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摘要：党的二十届三中全会提出“建立宪法实施情况报告制度”，是健全保证宪法全面实施制度体系的重大创新。该制度法治化建构的关键，在于以效力为核心，实现从“事实拘束”向“规范效力”的实质转型。规范效力可分为本体效力与拘束力，基于二者耦合，宪法监督实践呈现出理想规范、事实拘束、规范叙述与非规范叙述四种效力形态。以往宪法报告主要呈现为非规范叙述形态。根据现有法律与制度逻辑，报告制度存在专项报告程序刚性、一般报告内容刚性的发展空间，体现为事实上的拘束力，但存在法律依据不足、程序运作随机性与内容规范随意性的问题。立法应遵循“宪法依据—立法展开”之路径，确立“刚柔并济”的恰适性效力设置。程序层面应强化专项报告的闭环推动力，内容层面应聚焦一般报告对宪法评价标准的规范化建构。经由全国人大常委会决议或法律中的创制性条款，可确立报告在法律渊源体系中的准规范地位，以不直接承担个案权利救济功能、原则上不溯及既往为效力边界。

关键词：宪法实施情况报告制度 规范效力 拘束力 宪法实施

作者简介：王也，法学博士，中国人民大学法学院讲师。

一、问题的提出

党的二十届三中全会通过的《中共中央关于进一步全面深化改革、推进中国式现代化的决定》（以下简称《决定》）明确提出：“完善以宪法为核心的中国特色社会主义法律体系，健全保证宪法全面实施制度体系，建立宪法实施情况报告制度。”宪法实施情况报告制度（以下简称报告制度），是我国宪法实施制度体系中的重要制度创新，也是宪法监督制度进一步展开的重要环节。依宪法学理，宪法实施之“保障”重在监督，[1]该制度要义在于督促有关主体履行公开报告职责，以推动宪法全面实施。[2]既有宪法监督实践已发展出备案审查、执法检查等较为成熟的机制，但以“宪法实施情况”为直接对象的专门报告机制尚付阙如。鉴于该制度关系到宪法全面实施与全面深化改革的进程，而法治是实现制度改革和现代化建设的重要保障，[3]报告制度应遵循“制度的统一性和规范性”要求，在法治轨道上进行建构。

在规范语义上，《决定》使用“建立”一词，一般意味着从未制度化到制度化的规范建设过程。[4]有学者认为，该制度至少应包括监测反馈、培育指引和制度调适功能；[5]其形式既可为全国人大常委会向全国人大报告，也可为全国人大宪法和法律委员会、全国人大常委会法工委向全国人大常委会报告，并可由人大常委会法制工作机构向社会发布年度报告。[6]然而，若报告主体、形式与功能在相当程度上均可由既有机制承载，则“建立”本身的独立制度意义为何？正因如此，有学者指出，“如果仅采用工作机构发布模式，难以体现宪法法律委和常委会在推动宪法实施方面的职责发挥”[7]。问题由此集中为：宪法实施情况报告与常规的“一府一委两院”工作报告、专项工作报告相比，在内容、目的与效力方面有何实质区别？[8]如果有所区别，这种区别又如何实现？

规范效力是宪法实施情况报告制度等宪法监督制度建构的“题眼”。[9]报告制度能否成立、发挥何种效果，最终取决于其规范效力。这是因为“报告工作制度就是通过描述工作实效的方式来间接揭示其规范效力的存在，但这也很容易淹没或遮蔽规范思维，从而无法通过规范逻辑和效力思维来揭示其内在自洽的法治机理”；[10]“宪法作为根本法必须要解决宪法如何对人们的行为起到规范指引作用和具有行为拘束力的问题”，“宪法效力决定了宪法作为国家的根本法不仅是政治宣言或法律原则，而且是对人们行为具有法律拘束力的法律规范”。[11]当前完善宪法监督制度的趋同方向，在于通过提升报告制度、备案审查制度的拘束力，增强其制度实效。[12]报告制度作为保证和监督宪法全面实施的制度，其法治建构的核心即在于规范效力建构。

已有研究指出，“目前关于宪法实施情况报告的高质量学术研究成果有限，对该制度的基本理论构造的探讨尚未达成学术共识”，[13]既有讨论多围绕报告主体、报告机制等问题展开，分歧亦集中于此。[14]现有研究不足在于，尚未从效力层面揭示报告制度相较既有宪法报告形态的制度差异，也就无法说明报告能否取得独立的规范地位，并产生相应法律效果。基于此，本文从规范效力角度阐释宪法实施情况报告制度的法治建构，区分本体效力、程序拘束力与内容拘束力，并在一般报告与专项报告的不同程序逻辑下分别考察其效力形态。报告制度效力的规范化，应依一般报告与专项报告在内容和程序上的功能差异作出类型化、层次化的立法配置，以“做到有的放矢，避免泛泛而谈，不断提升宪法实施情况报告活动的规范性”，[15]防止其退化为政策宣示、经验综述或工作展示，更好地实现保障宪法全面实施的制度目标。

二、报告制度规范效力的理论内涵

相较于备案审查、执法检查等聚焦具体法律或特定事项的监督方式，宪法实施情况报告制度在民主集中制下展开，重点在于对宪法全面实施的整体状态展开系统反思与评价。基于宪法监督的职权法定原则，面对宪法整体实施这一宏观命题，报告制度需要通过规范授权确立其独立的规范地位，并确保运作程序的有效性与报告内容的可适用性。由此，报告制度形成由法源维度的“本体效力”、行为维度的“程序拘束力”与意义维度的“内容拘束力”组成的效力结构。在实际运作中，三种效力的动态贯通，表现为刚柔各异的效力形态。鉴于既有报告实践多呈现柔性督导的事实特征，推进该制度的规范效力建构，亟待廓清此三重效力的内部结构与相互贯通的生成理路。

