汪伊举:略论民主政治转化与中国的首次试验

————对民初议会政治的回顾及其它
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汪伊举  

内容提要:本文所指的民初议会政治,是指在1912年至1913年间先在南京召开后迁往北京的临时参议院以及在北京举行的中华民国第一届国会这两年时间的议会政治。本文的重点不在于讲述这段历史的方方面面,而是对这段历史在加以简短回顾后对其经验和意义进行探讨,并对民主政治提出一些个人观点。

关键词:民主 议会政治 政党 人权

一、历史的回顾

1911年10月武昌起义成功后,全国许多省市纷纷响应,满清王朝处于崩溃之中。12月3日,各省的代表在汉口通过《临时政府组织大纲》,12月29日,17个省的代表依《大纲》的规定在南京选举孙中山为临时大总统。1912年1月1日孙中山就职,宣告中华民国成立。接着在1月28日,17个省各选派三名代表组成临时参议院,作为中华民国的立法机关。在临时参议院中,以孙中山为首的同盟会的势力最大,议长林森、副议长王正延皆是同盟会会员。

武昌起义爆发后,惊恐之中的满清王朝,又重新启用袁世凯,授以内阁总理大臣的高位,让他来收拾局面。袁世凯对反满清势力和满清皇室都用两面手法,对皇室表效忠时又用革命难以控制来恐吓皇室;对反满势力加以军事镇压时又派代表谈停战议和。他利用这种手法使他的政治身价愈来愈高,就连黄兴、孙中山等人也提出,只要袁世凯赞成共和,就推举他为大总统。在得到确切保证后,袁世凯及其北洋势力宣布赞成共和,使满清皇帝于1912年2月12日正式退位。孙中山也于2月14日辞去临时大总统职务,2月15日南京临时参议院选袁世凯为临时大总统、黎元洪为副总统。

选举袁世凯为临时大总统后,临时参议院在3月11日公布了它通过的《中华民国临时约法》。《临时约法》确立了中华民国实行共和制,在政体上与《临时政府组织大纲》有所不同,实行的是责任内阁制而不是总统制。《约法》规定,大总统任命的国务总理和各部总长必须得到参议院的批准。总统颁布命令国务总理要副暑才能生效。参议院是立法机关,行使立法权,总统由参议院选举产生,参议院有权弹劾总统和国务员,设立法院,独立审判,行使司法权。这样立法、行政、司法三权分立的原则得到了确立。《约法》还确定了中华民国国民的各项民主权利。

在经历一番首都在南京还是在北京的折腾后,最后依袁世凯及其势力的意志,袁世凯在3月10日于北京宣誓就任临时大总统,3月13日参议院通过了唐绍仪组成的内阁。4月2日临时参议院通过迁往北京的决议,4月29日参议院在北京正式开院。

在南京时期的参议院,是同盟会议员占优势,到北京后,议会内政党的对比情况发生了变化,原先各省委派的是三位议员,在《临时约法》公布后按其第18条规定,各省应选派五位议员,再加上有一些议员辞职需补上,因此在北京的参议院中议员有了变化。新选的议员由各省临时议会选出,而各省临时议会又多是以前清的谘议局为基架,也即多是前清立宪派人士。这样,在北京开院的临时参议院中以汤化龙、张伯烈等共和党人为最大的议会党团。根据1912年6月参议院情况统计,共和党的有38人,同盟会有33人,统一共和党为17人,其它15人。①这也是为什么,在临时参议会的议长、副议长的选举中,同盟会的候选人张耀曾(代表云南)败北,而统一共和党和共和党的吴景濂、汤化龙分别当选为议长、副议长。同时在对待由南京临时参议院批准的唐绍仪内阁上,共和党人对名为 同盟会成员的总理唐绍仪进行猛烈攻击,并借总统与总理矛盾,偏向袁世凯,攻击政党内阁,主张超然内阁,迫使唐绍仪提出辞职、出走以及内阁倒台。在1912年夏季临时参议院最主要的工作是制定国会组织法和参众两院选举法,在草拟、争论、表决这两大法中,也是以共和党的声音和影响为大。

然而,临时参议院中的政党对比形势在8月25日又发生了变化。这时,宋教仁已不在内阁中任职,而专心于议会斗争和不久将进行的竞选活动的组织工作。他以同盟会为核心,联合统一共和党及几个小党派,组成了以孙中山为理事长的国民党。这样,在临时参议院中,国民党的议员又成为最大的议会党团。但到这时,除了查问政府关于张振武案、对外蒙问题表达立场、审批内阁的组建等事项外,临时参议院已无重大的法案要议决。既然国会组织法及选举法已在8月初在临时参议通过,政府也在9月5日颁布了众议院选举日在12月10日,参议院选举日在1913的1月10日,那各政党必然会将自己的精力放到正式国会的竞选活动中,力争在未来国会中占有更多的议席。

1913年初国会选举结果揭晓,国民党大胜。国民党在正式国会中的议员数超过了共和、统一、民主三个政党议员数的总和。这个形势造成三个影响:一是促使共和、统一、民主三党走到一起,5月份完成合并,以便在议会中与国民党抗衡;二是使国民党,特别是以宋教仁为首倾向于议会政治的人士坚信,通过新的国会,可以组成强有力的以国民党为核心的内阁,钳制袁世凯的独裁倾向,使中国的议会民主政治走向正轨;三是引起了袁世凯势力的恐慌,除了拉笼5月份合并而成的进步党和分化国民党外,加紧了对于锋芒一再外露的宋教仁的攻击,以至不惜使用暗杀手段。

国民党取胜的大局已定后,宋教仁一下成为政治舞台上众目关注的人物。他到处宣扬国民党将组织政党内阁,以未来内阁总理的架势抨击袁世凯推行的政治,对国民党上台后中国未来作乐观预言。他在1913年2月19日于上海的一次讲演中将袁世凯的政府称之为“不良政府”而国民党如今的责任则是要建立良好政府。“而欲速设良好政府,则舍政党内阁莫属。”②

