程龙:完善备案审查制度 全面推进宪法实施

选择字号:   本文共阅读 3612 次 更新时间:2024-01-06 09:33

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程龙  

 

近日,被称为“小备案审查法”的《全国人民代表大会常务委员会关于完善和加强备案审查制度的决定》(以下简称《决定》)出台,这是备案审查制度建立运行四十多年来具有里程碑意义的事件。

备案审查制度是规范性文件备案审查制度的简称,是中国特色的宪法法律监督制度。对行政法规、监察法规、地方性法规、自治条例和单行条例、司法解释、规章等规范性文件开展备案审查,对与宪法法律相抵触的依法予以处理、纠正或者撤销,有助于保证党中央令行禁止、保障宪法法律实施、维护国家法治统一。

目前,我国备案审查主体呈现“多元化、多层级、复合型”特点,有关主体包括全国人大常委会、国务院、地方人大常委会和省、自治区、直辖市人民政府等,其中全国人大常委会在备案审查工作中居于主导地位。我国还形成了另外两套备案审查机制:党中央和地方党委对党内法规和党内规范性文件进行备案审查;中央军事委员会对军事规章和军事规范性文件进行备案审查。

从“鸭子凫水”走向扬帆起航

四十多年来,我国备案审查制度从无到有、从有到优,不断常态化、显性化、制度化。党的十八大以来,备案审查制度和能力建设不断加强,备案审查工作实践和制度建设成果更加丰富,备案审查从“鸭子凫水”走向扬帆起航,努力实现“有件必备、有备必审、有错必纠”。

备案审查有力践行了全过程人民民主。2019年,“中国人大网”开通审查建议的“一键提交”通道,为公民提出备案审查申请提供了极大便利。自2017年全国人大常委会会议首次听取和审议备案审查工作情况报告以来,公民、组织提出的审查建议超过2.1万件,建议质量不断提高。人民群众积极提出意见、表达诉求、参与监督,是全过程人民民主的生动体现。

备案审查有效维护了公民合法权益。2023年备案审查工作报告披露了多起典型案例,如判定全面禁燃烟花爆竹的地方性法规不合法,某地通告对涉罪人员近亲属在受教育、就业、社保等方面的权利进行限制违背罪责自负原则等,受到各界广泛关注。此外,前些年全国人大常委会还推动纠正了“超生即辞退”的地方性法规、“附条件逮捕”的司法解释等,推动了制度完善和法治进步,切实保护了公民权利。

近年来,围绕贯彻落实党中央重大决策部署和重要法律实施,全国人大常委会对生态环境保护、人口与计划生育、行政处罚、食品药品安全等20多个领域的规范性文件,组织有关方面和地方人大开展专项审查和集中清理工作,对相关领域的规范性文件进行了一次“大体检”和“大清理”。全国人大常委会不断加强对地方人大备案审查工作的联系指导,推动地方各级人大常委会建立健全听取审议备案审查工作情况报告制度。持续推动地方人大法规规章规范性文件数据库建设,完善数据库功能,巩固拓展地方人大备案范围。

“小备案审查法”出台 审查更有深度和力度

党的二十大报告提出“完善和加强备案审查制度”。在已有制度基础上,备案审查法律化在2023年全面提速。2023年3月,立法法完成修改。在推进宪法全面实施的背景下,此次修改涉及完善和加强备案审查制度、推进合宪性审查工作等方面的内容,将监察法规备案审查、合宪性审查标准、专项审查和清理、衔接联动机制等内容写入法律,进一步推动了备案审查工作的开展。

为贯彻落实党的二十大精神和新修改的立法法等有关法律,进一步健全备案审查体制机制,更好地履行宪法法律赋予的监督职权,全国人大常委会制定出台了《决定》。《决定》将散落在宪法、立法法、监督法等法律法规中的备案审查条款集中在一起,并对原则化的规定做出进一步细化。《决定》围绕加强宪法实施和监督、健全保证宪法全面实施的制度体系,深入总结了新时代备案审查工作实践经验,适应了法治建设新任务新要求,在创新备案审查制度机制、增强备案审查制度刚性、提高备案审查能力和质量等方面具有重大意义。

《决定》共22条,主要包括以下五方面内容。第一,进一步明确备案审查工作的目标,即“切实保证党中央决策部署贯彻落实,保障宪法和法律实施,保护公民、法人和其他组织的合法权益,维护国家法制统一,推进全面依法治国”。第二,坚持有件必备,对报送备案的时限、方式,以及形式审查等内容作出规定。第三,坚持有备必审,完善审查方式和机制,明确审查重点内容。除规定了立法法中所明确的四种审查方式外,还首次在制度建设层面提出了“联合审查”方式:审查过程中发现涉及其他机关备案审查工作职责范围的“共性问题”的,可以与其他机关开展联合调研或者联合审查,共同研究提出审查意见和建议。《决定》还首次将“比例原则”明确引入我国备案审查立法,以指导适当性审查工作。第四,坚持有错必纠,增强备案审查制度刚性。进一步明确了审查纠正“三步走”程序。审查过程中发现问题,第一步先与制定机关沟通,督促纠正;若沟通无效,第二步则向制定机关提出书面审查意见;若还是“纠不动”或制定机关“迟迟不改”,第三步则可以做出撤销的决定。第五,完善和加强备案审查相关制度机制,涉及备案审查信息化建设、理论研究和话语体系建设、典型案例建设等方面内容。

备案审查行稳致远 推进合宪性审查的中国实践

宪法的生命在于实施,宪法的权威也在于实施。推进备案审查工作,需要以全面贯彻落实《决定》为契机,加强对宪法法律实施的监督,推进合宪性审查工作。在备案审查工作中应注重审查有关规范性文件是否存在不符合宪法规定、宪法原则、宪法精神的内容,认真研究涉宪性问题,及时督促纠正与宪法相抵触或者存在合宪性问题的规范性文件,回应社会有关方面对涉宪问题的关切,构建中国特色的合宪性审查模式。

要持续推进备案审查工作信息化、智能化建设,继续推进省级法规规章规范性文件数据库建设,推动及早实现本行政区域法规规章规范性文件入库全覆盖。扎实做好人大代表、政协委员关于备案审查的议案、建议、提案办理工作。更好发挥备案审查专家委员会作用,积极组织专家进行专题论证,并探索在备案审查工作中更好发挥基层立法联系点作用的方式方法。此外,还需进一步厘清诸如备案审查决定的溯及力、如何对法律进行合宪性审查、合宪性审查与合法性审查有效“分流”等深层次问题,必要时可对“问题法规”予以撤销,让备案审查的制度刚性充分彰显。

完善和加强备案审查制度,要坚持以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导,深入贯彻落实党的二十大精神,深入践行全过程人民民主,夯实备案审查理论基础,完善备案审查工作制度机制,着力提高备案审查能力水平和工作质量,坚决纠正违宪违法行为,推动备案审查工作行稳致远。

(作者:程龙,系山东大学习近平法治思想研究中心研究员)

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