张乾友:官僚政治的“透明迷思”:理解西方政治的一个视角

选择字号:   本文共阅读 161 次 更新时间:2022-08-11 09:15:23

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张乾友  

   〔摘要〕政治的理想形态是信念政治,而在现实中,西方国家的民主政治则属于官僚政治,表现为它依赖于作为官僚体系的政府。官僚政治是不信任的产物,官僚体系则试图通过对自身的透明化来赢得公众的信任。但是,透明并不能够带来信任,官僚政治对透明性的推崇其实是一种迷思。从这种迷思出发,公众越是不信任政府,官僚政治就越是试图对自身进行透明化;反过来,这种透明化的程度越高,公众与政府工作人员间就越是不能达成互信。从这个角度出发,我们可以获得对西方政治更深入的认识。

   〔关键词〕民主政治,信念政治,官僚政治

   〔基金项目〕教育部哲学社会科学研究后期资助项目“公共行政的社会理论研究”(21JHQ070),南京大学文科青年跨学科团队专项“国家治理与国际治理的工具体系和话语体系研究”(011714370122),主持人张乾友。

  

   〔作者简介〕张乾友(1986- ),男,重庆人,南京大学政府管理学院教授、博士生导师,主要研究方向为政治哲学与公共行政理论。

  

   现代西方政治的发展有着两股看似矛盾的趋势:一方面,随着民主原则的确立,政治的运行不断朝向更加公开透明的方向演进;另一方面,随着政治透明度的提高,人们对政治的信任度则并未相应改善,甚至在某些方面进一步降低。从主流的西方政治理论来看,应当说,民主并不以透明为目标,但透明是民主的一个重要支撑条件,因为如果政治的运行完全隔绝于公众的视野之外,公众就不可能扮演起国家主权者的角色。所以,民主的发展内在地要求政治的透明化,而随着公众民主诉求的不断高涨,透明化就成了当代西方各国改革中最响亮的口号之一。问题是,透明化的影响是双向的。对公众来说,让政治处于自己的注视之下似乎是他们能够相信政治主体不会欺骗他们的一个前提;对政治主体来说,让他们保持透明的要求本质上是一种怀疑,而在备受怀疑的前提下,他们行动的出发点就从自己的政治判断变成了对怀疑的澄清,而当他们的政治判断与对怀疑的澄清之间存在矛盾时,他们就事实上作出了欺骗性的行为,而这将进一步激化公众的怀疑。在本文看来,当这种现象成为常态,就意味着西方的民主政治蜕变成了官僚政治。西方国家希望通过对政治的透明化来让公众信任政治,而在实践中,这些透明化的改革则因为将怀疑引入政治而将民主政治变成了官僚政治。官僚政治因其内在的不可信性而催生了更多的透明化改革,结果则使整个政治领域弥漫了更为普遍的怀疑。在20世纪以来的西方政治发展史上,民主政治始终未能摆脱异变为官僚政治的结局,而通过透明化来消除官僚政治的弊病也终究只是一种迷思。

  

   一、信念政治与官僚政治

  

   在理念上,现代西方政治属于民主政治。在实践中,西方国家也大都施行了基于民主原则的制度安排。在西方语境下,关于民主的讨论总是离不开个人权利这一出发点,而公开承诺通过法律体系保障公民的个人权利也是西方国家表明其民主属性的基本方式。不过,在这里,如奥妮尔所说,权利的实现需要以责任为前提〔1〕37,无论一个国家在其法律条文中赋予公民多少权利,如果没有相应的主体来承担保障这些权利的责任,那所有法律都将沦为一纸空文。然而,与权利的归属具有确定性不同,责任的归属则在很大程度上是不确定的。如果说只要某个人拥有某种权利就一定要有某个主体来承担保障他的权利之责任的话,究竟应当由谁来承担这一责任呢?對这一问题的回答需要借助作为信念政治的民主与作为官僚政治的民主的区分。

  

