内容提要：国家是我国法律体系中的一个核心概念。我国宪法、民法、刑法以及港澳基本法等相关法律均在三种不同意义上使用国家概念。一是作为永久共同体的国家，即历史叙事中的中华民族共同体。这种国家概念的背后是有机体国家观，它旨在表达一种永久性的连属关系，以此证成国家主权和领土的不容分割。二是作为特定政权的国家，即政治叙事中的中华人民共和国。政权国家是永久共同体的承载，是法律秩序的开创者。其背后的国家理性决定了国家权力的组织形态和支撑这套组织形态的政治理论。三是作为国家机关的国家，即法律叙事中的政府及其组成部门。这种国家概念应基于国家法人理论来构建，从而理清人民、国家和国家机关的关系。我国现行法上的三种国家概念对于我国公法理论与实践意义重大，中华民族共同体理论、国家统一和国家安全理论、国家权力和责任理论等重大问题均可围绕这三种国家概念进行理论建构。

引言

国家是我国法律体系中的一个高频词汇，我国宪法、民法、刑法、民族区域自治法、港澳基本法、反分裂国家法、国家安全法等法律均频繁使用国家概念。从相关法律对国家概念的使用情况来看，立法者似乎并不追求形式逻辑上的统一性，而是以实用主义的态度灵活运用不同意义上的国家概念。立法有时必须采用实用主义路径，但法学研究必须精细化和体系化，以便为国家的场景化运用提供理论指引。国家概念不仅是形塑国家观念、界定国家权力范围、划分国家机关职权的基础，也会对中华民族共同体理论体系产生影响。一直以来，国家概念与民族概念紧密关联，不少学说将国家与民族相等同。从法学的视角来看，国家包括但不限于民族。在构建中国自主话语体系的过程中，如何把握国家与中华民族共同体的关系是当前理论研究的一项重要工作。

对于何谓国家，政治学和公法学均有丰富的智识资源。现实中的国家往往是历史、地理、文化、民族、政治、法律等多种要素共同塑造的产物。各种政治理论仅抓住国家的一个或几个面向，这导致国家的概念与现实始终存在差距，很难找到一个能适用于各种情景的国家概念。对此，社会学家布尔迪厄感慨：“‘国家’一词是对一整套极为复杂的结构和过程的一种速记式的叫法”。人类学学者项飙曾言：“中国的‘国家’概念是高度总体性的，它不区分地域意义上的国度（country）、民族共同体（nation）、暴力统治机器（state）以及行政执行机构（government）。”从我国法律对国家概念的运用来看，我们欠缺的并不是对国家概念的区分，而是如何将诸多国家概念的背后的逻辑梳理出来。我国的政法理论遵循马克思主义的国家学说，这套概念体系帮助我们解决了革命和建国的基本问题，但也需要根据我国法治国家建设需要向前发展。在此方面，我国宪法学已有开拓性研究，行政法学也从行政主体理论中尝试建构法治主义的国家概念，民法学也尝试分析《中华人民共和国民法典》（以下简称《民法典》）中国家的不同形象，从而将国家对私法秩序的影响理论化。本文意在以一种整全性视角提炼出法律体系中三种不同的国家概念及其理论基础，以期为构建中国自主话语体系以及相关现实问题的解决提供知识储备。

一、作为永久共同体的国家

美国汉学家白鲁恂（Lucian W.Pye）曾说“中国是一个伪装成国家的文明”，但政治学者福山（Francis Fukuyama）认为中国早在秦汉时期已经完成民族国家建构的任务。最新的历史研究表明，中国的民族共同体意识是秦汉以后逐渐形成的，此种共同体意识超越了对某个朝代的认同，是对“中国”或“中华”的认同。这种中华民族的历史叙事在宪法序言和相关法律中得到确认和进一步强化，中国在法律上被塑造成为一个拥有固定疆域和独立主权的永久共同体，即中华民族。

（一）永久共同体的文本表述

《中华人民共和国宪法》（以下简称《宪法》）序言第一自然段第一句话开宗明义：“中国是世界上历史最悠久的国家之一。”这里的“中国”指的就是在华夏这个相对稳定的地理空间内以中华民族为主体的这个永久性的政治共同体。《宪法》序言第一自然段第二句话宣告中国各族人民共同创造了光辉灿烂的文化，具有光荣的革命传统。其中，“光辉灿烂的文化”意在强调中国各族人民在文化上的同一性，塑造出中国各族人民团结一致的集体形象。“光荣的革命传统”旨在为接下来的历史叙事做铺垫，意在表达中国内部的政权更迭不过是中国人民的自我革命，中国各族人民创造和维系的历史中国始终岿然不动。接着《宪法》序言第二至五自然段先后提到了三个历史事件：1840年后半殖民地、半封建的中国，1911年孙中山建立中华民国和1949年毛泽东领导中国人民建立中华人民共和国。在这段历史叙事中，《宪法》使用了两种不同意义上的国家概念——作为中华民族共同体的中国以及作为特定政权国家的中华民国和中华人民共和国。

