特朗普第一任期是“后冷战时代对中美关系最具颠覆性影响的一届美国政府”,①在涉台政策上也进行了破坏性的调整。2025年1月特朗普重返执政后,将继续重置美国对台政策的前提与目标、框架与内涵、手段与方式,使得未来一个时期美国对台政策既不同于拜登时期,也不同于特朗普第一任期,而会呈现出新的态势,给台海地区的和平与稳定带来系统性挑战,值得密切关注和深入研究。
一、中国大陆对于两岸关系主导权的掌控与美国离岸制衡的战略焦虑
近年来,随着陆美博弈的持续升级,美国对华战略焦虑感与日俱增。特朗普提出“让美国再次伟大”(MAGA)的背后,恰恰折射了特朗普及其追随者认为目前美国已经不再伟大。这种挫折情绪的弥漫,意味着特朗普在第二任期的对华战略定位将发生重大调整。为延缓霸权衰落和防止权力转移,特朗普第二任期对华战略选择将从“接触加遏制”转向完全以遏制为主,台湾问题将成为陆美关系的“重灾区”。
(一)美国的霸权旁落与“以台制华”的极限施压
美国在涉台政策上长期奉行离岸平衡策略,企图在两岸之间扮演遥控指挥的“调解者”“参与者”“监督者”和“控局者”等多重角色,认为两岸关系发展的进程与节奏等都应该由美国来掌控。但近年来中国大陆对于台海地区的控局与塑造能力不断增强,已经牢牢掌握了两岸关系的主导权和主动权。
在美国看来,台海地区发生了明显的权力转移,在美国、台湾和中国大陆三方中,中国大陆已经成为最大的变量,美国对此产生了强烈的失衡危机焦虑。在中国大陆实力相对较弱的时期,美国为抢占道德制高点,声称支持两岸和平统一。但随着中国大陆实力不断提升,美国不但不再支持两岸以任何方式实现统一,也不再完全支持两岸和平相处,转而认为两岸只有维持适度的紧张和冲突,“将战未战”和“似冲突未冲突”,才是最符合美国利益的。在此情势下,美国的涉台政策也将发生重要变化,逐渐由此前的双向平衡转向单向遏制,由对中国大陆和对台湾的双重威慑(既阻止大陆统一又遏制台湾“独立”),转向重点吓阻中国大陆,企图重新恢复美国的“单极时刻”。诚如王卫星所言,无论美国谁当选,在战略遏华和“猎杀中国”方面,美国会保持高度的连续性,但不同时期会有不同的策略,拜登政府对华是“先要命后要钱”,特朗普政府是“先要钱后要命”。②
在特朗普第一任期,美国国防部2019年6月发布的《印太战略报告》中公开把台湾界定为“国家”,试图明确对台湾的安全承诺,并将其纳入美国的地区多边安全机制。③此后,特朗普政府又公开“对台六项保证”,解禁美台互动层级,为美台所有层级的互动打开“潘多拉的魔盒”,这也为2022年佩洛西窜台提前创造了“方便之门”。随着特朗普的卷土重来以及美国的霸权焦虑,特朗普第二任期或将极限打“台湾牌”,对陆美关系进行消极定位,在台湾问题上对抗的烈度和广度都将大幅提升。此外,随着特朗普打击“深层政府(deep state)”,内阁成员频繁更换,传统上相对瞭解台湾问题敏感性和重要性的人士或将被迫离职,这也将直接波及美国“一个中国政策”的稳定性和延续性。
(二)美国在台海的战争叙事与对台湾的安全压榨
拜登政府时期,美国在对华政策上逐步确立了以“战略性竞争为主、以选择性合作与可控性对抗为辅”的战略主轴。就台海地区而言,随着2027年中国人民解放军建军100周年的临近,美国战略界藉题发挥,凭空想象,频频渲染战争焦虑,炒作“2027年台海战争论”。2021年3月,美国即将卸任的戴维森上将宣称,中国在“未来六年内”对“入侵(invading)”台湾构成了“明显的威胁(a manifest threat)”。④2024年3月,美国太平洋舰队司令约翰·阿奎利诺(John Aquilino)在美国参议院军事委员会作证时声称,所有迹象表明,中国军方已经准备好2027年之前武力攻台。⑤美国战略暨国际研究中心(CSIS)、新美国安全研究中心(CNAS)等也都趁机炒作,多次举行以台海方向中国大陆和美国冲突为预设场景的情景推演。面对美国臆想的台海战争情景,特朗普不愿意卷入战争,而会全面提升与台湾军事关系,威慑中国大陆,制造“不对称威慑”,迫使中国大陆不敢轻易对台动武。特朗普商人出身,逐利色彩明显,精于成本评估和利益算计,多次表态要求台湾缴纳“保护费”。美国学界和政策界持续炒作“台海战争论”,将为特朗普第二任期敲诈台湾当局创造更多借口。