对于宋教仁的宣传鼓动,袁世凯也心有惧意的说:“其口锋何必如此尖刻?”③更使袁氏惧怕的是,耽心正式国会在宋教仁势力的推动下,另选他人为总统。正式国会开幕前,政治对立形势一再升温,宋教仁已处于危险的风口浪尖上。果然在3月20日,宋教仁在上海泸宁车站被暗杀,两天后去世。不久查明,宋教仁是被袁世凯的亲信支使所杀,内阁总理赵秉钧也脱不了干系。

宋教仁被杀震惊全国,孙中山力主起兵讨袁,黄兴则主张以法律解决,利用国民党占多数席的国会“以法律倒袁”。这样,中华民国第一届国会在1913年4月8日于北京正式开幕。

第一届国会采取两院制,即参议院与众议院,参议院由各省议会中选出10名组成,众议院是按各省的人口比例选出。因当时人口资料不准确,暂以前清谘议局额数为据来确定议员数。参加第一届国会的参议院议员有179人,众议员503人。在参议院中国民党员有123人,众议院中有269人。④显然,国民党的议员构成了议会中最大的党团。

国会开幕后,立即陷入党争之中,无论是选议长还是选举细则、议事细则上皆争执不休。5月份,共和、统一、民主三党合为进步党,以黎元洪为理事长,1912年10月回国一直鼓吹三党合并的梁启超实为精神领袖。进步党的党义为:一、取国家主义、建设强善政府;二、尊人民公意,拥护法赋自由;三、应世界大势,增进平和实利。进步党成立一个月后,原共和党民社派人士如张柏烈、胡鄂公等退出进步党,重树共和党旗号。民社派的退出,使参众两院的进步党议员减少了约50人,这对进步党在议会中的势力是个不小的削弱。

议会政治中两大政党对峙,本是议会政治在运转中出现的应有格局,也是多党议会制走向成熟的表现。但民初议会政治中的两党之争均失成熟的议会政党应有的风范。遇事两党不仅激烈争执,而且还带有街头或广场政治的色彩,比如谩骂、殴斗、逃会等,以至出现因混乱或法定人数不够而无法开议等情况。

国会一开幕就与袁世凯处于摩擦之中。袁世凯及其北洋势力在议会并无自己的党团,而在议会中占优势的国民党则是要用议会来限制和推翻袁世凯。所以不仅议会内充满争斗,在议会和总统之间也争斗不断。但是,袁世凯运用他掌握的势力和行政权力,同时又很能利用议会内的党争,从五国银行大借款开始,步步让国民党从而也让议会陷入被动,使自己的各项要求和目的得到实现。

由于议会在对袁世凯的斗争中处处居于下风,让“法律倒袁”的设想落空,连宋教仁案的司法审理也因受到总统和内阁的种种为难而无法进行,因此以孙中山为首的国民党人决定放弃议会斗争而以革命的手段倒袁。而袁世凯方面,由于得到进步党的拥护,再加上大借款上议会无能力将其推翻而成事实,袁世凯认定无论在议会内或议会外自己都有能力对付国民党。所以当南方国民党人酝酿兴兵倒袁之际,他就抢先采取行动,在6月份下令解除江西李烈钧、广东胡汉民和安徽柏文蔚三位国民党人的都督职位。7月12日,李烈钧在江西湖口宣布武力讨袁,并发通电宣称“本军因国民公意,不得已兴师讨贼,以靖乱原。”⑤接着江苏、安徽、广东、福建、湖南等省响应。7月22日,孙中山发表宣言,遣责袁世凯“专为私谋,倒行不已,以至东南人民荷戈而逐,旬日之内相连并发。”⑥孙中山主张袁世凯应立即辞职,以谢国民,这次武力倒袁事件,被称为二次革命。

二次革命并没有朝国民党期望的方向发展。南方宣布讨袁的各省没有统一的指挥和合理的军事部署。一些省份只是口头上响应而无重大的实际行动。国民党内部对武力倒袁也不完全一致,甚至在国民党北京本部还有人主张将宣布武力讨袁的黄兴、李烈钧开除出党,以表国民党仍是忠于议会政治的党。至于袁世凯一方,则是以中央的姿态出现,指责对方为叛乱。早在5月3日,他就以大总统身份颁布了“除暴安良令”。此令称:“有人在泸运动二次革命,谆劝商家助捐筹响,反对中央。……本大总统一日在任,即有捍卫疆土、保护人民之责,惟有除暴安良、执法不贷。”⑦同时在议会内,袁世凯取得了进步党的支持并分化了国民党。在军事上,袁世凯早在5月份已派兵南下,作了周密部署,处于战略主导地位。从7月开战后的两个月,袁世凯军队攻占了江西,占领了南京,二次革命随之土崩瓦解。

二次革命暴发时,国会中的国民党议员也作了响应。参议院议长张继已提前在六月南下,在七月发表宣言声讨袁世凯:“今日中华民国政府,乃袁氏之鹰犬饲养处”⑧他向参议院全体议员发出呼吁:“为保持立法尊严及言论自由计,应请全体议员迁出北京”⑨国民党议员约有三百人准备南下,但受到冯国璋军警阻止,只有参议员30余、众议员40余人南下。

袁世凯并未因国民党掀起二次革命和部分国民党议员脱离北京议会而立即消灭议会。相反,这时的参众两院因进步党坚决反对二次革命、部分国民议员的出走和被逮捕,更能为袁世凯所摆布。袁世凯最迫切的需要是议会选他为正式大总统。为此,袁世凯支使受命于他的议员提出先选总统后制宪法的议案,又支使各省大员通电要求国会先选总统后制宪法,还让自己的亲信梁士饴组建公民党为自己当总统摇旗呐喊、围攻国会。在重重压力与包围下,国会于10月6日选举袁世凯为正式大总统,10月7日选黎元洪为副总统。

袁世凯获得总统职位后,国会对他来说已无利用价值,甚至国会的存在对他进一步专权是个威胁,尤其是国会草拟中的宪法,对他将是一种有力的约束。在总统选举之后,议会进入加紧制宪的过程中。

