梁国辉的真实意思表示，故依法应予撤销”，但又基于“生效民事判决已经认定案涉房屋抵押权系陈乃年善意取得”适用了情况判决，确认登记行为违法。[17]

2.行政许可案件

既有裁判中的行政许可案件可分为基于《行政许可法》第12条第1项的普通许可案件与第2项的行政特许案件。行政特许聚焦于有限公共资源的配置，本身往往涉及公共工程与公共服务，影响范围更广，自然与不特定多数人的公共利益息息相关；而普通许可指向的是对特定公民开放某个自由领域，但开放该领域也可能会对其他个体或群体的利益产生冲击，从而影响相应领域已经形成的既定利益格局。其所涉及的利益冲突既可能是零散的，也可能是较为规模化的。

对于行政特许案件而言，“益民公司案”具有很强的示范效应。例如，在“图们市吉通客运有限责任公司等诉图们市交通运输局许可案”中，法院采用了与“益民公司案”相似的论证逻辑，说理称：“宜达公司从事的道路运输工作涉及社会公共利益较多、从提交的证据可以认定目前各项软硬件条件已经符合《道路运输经营许可证》的审核条件，且投入巨大，故被诉《道路运输经营许可证》不宜撤销。”[18]在本案中，法院也默示了第三人“投入巨大”这一信赖利益可以基于道路运输工作的公益性而“转化”为公共利益。

而在撤销普通许可的争议中，案件也往往关涉到资源调控、分配与冲突利益的调和。例如，行政机关作出规划许可时，往往居于分配者的位置对建筑所有人和邻人间相互冲突的利益予以调整，由此在行政机关、建筑物所有人和邻人之间形成了典型的三边行政法律关系。[19]在“嵊州市住房和城乡建设局与金华君建设工程规划许可案”（以下简称“金华君案”）中，绍兴市中级人民法院指出，“从委托的鉴定机构得出的鉴定结论看，上诉人房屋底层日照未达到国家标准。故被上诉人嵊州市规划局答辩认为涉案房屋日照满足国家标准的理由不能成立。但第三人金华波已经根据涉案规划许可的要求建造房屋并居住使用”，[20]进而径行适用情况判决。在规划许可案件中，规划许可的建筑范围与规模越大，对他人利益乃至相关群体权益的影响也会更高。

3.行政征收案件

行政征收虽然不是授益性的行政行为，但其具有行为多阶段、影响范围大的特性，涉及广泛的被征收主体，成为我国行政纠纷最集中的领域之一。一旦部分被征收人已经签订征收协议乃至征收已经实际实施，原告的主张便会和签订征收协议群体的信赖利益发生冲突。当法院适用情况判决时，往往要结合征收进程，进行特定多数人的信赖利益向公共利益转化的论证。例如，在“陈儒等诉灵璧县人民政府房屋征收决定案”（以下简称“陈儒案”）中，法院在作出情况判决时指出：“征收决定所涉143户被征收户中，有125户已经按照房屋征收决定及征收补偿安置方案签订了补偿安置协议，说明该区域大多数被征收户对征收及补偿标准是予以认可并接受的，若撤销该房屋征收决定及征收补偿安置方案，将会给社会公共利益造成重大损害。”[21]

（二）信赖利益进入情况判决的说理方式

对于情况判决适用的“公共利益遭受重大损失”这一要件，按照传统理解，往往指向的是具备“公共用途”（public use）的水利、环保、交通等公共项目受到重大影响，将严重损害不特定多数人的利益实现。[22]就此而言，法院将特定主体的信赖利益纳入情况判决的范畴，在一定程度上也关注到了原告之外其他私主体的利益诉求，丰富了行政行为撤销中利益衡量的内涵。

在上述案件中，按照私主体信赖利益与公共利益损失的联系程度由远及近，法官适用情况判决的说理方式主要有以下三种类型：

一是“独立保护”类型，即直接在“公共利益”的明文规定之外，将个体信赖利益视作情况判决的适用要件。比如，法院在“金华君案”“黄玉卿案”中直接确立了对于第三人利益的独立与优先保护。然而，这一做法缺乏明确的规范依据。

二是“直接公益化”类型，即基于利益相关人的数量、所涉权益的内容等要素，将特定人（群）的信赖利益损失直接视为公共利益损失。例如，前述“陈儒案”便直接将签订征收协议人的利益损失视为“给社会公共利益造成重大损害”。在这类案件中，法院的说理往往也显得较为简单。