   信念政治是政治的理想形态。如韦伯所说,“政治行动若要有其内在的支撑定力,就必须要有追求一个理想的意图。……一定要有某些信念。不然的话,毫无疑问地,即使是在外观上看来最伟大的政治成就,也必然要承受一切世上受造物都无所逃的那种归于空幻的定命”〔2〕254-255。根据前文的分析,民主政治可以被理解为一个国家的所有公民都被承诺拥有符合现代文明之要求的各种权利,且每位公民的每种权利都有人对其负责的政治模式。进而,作为信念政治的民主就可以被理解为一个国家的所有公民都相信国家对其作出的承诺,也都相信一定有人会承担起保障其权利之责任,且这种信念从来不会落空的政治模式。在这种模式下,国家不需要采取官僚制的组织形式,而可能表现为公民间的一种自发联合。在彼此信任的基础上,公民彼此承诺保障所有人的权利,并通过自发行动或集体协商来承担相应的责任。当某个人的某项权利未得到保障而另外某个人正好有合理的理由为他提供保障时,信念政治中的后者就会自发地承担起这一责任。当某个人的某项权利未得到保障而其他人都缺乏合理的理由为他提供保障时,信念政治中的人们就会一起商讨出一个合理的责任分担方案,从而确保保障前者权利的责任得到承担。在这里,国家不是表现为一个庞大的官僚机器,而像一个相互负责的联合体,人们根据承担责任的需要而自由地开展互助式的行动,或组成各种集体以便承担那些更为复杂的责任。而无论自发性的还是集体性的行动,都是人们承担对彼此作为联合体一员之责任的行动,其结果则是使所有公民作为个体的权利都得到了保障。由此,人们通过对集体责任的承担而保障彼此的个体权利,就等于实践了民主,同时,人们对这一责任的承担不是出于任何的外部强制,而是出于对于彼此的信念,所以,这里的民主政治就表现为一种信念政治。

  

   在某种意义上,当一个国家的所有公民都拥有对于彼此的信念时,人民、主权者与国家之间就形成了卢梭式的三位一体的关系,而民主就成了作为主权者的人民通过由他们构成的国家所开展的集体自治〔3〕21。但在现实中,这样一种信念并不常见。比如,在联合国于1948年表决通过《世界人权宣言》后,所有会员国都承诺为其公民的一系列权利提供保障,但在奥妮尔看来,由于这一宣言只回答了“我应当得到什么”这样的消极问题,而没有回答“我应当做什么”这样的积极问题,这一宣言对于它所承诺之权利的保障就起不到什么实质作用,因为如果谁都不愿为保障其他人的权利做点什么,那其他人就永远无法得到他们有权利得到之物〔4〕28。甚至,《世界人权宣言》之所以不去回答“我应当做什么”的问题,就是因为它的许多签署者缺乏对于彼此的信念,所以避免对此作出承诺。这种情况也存在于国内政治领域。如“自然状态”的假设所表明的,在西方主流观念看来,人们之所以要组建国家,不是为了实践对于彼此的信念,而是为了终结彼此间的战争,进而,虽然终结这种战争的结果是他们都被确认了一系列的权利,但他们却无法相信其他人都会主动保障他们的权利。由此,要确保自己的权利得到保障,他们就需要一个独立于彼此之外的主体,能够在不考虑他们之间关系的前提下承担起保障他们权利的责任。这样一个独立于所有公民的责任主体就是以官僚制的形式组织起来的政府,而当官僚制政府承担起了保障所有公民之权利的责任时,国家就从相互负责的联合体变成了一个官僚体系,相应地,西方的民主政治也就从信念政治变成了官僚政治。这带来了以下几方面的影响。

  