（一）规范效力作为报告制度建构核心

规范效力构成报告制度建构的核心命题。

首先，《决定》提出“建立”宪法实施情况报告制度，其规范含义在于确立该制度独立的效力地位，形成相对稳定的主体、程序与效力规则。既有实践中，相关报告虽已不同程度存在，但规范性不足：宪法工作综述、宪法实施工作情况报告等文本，多停留于经验性总结和工作综述；《中华人民共和国各级人民代表大会常务委员会监督法》（以下简称《监督法》）与《中华人民共和国监察法》（以下简称《监察法》）框架下的专项报告，则依附于特定领域、机关或者事项，评价重心多在法律执行、政策落实与工作绩效，尚不足以承载宪法全面实施的整体监督功能。该制度提出后，相关文本由《加强和创新宪法实施工作情况报告》调整为《宪法工作和宪法实施情况综述》，这一细微的标题变动揭示，形式上的报告活动虽已延展，但缺乏主体地位、法律效力与实施后果的实质支撑。由此，“建立”该制度的重点，在于通过构建稳定的主体、程序与效力结构，使报告真正成为宪法监督的重要一环。

其次，效力建构是报告制度落实民主集中制原则的内在要求，在于提升监督实效。报告制度生成于民主集中制的制度结构中。[16]民主集中制的重要功能在于保障国家意志的统一行使与有效贯彻。随着全面深化改革进入系统集成阶段，利益调整更深、制度联动更强，中央需要从宏观层面统筹把握各项改革与根本制度的一致性。这种“统筹”有赖于强有力的程序通道，将分散于立法、执法、监察、司法等各环节的宪法实施信息汇集起来，并形成集中判断。宪法监督制度唯有具备明确且刚性的效力，方能将宪法规范转化为行之有效的监督机制。[17]党的二十大及二十届三中全会相继提出“健全保证宪法全面实施制度体系”与建立报告制度，正是要通过确立制度实效，实现对改革进程的宏观宪法审视。基于民主集中制的信息汇集与统筹功能，报告制度需要在程序上具备不可规避的拘束力，只有报告、回应和后续程序得以稳定运行，实质的内容评价与信息方能顺畅流通，这也从法理上呈现出“程序拘束力优先于内容拘束力”的逻辑次序。

最后，效力的法治建构赋予报告制度以实质的规范适用性。相较于备案审查侧重具体规范的审查与介入，[18]宪法实施情况报告具有整体性、抽象性与综合性的监督特质。其规范适用性表现为将宪法文本、宪法原则与宪法精神转化为规范的评价尺度，对国家重大治理行为、国家机关履职活动和重要制度进行合宪性评价，宪法监督的法律性质得以拓展。[19]一方面，面向国家机关，报告制度要求公权力主体在宪法框架内说明其部门决策与履职事实的合宪性依据，从而将分散的工作实践纳入统一的宪法评价结构；另一方面，面向公共社会，报告制度通过议题归纳、权威释明与结果公开，将隐性的宪法实施状态转化为可评议的宪法事项，构建起关于全面实施的公共反思空间。伴随从抽象实施状态转向“合宪/违宪”形式的报告内容，国家机关的职权行使轨迹被置于宪法规范的持续反思之下，构成“宪制自我约束”的合法性再生产逻辑，成为报告制度“内容拘束力”的法理渊源。

（二）报告制度规范效力的三重结构

报告制度的效力建构首先要明确其内涵、结构与相互关系。“理论界和实务界很容易混淆规范的‘主观意义’和‘客观效力’”，也就是“将主观内容上的‘柔性’和‘内部性’，与客观效力上的‘刚性’和‘外部性’混淆”。[20]依据规范理论，法律效力可分为法律体系内的“成员资格”与外部拘束力，[21]前者关涉制度是否取得规范地位，后者关涉制度能否对相关主体形成约束。宪法实施情况报告制度的效力体系由此可展开为本体效力、程序拘束力与内容拘束力的三重结构。

首先，本体效力关乎报告制度的“规范准入”。既有各层级的涉宪报告多呈现为工作述职或政治说明，无论在制度依据还是文本效力上，均未确立独立的规范地位。在推进制度系统集成的改革语境下，规范建构的首要任务，是通过实定法明确报告主体、程序和后果，使报告制度从依附于既有工作报告、综述文本的实践形态中分化出来，确立为具有规范依据的宪法实施制度安排。

其次，拘束力包括程序拘束力与内容拘束力。报告制度取得本体地位后，其对外效力主要沿“程序—内容”两个方面展开。程序拘束力表现为行为意志层面的客观义务负担，即报告事项进入监督程序后，相关机关负有说明、答复、整改及跨程序流转的义务。如比较法经验所示，这种拘束虽不直接代行实体处分权，却能通过程序压力，使相关机关在后续履职中作出实质调整。[22]内容拘束力则聚焦主观意志层面的意义控制，[23]对“宪法实施”作出规范阐释，并对违宪、违规偏离行为提供抽象评价标准。二者关系上，程序拘束力在发生逻辑上优先于内容拘束力。[24]“宪法程序对于实体宪法关系的建立起着承上启下的作用。”[25]面对跨部门、跨领域的复杂实施场景，唯有凭借刚性畅通的程序通道，方能克服信息不对称，将分散信息传递至权力机关。在此基础上，监督主体方能根据宪法规定、宪法原则和宪法精神提炼共性问题，形成内容上的规范约束。若脱离程序强制性，内容拘束极易沦为悬空的政治吁请。