宪法是国家最根本的大法,一旦成立就有很高的地位和稳定性,是不允许任何人违背和轻易改动的。所以正式国会一开幕,各政党、众参两院以及袁世凯本人都对宪法的制定极为重视。按照《临时约法》和临时参议院通过的《国会组织法》,都将制宪权给以国会。正式国会开幕后,袁世凯利用社会一些人的意见,企图把宪法的制定交给自己组织的机构来进行,至多交参众两院表决而已。这一企图遭到国会内各主要党派的反对而未得逞。国会组织了自己的班子制定宪法,在所制定的宪法草案中有多处限制总统的条文和强化国会权力的条文,被袁世凯斥之为“国会专制矣”。⑩10月31日宪法草案已通过了三读,准备交参众双院合议通过。在这关键时期,袁世凯采取了行动。11月4日,由内阁总理熊希龄副署,以国民党搞叛乱为由,袁世凯下令取缔国民党,随之追缴国民党议员的议员证书、徽章,使得一半以上的议员失去议员资格,从而令议会达不到法定人数无法开会。这事实上是以政变方式中止了中华民国第一届国会的活动。议会中止活动后,汤化龙等议会活动家四处奔走要亟力维持国会的存在,而入了阁的进步党党魁梁启超则站在袁世凯一边静候国会慢慢死去。此后袁世凯利用了他操纵的政治会议来取代国会。1914年1月9日,政治会议议决停止第一届国会议员职务,第一届国会也就于次日解散。民初上演的中国首次议会政治到此落幕。

二、经验、意义及其它

民初的议会政治在许多人的眼目中,它的政治作用和历史地位是很低的。最有影响的看法认为它是“资产阶级的议会政治”,⑾而且是资产阶级中要求与反动势力妥协并迷恋西方资产阶级政治制度的那些人的议会政治。这是从阶级定性上和革命立场上否定它。而像袁世凯及当时各地方军阀势力否定它则是从军事官僚集团的利益和旧传统的观念出发,说它只会制造政治混乱,其制定的“临时约法”为“亡国宪法也”⑿。因此,他们以种种方式打击议会最后解散议会,就被说成是为了国家的政治稳定和发展了。不过更多的人,看到了议会中纠缠不清的党争和吵闹,看到它对当时中国政治发展起不到重大作用以至在历史记忆中模糊了它、遗忘了它。

回顾民初的议会政治,我们当然应看到它的多种缺点和不足,看到它当时未能成为决定中国政治发展的主要力量。但如果承认议会政治是宪政民主的重要部分,而宪政民主又是近现代世界各国政治发展的一个普遍趋势,那么我们就不应只停留在对民初议会政治简单的否定和肯定上,更不能在历史记忆中将其抹去,而有必要去揭示它的意义、探讨它软弱无力和走向失败的深层原因,以及比较一下与中国同处于向现代政治制度转化的一些国家何以能实现转化而中国却如此难。

1912∽1913年中国的议会政治的主要意义在于,它在中国历史上是绝无仅有的。在这之前,中国从来没有过代表不同社会势力的政党通过议会来表达自己的政治理想、主张自己的政治要求;没有过议会、总统、内阁对国家统治权力的分配和争斗而构成的政治史;更没有过由议会来制定宪法以确立国家的政治制度和政治生活的基本原则。几千年来中国的政治史主要是由帝王将相争夺权力或人民起来造反进行改朝换代的历史。1912∽1913年的中国议会政治表明了中国政治发展从几千年的停滞不前的传统的政治进入现代政治的转化期,并成为二十世纪世界民主政治潮流中的一部分。

然而,由于造成民初议会政治历史条件的特殊性,使那一两年的议会政治没能继续往前发展,因而就谈不上在发展中消除自己的幼稚和不成熟。虽然在1913年后也有过这样那样的国会,甚至其中还有以自己是民初议会的再现而自居,但这后来的种种所谓代表民权民意的议会,已无民初议会的历史地位和政治意义了。无论就议会的独立自主性、议会选举的自由程度、议员的议政水平和原则性,它们都远不能与民初的议会政治相比。它们或多或少都成为国家统治集团的玩物,成为独裁专制者用来粉饰其合法性的政治化妆品,是现代专制政治制度的组成部分。

民初的议会政治,不是在旧的政治体系中孕育成熟后登上政治舞台的。可以说,旧的延续几千年的传统的君主专制是在多种力量的冲击中垮台的,其中不仅有革命的势力,也有反对革命但不接受满清统治的势力;在革命势力中有追求现代民主的力量,也有传统的只求改朝换代的力量。总之革命的和反革命的、保守的和改良的、现代性的和传统的种种势力都在不同程度上以不同方式抛弃了腐朽的满清王朝,同时又无一种势力能单独成为国家的统治势力时,作为当时在世界上具有先进性的并为许多先进的中国人所追求的议会民主制就借这个历史性的机遇而出现在中国,并与不少的旧的政治关系、政治疣物共存。

在中国历史上,有过各种政治势力都不能单独占据国家统治权的形势,此时可能出现的是分裂和割据,或出现大规模的内战最后让国家统治权集中在胜利者手里。民初的情况与历史不同,首先是中国历史已汇合为世界历史的一部分,当时先进的现代政治思想和政治制度已不是某一国某一民族的个别追求,而是要求从传统的政治制度进入现代民主政治制度的所有民族的共同追求。在1911年的革命中和革命后,不仅革命党人有此追求,就是改良主义者和清末期间已对社会有相当影响的立宪派人士也有此追求。正是由于他们的存在和努力,满清王朝垮台后才出现了议会政治并避免了国家分裂和被瓦解。

事实上,在清末时期,在全国已形成了议会政治的胚芽。虽然朝廷仍抱着专制皇权不放手,但面对日益加深的政治危机、世界政治制度向民主政治发展的大趋势以及立宪派的政治改革的鼓动,朝廷不得不宣布要实行宪政。1909年各省谘议局成立,第二年又组建了具有议会色彩但受皇族亲贵控制的资政院。由于满清朝廷大大限制这些机构的政治功能,已在谘议局中占有主导地位的立宪派十分不满,他们组织政团、联合行动、上京请愿,要求早日召开国会实行宪政。如果当时立宪派掀起的立宪运动能成为浩大的全民运动,立宪机构能成熟壮大到可与皇权相抗衡的状态,立宪派能够不仅控制各地谘议局并且还控制着资政院这样的中央机关,如果1911年的革命主要由立宪派掀动并由全国的立宪机关领导,那么1912年的临时参议院就有可能是资政院的延续,并且像17世纪的英国长期国会那样成为推翻王权的国会,或者像18世纪法国的三级会议那样转化为高举共和三色旗的国民公会,中国就会较顺利的实现立宪民主制。