从词源上讲，“中国”一词最早见于西周青铜器何尊的铭文“宅兹中国”。何尊上的“中国”是一个地理概念，字面意思是天下的中心，实指周天子所在的洛邑。国家意义上的“中国”形成于秦灭六国之后，秦制将中国塑造成一个在政治、制度和文化上具有同一性的统一国家。中国形成之后被历史、观念和制度不断强化，王朝更迭和政权交替被解释为中国这个国家内部的天命流转。清朝入关以后也是以中国自居，而没有将清朝与过去的中国割裂开来。并且，清朝承接并发展了元朝的“华夷一统”观念，打破了过去“华夷之辩”对汉族与少数民族的区隔。抗日战争期间诞生的中华民族概念从主体意义上将中国疆域内的多民族统合进来，使我国话语体系中的“中国”或“国家”不再仅限于汉族政权，而是指向了中华民族这个永久共同体。虽然历史上中国边界不断变迁，但作为一个永久共同体的中国观念一直保持着生生不息的状态。

我国法律凡是涉及国家统一等重大的问题，均指中华民族共同体这个意义上的国家。对于此种国家概念，《宪法》的官方英译本用的是country和nation，而不是state或government。当永久共同体意义上的国家被单独使用时，其英译是country。例如，《宪法》序言第一自然段中的“历史悠久的国家”，官方英译本用的是country。《中华人民共和国香港特别行政区基本法》序言中的“香港自古以来就是中国的领土”，这里的“中国”呼应的是宪法序言第一句话中的“中国”。香港基本法序言中的“ 一个国家，两种制度”，其英译也是one country，two systems，而不是one state，two systems。（197）当永久共同体意义上的国家被用作定语时，其英译为nation。例如，《宪法》和相关法律中的“国家独立” “国家统一”“国家安全”中的“国家”，官方英译本都用的是nation。

在政治话语中，我们也可以观察到“中国”和“中华人民共和国”两个概念之间的细微差别。比如，1949年10月1日是新中国的建国日。这句话言下之意是，在新中国之前还有一个旧中国，而在二者之上还有一个更上位的中国。1971年联合国大会关于一个中国的第2758号决议宣告“承认中华人民共和国政府的代表是中国在联合国组织的唯一合法代表”。党的二十大将党章中的“建国以来”统一修改为“新中国成立以来”。这些都潜在地表达了一个永久共同体意义上的“中国”。2005年通过的《反分裂国家法》是另一个典型例子。我国法律的全称一般都是“中华人民共和国XX法”，但《反分裂国家法》的全称并无“中华人民共和国”这几个字。这并非立法上的失误，而是立法者有意塑造一个更为基础的国家概念。该法第2条规定：“世界上只有一个中国，大陆和台湾同属一个中国，中国的主权和领土完整不容分割。”这里的“一个中国”指向的就是宪法序言第一自然段中的作为永久共同体的中国。

（二）有机体国家观与人民主权

2024年4月，习近平总书记在会见马英九时谈道：“制度的不同，改变不了两岸同属一个国家、一个民族的客观事实。”这句话里面的“国家”显然已经超越了通常的政权国家，而是在政治实体这个意义上强调中国这个民族共同体的同一性和恒在性。这种国家概念常用来统合政治制度的差异性，抵御国家分裂。2005年3月，第十届全国人大常委会副委员长王兆国在向全国人大报告《关于〈反分裂国家法（草案）〉的说明》中说到：“台湾当局妄图利用所谓‘宪法’和‘法律’形式，通过‘公民投票’‘宪政改造’等方式，为实现‘台独’分裂势力分裂国家的目标提供所谓‘法律’支撑，改变大陆和台湾同属一个中国的事实，把台湾从中国分裂出去。事实表明，‘台独’分裂势力分裂国家的活动，严重破坏和平统一的前景，严重威胁台海地区乃至亚太地区的和平稳定，严重威胁中国的主权和领土完整，严重损害中华民族的根本利益。”这段话是我们谴责“台独”的核心论证。其中最关键的一句话是“大陆和台湾同属于一个中国的事实”。其背后的论证逻辑是：大陆和台湾在此之前一直同属一个国家，今后也应当是一个国家。在国家统一问题上，我们还经常可以听到这样一句话：如果台湾地区要以公投的方式独立，那么就让全体中国人一起来投票。这句话背后存在类似的逻辑：中国是一个整体，对中国这个整体的变更只能由全体中国人民来决定。在这类话语中，中国是作为一个不可摧毁、不可分割的主权者的形象出现的，它指向的不是某个特定政权或某种特定的政治制度，而是指向作为中华民族共同体的中国人民。

这种永久共同体的理论基础是一种有机体国家观。在解析这种有机体国家观之前，我们可以先借助社会契约论来理解永久政治体背后的理论逻辑。社会契约论思想家洛克认为，人们应当先后签订两个社会契约：通过第一个社会契约，人们从自然状态进入社会状态；通过第二个社会契约，人们建立起政府。卢梭认为，“一个国家只能有一个契约，那就是结合的契约”。经由这个社会契约，我们人民这个主权者得以产生，而政府的产生仅仅是主权者的立法行为。与卢梭一样，洛克认为人们从自然状态进入社会状态必须订立一个全体一致同意的社会契约。这个原初契约是往后少数服从多数的合法性根据。对于人们能不能退出第一个社会契约的问题，洛克和卢梭的结论都是不可以。洛克认为：“每个人在参加社会时交给社会的权力，只要社会继续存在，就绝不能重归于个人，而是将始终留在社会中；因为如果不是这样，就不会有社会，不会有国家，而这是违背原来的协议的。”（156）卢梭虽然主张人们在进入政治社会之后定期出场表决政府的形式和官员的任免，但并不建议人们重新订立社会公约。卢梭说道：“人们可以争取自由，但却永远不能恢复自由。”其言下之意是，原初性社会契约是永久性的。

