马雪松 冯修青:新中国民主政治的制度化:历程、优势与启示

选择字号:   本文共阅读 91 次 更新时间:2022-05-09 10:33:34

进入专题: 新中国   民主政治   制度化   人民民主  

马雪松   冯修青  

  

   【摘要】:新中国民主政治的制度化历经初步探索与经验积累、恢复重建与改革发展、全面深化与丰富完善三个阶段,民主政治的主体范围得以扩展、活动领域得以丰富、实践途径得以创新。新中国民主政治的制度化的优势表现为,坚持和运用民主集中制原则来有效整合社会价值规范并凝练改革发展共识,巩固中国共产党的政治领导核心地位并在法制化的权力格局中实现民主治理绩效,创新协商民主实践形式与运行模式并丰富民主政治的决策及监督机制,发展民主政治制度的建设成果并推进其有机衔接及协调配合。新中国民主政治的制度化要求在经验总结和现实反思中全面审视民主政治发展定位,在营造安定有序的改革环境中更好实现顶层设计与基层创新的上下联动,在坚持和完善人民当家作主的制度体系中不断发展社会主义民主政治。

   【关键词】:新中国;民主政治;制度化;人民民主

  

   民主是政治实践的重要形态与政治研究的核心议题,民主政治的制度化对于政治体系良性运转具有深远意义。呈现制度形态并发挥制度功能的一系列实体、规范与程序,构成了政治生活的秩序状态、权力结构与行为背景,并在演进当中约束及引导民主政治参与主体的交往行为与共享观念[1](p18)。新中国民主政治建设在发挥民主集中制的规范作用与预期功能中,提高权力运行、利益分配与决策制定的科学化水平,为发扬与巩固人民民主提供政治条件与制度基础[2](p28-29)。新中国实现了新民主主义社会向社会主义社会的历史转变,民主政治的基本制度格局初步确立。改革开放以来,党和国家制度建设深入发展,邓小平同志在十一届三中全会主题报告中提出“民主制度化”这一时代命题[3](p146)。十六大报告正式作出“社会主义民主政治制度化”的重要表述,此后党的历次全国代表大会报告都重申了民主政治制度化。十八大以来,以习近平同志为核心的党中央领导集体高度重视全面深化改革与制度建设的有机联系,强调“摆在我们面前的一项重大历史任务,就是推动中国特色社会主义制度更加成熟更加定型,为党和国家事业发展、为人民幸福安康、为社会和谐稳定、为国家长治久安提供一套更完备、更稳定、更管用的制度体系”[4](p104-105)。十九届四中全会将制度建设确立为会议主题,阐述我国国家制度与治理体系在党的领导、人民当家作主与依法治国等方面的显著优势,这体现了民主政治制度化的突出意义与关键作用,并为完善民主政治建设指明前进方向[5]。从政治学角度来看,新中国民主政治的制度化涉及民主政治的主体范围、参与领域及作用方式的制度建设进程,其中规则与组织意义上的双重制度建设对权力运行、利益分配与决策制定的影响尤其值得关注。基于新中国政治发展的历史经验审视民主政治制度化,不仅可以把握中国民主政治建设的内在机理与发生逻辑,还为探索新时代民主政治建设的未来走向与发展前景赋予必要思考契机。

   一、新中国民主政治制度化的发展历程

   民主政治的制度化是适应国家政治建设与发展诉求的长期过程,其实质是在社会主义制度框架下不断扩展民主政治的主体范围、丰富民主政治的活动领域、创新民主政治的实践途径。中国共产党集中统一领导新中国民主政治建设,贯彻落实民主集中制,以组织与规则双重制度形式构建出极具适应性、凝聚性与独特性的制度格局,并依据不同时期的阶段特征和现实条件强调民主政治建设的优先任务。

   (一)民主政治制度化的初步探索与经验积累阶段

   在中国共产党领导下,新中国确立了人民民主专政的国家性质,并在吸取马克思主义基本原理、党的根据地建设与社会主义国家建设经验基础上,建立起社会主义民主政治的制度发展体系。新中国成立初期民主政治的理论纲领及实践模式,同新民主主义革命时期中国共产党政权建设及建国方略具有内在延续性和时代发展性。革命时期,中国共产党践行并发展民主集中制,在强有力的指挥体系统领下,创建“三三制”抗日民主政权体制而持续巩固群众基础。新中国成立至中共八大召开期间,中国共产党按照民主集中制原则组建国家机构,初步探索民主政治的制度化建设并积累下宝贵经验。