最后，三重效力“通过不同层次的效力相互作用和贯通”，[26]衍生出复杂多样的制度现实。依据“现实拘束力强弱”与“法定本体效力有无”两个情形，我国当下的报告实践可总结为四种类型：强约束且有法定效力（理想规范形态）、强约束但无法定效力（事实拘束型）、弱约束且有法定效力（规范性叙述型）、弱约束且无法定效力（非规范性叙述型）。

其一，强约束且有法定效力（理想规范型）。典型如人大的特定执法检查报告。2024年修正后的《监督法》第四章“法律法规实施情况的检查”直接规定了执法检查及执法检查报告。此类文书虽不直接代行行政或司法上的实体处分，却具备极强的“程序处分性”。以《中华人民共和国社会保险法》执法检查报告为例，全国人大常委会听取审议后，国务院及“两高”必须跟进提交落实反馈报告，审议意见由此转化为后续研究、处理和反馈的法定程序义务。

其二，事实强拘束但无法定本体效力（事实拘束型）。此类报告的外部约束力较强，但效力渊源并非实定法的规范授权，而是高度依赖政治权威、组织纪律或先例。例如，2024年全国人大常委会法工委发布备案审查工作指导案例，虽以工作指导形式出现，却会对地方立法和备案审查实践产生明显影响。党内报告制度亦属此类。如《为中共中央起草关于建立报告制度的指示》所强调，其旨在通过事前或事后的请示报告，统一意志、防止各自为政。此类机制能够形成较强执行压力，但其拘束力主要属于事实拘束，尚不同于国家法意义上的规范效力。

其三，弱约束且有法定效力（规范性叙述型）。全国人大常委会工作报告、备案审查工作情况报告等均可归入此类。前者以宪法上的负责、报告关系为基础，后者已有《监督法》第45条关于年度听取和审议的规定。此类报告具有明确的制度依据和作出程序，但因文本以叙述、总结和说明为主，缺少针对特定事项的明确规范意思表示，现实拘束力相对有限。

其四，弱约束且无法定效力（非规范性叙述型）。以往的宪法实施情况报告属于此类型。近年《加强和创新宪法实施工作情况报告》及更名后的《宪法工作和宪法实施情况综述》，主要功能在于总结宪法工作进展和展示实施情况。一方面，此类文本未经法定程序审议，未取得独立的本体规范地位；另一方面，其既未确立明晰的规范评价标准，亦未牵引出刚性的后续处理程序，由此，既无实定法源之“名”，亦乏实质纠偏之“实”，亟需通过效力建构提升其规范效力。

近年来，学界普遍呼吁增强宪法监督的规范“刚性”，[27]并视备案审查的刚性化为提升监督实效的关键，[28]但缺乏对“刚性”与“柔性”内涵的精准界定。前文构建的四种类型，正是为这一概念提供分析基础。程序拘束力的刚性表现为程序义务的不可规避性及违背义务的制裁后果，柔性则表现为非强制的工作沟通。这体现了《宪法》第5条第4款“一切违反宪法和法律的行为，必须予以追究”的规范要求，即违反宪法和法律的行为必须引发相应制度后果。内容拘束力的刚性表现为对监督事项作出具有普遍约束力的规范评价，并为后续的立法、审查和监督提供直接判断理由或依据，柔性则限于工作事实陈述。只要存在程序上或内容上的刚性，并具有法律依据，即具有效力刚性。反之若缺少一项，则为规范效力的柔性。宪法实施的本质，是将宪法的规范期待转化为现实行为拘束的过程，[29]只有在拘束力与本体效力相互耦合的情况下，才能实现这一制度目标。

（三）报告制度规范效力的生成逻辑

报告制度效力建构的基本路径，在于明确程序与内容维度的客观拘束力，进而通过立法予以规范确认。在具体建构中，这一效力生成过程蕴含着“刚柔并济”的结构复杂性。

首先，宪法监督的规范意旨不仅在于防范权力越位与纠正规范抵触，亦肩负着促进宪法全面实施及支持制度创新的功能。这种纠偏与支持的辩证关系，决定了报告制度不宜采取一元化的强约束范式，而应基于监督事项的属性与后续程序的需求，实施差异化的效力配置。

其次，拘束力之强弱虽然有别，但其最终均须接受实定法的规范确认。规范作为意志行为的客观意义，无意志行为则无规范。[30]申言之，针对他人行为的主观意志表达，唯有获取有效法律秩序的授权，才具有客观拘束力，即“一个关于他人行为的意志行为……只在该行为为某一有效的、实证的道德秩序或者法律秩序中的规范所授权时，才会如此”[31]。报告制度涉及对国家机关行为的评价与规制，即便在特定事项上采取弱约束与柔性督导，也应遵循国家机关职权法定原则，不宜游离于立法规范之外。