三是“间接公益化”类型，将特定人（群）的信赖利益通过一定的理由说明与制度媒介转化为公共利益。其要点在于虽然第三人的信赖利益本身并不直接等同于公共利益，但是第三人信赖利益的受损最终会转换为公共利益损失，第三人信赖利益与社会公共利益得以衔接。[23]例如，在“益民公司案”中，最高人民法院首先提及作为第三人的亿星公司“对被诉行政行为的信赖而进行的合法投入”，进而认定该信赖利益损失会关联“增大财政投入”（以公共财政弥补亿星公司损失）与“影响公共服务”（重新招标将影响当地居民用气）两方面的公共利益。[24]这便体现了信赖利益向公共利益的间接转化。又如，“曾港森案”将善意第三人利益与市场交易秩序相衔接进而转化为公益，实际上是将“善意取得”这一既定制度保护的“制度利益”视作公共利益，此时个体的损失将影响到整个交易秩序，无法稳定市场交易的基本预期。在“间接公益化”类型的案件中，虽然法院对信赖利益转化为公共利益进行了一定程度的理由说明，但未必所有的推理都具有足够的说服力。比如，“由公共财产弥补信赖利益的巨大损失会严重损害公共利益”这一理由就可能导致“公共利益”界定的泛化。

应该看到，将信赖利益纳入情况判决适用所考量利益的范围，本质上也是在把握和处理现代社会中的复杂行政法律关系，具有一定的现实合理性。在传统侧重于公共用途的公益观基础上，关注和识别多元法律关系下受行政行为影响的相关私主体的利益，有利于更加精准地进行利益衡量及利害调整。[25]实际上，公益和私益并非截然对立，在“分配行政”观念下，私益与公益是连续的，利益的集合程度从特定个体利益开始不断升高，直到演变为不特定多数个人利益的高度集合体，以致难以从中区分特定个体；不同类型利益不存在明显区分界限，更多只是“可分性”的问题，需要在动态过程中进行把握。[26]也就是说，即便是特定群体的信赖利益保护，经由特定场景下法律关系的不断累积和交织，如不断衍生的交易关系、生活关系和日益稳固的空间秩序，利益的集合程度与重要性也会不断增强，与公益之间的关联不断加深，在利益权衡中的比重越来越高。但是，如果信赖利益在量的方面积累并不充足，法院也不宜过度拔高信赖利益的比重，使利益衡量的天平失衡。

三、信赖利益进入情况判决的风险

在情况判决的适用过程中识别与权衡私主体的信赖利益，有利于超越公益私益的对立观，关注到多元法律关系的存在以及公益和私益的连续性；但法院在适用情况判决时，仍需要严谨论证所维护利益的重大性、规模性和现实性。如果法院过度关注信赖利益保护而泛化适用情况判决，将会削弱依法行政的制度要求和价值内核，也会妨碍多元利益冲突的妥善调整。

（一）情况判决泛化将削弱依法行政

将信赖利益保护与情况判决相联结，将分别对这两者带来何种影响？带来哪些风险？对此，有必要从情况判决制度与信赖利益保护原则的基本功能与规范意旨出发展开分析。一方面，从情况判决的基本功能来看，其旨在承认违法的同时保留被诉行政行为的法律效力，是依法行政原则的例外情形。作为情况判决的发源国的日本，行政法学界对这种判决形式多持保守态度。盐野宏便明确指出，适用情况判决“存在着法治原则空洞化的风险”。[27]另一方面，信赖利益保护作为行政法上的基本原则，聚焦于保护“私人基于行政行为所创设法律关系稳定性的信任”，[28]本是为落实个体权益保护而发挥指引与评价作用。然而，在法院适用情况判决的情形不断泛化的过程中，实践层面的信赖利益保护原则的功能可能会发生异化，在一定程度上从约束行政权力、保护相对人利益的工具演变为维护政府决策的方式。

第一，在涉及重大决策的行政案件中，法院通过援引被告之外众多私主体的信赖利益来维持违法决策，可能助长行政的恣意、淡化依法行政理念。例如，在“许春玉诉建瓯市人民政府房屋征收案”中，建瓯市政府既无法论证项目建设符合公共利益需要，又无法论证征收补偿费用可以足额发放，此时征收项目的“公共利益”其实是难以证成的，个体的征收权益也存在无法得到充分保障之虞，法院却以“大部分被征收人已签订补偿安置协议”为由直接支持了建瓯市政府的决策，[29]在说理方面存在诸多可商榷之处。并且，少数服从多数的简单数值比较并不能直接证成存续保护的必要性，甚至会诱发行政机关刻意加快项目推动、拉拢多数人打压少数反对者、营造征收部分实施的既定事实等机会主义行为。

第二，在未考虑信赖是否善意和值得保护的情况下，径行认定违法行政决定不应撤销，裁判说理存在随意性。例如，在“金华君案”中，法院未对建筑物所有人是否意识到规划许可的违法性作出调查与判定，便直接认可违法建筑物的存续保护需求，判定其优于纠偏违法行政活动与保护原告利益的目标，判决逻辑的严谨性值得商榷。