在特朗普第一任期,美国政府对台展开疯狂军售,整体金额约是后来拜登执政时期的三倍。未来特朗普势必继续加码,加大对台军售力度。据台湾“国防部”披露,将对美增购“爱国者-3”增程型导弹,规划在2025年、2026年分批完成。民进党当局此举,意在迎合特朗普的需求。而特朗普的讹诈,势必会掏空台湾的发展动能,连蔡英文都表示,特朗普要求台湾将防务开支提升至GDP的10%,“这很难让人接受”。但对于特朗普而言,这是台湾应当付出的代价,至于是否会冲击台湾经济发展,特朗普政府则无暇顾及,更不会关心。
(三)将台湾问题与贸易等叠加捆绑,制造经济弱化和安全强化的双重趋势
特朗普第一任期就开启对华“贸易战”,第二任期时将继续加码。2024年11月25日,特朗普声称将对进口自中国大陆的所有商品加征10%的关税。为落实“以台制华”,释放威慑信号,加大对中国大陆的要价力度,特朗普重新执政后,将挥舞“关税大棒”,落实全政府、全社会、全领域、全方位的综合威慑政策。在第一任期时,特朗普政府已经把台湾问题与对大陆的贸易战挂钩,美国对台军售、美国军舰穿越台湾海峡等时间点的选择和挑衅的频次都经过了精心算计,与当时中国大陆和美国的贸易博弈和双方谈判具有高度的关联性。特朗普第一任政府往往在陆美讨价还价的关键节点打出最为顺手的“台湾牌”,企图坐地起价,空手套白狼,进行延伸威慑,把台湾纳入打压中国大陆的轨道。未来特朗普政府会继续将台湾问题与贸易关税等强行挂钩,进一步将台湾问题“筹码化”,对中国大陆进行有限接触和极限施压。特朗普2.0版对华政策不仅挥舞关税“大锤”,还将加大对华科技封锁,并将台湾纳入其中。特朗普公开声称,台积电偷走了美国的产业,未来势必会以“去风险”和“降依赖”的名义,施压要求台积电加大赴美投资,并将最先进的制程向美国转移。如此一来,科技议题将与台湾问题产生共振效应,对大陆构筑小院高墙,并迫使两岸脱钩断链。
此外,为强化台湾在美国印太战略中的角色,特朗普第二任期还有可能制造三海联动效应。一段时间以来,南海问题风云再起,美国防部长奥斯汀公开透露已经设立“美国仁爱礁特遣队”,加强美菲联盟的协调性和互操作性。台湾在南海议题上也扮演了一定的角色,控制着太平岛等关键岛屿。特朗普商人出身,喜欢坐地起价,拉高票价和筹码,未来美国有可能迫使台湾在南海议题上对美配合,将台海与南海相互捆绑,制造1+1>2的加乘效应,甚至有可能制造三海联动,以更加娴熟的手法,将三海策略贯穿起来进行做牌、叫牌和换牌。
二、特朗普冲击与美国构筑“台湾陷阱”的三重变量
特朗普强势回归后,将会“拜规特不随”,甚至出现“逢拜必反”。为落实新干涉主义,美国将重构涉台政策,单向遏制中国大陆,不再以维护台海地区的稳定为优先目标,试图利用台湾问题对华极限施压,贴近底线狂打“台湾牌”,试图掏空一个中国政策,迫使中国大陆陷入“台湾陷阱”,不得不将有限的战略资源、政治资源、军事资源等向台湾问题投放,无法集中精力安心发展经济民生。美国此举意在干扰中国大陆的现代化进程,进而迟滞中华民族伟大复兴,但在当前国际格局下,美国的相关政策也会面临碎片化困局,政策效果将被打折扣。
(一)特朗普本人“以结果为导向”的实用主义思维