最后，一般报告与专项报告的类型区分，决定了该制度复合的效力构造，并贯穿于本体效力与拘束力的建构始终。其中，专项报告主要植根于民主集中制中的具体宪制监督关系，即《宪法》第67条确立的常委会监督职权，以及《宪法》第92条及宪制惯例形塑的“产生—负责”链条而形成的“答责型”程序拘束力。一般报告承载着更为综合的监督任务。比较法上，各国保障宪法实施的机制并不相同：如美国主要通过司法审查保障宪法至上，[32]欧洲国家多通过宪法法院或宪法委员会审查法律合宪性，[33]英国则通过议会委员会持续审查宪制事务。[34]相比之下，我国由最高国家权力机关主导，对宪法实施状况作定期、全面、综合报告的制度形态，决定了一般报告的复合属性：它既是宪法第62条所确立的全国人大监督权与第69条所确立的常委会报告义务，也是常委会行使《宪法》第67条解释宪法、监督实施、修改法律及撤销违宪文件等职权的集中呈现，由此形成广义的合宪性监督功能。其一，全国人大常委会向全国人大报告，体现最高国家权力机关对其常设机关的监督与集中负责。现行宪法草案报告曾指出：“人数多了，不利于进行经常的工作。全国人大常委会是人大的常设机关，它的组成人员也可以说是人大的常务代表。”[35]据此，常委会报告并非一般机关对上级机关的工作说明，而是全国人大对常委会汇总、判断并报告宪法实施总体状况的再监督。[36]其二，一经全国人大审议并公布，报告即发挥准立法功能。此种类型区分导致了程序拘束力与内容拘束力在适用上的复杂性。专项报告偏重具体问题的程序推进与整改闭环，主要体现为针对特定主体履行义务的程序强制力；一般报告则偏重整体视角的综合评价与规范解释，主要表现为面向普遍主体的规范拘束力。由此，报告制度的规范化建构，应当进一步厘清逻辑差异，分别配置相应的刚性与柔性。

三、报告制度的事实拘束力类型展开与内在局限

报告制度缺乏专门法律依据，并不意味着没有外部拘束力；具有外部拘束力，也不当然意味着已经取得规范效力。当前运作虽处于“非规范事实形态”向规范化的过渡期，但因《监督法》的概括规定与《决定》的政治权威，报告实践已呈现出专项报告程序强拘束力、一般报告内容强拘束力的发展规律。然而，关于报告制度的宪法依据及《监督法》相关程序规定仍不完备，现行实践高度依附政治惯例与机关权威，其效力仍主要停留在实然层面的“事实拘束”，存在程序上的随机性与内容上的随意性，亟须通过立法确认，转化为实定法意义上稳定、可预期的“规范拘束”。

（一）报告制度程序拘束力的“中心—边缘”结构

报告制度的程序拘束力，旨在促使特定主体为实现法律效果而履行法定义务，[37]即报告事项进入监督程序后，相关机关负有报告、接受审议并处理审议意见的程序义务。在宪法监督的实然语境中，该拘束力根植于我国“产生—负责”的宪制底层逻辑，是对民主集中制原则的组织化呈现。上级藉由报告掌握实施全貌并形成集中判断，下级据此接受统筹与监督，从而确保“民主从纸面和形式走向实践和实质”[38]。这种基于体制势能的拘束力，在自发演进中形塑了一种“中心—边缘”的事实构造：专项报告以内部答责闭环为中心，一般报告则以跨程序衔接为边缘。

专项报告居于程序拘束力中心，体现为依托常规监督程序形成的“借法运作”规范规律。我国《监督法》细化了专项报告事项，其第3条关于“确保宪法和法律、法规得到全面有效实施”的规定，第63条规定常委会通过年度监督工作计划统筹听取和审议专项工作报告、执法检查、专题询问、专题调研等监督方式；第13条、第16条、第17条则分别涉及专题调查研究、报告审议以及审议意见研究处理、再次审议和跟踪监督等程序。上述规定虽未直接创设“宪法实施情况专项报告”制度，但为涉宪专项报告的程序嵌入提供了概括的合法性依托。就其运行结构看，专项报告的程序拘束力主要包括四个环节：其一，启动列管拘束力。一旦纳入常委会年度监督计划，相关机关即不能以日常工作沟通替代正式报告。其二，审议应答拘束力。报告提交后，相关负责人须依法到会听取意见并答复询问。其三，处理整改拘束力。常委会的审议意见交由有关机关研究处理，必要时可经由决议课以限期执行的强制义务。其四，复核公开拘束力。处理情况须再次提请审议或接受跟踪监督，并向社会公开。由此，专项报告在程序内部形成了从列管到复核的答责义务。

一般报告则处于程序拘束力的边缘。与专项报告的单次内部运作不同，一般报告的对象具有高度的宏观性与综合性，无法在单次审议中穷尽监督效能。若涉及规范抵触、制度缺漏或者实施偏差，必须加以纠正，其拘束力则主要体现为与其他宪法监督程序转介的拘束力，亦即将报告中归纳的规范抵触或实施偏差，转入备案审查、执法检查、专题询问或修法释法等程序，以实现对相关主体的后续拘束。另外，全国人大常委会虽不能“代行”审判权或检察权直接处理个案，但这种转介能为后续的专项监督与制度清理提供“责任依据”意义上的软约束。报告所指出的问题，可能要求规范性文件制定机关在备案审查、法律清理或修法程序中作出回应，也可能促使审查机关启动或者加强相关审查。

总体而言，现行报告制度在中心环节试图明确具体机关的答责义务，边缘环节则保留了宪法判断的开放空间，避免了单一机构封闭判断引发的“自我审查悖论”。[39]但不可否认，无论专项报告的“借法运作”还是一般报告的“软性转介”模式，均高度依附于概括规定与政治惯例。