   首先,官僚体系的形成不仅意味着公民缺乏对于彼此的信念,也意味着他们缺乏对保障权利之责任的履行能够建立在对任何责任主体之信任基础上的信念。换句话说,官僚制政府本身是不信任的产物,政府与公民间的关系也将始终以不信任为基调,即公民通常不会把政府工作人员视作他们的公仆,而更倾向于将后者视作有自己小算盘的官僚。其次,随着官僚制政府成为公民承担对于彼此之责任的制度主体,民主的实践形式就从公民自发性或协商性的责任承担行为变成公民以各种形式对政府作出权利表达并督促政府采取承担相应责任的行为。而在缺乏信任的前提下,二者间的互动机制无论具有道德上多么高尚的形式,实则总是官僚式的理性计算。再次,既然官僚制政府本身就是不信任的产物,其运行也就不可能建立在信任之上。相反,政府完全以官僚制的形式组织起来,通过自上而下的权力配置建立起责任履行的约束机制和激励机制,通过奖惩结合的权力行使来督促一线官僚采取保障公民权利的行动。总之,随着官僚体系这一外在于公民的强制性力量承担起保障所有公民之权利的责任,民主过程就变成公民与官僚体系的互动过程。在这里,公民既可能作为个体或群体而试图影响官僚体系对自身的权利作出更多关照,也可能作为集体而对官僚体系承担其对所有公民的责任施加压力,反过来,官僚体系则作为一种具有自主逻辑的存在而对来自公民们的压力作出各种策略性的回应。无论如何,当西方的民主政治已经无法脱离而在很大程度上依赖于官僚体系时,西方的民主政治就变成了官僚政治。

  

   可见,西方国家的民主政治内含着一种紧张,它的目标是保障所有公民的个人权利,而这一目标的实现则不可避免地依赖于某种集体责任。在理想情况下,当公民拥有对于彼此的信念时,这种集体责任能够通过公民间的自发调节得到承担。而在信念缺失的条件下,官僚体系成为承担公民对彼此所负集体责任的制度机制,因此成为民主政治的一个组织与制度基础,甚至将民主政治改造成了官僚政治。同时,官僚政治内在的不可信性也为针对它的一系列透明化改革埋下了伏笔。

  

   二、官僚政治的透明依赖

  

   从信念政治向官僚政治的转型表明,西方国家的官僚制政府本身是不信任的产物,所以,西方的民主政治一方面依赖于政府去承担保障公民个体权利的集体责任,另一方面又要求加强对政府的监督,当一个国家建立起值得信赖的监督体系,在其监督之下的政府也就有了可信性。那么,什么样的监督体系才是值得信赖的?

  

   在个人交往层面,当A说他不相信B时,往往是指他期待B去做X,却不确信B是否真的会去做X。也就是说,相信包含期待与确信两个维度,说A相信B,就是说A确信B会回应A的期待。在这里,确信总是指向行动的,说A确信B会回应他的期待,就是说A确信B会去做X。这种确信之所以能够产生,是因为所有行动都有迹可循,即要做X,B首先需要做X1,而要做X1,B又得先做X2,所以,只要看到B已经或正在做X2和(或)X1,A就可以确信B即将去做X。换句话说,A要能够确信B会去做X,前提是他能够看见B与X相关——至少是密切相关——的行动轨迹。反过来,如果A完全看不见B的行动轨迹,他就难以产生这种确信。总结起来,A要能相信B,则B就必须在某种程度上对A保持透明。关于这一点,“囚徒困境”的思想实验作出了非常生动的说明——只要两个人被分别放入“黑箱”之中,他们就无法相互信任,而只能作出基于算计的理性选择。

  

同样的道理也适用于政治领域。作为民主的理想形态,信念政治吸引了许多学者的关注,但在展开关于信念政治的理论想象时,学者们往往都预设了“小国寡民”的现实前提。原因在于,信念政治要求一國公民能够拥有对于彼此的信念,总是能够相信其他人会承担起保障自身权利的责任,根据前文对信任关系的分析,这就要求所有人都能看到其他人的行为轨迹,而这只有在小国寡民的前提下才是可能的。在小型社会中,其他人的行为轨迹之所以可见,是因为人们的交往具有较高的重复度,而重复性的交往又构成了一种信息审查机制,其中,前者使人们能够经常看见其他人的行为,后者则让人们能够较为方便地在无法直接看到其他人行为时审核他们所听到的关于其他人行为信息的真实性。而在现代大型社会中,人们只在特定领域才与特定的交往对象——如同事或邻居——有着可重复的交往,在与其他人的关系中,这种交往则大多不可重复。结果,对每一个人来说,社会中大多数人的行为就都是不可见的,(点击此处阅读下一页)

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本文责编:陈冬冬
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文章来源:理论探索 2022年3期

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