   其一,推行民主政治建设的党政机关相继成立。中国人民政治协商会议共同纲领将中华人民共和国的国体规定为人民民主专政,以规则型制度形式架构出人民民主的制度安排,肯定了人民代表大会、政治协商会议以及民族区域自治的重要意义。中央人民政府人民监察委员会与中国共产党中央纪律检查委员会于1949年先后设立,有效推进了公共权力合理运用与公职人员依法履职。

   其二,民主选举、民主协商的制度框架初步建立。在民主选举层面,1953年选举法贯彻普遍性与平等性的选举理念,全国范围内的首次普选也于同年举行。1954年宪法界定了公民基本权利与国家机关职权,进一步落实民主选举的原则与目标要求。在民主协商层面,人民民主统一战线是中国共产党领导中国人民取得革命胜利的重要法宝,汇集了工人、农民、城市小资产阶级、民族资产阶级等多个社会阶级的利益与需求,在中国共产党与各民主党派长期共存、互相监督的过程中为民主协商提供组织保障[6](p34)。

   其三,民主集中制是中国共产党的根本组织制度和领导制度。新中国成立初期,中国共产党通过修订党的章程、条例及准则,加强党风建设与执政能力建设,健全党的领导、组织与选举等民主机制,塑造“有纪律的、有马列主义理论武装的、采取自我批评方法的、联系人民群众的党”[7](p1480)。中国共产党依据民主集中制原则,明确中央与地方、上级与下级党组织的职权范围,开展党内批评与自我批评,并就精简党政机构、提高党员标准及保护其民主权利、加强中央地方与基层党组织建设等内容作出明确指示。

   新中国成立初期对民主政治的初步探索,积累了提升民主政治制度化水平的丰富经验,为社会主义民主政治制度建设布局的全面展开、民主政治主体范围的拓展、执政党权力行使的规范化奠定基础。然而,由于当时人民群众相对缺乏民主参与经验,总体文化知识水平普遍较低,等额选举与协商相结合、无记名投票与举手表决并存仍是民主选举实践所采取的主要形式与方法。1954年宪法在对中国人民政治协商会议共同纲领的部分条款加以吸收的同时,却相对忽略了国家机构之间的横向监督。

   (二)民主政治制度化的恢复重建与改革发展阶段

   十一届三中全会作出改革开放的重大决策,党和国家工作重心转移到经济建设领域。社会主义民主政治在经历挫折后得以恢复调整,党和国家领导人在总结经验的基础上大力推动民主政治的制度化改革。邓小平同志在十一届三中全会主题报告中指出,要实现“民主的制度化、法律化”,逐步提升法律权威,高度强调了民主制度化的关键作用[3](p146)。十六大以来,我国民主政治建设坚持党的领导、人民当家作主与依法治国的有机统一,为民主政治的系统运作指明发展方向。民主政治建设的制度化由此进入新时期,并在恢复制度效能、创新民主实践形式与加强党的领导方面取得令人瞩目的成就。

   其一,社会主义政治制度的原有功能得以恢复。人民代表大会制度作为贯彻人民民主的根本制度安排,对于人民当家作主与国家长治久安意义重大。改革开放以来,县级及县级以下人民代表大会的代表由选民直接选举产生,人大代表的差额选举在全国、省、市、县、乡镇五个层级内得以推行,民主选举的程序合法性得到进一步巩固。爱国统一战线扩展了民主政治的包容性与整合度,中国人民政治协商会议是中国人民爱国统一战线的组织,也是执政党与各民主党派长期共存、互相监督、肝胆相照、荣辱与共的重要平台。1982年宪法明确规定人民政协将“长期存在和发展”,后者对于社会主义民主政治的作用也在十五大报告中得到重点阐述。十七大召开后,人民代表大会制度、中国共产党领导的多党合作和政治协商制度、民族区域自治制度与基层群众自治制度,共同构成中国特色社会主义政治制度体系。