援引社会契约理论旨在揭示一个重要的问题，那就是存在一个先于政权国家的永久共同体，这个永久共同体与主权者是一体两面的关系。否定永久共同体的存在，就是否定主权者的存在。永久共同体的国家与政府形式无关，它表达的是一群人组成一个荣辱与共的政治实体的愿望。在西方封建时代，国王被拟制为永恒的存在，尽管肉体凡胎的国王会死去，但王权和王国却被假定永远不死。在民主时代，人民被拟制为永恒的存在，政权更迭被视为人民这个主权者的直接出场。

宪法学上一种非常有影响力的观点认为，人民通过制宪建立一个国家，所有国家权力和国家机构的合法性就源于这部宪法。但这种宪法理论并未回答一个前提性的问题——谁是人民？美国内战前夕，南方的一位政论家认为，美国宪法序言中的“我们人民”是凭借宪法而存在的，而且仅仅是凭借宪法而存在的。但他的反对者认为：“民族国家在拥有一部宪法之前，必须作为一个政治体而存在。”林肯即是后一种观点的坚定支持者。他认为国家先于宪法而存在，宪法可以修改甚至可以通过革命重新制定，但国家是永久性的（perpetual）。日本在1889年明治宪法制定之时，主流的宪法学理论也认为国家是永恒的，宪法并没有建立一个国家，而是既有的国家创造了宪法。我国宪法也秉持这种永久性共同体的国家观念。现行《宪法》序言开篇就给出了一个历史悠久的“中国”，这个“中国”毫无疑问在任何一部宪法诞生之前就存在了。事实是1949年成立的中华人民共和国在1954年制定了新中国第一部宪法。“五四宪法”序言明确提到：“中华人民共和国第一届全国人民代表大会第一次会议，1954年9月20日在首都北京，庄严地通过《中华人民共和国宪法》。”中国自近代以来已有十几部宪法，但在这些宪法之前就已经存在一个中国。

有机体国家观念将国家视作一个有机生命体，它有着自主的意志和利益，不能被物化，不能被私法化。如康德所言：“没有一个自身独立的国家（无论大小，在这里都一样）可以由继承、交换、购买或赠送而被另一个国家所取得。”永久性政治体的核心特质就是将人民凝结为一个政治体的纽带，是历史文化塑造出来的底层的政治同一性。伍德罗·威尔逊将这种纽带称为“共同政治意识”。“血统相同，但相同事件不能带来同样兴奋的人们，不是一个共同体；目标与意识相同，但相同事件不能带来同样影响的人们，不是一个共同体；在自身事务的每一个转折关头，遭遇紧急事件却不能够形成解决途径以及执行措施的人们，不是一个共同体。”这种基于文化产生的同呼吸共命运的同一性也被称为文化连属关系。连属关系以追求灵与肉的结合为目标，建立连属关系的各方自此成为一个整体。中国传统中的大一统国家观念、宪法序言和港澳基本法中的历史叙事，都旨在表达这种永久的、不可分割的连属关系。习近平总书记指出：“铸牢中华民族共同体意识，就是要引导各族人民牢固树立休戚与共、荣辱与共、生死与共、命运与共的共同体理念。”这种休戚与共、荣辱与共、生死与共、命运与共的共同体理念也就是作为永久共同体的国家意识。

人们常常将此种意义上的国家比喻为“祖国母亲”，试图借助母亲与儿女的血缘关系和情感羁绊来强化国家与公民的连属关系。“祖国”本身是一个饱含情感的概念，它试图唤起人们对生于斯长于斯的故土家园的自然感情。“祖国”（motherland）本身就是以家喻国，将其比喻为“母亲”更加能勾起国人的归属感。这个国家构成了人们全部政治、经济、伦理价值的总和，它是永久的、神圣的、不容侵犯和诋毁的，是最深沉的爱国主义情感倾注的对象。此种意义上的国家有三个基本的功能。首先，它为后续的建国立宪行为划定了政治界线。这个划界既包括划定“我们人民”的范围——他们作为某个民族（nation）存在，也包括划定地理上的疆域——该民族长期以来的居住地（country），二者均是建立政治国家的基本材质。其次，它建立了一种超越时间的连续性。当一个固定疆域内的政权被另一个政权所取代的时候，后一个政权被视为前一个政权的继承者。只要主体民族不消失，它们同属于一个永久共同体。在这种政权更迭的历史变迁中，国家和人民都获得了一种历史感和确定性。最后，它作为公共生活秩序展开的场域，不仅为人提供了物质生活基础，也提供了人格发展和伦理生活的条件，为个体生存编织了意义之网。

二、作为特定政权的国家

永久共同体提供了一种借助历史文化沉淀下来的共同体意识，但仅有这种国家的材质还不够，真正国家的产生还需要力的锻造。国家必须依靠一个政治团体将其各种材质塑造成为国家的“肉身”，包括统一的军事力量、等级分明的官僚制度、确定的国家的边界和领导全体人民的政治人物。

（一）政权作为永久共同体的“肉身”