从传统的专制国家转入现代的立宪国家,从世界历史的范围来看,转化得较为顺利的多是在旧政治体系内已形成了一个推动变革的势力。凭这样一种贯通旧的和新的政治体系的势力,新旧政治制度的转化有了导向和支撑,转化中出现的社会震荡也可避免过分的激烈。无论是从成功的或者失败的实例来看,旧的政治体系内有能力推动这种变革的势力除上面讲的议会外,还有王权和军队。

由王权来领导政治变革应是三者中最顺利的,但变革的深度可能不足,日本明治维新就是例子。王权推动的政治变革多是从消除地方割据和贵族势力,形成一个以王权为中心的民族国家开始。在此基础上才说得上进一步改革实行君主立宪制。这种君主立宪制与议会为主导推行的君主立宪制有别,因为在后者议会处于权力核心的地位,一切重大职位及权力的合法性来源于议会的授予或批准。然而如果国家本来就是中央集权的君主专制的国家,上述的变革,那怕由王权为核心的君主立宪制,对于君主的权力也有范围规定,专制君主就会大大失去政治改革的动力。日本明治维新之所以能由君主领导,其重要原因之一就是当时的日本不是中央集权的君主专制国家,而是权力主要由幕府掌握并且为藩镇势力割据的封建国家,由君主主导的君主立宪制只会是提高君主的政治地位和权威。事实上在1868年明治政府成立后实行的是君主专制的政体,在经过二十余年的经济社会领域改革的铺垫,尤其是在社会多阶层掀起的“自由民权运动”的压力下,日本才于1898年颁布宪法,实行王权主导型的君主立宪制。尽管这样的制度还谈不上现代民主制,但日本在亚洲第一个有了成文宪法,也有了由贵族院和众议院组成的权力很有限的议会及议会政治。

此外,由君主来领导政治改革,那代表王权的集团必须要有进行变革的决心,甚至要敢于面对反叛和内战。同时,在进行变革时,要利用和掀起有关政治运动,把权力高度集中于君主及改革势力的手中。日本当时受到外国的侵略和压迫,力求成为一个自强独立的国家是其历史任务,于是“尊王攘夷”运动就有广泛的社会基础,权力也向王权集中。由此又开展了倒幕运动,实现消灭封建割据的国内任务,达到国家的政治统一和权力的进一步向王权集中。这样,对内对外的运动所提供的力量就转化为日本政治改革的强大动力。

清王朝在19世纪末由光绪皇帝推行的维新之所以失败,首先是当时的中国是中央集权的君主专制国家,政治改革会对皇权的地位构成威胁。代表皇权的势力不仅仅是皇帝本人,而且主要是大权在握的慈禧太后集团。光绪皇帝虽然主张改革,但决心不坚决,不敢与慈禧集团决裂。而决心不足的直接原因,正是权力没有集中在皇帝手中,同时当时也缺失一种强有力的“尊王”运动。到了清末,皇权从整体上下落,并且推不出有号召力的人物。朝廷犹豫再三后宣布要搞议会政治、要实行宪政,已是逼于形势的发展而作出的被动反应,根本谈不上由王权来领导政治改革。历史的条件使得满清皇权无论由谁为代表都无资格或无能力来领导20世纪初的中国的政治改革,在满清王朝的统治下,中国不可能有议会政治,不可能实行宪政。

从满清王朝到中华民国的建立这样的政治转换中,也有贯通新旧政治体系的有力组织,这就是军队。作为满清王朝重要支柱的北洋军队,如若不转向共和一边,革命的结局就难料了。军队的转向是王朝迅速崩溃的直接原因之一。辛亥革命以共和取代了几千年的帝制,中国有了一个现代形式的国体,并且又出现了由临时参议院和第一届国会所体现的议会政治,使中国有了现代宪政民主的开始。这是一个要用大历史观和世界性的眼光去认识的大变革,然而这个变革,无论就它所经历时间的长短,或是流血的多少来看,都远比中国历史上那些反复循环的改朝换代所付出的要轻得多。这不能不说,旧政治体系中的军队转入新的政治体系是其主要原因之一。然而,军队参与现代的政治变革所造成的后果在不同的国家是不尽相同的。

以军队作为新旧政治体系转化的动力,这不仅在清末民初的中国,在许多争取民族独立和民主政治的国家都有实例。例如在第一次世界大战结束后,战败的奥斯曼帝国被协约国占领并面临瓜分。1919年掌握有安纳托利亚地区若干师团军队力量的基马尔号召人民开展救亡运动,组织由民族主义者控制的议会,与外国占领军战斗,取得了胜利。接着又通过议会和掌握的军队力量废除苏丹制改为共和国,最后又废除了哈里发实现了政教分离,让共和国摆脱了神权控制,建立起了现代民族国家。

以袁世凯为首的北洋军队集团并不是1911年革命的发动者,在初始阶段还是革命的镇压者。造成基马尔军队与袁世凯军队不同的基本原因在于,基马尔是一位民主主义者,青年时代在巴黎接受卢梭的民主思想的熏陶,袁世凯长期在封建官场,一直把军队作为实现自己个人野心的工具来培养。其次,当时的土耳其比中国更面临亡国的危险,争取国家独立是一个具有广泛社会基础的任务。基马尔抓着这一点从而让自己获得民族英雄和政治领袖的地位。而中国虽然也有救亡的问题,但形式上仍是一个主权国家。在袁世凯任中华民国总统时期,反帝问题都未达到要进行对外战争的程度,连当时的革命党人都不是把反外国势力当中心任务。这使得在当时的中国,没有任何武装力量可以通过对外战争而让其领导人取得民族英雄和政治领袖的地位,并再进一步实行宪政。