近年来,新自由主义退潮,现实主义思潮在世界范围内躁动,特朗普第一任期所推行的政策和所采取的行动进一步助长了这种趋势。特朗普崇尚里根时期的“以实力求和平”信条,拜登政府也多次强调“从实力地位出发(from a position of strength)”。在“特朗普主义(Trump doctrine)”的驱动下,特朗普第二任期美国外交政策和外交风格将更具有进攻性现实主义色彩,逐步瓦解以新自由主义为基础的国际秩序。而其对华政策尤其强调“以结果为导向”,将对华定位内嵌于现实主义的政治逻辑。特朗普重利轻义,奉行绝对的自我中心主义,政策具有多变性,表现出独特的行为体偏好,经常翻手为云覆手为雨,具有狂羁个性和交易式政治风格。岛内各界也都在高度关注特朗普第二任期是否会“政策变脸”,是否会塑造新的“台海恐怖平衡”,甚至会“出卖台湾”。
(二)特朗普团队的“小集团思维”与“碎片化分权”
由于特朗普本人对于台湾问题的相对轻视,导致美国涉台政策未来有可能进入“自动驾驶”(auto-pilot)阶段,这就为特朗普团队在涉台议题上的挥洒提供了重要的空间。相较于第一任期,特朗普第二次执政的熟练程度明显更高,重要人员的提名节奏更快。从目前已经提名的人员来看,特朗普瓦解“深层政府”的努力取得一定成效,其内阁成员大多对特朗普“忠诚度”更高,建制派人员更少,对华更趋强硬。例如,特朗普提名的国务卿卢比奥被称为“反华急先锋”,其个人早在2020年就因涉港和涉疆错误言论,两次被中国大陆列入制裁名单,未来在对华态度上态度将更趋强硬。在右翼民粹主义、极端民族主义、反全球化思潮、反建制思潮等叠加震荡、遥相呼应的态势下,特朗普混搭型的决策团队中将以强硬闻名的鹰派人物为主,新兴右翼智库“美国优先政策研究所”被视为“特朗普的影子政府”。这意味着美国政府决策导向和决策方式均会发生较大改变,“政治回音壁”效应将会明显上升,美国极端保守派则会藉壳上市,利用特朗普执政来夹带私货,掌控美国政坛。特朗普有可能被其身边的“反华鹰派”团队裹挟、绑架和塑造,并投射到台湾问题上,进而挑动台海局势。
(三)“东升西降”与“西升东降”的两极化实力认知
目前中美已经进入掰手腕的战略僵持阶段,双方最终比拼的是“内功”。外界都在高度关注,特朗普第二任期放宽科技监管是否会给美国科技创新带来再次大爆发、马斯克政府效率部(DODGE)是否会进一步提升美国“小政府大社会”的运行效率等。从这个角度看,特朗普2.0时代的中美博弈会更趋于内卷化。它不再是两国谁能打倒谁的比拼,而是各自增加内功、如何把自身发展得更好的对比。在此情势下,两岸之间关于“时间究竟在谁一方”存在着巨大的认知落差。民进党认为,随着两岸分离的时间越来越长,台湾民众特别是年轻人对于中国的认同度会越来越低,届时台湾就将实现“事实上的独立”,因而时间在民进党的一方。但中国大陆认为,实现中华民族伟大复兴进入不可逆转的历史进程,统一的时、势、义始终在祖国大陆这一边。⑥从宏观的格局来看,美国因素一直是影响两岸关系最大的外部因素,台湾问题也不再是简单的“小两岸(海峡两岸)”的对比,而是“大两岸(太平洋两岸)”的对比。未来一个时期中国大陆和美国的实力博弈,将直接牵动民进党当局对于台湾前途的研判,也将直接攸关两岸关系的长远发展走向。
三、民进党当局面临的结构性困局与对美信任赤字危机
赖清德谋求“台独新教父”的历史定位,在“台独”议题上有强烈的责任感、使命感,同时也存在着巨大的迫切感和危机感。民进党当局认为,特朗普虽然在战术层面会轻视台湾,但美国“以台制华”战略不会发生根本性变化,将进一步强化与中国大陆对台海地区主导权的争夺,因而未来台美关系依然有进一步提升的动能和空间。但民进党当局应该充分认识到,美国和台湾地区之间的深层次矛盾和冲突并未完全纾解,双方所谓伙伴关系嫌隙持久存续,秩序重塑漏洞百出,在特定的时空背景下甚至存在进一步被激化的可能性。
(一)美国贸易保护主义的抬头与台湾外向型经济体的矛盾