中华民族共同体意识塑造了中国人民，但人民并不等同于政治国家。《宪法》序言第十一自然段提到：“中华人民共和国是全国各族人民共同缔造的统一的多民族国家。”这才是真正的政治国家的建立。《香港特别行政区基本法》序言第二自然段规定：“为了维护国家的统一和领土完整，保持香港的繁荣和稳定，并考虑到香港的历史和现实情况，国家决定，在对香港恢复行使主权时，根据中华人民共和国宪法第三十一条的规定，设立香港特别行政区，并按照‘一个国家，两种制度’的方针，不在香港实行社会主义的制度和政策。国家对香港的基本方针政策，已由中国政府在中英联合声明中予以阐明。”在这段话中，国家以三种不同的英文表达出现。“国家的统一”用的是national unity,“一个国家，两种制度”中的国家是指country，而“国家决定”和“国家对香港的基本方针政策”都翻译为the People′s Republic of China。我国宪法和其他法律中所说的国家，通常是指当前这个在中国共产党领导下的中华人民共和国，并都用英文单词state来翻译。例如，《宪法》第31条规定：“国家在必要时得设立特别行政区。”根据宪法对国家权力的具体配置，设立特别行政区的权力属于全国人民代表大会。但并不能因此将本条款中的“国家”解释为全国人民代表大会。实际上，这里面的“国家”并不指向某一国家机构，而是指向制定宪法的中华人民共和国。

宪法总纲中的国家大多是政权意义上的国家概念。例如，《宪法》第2条第2款规定：“人民行使国家权力的机关是全国人民代表大会和地方各级人民代表大会。”这里的“国家权力”即是指中华人民共和国这个政权国家的政治权力，而不是某一国家机关的法律权力。④《宪法》第10条第1款规定：“城市的土地属于国家所有。”这里的“国家所有”并不是指政府所有，而是与《宪法》第7条中的“国有经济”一样，都是全民所有。对此，《民法典》第246条有明确规定：“法律规定属于国家所有的财产，属于国家所有即全民所有。国有财产由国务院代表国家行使所有权。法律另有规定的，依照其规定。”国务院只不过是代表国家行使国有财产上的种种权利，实践中国务院又将具体的管理职权交给了国务院国有资产监督管理委员会及其下属的各级国资委，但这并不能改变这些财产的性质。因此，尽管国家所有与集体所有、私人所有是三种不同的所有制，但这里的国家与集体、私人并不是并列关系，而是包含关系。

《宪法》和各国家组织法对各类国家机关都冠以“国家”的名号，地方人大、地方人民政府这些地方政权机关也都被称为“地方国家权力机关”“地方各级国家行政机关”。此类表述中的“国家”也是指向了中华人民共和国这个政治体。宪法纲领性条款中的诸如“国家保护……”“国家发展”“国家倡导……”“国家培养……”“国家加强……”“国家维护……”等等表述中的国家，也不宜径直解释为国家机关，而应解释为政权意义上的国家。宪法是主权者做出的政治决断，此类条款中的“国家”应当被理解为主权者为自己立法许下的政治承诺，而不单是主权者对国家机关提出的要求。这些条款能够成为国家机关做出相应行为的宪法依据，但并不是任一国家机关都可以依据宪法上的此类条款主张权力。能够代表这些条款中的国家的，原则上只能是作为国家最高权力机关的全国人大及其常委会。其他具有宪定职权的国家机关也可以在其职权范围内在这些事项上作为或者不作为；不具有宪定职权的国家机关或其他组织无权以此类条款作为行使权力的直接依据。例如，《宪法》第14条第2款规定：“国家厉行节约，反对浪费。”对此，全国人大常委会代表国家制定了《反食品浪费法》，将此项宪法政策具体化为各级人民政府的职权，并为各机关、人民团体、国有企事业单位、餐饮服务经营者、餐饮外卖平台、食品经营者以及公民个人设定了相应的义务。同理，尽管《宪法》第24条规定国家加强社会主义精神文明建设，但只有全国人大及其常委会可以就精神文明建设进行立法，其他具有宪法职权的国家机关如国务院等可在其法定职权范围内贯彻宪法精神文明建设条款的意旨，但没有强制实施精神文明建设的权力。

（二）政权国家的国家理性与国家权力

如法国思想家博丹所言，“国的特点是共同的统治”。如果一个民族四分五裂，不受共同规则的约束，这就不是真正的国家。国家由领土、人民和主权三要素构成，主权是其中最为关键的要素，因为领土和人民很多时候是现成的，关键在于人民是否能形成统一的政治意志。这一过程也被称为国家建构（state building）。在西方国家的历史进程中，永久性政治体的建构与现代国家建构是一个相互支撑的双重建构过程。欧洲原先的封建王国只有王室的概念，一个王室可以统治几个王国。法国大革命之后，欧洲国家才开启民族国家建构的进程。但对于中国而言，几千年的王朝历史已经塑造出相对稳定的民族认同。1840年以来，中国遭遇的并非民族认同危机，而是国家建构的失败。在国家建构过程中，国家能力是核心要素。在国家建构完成之后，将国家的材质锻造成的国家能力最终会转化为国家权力。

政权意义上的国家概念，其核心特质就是权力。权力是政治国家最大、最重要的同一性。国家是由权力将诸多要素聚集在一起形成的质变。权力是将泥巴烧成砖的窑炉，是建构国家的铁与血。没有权力的建构，其他的同一性资源和因素无法转化为国家的同一性。如沃格林所言，“统治权力的首要任务是通过把先前存在的、无组织的繁多人群转变成一个适于行动的有组织的身体，创建一个政治上统一的国家。”民族当然是国家建构的条件，但民族并不必然建立国家，倒是国家使民族能够存在。1802年，黑格尔面对政治上四分五裂的德意志时，认为正是因为缺乏共同的权力，所以德国不能被称为一个真正的国家。20世纪初，孙中山也意识到：“民族是由于天然力造成的，国家是用武力造成的。”只有存在一个统一的政治权力，国家才能真正成为国家。政权国家代表了永久政治体的意志，明确划定了领土和人民的法律界限，负责识别并维护永久政治体的国家利益。因此，在社会学上，国家一直被定义为垄断合法暴力的军事组织。