中国在清末民初中,军队的表现是复杂的。1911年的革命可以说是由军队首先发动的,但这支军队不是当时最有势力的北洋军,而由深受革命思想影响的湖北新军发动的。1912年1月26日北洋军的将领们向满清王朝发难要求清帝退位实行共和,这不是一次革命声明,只能看作是一场夺取政权的政变行动。北洋军及其头头们只是看到国家形势的发展已使它难以支撑旧的政治体系,并又预测到满清王朝的垮台有利于它取得国家最高权力时,它才赞成了共和制。所以,北洋军及其头头们并不是共和制的缔造者,虽然他们曾自称缔造了共和。

北洋军及其头头们也未创建议会。在1911年末至1912年初,当中国南北尚处于革命与反革命在军事上的对峙时,具有议会性质的各省代表会议先后在武汉和南京举行并成立临时参议院。临时参议院及南京的中华民国政府所依靠的武装力量不是北洋军,而是部分倾向革命的新军和在革命中产生的民军。可是当临时参议院迁到北京,中华民国总统和政府也在北京后,北洋军队才真正成为中华民国的武装力量,成为新的政治体系中的一部分,并且是其中代表旧的势力部分,和议会对立的部分。

如果北洋军在满清王朝时期就受革命和立宪思想的影响,在清末其领导人带领它举起反满清王朝的旗帜,那它就会创立新的政治制度,成为议会政治的支柱。军队是高度组织性的军事性的专业组织,它不可能直接扮妆成议会。可具有创建现代政治制度使命感的军队可以召集议会、扶持和捍卫议会。在对外军事斗争中取得军队拥戴的基马尔就在政治发展的每个重要时期召集和利用各省代表参与的会议,让它们获得议会性质,由它来通过军队要求的决议,其中包括改变国家政治制度的决议。然而,历史没有让中国当年的北洋军队成为革命的军队,成为创造民主政治制度的军队,它反而成为摧残民主政治的工具。革命让它从旧的政治体系中原封不动的进入新的政治体系,它在新的政治体系中从纯军队力量转化为政治化的军事集团,即转向军阀化,从而使它比在满清王朝时更影响政治局势,以至成为摧毁幼弱的中国议会的主要势力。

从以上论述可以得知,在20世纪初期中国由传统政治向现代立宪民主的转化中,不像英法那样靠议会来推动,不像日本那样由王权来领导,也不像土耳其那样由军队来促进,而由多因素造成的革命去进行。而议会政治则由这场革命造成的。

民初议会的软弱不只在于它没有强大的前身,没有从满清王朝那里成长壮大,在革命后没有从前朝那里继承了什么政治权力和权威。革命后成立的议会,虽说是革命的产儿,但它是胎期不足的早产儿,并不具有与革命一样的较广泛的社会基础。议会应是新政治制度充当整合所有政治力量和将公民的权利转化为国家权力的平台,但这个政治平台的容量狭窄,缺乏强有力的政治支柱。所以它经不起敌视议会的势力的摧残,显得十分幼弱。

民初议会的社会基础远比1911年的革命的社会基础窄小。革命最广泛的基础——广大中下层群众完全排斥在议会政治之外 。临时参议院是由宣布脱离满清朝廷的各省推出的代表组成,这些代表并非由民选产生,而主要由各省临时政权指派或由省谘议局送派,这些议员多为同盟会或立宪派的活动家,而不是中下层民众的代表,虽然中下层民众,包括各省会党和普通士兵都广泛参与了保路运动、武装起义等反满清王朝的革命活动。而正式国会的组成,依然排斥了广大民众,在四亿中国人中也只有几百万人符合选民资格获得选举权和被选权,绝大多数中国人没有进入议会政治活动中,所以议会的社会基础十分薄弱。

再看当时中国各主要的政治势力集团对议会的态度,议会的政治基础也是很脆弱的。

革命后产生的政权主要掌握在袁世凯为代表的军事官僚集团手里,他们构成了当时有组织的可以说是中国最有势力的集团。这种势力是传统旧势力在新形势下的变形,但未朝现代政党变,而朝军阀方向变,即向军政合一并派系分明的方向变。袁世凯所代表的势力不能转化为现代政党,是因为这个势力已有了军队和行政官僚系统这样严密的组织,用这样的组织已足以对抗袁世凯蔑视的政党组织了。但这并不表明军队力量和政党互不相容的。1919年基马尔不仅依靠军队和军队长官召集了各省代表会议,此后还积极投入议会活动,并在1923年将自己领导的议会第一集团改组为人民党,利用人民党在议会选举中的胜利完成了帝制到共和制的转变。然而袁世凯及其军事官僚集团是敌视议会政治和政党活动的,他们不会付出政治代价去组建政党,但会去分化或收买其它政党。这个在当时最有势力的集团,没有自己的政党和议会党团,使当时中国的议会不能准确反映中国各派政治势力的对比状况,也起不到整合政治关系的作用。

最支持议会政治的当然是汤化龙、蒲殿俊这批立宪党人。他们多是清末谘议局的议员或者是从海外归来力求在中国实行宪政的社会精英。其中很多是从日本留学,以法政专业为甚。这种身世表明他们更像是专家型的议员,而不是从群众中涌出来的政治家。他们害怕专制,也害怕革命和群众,在政治上处于左右为难的地位,树立不起鲜明的善于深入民间进行宣传和组织的民主政党的旗帜。他们既比不上袁世凯所代表的军事官僚集团有那样强大的政治势力,也不如革命党人有丰富的政治斗争经历和在议会之外的组织能力。他们的政党不过是各种派系为了参与议会政治而合拼的组织。这种只为议会而组织的党,显然无能力在议会之外,尤其在中下层民众进行政治动员和建立党组织。立宪党的这些弱点易被袁世凯利用,但它们不是政权党,而是根基浅的议会党。在近两年的议会活动中,立宪党人比其它党派更忠于议会,一直留守到议会的末日。一旦议会中止活动,以进步党为代表的议会党很快就分解为派系,变成研究会、讨论会之类好似学术性的团体,而不是继续以政党的身份为中国的宪政民主的落实进行斗争。他们的这种状况,产生不出第一流的能开拓政治新局面的领袖,立宪党人的身影随着中国议会政治的消亡也远离人们的视线了。