第三，借由私主体投入的金钱成本维护违法决策，将损害原告和其他市场主体的公平竞争权，长远来看将严重破坏市场秩序。[30]“过程耗费巨额费用”恰好经常是许多国家开放市场主体参与重大公共项目案件的特征（如益民公司案），如果将许可授予者的信赖利益视作公益，是否也意味着越是涉及重大公共建设案件，主办机关或参与招投标的市场主体更不需顾及程序或实体上的合法性？例如，在“垫江县东盛燃气有限公司诉重庆市经济和信息化委员会案”中，法院指出，重庆经信委作出本案被诉《垫江县供气区域划分通知》并未采取招标、拍卖等公平竞争的方式实施天然气经营权的特许经营许可，违反了上述法律法规的规定，依法应予撤销。但“鼎发实业公司对相关管网铺设工程已有大量投入，对部分居民已供应天然气”，故撤销将对社会公共利益造成重大损失。[31]在此案中，行政特许的作出明显违反了公平竞争的原则，损害了相关市场主体的营业自由。鼎发实业公司虽然已有大量投入，但是其他竞争者也因此丧失了中标并投资的机会，其公平竞争权和预期利益也将遭受巨大的不利影响，但这一点却为法院的判决所忽视。在此类判决中，法院很少论及原告是否将有其他权利或利益受到损害，天平中属于原告的一端经常过于轻微，而在后续利益衡量阶段往往让位于费用更为巨大的“已有投入”。

上述分析表明，情况判决中适用信赖利益存续保护的方案，确实存在为行政违法大开方便之门的制度风险。异化后的信赖利益保护与以维护依法行政秩序为本的行政诉讼目标之间呈现出紧张关系，使得行政救济体系中出现了“私人权益维护”凌驾于“合法性审查”之上的现象。

（二）妨碍多元利益冲突的妥善调整

情况判决的适用并非简单的“公益压倒私益”，而是调和公益和私益之间的衡平措施。在情况判决的适用中识别与权衡私主体的信赖利益，丰富了其中的考量因素。但在具体操作的过程中，适用情况判决未必能够妥善调适案件所涉及的多元利益。

第一，在房屋善意取得的情形中适用情况判决，不符合情况判决作为撤销判决补充性制度的定位。应该看到，善意取得本质上是私法中的利益冲突，行政法上的调整应以私法中确立的利益状态为基础。但如果放入撤销判决框架中，重心就在于行政行为的合法性审查和法秩序维护，[32]而不是解决民事主体之间的利益冲突，两者之间会发生制度的错位。例如，这将导致行政机关在尽到形式审查义务的情况下依然被认定行为违法，有可能会引发行政赔偿责任以及相关的政治责任，因为《国家赔偿法》确立的是违法归责原则。这可能导致登记机关为避免违法而采取策略性行动，超出法律规定的范围进行审查，从而增加申请登记人的负担。并且，撤销判决和行为合法性审查模式在逻辑上不能很好地对接民事诉讼中对民事实体法律关系的判断，不利于行政审判与民事审判的衔接，同时可能诱发程序空转问题，很难一次性化解纠纷。[33]

第二，法院对情况判决的适用过于刚性和生硬。在涉及多元法律关系的行政许可和征收案件中，法院虽然维系了违法行政行为的效力，却没有给出良好的利害调整方案。具体来看，法院在适用情况判决时认为，撤销行政行为后案外第三人的信赖利益及公共利益必然遭受重大损失，这忽视了其他可能的调整方案。例如，在征收类案件中，即便多数人已经签订了协议、取得了相关的安置拆迁权益或是基于信赖进行了其他交易活动，其中的部分人员依然可能愿意退还权益、处理交易关系而继续住在原有的土地上，如果行政机关能从中引导、支持和协调，提供便利的途径，撤销行政征收决定也并不一定会严重损害信赖者的利益。并且，如果行政征收决定因“不符合征收补偿费用应专户存储、专款专用的要求”而构成程序违法，也很难保证适用情况判决后行政机关能够积极保障已签订协议群体的利益。又如，在涉及已有设备投入的行政许可案件中，撤销行政许可也并不意味着已有设备投入都会毁于一旦并由政府财政弥补。

第三，法院在适用情况判决时对原告的权利救济问题关注较为不足，违反了等价保护第三人利益与相对人利益的法治要求。[34]在已有的判决中，法院对于原告的利益往往缺乏充分论述，同时基本没有对补救措施的期限和内容进行限定。这使得原告需要在判决已然维系行政行为效力的情况下向政府主张相关补救措施，此时政府不再面临违法行为可能被撤销的压力，原告所能获得的补救（如政府所能提供的其他市场机会等非金钱措施）缺乏司法的直接保障，存在落空的风险。[35]在权益难以得到有效补救的情况下，原告不服情况判决提起上诉也是常态，纠纷难以得到实质性化解。