永久共同体必须由一个掌握权力的政权来承载，否则永久共同体就只能停留在人们的想象之中。问题在于，在世俗的现代社会，人与人、人与共同体之间的关系都日趋理性。要求人们服从特定的政权国家，必须要有一个理性上站得住脚的理由，否则人们难以对一个权力造就的共同体产生服从和热爱。因此，一个政权光是继承永久共同体的疆域还远远不够，它还必须拥有内在的合法性。这个内在合法性是人们热爱和服从国家的道德基础。文艺复兴以来，为特定政权提供内在合法性的是国家理性（reason of state）学说。此前的国家总是从自然、宗教、道德中寻求正当性，国家理性将国家从政治之外的束缚中释放出来，让国家的存在和运行建立在政治本身的逻辑之上。

国家理性开辟出政治的自主领域，使国家与统治者在理念上相分离。国家不再是某个君主或者王室的财产，恰恰相反，统治者应当为了国家的存续不计荣辱，甚至不择手段。博丹和霍布斯对早期的国家理性学说进行了改造，一方面，他们用主权概念为国家权力奠基；另一方面又用自然法和自然权利划定国家权力的边界。国家不是统治者恣意妄为的工具，国家权力也不是一家一姓的私有财产，握有国家权力的统治者必须为了公共利益进行深思熟虑的统治。国家理性在目的上区分了良善的国家理性和邪恶的国家理性，前者以公共利益为统治目标，后者以个人利益或部分利益为目标。国家理性也在手段上重新定义了有德性的统治和无德性的统治，前者能够理性地行动，实现国家利益的最大化；后者则不能够根据国家的目的正确地行动。对国家理性的不同理解演化出不同的政治理论。反过来也可以说，国家理性是由政治理论建构起来的。

国家的自主性被发掘出来后，“每个国家就像每个人一样，都有它必须履行的使命。”霍布斯认为安全是国家的核心目标。国家“以保护自然人为其目的”，“人民的安全是它的‘事业’”，“‘内战’是它的死亡。”但斯宾诺莎、洛克等自由主义者认为，国家的真正目的应当是人民的自由。社会主义完成了对自由主义国家理性的超越，安全与自由不再是非此即彼的选择题，国家的权力与公民的权利、国家的安全和个人的自由息息相关、相互依存。1840年以来，中国封建王朝的国家理性在遭遇西方列强的入侵时轰然崩塌，重新建立中国的国家理性、救国家于水火之中成为近代仁人志士的最高追求。《宪法》序言第二至四自然段精炼地揭示了中国内部的沧桑巨变：“国家独立、民族解放和民主自由”成为现代中国的根本诉求，中国人民为此进行了前仆后继的英勇奋斗。经过历史和人民的选择，中国共产党最终成为了现代中国的担纲者。党用社会主义重塑了中国的国家理性，带领中国人民建立起中华人民共和国。至此，作为永久共同体的中国有了新的灵魂和肉身。

政治国家的更迭及其国家理性的更新，也推动爱国主义内涵的变迁。爱国，不再仅是爱这片土地和这片土地上的人民，更是一种基于理性辨析的政治认同。对此，有学者区分了“对土地的爱国主义”与“政治爱国主义”。“‘真正的爱国者’与‘对土地的爱国者’间的差别并不在于热爱的强度，而在于情感的本质。”对土地的爱国者爱的是这片土地和这片土地上的人民，政治爱国者则是对这片土地上的政治理念和政治制度的热爱。

政权国家是民族的人格化表征，是政治权力的享有主体。国家理性作为政权国家的内核，为政权国家回答了三个问题：（1）国家的本质和目的是什么；（2）国家政治权力的边界在哪里；（3）谁能代表国家行使权力。政权国家建立之后，其背后的国家理性往往会体现在其宪法和其他法律之中，但在国家与法的关系上，并不是法创造了国家，而是国家创造了法。福柯在梳理国家理性学说时发现“国家具有一种高于法律的必要性。”国家是法律秩序的源头，它通过行使制宪权创设国家机构、分配国家权力。宪法在创设国家机构、分配国家权力之后，国家的政治权力并没有被法律权力完全替代。每当国家到了紧急状态的时候，这种原初性的政治权力就会以紧急权力的面貌重新出场。

三、作为国家机关的国家

从法学视角来看，国家不是起源于遥不可及的历史追忆，也不是始于某个政权的建立，而是源于法律秩序的诞生。政权意义上的国家是法律秩序的创造者和维护者，但国家不能一直超脱于法律秩序之外。国家的政治权力必须通过宪法分解为不同类型的法律权力并配置给不同的国家机关。因此，作为国家机关的国家是政权国家的代表，是法治状态下国家权力的具体行使者。在我国现行法律体系中，国家更多地是以国家机关的面貌出现。只不过在不同的法律部门和法律关系中，国家概念所指代的国家机关有所不同。