至于革命党虽然参与了议会政治,并曾是议会中的最大党团,但从革命党领导层的作风和信念上看,他们并不很器重议会政治,他们习惯于革命和对抗,对于辩论中的不同观点、费劲耗神的程序、遭受否决等是难以忍耐的,他们无法将议会风范和革命作风分开。在议会中的党员也缺乏核心人物和组织约束,使议会中党团显得涣散。另外,革命党的领导是在议会之外,而不是像一个真正的议会党那样以议会党团成为党的主要领导成分。这就使得议会中的党团与议会外的党的最高领导层彼此不关切,好似党内有两大系统,以至造成二次革命中议会中的国民党议员的尴尬处境和全党的混乱状态。

由于民国初年政治舞台上最主要的三种力量——袁世凯所代表的军事官僚集团、进步党所代表的立宪党派和国民党所代表的革命党对议会的上述态度以及三种力量本身的状况,使得议会不仅缺失民众这一社会基础,也得不到主要政治势力集团的充分器重。这也使得政治舞台上最重量级的人物都不是议会活动家,袁世凯、黎元洪、段祺瑞之类的头面人物是不屑进入议会的,就是革命党人和立宪党人的领袖如孙中山、黄兴、梁启超等也在议会门外,宁愿接受袁世凯的官职任命也不愿在议会中去充当反对袁世凯的领导人。所以,民初议会政治中的人物,除宋教仁这种个别杰出的议会政治活动家外,基本上是二三流的政治人物。议会不仅缺乏实际的权力,也缺失政治权威,报刊可以经常嘲讽,袁世凯的军警可以随时搜捕议员。

民初议会政治很幼弱,处境艰难,议会除了选举总统批准内阁成员、制造几个法案外,没有能主导中国当时的政治发展方向。总结其原因就是:民初时议会缺乏强有力的历史资本,它的社会基础浅和政治基础脆弱,主要是由立宪党人和部分革命党人组成,最重要的政治势力和最重要的政治人物都在议会之外,议会不是国家政治生活的重心,决定当时中国政治发展方向的斗争场所在议会之外,即在袁世凯政权与各地方政权的斗争中,在袁世凯集团内部的纷争及与其它集团的冲突中,在列强对袁世凯政权的关系中,更在革命党与袁世凯政权在政治、军事的全面较量中。

三、现代民主制的特点与精神

民主在人类社会中的发展一般归为三个阶段:原始民主、古典民主和现代民主。原始民主出现在国家尚未产生之前的氏族社会中。在这样的社会中人们是靠血亲关系结合在一起,在没有私有财产和社会等级统治关系的条件下,以平等的原则由氏族的所有成员共同来决定氏族的各项大事,这可能是所有的民族经历过的社会阶段。古典民主是指在国家形成后的一种政治统治和政治生活形式。学者们大多认为它的典型形态出现在古希腊。在希腊语中,“民主”的词根“得莫”意指古代的自治村社,而表达的政治含意是指“人民作主”这一国家性质,其具体办法是由人民经过表决,依“少数服从多数”的原则来确定提交表决的各项大事。然而古典民主中的多数和少数只能是那些具有公民身份的人,奴婢及一些外来人是不属于人民之列的。同时公民的权利是直接表达的,实行的是直接民主。最后,没有一部至上的根本大法来规定权利与权力的关系和权力的分配、制约等,一切依多数人决议和习惯进行。

现代民主是民主发展的第三个阶段。在这一阶段中,民主已不再是某一国家、某一地区的政治生活形式,而是世界性的现象,凡是要追求现代化的国家,都或多或少的要求实现民主政治。由于现代国家基本上是民族国家或多民族国家,而不是原始时代的氏族,部族社会,也不是古希腊那样的城邦国家,因此国家要完成的政治职能和要解决的问题非常繁多,那种古典直接民主制度就无法适应。经过几百年演变,现代民主制出现了这样的特点;一、实行代议制;二、制定宪法,实行宪政;三、确定多数统治同时又保护少数的民主程序;四、政党参政、议政和执政的政党政治。就这四项基本特点看,民初的议会政治无疑应归入现代民主政治。

代议制度民主出现的表面理由似乎是现代国家由于地域广、人口多、选举权普及使得由公民原在一起直接议事和表决成为困难,于是通过选举议员代表并设立常在的议事议决机关使问题得到解决。其实,代议制民主的出现并不仅是解决人民不便行使权利这样的技术性困难,它还有更深的政治意义。首先,在长期的历史进程中,中央和地方始终存在着一种相互排斥的矛盾。当地方势力很强,国家就出现割据状态;当中央势力特别强大,国家又呈现高度集权的状态。前者使国家衰微,不能形成现代统一的民族国家;后者趋向专制,地方无主动性,更说不上自治。这两者的矛盾就演成 《三国演义》开卷第一句“话说天下大势,分久必合,合久必分”这样的历史循环。现代民主中的代议制度从政治机理上终结了这样的循环,使得中央和地方在其它条件配合下有可能在统一和分治上协调起来。这是因为代议制中地方代表有很多的要求可以转化为国家的意志和政府的行为。其次,代议制可以使政治活动成为一项社会专业,形成高素质的政治家队伍。人民拥有不可剥夺的政治权利,但并不等于所有的人都通政治,也不等于他们对权利的运用很到位很妥当。人们的各种要求很容易直接表示为个人的、行业的、地方的、眼前的利益要求以及很容易用权利来表达一时的情绪。代议制使得人们通过对政党政纲的认可和对候选人的政治倾向、个人人品与威望的认可这两层提升让杂多的个人的甚至情绪化的要求转为阶层的、区域的和理性化了的政治动议。因此,代议民主制是让国家方针、议会决议不仅是民主的而且是理性的重要的政治制度。

现代民主的政治制度必须是法治的政治制度,其中最重要的是有一部规定国家的国体、政体及政治生活基本原则的根本法、即宪法。在英国宪法是由一系列具有宪法意义的文件构成,即以1215年的《自由大宪章》和1628年的《权利请愿书》,1676年的《人身保护律》和1689年的《权利法案》组成。多数国家则是制定一部成文宪法来确定国体、政体和公民的权利及义务等基本政治制度。1912年中国的“临时约会”就是这样的文件,它七章56条。总纲规定了国体、国土及政体,有十三条规定人民的权利和义务,其余是国家机构及权力与责任。就它产生了政治条件或文件内容看,它的民主精神是很显著的。