随着逆全球化思潮的兴起,特朗普单边主义和孤立主义的政策偏好,也就有了更多的“正当性”和“政治正确性”。2023年,特朗普在竞选期间曾称若其当选,将对所有进口商品征收10%普遍关税。2024年11月,在其胜选后的20天左右,又扬言将对墨西哥和加拿大进入美国的所有产品征收25%关税,并对中国大陆的商品额外征收10%的关税。特朗普采取攻击性策略,肆意挥舞“关税大棒”之后,既将制造盟伴安全困境,也将对台湾构成强烈的威胁。
台湾面积和人口有限,很难形成庞大的内循环和规模效应,是典型的外向型经济体,原材料需要进口,产品需要出口。特朗普不断把台湾“污名化”,对台湾的定位由“产业链伙伴”变为“产业链小偷”。在经济民族主义的驱动下,未来美国若启动“贸易冷战”,加大对台征收关税,让台湾为其“偷走美国产业的恶劣行为付出代价”,而民进党当局又一味对美迁就,势必会为台湾经济社会发展蒙上沉重阴影。更重要的是,台湾作为外向型经济体,需要依赖稳定的周边环境,但台湾若陷入美国营造的霸权威慑氛围中,台湾的周边环境将面临巨大的风险,台湾在区域经济一体化的浪潮中也会被更加边缘化。
(二)美国对于意识形态的淡化与民进党当局“民主价值牌”的失灵
拜登执政时期,高度重视利用“意识形态牌”来拉盟遏华,将中国大陆视为民主对立面的“威权政权”,多次在美国主导的“民主峰会”上对华诋毁抹黑。民进党当局也积极配合,启动“台独民主化”进程,妄图以“民主”为幌子来包装“台独”,民进党当局以“民主的名义”加速布局“台湾问题国际化”,声称“民主台湾”对抗“威权中国”,在“两国互不隶属”之上叠加“民主台湾与专制中国互不隶属”外衣,附和美西方价值话语体系,企图将两岸关系的性质由中国的内政问题扭曲为意识形态问题。
特朗普奉行现实主义和物质主义,更加注重硬实力而非软实力,倾向于采用“能力决定意图”的决策框架,在涉台政策上将相对淡化意识形态色彩。对于特朗普而言,只要价格合适,价值都不是问题。这意味着美台精心构筑的民主价值同盟将被祛魅,美台之间的意识形态战略主轴发生根本性变化,民进党当局的民主牌和民主抗陆叙事也将失灵。
(三)美国的战略收缩与民进党当局“倚美固邦”的难以为继
拜登执政时期,台湾被视为美国盟友责任论的风向标和试金石,美国积极协调同盟国在台湾问题上的立场,在与日本、韩国、澳大利亚等双边以及G7等多边联合声明中,都会强行塞入台湾问题,企图把台湾问题国际化。这从客观效果上也配合了民进党当局的倚外谋“独”。但特朗普团队则会淡化与盟友之间的协调与对话,甚至会挑动与盟友的紧张关系,这将导致拜登时期拉盟结伴的策略将出现难以为继的困境,在涉台问题上也难以形成所谓的对华“战略合围”,甚至会把台湾视为“盟友揩油论”的典型。如此一来,民进党当局倚外谋“独”、借助美国的力量来拓展国际活动空间的图谋就将面临巨大变数。
在特朗普的认知中,台湾固然重要,但不应成为颠覆美国与中国大陆战略稳定的“引爆点”,美国应该避免卷入一场未知的台海军事冲突或战争。因而美国会淡化对台湾的政治承诺,防止形成强大的反噬力,被民进党当局逆向利用。“美国在台协会”前主席卜睿哲(Richard Bush)透露,特朗普在第一任期时曾在国安会议上问过白宫幕僚,“保护台湾,我们(美国)得到什么?”这显示,特朗普在美国对台湾的安全承诺上是持怀疑态度的。⑦不但如此,民进党当局“倚美固邦”的策略也将面临巨大变数。特朗普在第一任期曾签署通过所谓“台湾友邦国际保护及加强倡议法”(简称“台北法”),意在“助台固邦”。2021年8月21日,萨尔瓦多与台湾“断交”时,时任特朗普政府国务院发言人对此公开表示“深表失望”,并威胁称“在萨尔瓦多的这一决定之后,我们正在评估与该国的关系”。⑧但即便美国国会和行政部门联手帮助台湾巩固与“邦交国”情谊,依然无法改变台湾“邦交国”纷纷“弃台”而去。蔡英文执政8年,有10个国家与台湾“断交”。目前台湾仅剩下12个“邦交国”,未来美国若再降低“助台固邦”力度,赖清德将迎来下一轮“断交潮”的爆发,届时台湾的“邦交国”数量将被降为史无前例的个位数。