（一）国家作为政府及其组成部门

在各种法律和政策文件中，我们经常可以看到国家制定法律、国家征收房屋、国家鼓励生育等表述。这类表述中的国家正是我国现行法上的第三种国家概念——作为国家机关的国家。这种国家概念可以指国家所有国家机关，也可以指某一个或几个最高国家机关，还可以指国务院的部委。但有时候，作为国家机关的国家与政权意义上的国家不好区分，因为作为国家机关的国家也有多个层次的含义，并且同一部法律中的国家概念会发生内涵的变迁。当作为国家机关的国家指向整个国家机构体系的时候，二者的内涵几乎完全重叠。例如，《宪法》第67条第5项规定，全国人大常委会有权在全国人大闭会期间，审查和批准国民经济和社会发展计划、国家预算在执行过程中所必须作的部分调整方案。该条款中的“国家预算”就包括了中央预算和地方预算，可见这里的“国家”指向整个国家政权机关。不过，有时候国家也仅指中央国家机关，例如，《宪法》第118条规定：“民族自治地方的自治机关在国家计划的指导下，自主地安排和管理地方性的经济建设事业。国家在民族自治地方开发资源、建设企业的时候，应当照顾民族自治地方的利益。”这里的国家是与民族自治地方相对而言的，民族自治地方本身就有国家机关，因此这里的国家不能笼统地解释为行使国家权力的国家机关，而只能解释为中央国家机关。

在我国部门法中，国家所指代的对象更为丰富多样。《民法典》中有大量“国家规定”“国家有关规定”“国家标准”等表述。如《民法典》第294条规定：“不动产权利人不得违反国家规定弃置固体废物，排放大气污染物、水污染物、土壤污染物、噪声、光辐射、电磁辐射等有害物质。”第651条规定：“供电人应当按照国家规定的供电质量标准和约定安全供电。供电人未按照国家规定的供电质量标准和约定安全供电，造成用电人损失的，应当承担赔偿责任。”第363条规定：“宅基地使用权的取得、行使和转让，适用土地管理的法律和国家有关规定。”第511条第（一）项规定：“质量要求不明确的，按照强制性国家标准履行……”在这类条款中，“国家规定”“国家有关规定”“国家标准”等表述中的“国家”是与地方或者社会相对应的概念，一般是指全国人大及其常委会、国务院及其部委、最高人民法院和最高人民检察院等中央国家机关。例如，《民法典》第799条中的“国家颁发的施工验收规范和质量检验标准”，即为住房和城乡建设部公告第193号颁布的《建筑工程施工质量验收统一标准》。

《中华人民共和国刑法》（以下简称《刑法》）中的“国家规定”是一个相对明确的法律概念。根据《刑法》第96条规定：“本法所称违反国家规定，是指违反全国人民代表大会及其常务委员会制定的法律和决定，国务院制定的行政法规、规定的行政措施、发布的决定和命令。”简言之，《刑法》中的“国家规定”中的国家专指全国人大及其常委会和国务院。但《刑法》中的“国家有关规定”和“国家标准”等表述中的“国家”则可以包括国务院部委在内，违反部委规章就属于违反国家有关规定。例如，最高人民法院、最高人民检察院《关于办理侵犯公民个人信息刑事案件适用法律若干问题的解释》第2条就明确规定：“违反法律、行政法规、部门规章有关公民个人信息保护的规定的,应当认定为刑法第二百五十三条之一规定的‘违反国家有关规定’。”《刑法》上“国家工作人员”中的“国家”范围就更大了。《刑法》第93条规定：“本法所称国家工作人员，是指国家机关中从事公务的人员。国有公司、企业、事业单位、人民团体中从事公务的人员和国家机关、国有公司、企业、事业单位委派到非国有公司、企业、事业单位、社会团体从事公务的人员，以及其他依照法律从事公务的人员，以国家工作人员论。”这里的“国家”实际上是泛指所有国家机关，并且是作扩大解释的国家机关，政党、人民团体、事业单位、国有企业等均被包括在内。

作为国家机关的国家是实际上指的就是广义上的政府。它是国家职能和国家权力的具体承担者，往往以某一个或某一类国家机关的身份出现在其他法律主体面前。这种意义上的国家涉及的是国家权力的具体配置以及国家法律责任的承担，因此更多地被应用于具体的部门法之中。对于此种国家概念，理论上的任务是识别不同语境中国家的具体指代对象，进而明确国家职能、权限和责任归属。由于作为国家机关的国家在法律上并没有统一的指代对象，以至于立法者在使用国家概念时经常会出现模糊甚至混乱。例如，《全国人民代表大会常务委员会关于实行宪法宣誓制度的决定》规定在就职时应当公开进行宪法宣誓的主体为“国家工作人员”，但在实施过程中就产生了疑义——“国家工作人员”是否包括国家机关工作人员之外的国家工作人员？为了解决这个问题，河北、青海等省市在宪法宣誓地方立法中将“国家工作人员”统一改为了“国家机关工作人员”。再如，《民法典》第1234条和第1235条将救济生态环境损害的请求权主体划定为“国家规定的机关”和“法律规定的组织”，可究竟何为“国家规定的机关”在理论和实践中引发了巨大争议。