宪法不仅在所有法律中是最高法,并且在国家政治生活中具有至上的地位,无论是国王、总统、议会和政党,都得按宪法的规定行事,这就是所谓的宪政。如果宪法在国家政治生活中不具有至上的地位,而是王权、领袖或某一政党的意志为最高权威,这样的政治制度不仅谈不上宪政,连法治政治也谈不上。同时,以某一政治派别的主义或某一完备性学说来制宪法,这样的国家虽有宪法,但也不能称之为宪政。真正的宪政不只有一部政治地位至上的所有个人和政治势力都要服从的宪法,同时这宪法不能只是某一政治派别的政治主张,而应是罗尔斯那有名的各政治力量的“重叠共识”并经过民主程序而生的法律文件。如是像过过去所说那样,法律(包括宪法)是统治阶级的意志表现,进一步则是某一政党的主义之法律形式,而不是社会政治势力的政治共识,那只说明这样的政治离宪政还有距离。

现代民主政治的又一特点是保护少数。保护少数并不等于放弃多数或者实行少数决定原则,如果这样就失去了民主的基本前提。古典民主制以及现代早期用于处理政治关系的民主制,它所实行的少数服从多数原则实际上是对少数权利的剥夺或镇压。它首先将国民分为多数的人民和少数的阶级敌人,然后剥夺少数敌人的政治权利,甚至剥夺其生存权,这被一些革命理论称之为民主专政或说成是人民主权。其次在有政治权利的所谓人民内部,在很多情况下,少数人的意见被否决后立即转变少数人的阶级身份,说他们是什么反动阶级的代理人等等而遭镇压。古代希腊苏格拉底的命运是如此,法国大革命中的丹东和苏俄革命中的布哈林等许多人的命运都如此。民主制在经历多数人镇压少数人的民主专政或人民主权,才在确定公民权利的法治作用下进入少数服从多数并保证少数不因意见遭否决而被镇压。现代民主制不仅不允许少数因意见被否决而遭镇压,而且还以相关的法律和民主程序来保护少数。

保护少数首先是把言论、思想和意见与个人的生存权、自由权的关系确定。一个人的生存和自由权可能被剥夺,但不是出于言论、思想和意见,而是其它问题,比如严重的刑事犯罪。民主制度确定了思想和言论自由,确定了一个人不能因思想言论而获罪,它就在保护少数上迈出了一步。其次,通过一定的民主的议事或选举的程序也能体现保护少数。相应的程序就可以设计出来,这很符合罗尔斯有关“纯程序正义”⒀的说法。比如对一般问题可以实行简单多数通过,对于重大问题则实行要绝大多数通过,以至实行复议、复选和否决制度等等。再进一步设计,还可能在有些场合实行抽签的办法或轮流坐桩的办法来保证每个人的权利。

现代生活方式和现代经济运行方式,以使社会在利益上、人们的兴趣上以及人生目标、政治追求多元化,这将改变几千年来多数与少数的老关系。原先的多数被看成是铁板一块,比如称为“广大的人民群众”或“百分之必九十五的革命群众”等等,剩下的少数则被称为“百分之五的阶级敌人”。然而到现在,原先的多数开始分化为少数,不过是多个少数,也即多个利益和多个主体构成的多个少数。简言之,现代民主遇到的新课题,已不是过去那种总人口中的95%对付总人口中的5%这样的革命与反革命的关系问题,而是二十个5%,如何相互共存寻求“重叠共识”的问题。

现代民主制度也是政党政治。古典民主制谈不上政党。资料显示,现代意义上的政党诞生于英国,这就是十七世纪中期出现的代表工商界利益的辉格党,另一个是代表大地产和贵族利益的托利党,前者后来演变为自由党,后者则改为保守党。初始的政党体现的行业的阶级的地区的利益非常鲜明,随着政党争取选民,为了取得国家政权和执掌政权的需要,它们不断弱化以前的色彩而增添民族的或全民的色彩。政党是以改变或维护国家政治制度或执掌国家政权为最高的目的,因而除了极端的革命党外,它们不能不利用民主的政治去追求它们的政治目的。

民初的议会政治的失败给我们的一个重要训示是:议会可能在一个时期内的社会基础不广泛,这可以通过政治改革和政治发展来解决。政治改革和政治发展的一项重要任务,就是通过组织化制度化把分散的要求各异的民众纳入政治体系从而扩大政治参与,而组织化和制度化的主要内容之一,则是在宪政范围内合法的组建政党和进行政党活动,把民众各异的愿望通过政党去转化为政治目标,也即不同的民众和社会集团通过入党或选某党为自己的代表而参与政治生活。由此使社会产生足够的强大的遵守宪法的政党,构成使社会既民主又稳定的政治秩序,从而为议会政治的安全和发展提供保障。这就要求在政治改革和政治发展中实现结社自由,允许不同政党组建和在法律范围内竞争。所以享顿说:“政党是现代政治所特有的制度”⒁。

民初的议会政治还表现为政治基础的薄弱,这说明,实现议会政治必须通过两个政治关节点:一、社会的政治势力应政党化,这也是扩大政治参与和制度化的一种有效整合;二、这样的政党应是宪政党或议会党而不是革命党,也即接受宪法,在法制范围内活动,通过议会去实现自己的政治目标。民初时期最有政治势力的袁世凯集团,不能政党化并敌视议会而成为议会民主的摧毁者是一目了然的,可是像同盟会、国民党这样的政党参与了议会政治仍未对中国议会民主起到推进作用,其基本原因就是它未完成从革命党向议会党的转化。