第四，情况判决适用泛化可能限制行政纠错的空间。针对利害关系复杂的违法现象，行政机关可在行政行为被撤销后及时、高效地采取相应的配套措施，法院则缺乏灵活、持续地运用各种规制工具对各类利害关系进行精确调整的能力。例如，在“金华君案”中，法院对违反日照采光标准的建筑许可予以存续保护，不仅与原告在民法上的排除妨碍请求权相矛盾，同时可能导致行政机关无法在认定违法建筑之后，灵活采用责令改正、责令拆除违规部分、罚款等行政手段以及限制交易等私法制裁方式。[36]在这个意义上，法院若是径行适用情况判决维系违法行为的效力，执法者也难以综合运用公法工具与私法工具达成最佳执法效用，由此压缩了相关利害关系与客观法秩序协调优化的空间。

四、信赖利益进入情况判决的疏导

回应情况判决泛化所带来的上述问题与风险，既要考虑对信赖利益的合理保护，又要防范情况判决的过度适用。对此，应当综合运用不同工具，设计合理的操作规则，将信赖利益保护的需求与相应的判断方式疏导入多元的制度框架中。以下从情况判决适用的前提、理由、方式三个维度进行详细展开。

（一）情况判决适用的源头控制

作为前提，应首先厘清行政行为是否适合由法院直接撤销这一问题，以便从源头上减少需纳入情况判决考量的案件数量。房屋登记争议的实践中之所以出现前述问题，很大一部分原因在于案件审理超越了撤销诉讼的目标。在情况判决中，“原告提起的是撤销诉讼，被诉行政行为本应当撤销，只是在利益衡量之后，法院作出确认行为违法判决而不予撤销。”[37]而在房屋登记的情形当中，一方面，由于登记行为的特殊性，即使登记机关尽到了形式审查义务，也可能出现内容错误但合法的情形，与撤销判决之间产生张力。另一方面，基于善意交易人对公示外观的信赖，登记效力不应溯及既往地排除。法院一旦作出撤销判决，将影响交易秩序的稳定。[38]

因此，在这一类型案件中，法院直接撤销登记行为并不妥适，往往不能实质性解决争议；若一概直接适用确认违法判决，也与确认判决本身对撤销判决的补充功能相矛盾。对此，一条“理性的中道”是：不妨设置此类登记案件审查的前置条件，即由当事人根据《民法典》第220条，先提出相关实质证据（如民事裁判文书），就错误登记向登记机关申请变更。若是对登记机关的处理不服而提起诉讼，法院再审查登记机关是否应当履行变更登记的义务。在案件当事人实际上满足变更登记条件时，法院可直接针对登记机关不作为（拒绝变更）作出履行判决，责令登记机关进行变更，也就是将撤销判决逻辑转变为履行判决逻辑；在因发生善意取得事由而不满足申请变更登记条件时，法院可基于民事实体法律关系判定登记机关不具有进行变更的义务，驳回原告的诉请，从而化解此类案件中内容准确性与行为合法性之间的张力。此时，登记机关需要结合当事人提出的证据对民事法律事实进行审查，法院需要进行二次审查，也有利于和民事诉讼的结论相衔接。[39]由此，可在一定程度上将对善意第三人信赖利益的保护从情况判决中解脱出来，消除此类案件中的两难困境。

（二）情况判决适用的理由限定

从法院说理妥适性的角度看，法院裁判既是对个案的监督与救济，也是彰显司法理性、稳定公民规范预期的平台。在传统情况判决下，法院在公共利益与监督依法行政、保护原告私益之间进行判断与权衡，本就面临极高的说理要求。引入数量庞大的信赖利益保护相关案件，尤其是特许案件、征收案件等疑难复杂的问题，则进一步增加了法院的权衡难度以及说理可接受度上的要求。面对盘根错节的利益多元化格局，法院需要在吸纳利害关系人参与的情况下，充分识别和考量各种利益需求，依法作出权衡。此时，法院仍应当聚焦于撤销违法行为所牵涉利益的规模性、重大性和现实性，在识别信赖利益后坚持其辅助与补充的作用。