（二）国家法人说之于国家概念的法律意义

罗马法将国家视为合伙或者法人。国家合伙理论仅是有条件地承认国家的权威，国家并没有自己独立的利益和目标。民众效忠的对象不是国家，而是组建国家的规则。一旦规则不存在，国家就解体。在国家责任的承担上，合伙意味着国家的成员承担无限连带责任。国家法人理论则将国家视为独立的意志主体，国家的成员、共同目标、土地等自然资源等等都被视为国家的财富。民众效忠对象是国家本身，除非被外在力量消灭，否则国家永不解体。在国家责任的承担上，国家作为法人独立承担责任。

作为国家机关的国家宜以国家法人学说作为其理论基础。国家法人理论是法治国原则与国家概念相结合的产物，是法学家关于国家是什么的一种看法。“自从理解了法治国家这个概念之后，所有人都强烈意识到需要构造国家的法律构架。”国家的法人理论正是在此种需求的刺激下产生的。“把国家设定为一个法律上的人，在西方理论脉络中主要有三重理论需要：第一，解决国家在实定法上权利、义务和责任归属问题。不论是行使公权力，还是作为私主体参与民事活动，都需要他作为一个法律上的人来出现。第二，解决现代国家的正当性问题。在宗教和道德消退的‘后形而上学’现代社会，只有基于公共合意的法律能为国家提供正当性，让它成为法秩序意义上的最高人格体，使现实的力量获得客观规范效力的担保。第三，解决国家统一的问题。也就是通过统一、整体的法律人格设定来实现国家在意思表示与权利能力上的统一。”无论是处理国家的内部关系还是外部关系，都需要将国家拟制为一个享有特定权利、履行特定义务的法律主体。

法人这一概念源自罗马法。中世纪法学家将王权建构成法人，国家法人理论的前身正是王权法人理论。王权法人理论把国家和国家的代表、国王的权力和国家的权力区分开来，具有不可忽视的理论意义。国家法人理论源起于1837年德国哥廷根大学阿尔布雷希特的一篇评论文章，后经过格贝尔、拉班德、耶利内克等人的完善和发展。耶利内克称：“国家拥有人格。人格是能够成为权利承担者的能力，简言之，权利能力。”这种借鉴私法上的法人理论而建构起来的国家理论将国家拟制为拥有权利义务的法律主体。但国家法人理论提出之后，也遭到了一些批评。奥托·基尔克曾大声疾呼：“要抛弃法人！在法律世界中，在作为真实世界的法律世界中，如何能让这无血无肉的幽灵、这打扮成人的模样的稻草人与活生生的人并存？”甚至坚持国家与法律一元论的凯尔森也强烈反对将国家视为法人。但国家法人说将国家从各种形而上学的泥潭中拉了出来，让国家不再是不可捉摸的某种历史意识或政治观念，而是下降为法律秩序和由法律秩序奠定的权力分配关系。国家法人说将国家拟制成法律主体，并非说国家真的就只是一个法律拟制主体。作为一种法律技术，国家法人理论是政权意义上的国家与国家机关意义上的国家的适配器，对于公法学的理论建构大有裨益。

第一，国家法人说有助于我们在法律上理解人民与国家的关系。主流公法理论往往认为，在人民主权原则之下，人民通过选举代表制定宪法和法律，组建国家机关并完成国家权力的分配。这是一个典型的“人民—国家机关”的逻辑结构。在这种逻辑结构中，只有国家的身体而不见国家的全部。采用国家法人理论，则国家是一个法人，人民是国家的股东，国家机关是国家的管理机构。在这个“人民—国家—国家机关”的逻辑结构中，我们可以清晰地看到，国家机关并不是国家本身，而仅仅是国家的法人代表。以国家所有为例，我国宪法规定土地、矿藏、水流、森林等自然资源归国家所有，但“国家所有”中的“国家”并不能被某一个国家机关所指代。《矿产资源法》第3条第1款规定：“矿产资源属于国家所有，由国务院行使国家对矿产资源的所有权。”但《国防法》第40条规定的“国防资产属于国家所有”却是由中央军事委员会代表国家行使所有权。此外，《企业国有资产法》和港澳基本法还赋予了地方人民政府和港澳特区政府代表国家行使所有权。这意味着法律可以将国家所有权授予给不同的主体，但这并不会影响到国家所有权的独立性和完整性。在这类法律中，国家显然是独立且不可或缺的法律主体。

第二，国家法人理论有助于我们理顺国家与国家机关的关系。国家机关不是国家本身，而仅仅是国家的管理机构。国家机构改革宜按照国家的目的和任务来创设国家机关、配置国家权力。不同的国家机关在一定范围内代表国家，但不是所有国家机关都能代表国家。哪些国家机关可以代表国家、在何种意义上代表国家，是值得深入探讨的问题。从我国现行法上的规定来看，真正有资格代表国家的机关仅仅是几大最高国家机关及其组成部门。地方国家机关、政党、人民团体、事业单位和国有企业虽然在不同维度上与国家相联结，但更多的时候它们是与国家相对应的概念。然而，我们的法律语言有时未能关照到这种区别，而是笼而统之地冠以国家之名。对此，立法应当注意“国家规定”“国家有关规定”“国家另行规定”等表述的使用场景，避免出现低层级的国家机关甚至非国家机关来代表国家。