同盟会、国民党在清末民初变换过多样称谓,但其革命党的性质未变。革命党获得政权的一般途径是通过革命来夺取政权。后来国民党就是通过抢杆子夺取政权的,而不是经过议会的程序被授予的。这表明,要想在议会政治的范围内达到自己的最高的政治目的,革命党必须向议会党转化,成为议会和宪政的政治基石,否则它即使参加议会,但它原有的纲领、组织形式及工作方式都会与议会政治发生摩擦。另一方面,依靠革命夺得了政权的革命党,不大可能立即转为议会党类的党。它在夺得政权后要构造依它的政治蓝图组成的政治体系,从而由革命党变为专政党。如新构成的政治体系缺失前述的现代民主制的要件和特征,它的专政党的性质很难变。如新的政治体系符合现代民主制度或经过政治改革符合民主制度要求,它才可能从专政党转化执政党,使自己处于既掌权又可能下台的地位。如若它得不到选民支持就会下台成为在野的议会党。民初的国民党在夺得国家政权后从革命党变为专政党,因为它推行的不是议会民主制,而是党国政治,即由党直接行使国家重要职能,比如由国民党二届四中全会来制定国民政府组织法,国民党中央执行委员会任命总司令统辖国民政府名下的军事力量。虽然在此后国民党颁布过《训政时期约法》,可这《约法》完全是按一党的主义来规定国家的政治制度和政治发展,把党的主义直接化为国家理念,并且规定在训政期最高统治权仍由国民党代表大会和中央执行委员会行使。由此可见,国民党与政权的关系是专政的关系,不是执政的关系,即不是宪政民主的意义下的执政党,而是党国政治下的专政党。在经过了好几十年,到了蒋经国时代,在各种复杂因素的作用下,国民党才在一个地区性的政权中从专政党变为执政党,最后成为在野的议会党。

政党政治仅是现代民主政治的特点之一,政党政治必须与代议制、宪政和保护少数的权利合在一起才称得上是现代民主制。然而这只是把民主作为一种制度和处理政治问题方式来看,才叫现代民主制。可是民主还不仅是制度和方式,尤其是现代民主还是一种政治理念,有其内在精神,其中最重要的不是对权力的追求,而是对权利给以的至上地位。如忽视了民主的这一方面,对民主的认识是极不全面的,对民主的追求可能半途中止或转入歧途。

人为什么追求民主,这对于原始人来说是无言可答的,因为原始民主不是他们奋斗或选择的结果,那是其生存状况的直接表现,他们无须对此作合理性证明。古典民主,并不是所有民族都经历过的制度,至少也有很多民族的古代历史未见像样的民主制度及其精神。这表明,在古代,在各民族进入文明历史后,民主及其精神已成为可选择的事物了。也可以反过来讲,古代不少民族并未经历充分的民主制度阶段,那表明, 民主作为一种精神,它有选择性,要选择那些适合它生长发展的民族及其社会土壤。

在古代社会,民主作为一种精神主要表现为它是某种理念下达的政治目标。亚里斯多德在其名著《政治学》中就列出了那个时代存在有多种政体比如君主制、贵族制和共和制,还有这些制度的变形如僭主政体、平民政体与寡头政体等。他认为实行什么政体,与政治理念有关,如要追求平等就应实行属于民主制度范围的平民政体,要突显勋业和德行那就实行贵族政体,同时也要符合最基本的社会关系,否则建立的政体不仅得不到巩固和发展,而且可能垮台。所以亚里斯多德又说,“只要穷人的数目增加了,一个寡头政体可能变为平民政体;反之,只要富人的力量强过群众,而且一方蠢蠢欲动,一方置若罔闻,一个平民政体可能演变成寡头政体”⒂。

民主制在古代的一些民族中可以出现,在另一些民族中难以出现,在一个历史阶段成立,在另一个历史阶段被否决,这是为当时各民族的社会基本条件及主要社会势力的政治理念不同所致。同时也与古代民主的局限性有关。

前已有述,古代民主只是社会中一部分纳入公民范围的人享有的民主,而在这一部分人中实行的是少数服从多数的政治原则。民主在这里是有阶级、财产、性别、领域限制的民主,并且其内容仅是一种政治生活规则和政治制度。民主虽有其精神内涵,但还称不上政治理念,而是其它理念如公正、平等在政治领域中获得彰显的手段。民主既然尚处于少数人享有并且是政治的一种制度和手段,那不享有民主权利的多数人是远离它的,在它内部受否决遭打击的人也是嫌弃它的,所以它不具普遍的适用性。而现代民主,不仅在肯定多数有决定权的同时还提出保护少数的原则,而且对这一原则有法哲学和政治学的论证,使这一原则和相应制度有深刻的精神内涵和更广的适用性。

现代民主还把权利的享有从多数人扩大到一切人,同时又不为“人民”这一整体性概念模糊权利的主体,而是以“公民”甚至以“人”“人人”这样的概念明确了权利最基本的主体。在现代启蒙时期,卢梭就提出了“人是生而自由的”这种具有人权意义的思想。此后在这种思想进入政治性文件是所有的个人。1776年美国《独立宣言》中提到“人人生而而平等,” 1789年法国《人权和公民权宣言》中第一条宣称在权利方面,人们生来而且始终是自由平等的,1948年联合国的《世界人权宣言》更是多处提到“人人”的权利,强调“人人生而自由,在尊严和权利上一律平等”(16)。这些宣言的意义已超过了民族和国界成为全世界一切倡导社会发展和进步的人的共识,同时它也成为创立现代民主的新的精神动力,使现代民主的基根从以民为本扩大为以人为本,更贴合人们天生渴望自由、平等、追求幸福的本性,从而具有伦理价值和理念意义,有了普遍的适用性,成为各民族的共同追求。

将民权扩大为人权,是现代民主的一个重大发展。从古代到现代,在政治权利方面,人民主权向公民权利转化是一个进步,因为公民可以指个人,而人民不能,这个转化让个人作为权利主体有了保证。但公民资格又是一个局限,特别是一些主义把公民指定在一定的阶级一定的政治立场的范围内,由此把许多人排斥在政治权利之外, 民主在这里就体现不出人人生而自由、在权利上一律平等这一现代民主精神。人权比民权宽,从而让现代民主获得了所有的个人皆天生享有的政治权利的普遍性和天赋性的价值。

政治关系的核心长期以来是权力的取得、分配和应用问题,而现代民主政治则将其确定为权利与权力的关系。根据权利来源的天赋性和人们享有权利的普遍性,权利不是法律或权力赐于的,反之,法律是权利拥有者依一定的民主程序制定的。权力——主要是指国家政权的权力是权利拥有者授予的。确立了权力与权利的主从关系后,那就必然产生这样的原则:在权利和权力发生冲突时,权力就?F

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