（二）报告制度内容拘束力的“解释—评价”结构

报告文本原本供被报告机关了解情况和作出决策，具有工作性和过程性。然而，近年来，在备案审查工作报告等综合性文书的实践中，其提炼的规范概念、原则阐释与议题归纳，已对后续的国家立法与法律适用活动产生了事实上的规范影响，其内容已超出单纯的信息汇集范畴，实质上具备了准规范效力。国家进入改革深水区，面对系统集成阶段高度复杂的治理诉求，国家政治系统必须保持“对可能性的开放态势”，以吸收多元治理信息并作出“有约束力的政治决断”。[40]在《宪法》第62条与第69条构筑的授权逻辑下，常委会的报告义务已超越机械的事实陈列，转向对实质宪法问题的提炼。这种转化，在宪制层面即表现为民主基础上的实质性集中。全国人大常委会负有吸纳分散意见、甄别实施诉求的职责，进而通过审议程序，对特定时期内的宪法实施总体状态进行调查、分析与归纳，并形成统一的国家意志。该总体状态既囊括各国家机关依宪履职的外部状况，亦涵盖常委会自身行使释宪、修法及监督等职权的内部运行。经由审议和公开，报告中的解释与评价能够形成面向国家机关的意义约束，公权力主体在报告内容的意义范畴内，考虑自身职权行为的合宪性责任。

内容的拘束力可进一步根据宪法的“实效”与中介理论理解。报告制度的对象即“宪法实施情况”可理解为宪法的“实效”，代表宪法的法律性、经验性与世俗性：宪法唯有作为可被现实感知且持续适用的规范，方能实质约束国家权力；现代宪法褪去国家神秘主义色彩并完成政治权力的世俗化，亦是经由实然的规范实施而实现的。在此意义上，宪法实施作为“宪法规范”向“宪法现实”的呈现，构成了形式宪法的存在基石，因此罗文斯坦将宪法实效界定为宪法的本体论（OntologiederVerfassungen）。[41]循此逻辑，报告对“宪法实施情况”的总结超越了客观的事实陈述，构成了对宪法实效的客观评价，可理解为康拉德·黑塞所称之“实际上的宪法”（WirklicheVerfassung）与“法律上的宪法”（RechtlicheVerfassung）的契合程度。[42]唯有二者在核心结构上趋于一致，宪法才具备现实的规范力。由此，宪法实施情况报告构成了宪法规范与现实的规范中介，一方面，它依据宪法文本、原则和精神评价宪法实践，形成评价拘束力；另一方面，它通过汇总和提炼宪法实践反向澄清宪法规范的适用范围，形成解释拘束力。

其一，解释拘束力。解释拘束力首先表现为确认型解释拘束力，即对“宪法实施”内涵与外延予以界定。我国围绕“宪法实施”概念已有长期讨论，但尚未形成一致结论；[43]国际上亦因宪法精神理解差异、地缘政治等因素，难以形成统一标准。[44]宪法实施情况报告以规范方式描述宪法实效，将宪法实施从政治性判断纳入规范化表达。在这一过程中，宪法实施的基本范畴得以逐步确定。从近三年全国人大及其常委会关于宪法工作和宪法实施情况的报告看，其已将完善宪法相关法、依宪立法、监督检查与宪法宣传列为核心主题，实质上是对既有修宪、守法、立法具体化及合宪性审查等实施方式的规范总结，从而在实然层面廓清了“何谓宪法实施”的制度边界。解释拘束力还表现为建构型解释拘束力，借由对特定时期宪法实施状况的集中呈现，使得抽象的宪法原则在具体的治理实践中获得解释力。例如，权力行使何时构成对基本权利的不当减损，程序缺失如何影响正当性判断，新型治理措施应受何种宪法约束，均可在报告中获得规范和事实理由。此种拘束力虽不直接替代立法决断或专属的审查结论，但能够说明宪法效力的运行机制，并在不同国家机关之间形成相对一致的宪法理解。

其二，评价拘束力。报告在阐释宪法原则、宪法精神和国家方针时，通过“合宪/不合宪”的形式，对宪法实践作出合宪性判断。规范的基本功能，正在于依据确定的法律标准作出符合或偏离的评价。区别于仅陈述工作事实的传统“述职型”文本，一般报告具备实质的督导功能，以清楚辨别实施偏差、评判特定事项是否达成宪法要求，并裁定其是否须转入后续的刚性监督程序。此即理想的报告制度与既有宪法实施情况综述等文本的根本不同：后者侧重阶段性梳理，整体囿于事实层面的柔性呈现；前者则必须对“规范—实践”的契合度作持续判断，作出肯定或否定的规范判断，进而依托权力机关的法定程序，对各国家机关职权运行中的决策与执行形成硬性约束。

在具体报告中，评价拘束力与解释拘束力常相互交织。报告对一定时期内宪法实施整体状态作判断时，[45]必然涉及对“何谓宪法实施”“何谓符合宪法原则、宪法精神”的解释，并据此确定不同国家机关的宪法实施功能。由此，报告形成一种“解释与评价渗透型”监督：其形式是评价，方法上则包含宪法解释。[46]2024年报告关于《文物保护法》修改的合宪性判断即为范例，该报告运用文义解释与体系解释方法，对《宪法》第22条中的“名胜古迹”与“珍贵文物”进行教义学展开，将其分别对应为部门法中的“不可移动”与“可移动”文物。在厘清概念内涵一致性的基础上，报告统筹历史背景与实践发展，最终作出了此次修法“进一步体现宪法原则和精神”的涉宪性评价。此一过程，清晰展现了报告制度如何经由“概念解释”的先行解释，落实为对现实立法的“规范评价”。