首先，法院在选择适用情况判决时，应当聚焦审视案件是否真正存在关涉不特定多数人的重大利益。例如，在特许案件中，即应将审查重点放在行政决定对不特定公众的影响上，围绕特许涉及的公共用途及撤销特许给公众造成的影响进行充分、全面的说理，而非聚焦于可能需要花费多少公共财政进行赔偿。同理，在征收案件中，法院在适用情况判决时也应聚焦于撤销征收决定涉及的项目建设是否真正符合公共利益的需要，从是否符合年度经济发展规划、是否征求公众意见等角度进行衡量，避免本末倒置、直接聚焦于已签订补偿协议者的信赖利益，使案件结果过度偏向对违法决策的维护。

其次，在被诉行政决定虽然与不特定多数人利益有关，但是否对公共利益构成“重大损失”难以确定，裁判处于胶着状态时，信赖利益的保护便可作为辅助要素，成为论证案涉利益是否具有重大性的辅助考量要素。亦即，在“撤销违法行政行为”与“确认行政行为违法但不撤销”两种审判方式难以抉择、不确定性较大时，法院可参考案件中的信赖利益，从整体利益最大化角度出发进行裁判，增强适用情况判决的合理性。在这一模式下，法院在确认是否适用情况判决前，还应当通过特定的程序设计吸纳信赖利益主体及有关行政机关的参与，[40]使不同主体的利益得以充分表达，并在必要情况下引入第三方主体的鉴定和评估意见，[41]从而为适用情况判决提供线索与依据，增强利益衡量的精准性和裁判结果的可接受度。其中，法院需要严格按照“信赖基础+表现+善意”的要求对案外第三人的信赖利益保护是否成立、第三人是否具有过错进行审查。[42]例如，违反招投标程序获得的行政特许，很难认为第三人完全没有过错，这也会影响利益衡量时的第三人利益比重。并且，即便信赖利益值得保护，法院也不能仅仅根据第三人投入的数额确定利益的权重，还需要分析既有投入是否可以通过其他途径得以处理、减少损失，同时对照原告的利益以及行政行为的瑕疵程度等要素进行充分的分析与考虑，实现利益衡量的精准与公平。

最后，如果撤销行政行为所涉及的仅仅是特定人或特定群体的信赖利益，且该信赖利益并不关联于特定公共用途、重要公共秩序或公共价值，原则上便不应适用情况判决。例如，在建设许可案件中，“金华君案”仅仅涉及案外第三人自己的居住利益，且并不关联于重要的福利性、民生性（社会正义）事项；在“黎霞案”中，虽然涉案商品房已经部分预售，但法院也没有分析其中是否涉及重大且现实的交易秩序与社会经济事务。与之相比，在“海南鑫铭房地产有限公司诉海口市人民政府等颁发国有土地使用证纠纷案”中，虽然建设局的颁证行为违法，但撤销该行为只会导致鑫铭公司在涉案土地上建成的地上建筑物无法预售的损害结果。对此，海南省高级人民法院将“社会公共利益”的内涵分解为“利益享有者的公共性”“涉及诚信、公平、秩序、稳定等基本的促进社会整体发展的因素”两项，进而指出，此案中的建筑物尚未涉及不特定多数居民的利益，仅涉及开发商“个体利益”，因而不属于公益的组成部分。[43]这一说理中对“公共利益”的定位更为妥当。

（三）情况判决适用的方式优化

在多元利害关系的调整中，法院的功能不再仅仅是作出合法抑或非法的二元判断，而是要在案件中进行一定程度的“利益最大化协调”分析，妥善地权衡与调适案件涉及的多元利益。[44]司法的角色不再局限于纯粹的法的适用，而是也具有一定的政策调适功能，这对司法的信息整合及对策供给能力提出了更高的要求。在这里，值得追问的是，司法权是否有能力作出精细的利益衡量和对策供给？日本法上的“中间判决”提供了有益的经验——法院可以先作成中间判决判定行政决定违法，发出撤销决定之警告；若行政机关能在与利害关系人沟通后，提出充分的原告损害防止对策，即可适用情况判决，否则即撤销行政行为。[45]以中间判决来宣示行政行为违法的制度目的，是赋予当事人在终局判决前就损害赔偿或防止方法等展开协商的机会，法院可以斟酌参考其结果来决定行政行为是否撤销，因而创造出一种促成和解的能动空间。当法院在审理后已认定行政行为违法时，可先作出中间违法宣告判决，其后，法院再视行政机关是否积极防止损害、作出补救，来判断是否应当适用情况判决。倘若行政机关不积极除去或防止损害，进而不断地造成公民权利侵害，法院亦可作出撤销判决。由此，中间违法宣告判决，不但有使得争点集中、有助于实现诉讼经济的功能，还可以促使行政机关更积极地与原告乃至第三人协商，寻求损害防止或损害填补的方法，从而作为请求法院作出情况判决的有力理由。[46]从功能适当的角度来看，相较于司法机关，行政机关更具有信息、资源、专业上的优势，更擅长直接对大量相互竞争的利益冲突进行权衡和处理，也可为相应的后果承担政治责任。[47]由行政机关和原告及利害相关方展开协商，就可能的损害救济方案进行充分探讨，再由法院对既有方案进行适当的审查，可以克服法院手段有限，难以高效、及时和精准调控法律关系的缺点。