四、结语
2025年1月20日特朗普正式走马上任,中美进入新一轮“摸底试探”期。2025年上半年台海局势整体可控,特朗普政府在两岸之间将继续奉行双轨策略,但随着2025年下半年或2026年上半年特朗普第二任期国家安全战略的出炉,美国落实“以台制华”战略的策略将更具有体系性和对抗性,陆美全面战略竞争叠加海峡两岸尖锐对抗,台海局势或将迎来风高浪急的高危局势。面对严峻形势,中国大陆要掌握战略主动,坚持锁“独”促统、控台制美策略,一方面加强与美沟通,管理竞争、避免冲突,动态调适政策,建立止损点,同时要“围点打援”,坚决遏“独”,要在岛内加强战略布势,强化对台海地区主导权的掌控,塑造统一预期论。两岸统一是大势所趋,连陈水扁都表示,“台湾的力量再怎么强,会强得过大陆吗?”无论未来外部干涉势力如何与岛内分裂势力勾连,未来两岸由和平发展逐步迈向最终统一的大势都不可能发生任何变化。
基金项目:本文为国家社科基金后期项目“美国对台湾当局海洋政策的影响研究”(22FZZB009)的阶段性成果
注释:
①吴心伯:《特朗普政府重构中美关系的抱负与局限》,《国际问题研究》2020年第2期,第20页。
②引自王卫星在2024年全国台湾研究会年会闭幕仪式上的总结。
③The Department of Defense, "Indo-Pacific Strategy Report", July 1, 2019, https://media.defense.gov/2019/Jul/01/2002152311/-1/-1/1/DEPARTMENT-OF-DEFENSEINDOPACIFIC-STRATEGY-REPORT-2019.PDF.
④Davidson: China Could Try to Take Control of Taiwan In 'Next Six Years', https://news.usni.org/2021/03/09/davidson-china-could-try-to-take-control-of-taiwan-in-next-six-years
⑤China will be ready for potential Taiwan invasion by 2027, US admiral warns, https://thehill.com/policy/defense/4547637-china-potential-taiwan-invasion-2027-us-admiral-warns/
⑥统一的时、势、义始终在祖国大陆这一边,《人民日报》2022年09月22日第04版。
⑦特朗普曾质疑“保护台湾”不划算,香港大公网,https://www.takungpao.com/news/232110/2019/0214/246877.html。
⑧U.S. reviewing El Salvador relationship after Taiwan break-spokesman, https://www.reuters.com/article/world/us-reviewing-el-salvador-relationship-after-taiwan-break-spokesman-idUSKCN1L708K/
国际关系学院对台战略预置和重点问题创新研究团队负责人、海峡两岸关系法学研究会理事 锺厚涛
(全文刊载于《中国评论》月刊2025年1月号,总第325期,P12-17)