（三）报告制度的事实性拘束力与制度脆性

在实然维度下，报告制度的拘束力呈现出结构性差异：专项报告侧重于直接、显性的程序封闭，一般报告则偏向间接、规范的内容扩散。现行实践虽积累了部分制度素材，但由于缺乏《中华人民共和国立法法》（以下简称《立法法》）或《监督法》的直接赋权，此类拘束力仍停留于政治事实与机关惯例层面，尚未取得法学意义上的本体效力。依据法理，不参与具体法律关系的守法行为虽具约束力，却不必然产生法律效力。[47]目前的报告制度更多发挥的是法律适用中的“认知渊源”功能，而非产生法律后果的“效力渊源”。[48]即便宪法惯例、党内法规或机关规则能产生事实约束力，[49]但在缺乏实定法转化的情况下，其强度仍难以与备案审查决定等监督手段等量齐观。

这进一步引出事实性拘束力的制度脆性问题。近年备案审查工作报告以及全国人大常委会工作报告，已暴露出此种不足。在既有的备案审查与合宪性审查实践中（如针对地方交通法规的专项审查，最近可见全国人大常委会公布的《关于要求办理残疾人机动轮椅车登记应具有本市户籍、持本市居住证申办常住户口需无刑事犯罪记录、地方司法规范性文件、超越法定权限作出规定的审查案例》），[50]法工委以“沟通”、提出“审查研究意见”的柔性方式促成地方机关对类案自查自纠，以实现审查效力的普遍性。[51]必须厘清的是，这种地方机关的“顺从”，本质上并非源于该意见具备《立法法》意义上的规范普遍性，而是中国独有的科层制势能与政治权威叠加所产生的“体制性压力”，这种依附于行政化科层逻辑的“事实拘束力”，虽在个案中展现出高效的纠正实效，但潜藏着深层的规范性缺陷：其一，专项报告的“属事与属人特征”阻断了规范的普遍性，极易陷入“纠正一批又来一批”的“打地鼠”困境；[52]其二，沟通协商的内部化与隐匿化，遮蔽了宪法判断的公共说理过程，阻滞了宪法实践的经验积累；其三，高度依赖政治注意力的偶发性监督，消解了法秩序应有的安定性与可预期性。

上述规范性缺陷进而带来程序运作的随机性与内容规范的随意性风险。

首先，报告程序重在保障国家机关间的信息畅通与工作协调，[53]并不直接改变具体的实体权利义务，面对具体问题时，如果缺少规范依据，可能监督不到位。彭真曾指出人大监督“不要把应由国务院、法院、检察院管的事也拿过来。如果这样，就侵犯了国务院、法院、检察院的职权。而且第一我们管不了，第二也管不好”。[54]因此，报告制度的核心效能既不能越位代处具体事务，又要防范宪法问题因止于“一次性报告”而无果而终。循此，报告制度应当遵循程序拘束力的“中心—边缘”的结构，专项报告主导从问题提出到处理反馈的内部闭环；一般报告应保证与其他外部监督程序作跨程序的转介衔接。然而，审视专项报告表象上的闭环构造，实则是依托政治惯例对现行《监督法》程序的“法理借用”。现行《监督法》尚未专门规定宪法实施情况报告制度。这意味着，当前涉宪报告从“列管、审议”到“整改、复核”的流转，并非基于法定强制义务，而是高度依附于科层势能与政治决断所施加的“事实压力”。这种建立在政治权威之上的事实拘束力由于缺乏实定法的硬性确权，具有极强的制度脆性，而呈现出显著的随机性、偶发性与软约束特征。一旦政治注意力转移，或遭遇深层部门利益博弈，缺乏法定违约制裁的监督义务极易在“内部沟通”与“柔性协商”中被消解。

其次，在内容拘束力层面，现行一般报告也存在规范随意性的问题。尽管现行报告在事实上发挥了宏观的评价功能，但由于实定法上欠缺明确的审查基准与评价体系，导致其实质评价客体处于不确定状态，或聚焦立法的合宪性，或侧重执法的合法性，甚至异化为常规的政务工作总结。此种法定评价标准的缺失，使得一般报告的内容拘束力降格为充满偶然性的事实叙述。其规范内涵的随意性可能损耗法秩序的安定性，无法为各国家机关的职权运行提供稳定的合宪性预期。由此，若不藉由立法的规范化建构，将此种事实评价升格为具备普遍效力的“规范拘束力”，宪法监督便难以摆脱对个别机关权威的过度路径依赖，无以完成向法治化、常态化与稳定化监督的实质跨越。

综上，报告制度法治建构的核心，更进一步在于实现从“事实拘束力”向“法律效力”的实质跃迁。只有经由效力渊源的实定法认可，报告产生的事实约束方能在法秩序中转化为稳定的制度约束。[55]“实践证明，通过宪法法律确认和巩固国家根本制度、基本制度、重要制度，并运用国家强制力保证实施，保障了国家治理体系的系统性、规范性、协调性、稳定性。”[56]这就亟需通过立法补齐规范短板，纾解当前过度依赖沟通协商、审查意见等柔性机制而导致监督刚性匮乏的制度困境。[57]现行报告制度正处于由“政策性事实载体”向“规范性制度实体”转化的关键过渡期。彻底确立其规范本体效力，理顺其刚柔并济的拘束力结构，已成为当下健全宪法全面实施制度体系的紧迫课题。