因此，通过类似“中间判决”的制度设计，可以在确保利害关系人充分参与的情况下，把撤销违法行政行为所欲维护的公共利益、原告主张中希望获得救济的利益、第三人的信赖利益等利益关系及利益形态先充分展现出来，在法院的督促下，由原被告以及案外第三人等主体进行相应的协商。例如，在行政特许案件中，对已投入设备的处置、获利的第三人对原告的适当补偿等问题进行处理。又如，在规划许可案件中，对原告和第三人后续的相邻关系、行政机关对原告居住权益的保障措施等问题进行沟通。[48]在这一模式下，法院可以督促行政机关在详尽调查的基础上，将具有利害关系的各方当事人聚集到一个程序中，通过对话沟通、协商调整，进而“作出合理的、具有说服力的、可以接受的利益衡量决策，以促进相关利益的最大化整合，即便在如何接近这种利益整合状态的细微问题上仍然可能存在不同意见。”[49]法院在参与搭建协商平台时则需保持中立性，对行政的判断结论合理性和协商过程的公正性进行审查，避免“压迫型”“合谋型”或“迁就型”协商。

目前，裁判者可以贯彻“能动司法”的理念，在当下“实质性化解行政争议”的制度框架下，灵活运用已有工具箱中的工具，保障协商的透明度、及时性、有效性与前瞻性，起到与中间判决相同的优化利害调整的效果。例如，法院可以在明确行政行为的违法性后暂停审理，在程序中止后向被告发出警示性的司法建议，宣示行政行为违法；进而督促行政机关及时与原告、第三人等进行协商，在一定期限内采取补救措施并给出相应的利害调整方案。[50]由此，法院再根据行政机关对司法建议的回应与行动，最终判断是否应当适用情况判决。一方面，这种做法可以发挥预防性与协商性司法的功能，立足于行政争议当事人的内在需求，将法院的职能从依法裁判扩及促成灵活多样的协调化解手段。[51]从纠纷解决实效来看，在司法过程中便能够及时采取补救措施止损、尽早化解纠纷，减少不必要的后续救济和争讼成本。[52]另, 一方面，这种做法可优化行政与司法之间的分工，保持法院的中立地位，更多发挥直接对行政过程负责的职权机关在利害调整中的作用。从制度保障来看，首先，应当将行政机关对法院司法建议的回应方式、协商过程的程序规范性等内容纳入法治政府考核体系，增强行政机关对协商过程公正性的重视；其次，确保协商与沟通过程全面留痕，使得政府与法院之间的沟通过程可追溯；再次，应当明确责任主体与责任承担方式，对协商过程中的不当行为予以及时的监督与纠偏，对行政机关与第三人恶意串通、不当对司法施压、基于重大过失忽视原告利益等行为展开人员追责；最后，还可以考虑在立法上赋予法院对滥用职权的被告判令其承担惩罚性赔偿责任的权力，明确司法机关对行政机关工作人员及负责人施加训诫的权力，从而强化对不当行为的威慑与制约，确保司法的权威性与协商的公正性。

五、结语与展望

面对现代社会纷繁复杂的利益交织形态与利害调整需求，以撤销判决为中心的行政救济体系其实需要展开大的变革和发展，司法视角下的利益平衡亟待引入更加多元的程序和手段，其中的关键便在于“将参与者的权利义务都放置在交互作用、相互制约且彼此顾及的框架下进行一体性观察”。[53]本文通过群案分析，对实践中的现象与问题进行了全面的归纳和评价，进而提出了初步的对策设想，但要将信赖利益保护从情况判决中更好地疏导与抽离，化解上述挑战与风险，还需要研究者不断面向特定的案件类型，对原告与案外信赖主体之间的利益平衡方法及补偿途径、法院督促行政机关进行利害调整的程序步骤、不同行政领域所涉及利害关系的精确化识别等问题展开更加深入的挖掘。在配套制度上，应强化利害关系人程序参与和提升权利救济的便捷性与实效性，尽量避免行政计划和重大决策在未经充分论证的情况下付诸实施，或草率形成既定事实，从根源上防止情况判决制度负载过重。

注释:

[1]参见最高人民法院行政审判庭编：《最高人民法院行政审判庭法官会议纪要》（第一辑），人民法院出版社2022年版，第166页。

[2]参见[日]藤田宙靖：《行政法总论》（下卷），王贵松译，中国政法大学出版社2023年版，第455页。

[3]See Allied-Signal v. U. S. Nuclear Reg. Com’n,988 F.2d 146(D. C. Cir.1993).