   其二,协商民主与基层民主的制度化水平明显提升。社会主义民主政治涵括基层民主、协商民主、网络民主等多种形式,民主政治的制度化必须确保顶层设计对新型民主实践的制度化保障。基层民主恢复与创新是民主政治制度化的突出特征,发端于新中国成立初期的城市居民自治,在改革开放后大放异彩,出现了社区居民议事会、社区协商会、社区居民代表大会等新形式。相较于城市居民自治,村民自治起步时间较晚但发展迅速。1982年宪法规定了村民委员会作为基层群众性自治组织的法律地位,村民在农村基层广泛参与村务公开、民主评议村干部、监督村委会工作汇报等民主实践。社会主义协商民主的开展也是民主实践的新趋势,人民群众通过民主恳谈会、民主协商议事会等协商活动,在基层公共事务中充分表达自身意见,进一步推动我国协商民主向基层纵深发展。

   其三,党内民主是推进人民民主的重要途径。中国共产党加强自身建设并发扬党内民主,为民主政治的制度化提供推动力。纪律建设是规范党员行为的基本要求,改革开放后的党内民主建设增强党员及党员领导干部的纪律意识,在坚持党的路线、巩固党的领导核心地位这一根本前提下,贯彻民主集中制的组织原则,严格制定并落实有关党风、党性、党员权利以及党内外监督的相关条例。中国共产党在新时期推行党内差额选举,实行集体领导与集体决策制度,提出干部选拔的“四化”标准,巩固“总揽全局、协调各方”的领导核心地位。在基层党组织建设层面,中国共产党建立基层领导干部两推一选与公推直选等选举方式,“基于基层选举‘两票制’有机结合党内民主与人民民主”[8](p7)。

   改革开放后的民主政治建设焕发活力,各项民主制度效能不断强化,民主政治建设领域在基层民主创新和党内民主促进下逐渐扩展。但此时民主政治的制度化水平仍有较大提升空间,社会主义民主政治建设所依托的经济、政治、文化和社会体制发展尚不充分协调,民主政治的某些运行程序仍存在不系统、不连贯之处,民主政治的成果转化机制也需要健全相应规章制度以保障其持续运作。

   (三)民主政治制度化的全面深化与丰富完善阶段

   十八大以来,中国特色社会主义进入新的历史时期,全面性与深入性相匹配、系统性与侧重性相协调是民主政治制度化改革的新要求。与此前民主政治的制度化进程相比,十八大之后的民主政治建设是在全面深化改革的战略部署下展开的。全面深化改革的总目标是完善和发展中国特色社会主义制度,推进国家治理体系和治理能力现代化,前者为现代国家建设与治理设定主要方向,后者为制度创新发展与制度绩效提升赋予鲜明指引,而党的建设则是统领这两大任务的关键所在。中国共产党以加强制度改革与巩固民主治理为导向,构建系统完备、科学规范、运行有效的制度体系,将民主实践的新成果和新思路内化为社会主义民主政治发展的积极因素。在此期间,“明责、履责、督责、问责、容错”的体系化权力规范链条不断优化,政治体制改革中的民主治理意蕴更为突出,选举、决策、管理、监督的制度化水平大幅提升。

其一,全面从严治党是全面深化改革的根本保证,中国共产党在现代国家治理进程中规范权力运行意识,健全权力运行制约与监督机制,为民主政治的制度化提供坚实的领导核心。在强化意识层面,党中央作出全面从严治党的重大战略部署,党风廉政建设与反腐败斗争成为现代国家治理的重要环节,权力行使的责任意识、纪律意识、制度意识等在机制安排下转化为执政实际行动。在党风建设层面,中国共产党通过修订党内法规与相关条例,制定党员特别是党员领导干部的作风标准,健全党员纪律处分与问责纠错等惩戒机制,推行权责清单与“找准廉政风险点”等防范机制,构建纪律监督、监察监督、派驻监督与巡视监督相统一的权力监督新格局[4](p388)。在维护党中央领导权威层面,十九届四中全会阐述了强化党的领导制度体系的系统思路,(点击此处阅读下一页)

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