四、报告制度刚性与柔性效力的恰适性建构

报告制度本体效力的建构，应以宪法依据为基础，并通过具体法律规则展开。我国宪法监督兼具支持与纠正的功能，报告制度的效力亦不宜一概刚性化，宜采取刚柔并济的恰适性构造。专项报告应侧重于程序闭环的强化，而在内容层面为说明与协商保留必要的制度弹性；一般报告则应聚焦于公开审议与跨程序衔接，在内容层面凝练出对宪法实施状况的规范性解释与评价。应通过确立不同报告程序的效力位阶，夯实报告制度的规范地位，进而保障其在国家治理实践中的规范适用性与监督实效。

（一）从事实拘束到规范拘束：报告制度的宪法依据与立法路径

作为党的二十届三中全会《决定》直接提出的新制度，宪法实施情况报告首先承接党中央重大政治部署，但这不意味着该制度游离于法秩序之外。我国宪法实践蕴含党领导宪法实施的独特逻辑，即由党对制度建设作总体部署、对监督重点作政治把握、对涉宪问题作决策引导。[58]其法治逻辑在于，政治部署必须经由国家机构的职权分配、责任结构与监督程序，转化为制度化的国家意志。该制度的客体乃是“宪法实施”本身，鉴于宪法作为最高法的排他性地位，对其实施状况进行监督与评价，必然且只能诉诸宪法自身的授权。由此，报告制度的本体效力建构，必须以《宪法》为原初规范基础，进而以具体立法为展开路径。

首先，现行《宪法》已为该制度构筑了完备的规范体系。其一，在权力本源与架构层面，宪法序言确认的政治共同体结构与第5条确立的最高法律效力，构成其总规范基础；第3条的民主集中制原则，则将国家权力形塑为“产生—负责—受监督”的结构，为报告制度搭建了组织法框架。其二，在职权与义务配置层面，第62条、第67条明示了全国人大及其常委会监督宪法实施的职权；与之对应，第69条、第92条、第126条、第133条及第138条，则悉数确定了常委会与“一府两院一委”的负责及报告义务。其三，在制度纵深与有效性层面，第27条的责任制原则与第41条的公民监督权，赋予其内部追责与外部民主回应的双重取向；必要时，依托第71条“特定问题调查委员会”之规定。这一递进式的规范体系，从根本法上阻却了宪法实施情况报告向普通工作总结退化，确立了其独特的宪制监督地位。

其次，立法路径的选择应从单纯依附专项监督程序，转向以报告制度为中心的法定化建构。现行《监督法》虽为专项工作报告提供了从审议到整改的程序基础，但难以满足对宪法实施在国家整体治理中宏观状态进行监督的制度需求。若仅将其降格并入普通的专项监督框架，恐模糊日常工作监督与根本宪法监督的规范界限。针对其独立建构，理论上存在三种规范化路径。其一为《监督法》专章嵌入模式。此举直接接轨既有程序，制度转化成本较低，但存在被一般监督同化的隐忧。其二为专门立法模式。该路径体系性与独立性最强，最能系统赋权，但鉴于当前涉宪报告的实证经验尚处孕育期，毕其功于一役的专门立法不仅成本高昂，且极易面临脱离实务土壤的空转风险。其三为常委会专项决定模式，即由最高权力机关的常设机关依托重大事项决定权，较快确立该制度的主体、程序与效力后果。权衡规范需求与实践理性，现阶段最契合我国宪法演进规律的方案，可参照备案审查制度形塑的“渐进式赋权路径”。[59]即跳出“要么修法、要么立法”的二元窠臼，先行将“宪法实施情况”写入《监督法》第12条列举的专项报告议题来源条款，再出台人大常委会层面的工作规则或专项决定，以“准立法”的形式赋予该制度基础性的本体效力。待常态化运转积累出充分的宪制经验后，再视法治时机将其升格为《监督法》专章乃至专门法律。此种路径既能迅速填补当前的效力缺位，又为未来制度的试错预留了充足空间。

具体立法时还须考虑报告在程序和内容上的效力强度。赵乐际在2025年全国人民代表大会常务委员会工作报告中提出：“履行宪法实施和监督的职责。健全保证宪法全面实施制度体系。建立宪法实施情况报告制度。”[60]该表述表明，报告制度的效力配置必须在“促进全面实施”与“强化宪制监督”的两个方面展开。[61]程序效力的刚柔配置一方面应紧密贴合专项报告的答责功能；另一方面，内容效力的赋权则须立足一般报告的准规范属性，围绕宪法实施范畴界定、评价标准确立和后续监督衔接展开。

（二）程序效力刚柔配置的功能性方案

程序拘束力的立法建构，可基于报告制度功能差异进行刚柔恰适配置：其一，专项报告承担具体答责功能，宜强化其内部程序闭环效力；其二，基于不同公权力主体的宪制功能分工，报告程序应确定密度各异的程序义务，避免以同质化模式规制行政、监察与司法机关；其三，一般报告面向宪法实施整体状态，应保留一定解释开放性，通过公开、审议和程序衔接实现合法性再生产。