[4]《行政诉讼法》第74条第1款第1项规定：“行政行为有下列情形之一的，人民法院判决确认违法，但不撤销行政行为：（一）行政行为依法应当撤销，但撤销会给国家利益、社会公共利益造成重大损害的。”

[5]参见章剑生：《论利益衡量方法在行政诉讼确认违法判决中的适用》，载《法学》2004年第6期，第55页。

[6]参见余凌云：《诚信政府理论的本土化构建——诚实信用、信赖保护与合法预期的引入和发展》，载《清华法学》2022年第4期，第131页。

[7]《最高人民法院公报》2005年第8期，第32页。

[8]王贵松：《依法行政原则对信赖利益的保护——益民公司诉河南省周口市政府等行政行为违法案分析》，载《交大法学》2015年第1期，第175页。

[9]参见张宁：《行政诉讼中情况判决的适用条件》，载《南大法学》2021年第6期，第61页。

[10]在检索方法上，在“北大法宝”和“中国裁判文书网”数据库以“善意第三人利益”“信赖利益”“第三人利益”等关键词进行初步检索，随后综合不同案由的特点进行二次检索补充，共获取234件样本。最后检索日期为2024年12月31日。由于适用情况判决的案件数量众多（裁判文书超过7000份），而检索关键词的选取未必全面，本文的研究材料未必能涵盖情况判决中与信赖利益保护有关的所有案件，但从裁判文书的来源、数量和地区上来看，仍具有一定的典型性，能够大致描述出我国法院对于情况判决适用中信赖利益保护的基本态度与说理方式。

[11]三类案件的数量分别为97件、65件、63件。

[12]在其他案件类型（共9件）中，商标行政纠纷、行政协议纠纷等与撤销许可争议的判决逻辑大致类似，国有土地使用权抵押登记纠纷与房屋登记纠纷的判决逻辑大致类似，故不再专门展开。

[13]参见王子晨：《行政法上信赖保护原则的具体化》，载《环球法律评论》2024年第2期，第126页。

[14]根据有学者的梳理，中国法院对信赖保护原则的适用正是以“善意”作为核心。参见胡若溟：《信赖利益保护原则的中国化》，载《行政法论丛》2018年第00期，第85页。

[15]最高人民法院（2017）行再95号行政判决书。

[16]最高人民法院（2018）行再165号行政判决书。

[17]浙江省杭州市余杭区人民法院（2018）浙0110行初150号行政判决书。

[18]吉林省延边朝鲜族自治州中级人民法院（2016）吉24行终91号行政判决书。

[19]参见赵宏：《公法邻人保护中的“考虑要求”》，载《法学家》2023年第1期，第18页；王明喆：《日本行政诉讼中的保护规范理论之适用——“小田急案”判决》，载《苏州大学学报（法学版）》2023年第2期，第155页。

[20]绍兴市中级人民法院（2016）浙06行终77号行政判决书。

[21]宿州市中级人民法院（2018）皖13行初109号行政判决书。

[22]我国引入时的预设，参见最高人民法院行政审判庭编著：《〈关于执行《中华人民共和国行政诉讼法》若干问题的解释〉释义》，法律出版社2000年版，第124页。日本法上的原初预设，参见[日]盐野宏：《行政救济法》，杨建顺译，北京大学出版社2008年版，第132页。

[23]类似的观点，参见胡若溟：《信赖保护原则的中国化建构》，中国社会科学出版社2023年版，第146页。

[24]参见《最高人民法院公报》2005年第8期，第32页。

[25]参见王贵松：《作为利害调整法的行政法》，载《中国法学》2019年第2期，第104页；王世杰：《利害调整模式下公权利理论的革新》，载《交大法学》2023年第4期，第63页。

[26]参见黄宇骁：《行政法上的客观法与主观法》，载《环球法律评论》2022年第1期，第141页。

[27][日]盐野宏：《行政救济法》，杨建顺译，北京大学出版社2008年版，第135页。

[28]李洪雷：《论行政法上的信赖保护原则》，载浙江大学公法与比较法研究所编：《公法研究》（第4卷），中国政法大学出版社2005年版，第79页。

[29]最高人民法院（2017）行申8850号行政裁定书。

[30]参见詹镇荣：《行政诉讼法上情况判决制度续存之省思》，载詹镇荣：《行政法总论之变迁与续造》，元照出版公司2016年版，第542页。

[31]重庆市高级人民法院（2020）渝行申326号行政裁定书。

[32]就撤销诉讼来说，我国当前的通行做法是将“被诉行政行为的合法性”作为诉讼标的。参见谭耀淇：《行政撤销判决的禁止反复效力》，载《行政法学研究》2024年第3期，第159页。