第三，国家法人理论有助于国家责任的承担。19世纪的德国公法学家之所以提出国家法人理论，是为了否定君主对国家的私人财产权，确立国家的主体地位。将国家拟制为法人意味着国家既可以享有法律上的权力（权利），也应承担法律上的责任。故而，有学者宣称：“将国家视为法人是一种归责模式。”承认国家为法人意味着国家可以成为法院的被告。在过去很长一段时间里，主权者不负法律责任是通行的公法原则，控诉主权者必须经主权者同意。但这条原则有两个例外，一是国家因公共事务损害公民权利时应承担国家赔偿责任，二是国家因公共利益需要对私有财产进行征收时的国家补偿责任。“这两个例外并非基于国家应负法律责任的公法上的原则，而是基于一个个人主义的原则，即人民享有不可侵犯的财产权。”我国国家赔偿制度和征收补偿制度实际上已经将国家作为法人来对待，国家赔偿制度、征收补偿制度均可以国家法人理论进行解释和改进。

第四，国家法人理论可与现行法律已确立的机关法人制度相配合。公法的功能即是将抽象的国家机关化，让不同类别的国家机关承担不同的功能、职权和责任。抽象的国家观念固然是真实存在的，但与老百姓打交道的是具体的国家机关及其工作人员。我们正是在与国家机关及其工作人员的接触中感受到国家的存在。国家机关作为国家职能的具体承担者，是法定权力和义务的执行者，它们已然是我国行政法和民法上的法律主体。我国的财政体制实行的是国家机关的财政包干制，原则上不同层级和类型的国家机关在其财政预算范围内独立承担责任。尽管各个国家机关的职权和财产都来源于国家，并最终都归于国家，但否定各个国家机关的法人地位只会增加权利救济的难度。在这一点上，我国《国家赔偿法》体现得最为明显。一方面，国家机关及其工作人员是代表国家履行职权，我国的国家赔偿法理论也承认国家是赔偿的责任主体；另一方面，《国家赔偿法》将具体的国家机关以及法定机关定为个案中的赔偿义务主体。国家法人和机关法人分属不同的部门法关系，国家法人理论主要运用于宪法和国际公法，机关法人则可适用于行政法和民法领域，后者是具体国家权力行为的责任承担者。

结语

国家是国家权力理论、国家领土理论、国家公民理论、国家宪法理论、国家形式理论、国家机构理论、国家联合理论的基石范畴。对中国公法学而言，解释中华民族共同体、国家统一和国家安全、国家权力与国家责任等一系列重大问题都需要建构起科学合理的国家概念。如学者所言：“国家概念是公法学的关隘”。长期以来，我们的公法理论没有区分这不同层次的国家概念，以致在理论建构、法律制定和实际运用的过程中捉襟见肘。习近平总书记《在哲学社会科学工作座谈会上的讲话》中指出：“观察当代中国哲学社会科学，需要有一个宽广的视角，需要放到世界和我国发展大历史中去看。”中国话语体系中的国家概念深嵌于中国传统文化“家-国-天下”的理论脉络之中，这种国家概念不同于现代西方“个人-民族国家-世界”的政治框架。不可否认，近现代以来中国传统的国家观念受到了西方的刺激和影响，我们不得不借用西方的话语来表达中国的意思，这导致中国法律体系中的国家概念呈现出一种古今中外的语义交汇。⑤当我们解释我国法律中的“国家”概念时，必须充分意识到同一个语词背后不同的指向及其理论逻辑。纵览我国宪法和相关法律中有关国家的表述，我们会发现我国现行法上的“国家”是一个极具本土特色的概念，它包括以下三种不同的面向：

一是作为永久共同体的国家（country/nation）。永久共同体是历史和文化的产物，其内核是成员之间的共同体意识、意愿和热情。此种国家概念在理论上主要属于历史学、民族学、政治哲学的研究范畴，在实践中则主要运用于国家内部统合和对外关系领域。在涉及国家的历史延续、国家统一和国家安全等问题时，我们通常会用“中华民族”“中国”“祖国”来表述。我国宪法及其相关法在涉及到民族、港澳台等问题时一般都是在此种意义上使用国家概念。

二是作为特定政权的国家（state）。政权国家是永久共同体的存在形式，它垄断了一定疆域内的合法暴力，拥有一整套政治符号和制度安排。与永久共同体背后的中华民族不同，政权国家指向的是主权者在革命后的建国行动。西方政治学和社会学惯于在此种意义上使用国家概念，当前中国政治学对国家概念的理解也延续了这一传统。⑥政权国家并不仅指向某一个具体的国家机关，而是对混沌一体的整个国家主权者的概称。

三是作为国家机关的国家（government）。此种意义上的国家是我国各个法律部门都在使用的国家概念，它往往直接指向特定的国家机关。不过，在不同的部门法语境中，国家所指向的国家机关不尽相同，有时候国家指的是所有国家机关，有时候国家仅指代中央政府。

上述三种国家概念之间存在着紧密的内在联系。作为永久共同体的国家，基本上以特定的民族身份和地理疆域为标识，划定了原始社会契约的范围，界定了“我们人民”——中华民族共同体的同一性，回答的是我们是谁的问题。作为特定政权的国家则在前者的基础上，以某个政治团体及其意识形态为纽带，在“理”与“力”的合力下代表人民掌握国家主权，回答的是我们要做什么的问题。作为国家机关的国家是具体行使国家权力、承担国家责任的主体。它的任务是通过宪法和其他法律将政治权力法律化，并按照类型化和层级化的方式分解为具体国家机关的法律权力，回答的是我们怎么做的问题。厘清现行法上的国家概念，不仅有助于我们理解现行法体系的相关规定及其内在原理，也能为立法者在立法过程中如何使用国家概念提供参考。