[33]参见何海波：《行政行为对民事审判的拘束力》，载《中国法学》2008年第2期，第104页。

[34]关于在多边行政法律关系中等价保护相关方利益的阐述，参见赵宏：《行政第三人的程序权利及其司法保护》，载《法学研究》2024年第3期，第36页。

[35]自益民公司案始，法院往将信赖利益等同于既得权的损失，缺乏对期待利益的保护，原告所能获得的金钱性赔偿十分有限，非金钱性的补救措施亦十分罕见。参见王贵松：《依法行政原则对信赖利益的保护——益民公司诉河南省周口市政府等行政行为违法案分析》，载《交大法学》2015年第1期，第175页。

[36]关于行政机关处置违法建筑的多元工具运用，可参见常鹏翱：《违法建筑的公法管制与私法因应》，载《法学评论》2020年第4期，第78-79页。

[37]王贵松：《论我国行政诉讼确认判决的定位》，载《政治与法律》2018年第9期，第18页。

[38]参见王敏：《错配的钥匙：再论不动产登记争议的行政诉讼》，载《中外法学》2023年第4期，第1115页。

[39]这种侧重由房屋登记部门办理变更登记，以避免当事人提起登记行为撤销之诉，从而更加便捷地化解纠纷的做法，在一些地方已经有所实践。参见《为从源头化解纠纷减少诉讼西城法院审判后发出司法建议》，载北京政法网2022年11月10日，https://www.bj148.org/yck/zzdt/202211/t20221115_1642000.html，2024年12月31日访问。

[40]参见贾圣真：《行政诉讼制度的组织法功能：现实图景与未来走向》，载《苏州大学学报（法学版）》2022年第2期，第93页。

[41]参见施立栋：《行政争议的中立评估及其制度构建》，载《财经法学》2021年第2期，第143页。

[42]关于信赖保护原则适用中的主观过错审查标准，参见王子晨：《论行政语境下的信赖保护原则》，载《江西社会科学》2021年第11期，第197页；李垒：《论授益行政行为的撤销——以〈德国行政程序法〉第48条规定为视角》，载《政治与法律》2012年第4期，第144页。

[43]参见海南省高级人民法院（2019）琼行终165号行政判决书。

[44]See Sophie Boyron, Mediation in French Administrative Courts: What Lessons for Administrative Justice?,71 The Northern Ireland Legal Quarterly 457,477-479(2020).

[45]参见王天华：《行政诉讼的构造：日本行政诉讼法研究》，法律出版社2010年版，第177页。

[46]参见马艳：《情况判决的适用标准》，载《行政法学研究》2020年第2期，第159-160页。

[47]参见王锡锌：《当代行政的“民主赤字”及其克服》，载《法商研究》2009年第1期，第44页。

[48]目前一些地方实践已经展示了类似的协商性思路。例如，在“陈某等12人诉马鞍山市自然资源和规划局城市规划行政许可案”中，被告向马鞍山某房地产开发商颁发了《建设工程规划许可证》并进行了公示公告，但公示张贴位置不明显，且规划设计中存在与原告等人住宅距离较近等瑕疵。针对上述实际情况，法院并未直接适用情况判决，而是着眼于实质化解案涉争议，搭建协商平台协调各方利益。各方共同会商后，开发商愿意将已建成的小区楼房拆除一部分，对小区幼儿园设计方案进行调整并申请变更，颁证机关则对案涉行政许可重新进行审查。经过变更规划的法定程序后，纠纷得以化解。参见《安徽高院发布八起实质性解决行政争议典型案例》，载安徽法院网2024年10月20日，http://ahfy.ahcourt.gov.cn/article/detail/2020/10/id/5541297.shtml，2024年12月31日访问。

[49]沈岿：《平衡论：一种行政法认知模式》，北京大学出版社1999年版，第258页。

[50]关于行政诉讼中司法建议的广泛运用与功能拓展，参见卢超：《行政诉讼司法建议制度的功能衍化》，载《法学研究》2015年第3期，第22-25页。

[51]参见施立栋：《合意型行政争议解决机制刍议》，载《法制与社会发展》2015年第4期，第31-32页。

[52]参见章志远：《行政争议实质性解决的法理解读》，载《法学研究》2020年第3期，第17-18页。

[53]赵宏：《法律关系在行政法上的功能定位与体系结构》，载《环球法律评论》2024年第5期，第81页。

黄智杰，北京大学法学院博士研究生。

来源：《苏州大学学报（法学版）》2025年第1期。