首先，程序刚性应以专项报告为重点。专项报告进入具体监督程序，其立法重点不在直接制裁，在于形成程序持续推动力，既保障民主集中功能所要求的政令畅通，也防止纠而不改的情况。在合宪性审查与备案审查实践中，以沟通、协商促成有关机关自查自纠，是化解规范问题的首要方式。[62]然而，此种在立法层面预留的“协商柔性”，需要防止退守至缺乏规范羁束的政治妥协，导致监督流于形式。因此，立法必须将“监督的再监督”予以硬性程序化。具体而言，可考虑设置强制性的“再进入机制”，当报告督导效果不彰或同类涉宪争议反复出现时，相关问题必须强制重新转入常委会审议、特定问题调查乃至更高层级的监督程序。董必武曾强调：“如果有紧急措施，做了要向人民代表大会作报告，错了要受到批评，一直受到罢免的处分。”[63]据此，立法应重点赋予专项报告三类不可褫夺的刚性程序拘束力：其一为合宪性争议与审议意见的公开拘束力；其二为阻却敷衍答责的强制重复报告拘束力，直至问题不再出现；其三为穷尽内部磋商效果后，向执法检查、备案审查乃至违宪撤销与人事罢免等机制转介的程序拘束力。

其次，报告程序的立法建构须依循国家机关的宪法功能展开差异化配置。首先确立严格的“涉宪性过滤机制”。为防范宪法实施情况报告蜕变为各机关日常政务总结的简单拼盘，立法须明确报告事项的宪法关联性。同时，程序配置应当尊重不同公权力主体的职权特质。[64]就行政权而言，应当在答责程序前，要求其重点回应重大政策执行中的合宪性考量，尤其是公权力行使与基本权利保障之间的张力平衡。就监察机关而言，鉴于其专责反腐的体制特殊性，专项报告程序不宜简单机械套用“一府两院”模式，而应在妥善处理与党委关系的前提下，以专项工作报告形式重点阐释其监察权运行的宪法贯彻情况。[65]就审判权与检察权而言，其报告程序须重点说明宪法原则在司法解释、审判政策、法律适用统一、检察监督等方面的贯彻情况。鉴于国防与军事行动的高度机密性，中央军事委员会目前可以暂不纳入常规性的公开报告程序拘束。[66]此外，程序设计还须考虑全国人大内部的组织承接。在坚持党对重大涉宪议题进行总体政治把关的前提下，应当解决人大内部专业审查能力的匹配问题。人大在报告制度中兼具受报告机关、监督机关与民主代表机关的多重属性，这要求其内部工作机构实现从“立法者”向“宪法审查者”的身份自觉转换。[67]由此，宜在立法上明确由全国人大常委会法工委宪法室承担该制度的组织协调、材料汇集、研究论证与程序转介职责，确保报告制度专业性与审查刚性。

最后，一般报告的程序效力应采取解释开放与运行闭合的效力梯度。宪法程序法的功能，不仅在于落实实体规范，更在于筛选并吸收实体争议。[68]为避免常委会在报告起草与审议中陷入“自我审查悖论”，并防范报告制度越权替代最高国家权力机关的最终政治决断，一般报告的程序流转必须严密契合民主集中制的宪制逻辑。[69]具体而言，该程序可被区分为具有不同效力强度的两个层次。第一，信息汇集环节应当相对闭合。基于“集中”的需要，立法应明确规定相关国家机关负有信息报送、说明和协同义务，将分散的宪法实施信息与涉宪争议统一汇交至全国人大常委会。第二，评价审议环节应当保持开放。基于“民主”的要求，一般报告宜提请全国人大常委会进行审议，并对全国人大进行报告，使全国人大对其常委会的宪法实施和监督工作形成再监督。由此，报告制度通过制度化程序实现合法性再生产：即法律正当性非源于单向命令，而生发于制度化的公共程序。[70]相应地，立法应确立两项外部衔接机制：其一，确立审议意见的法定公开与重大宪法问题社会通报机制。其二，增设社会意见的程序性吸纳与回馈机制，允许社会公众对报告所涉合宪性议题提出意见，并由有关机关归纳、筛选后进入后续程序。此种柔性并非法外政治沟通，而是经法律确认的程序柔性，以规范化方式保留民主参与空间。

（三）内容效力刚柔配置的分层方案

报告制度内容效力的建构，应当确立专项报告柔性说明与一般报告刚性评价相区分的分层方案。专项报告进入具体监督程序，其内容效力宜以事实说明和问题揭示为主，通过提交宪法实施的关键信息，为后续的审议、整改与再报告程序提供事实基准。中央层面的专项报告应聚焦国家机关活动中的重大合宪性问题，以及是否契合党中央重大决策部署与改革方向的政治合宪性判断，以供全国人大与党中央了解宪法实施全局。针对地方层面的专项报告，立法初期宜预留充分的探索空间，免受格式化羁束，鼓励其立足本土实践形塑报告内容。

一般报告则应侧重解释与评价的结合。其建构首先要厘定“宪法实施”的概念内涵与外延边界，以确保宪法从宏观政治纲领转化为具备法的适用性的评判标准。[71]为防止宪法实施的泛化，立法应基于“健全保证宪法全面实施的制度体系，必须坚持宪法规定、宪法原则、宪法精神全面贯彻”的要求，[72]将一般报告的评价对象类型化为三类：其一为技术性实施，即通过立法具体化、制度配套与机构设置落实宪法明文规定；其二为解释性实施，即通过合宪性审查、备案审查与宪法解释确立宪法原则的规范含义；其三为变革性实施，即通过文化建构与激励机制使宪法精神融入国家治理实效。推动一般报告由“事实性综述”走向规范评价的关键在于，报告内容明确实施客体与评价标准的对应关系，并据此配置不同强度的内容效力层次。

第一，技术性实施宜适用形式标准与内部规范标准，形成刚性的评价拘束力。技术性实施评价重点在于国家机关行为、规范性文件和制度安排是否与宪法明文规定保持一致。此类评价对象相对明确，适合通过具体标准加以检验。[73]具体而言，可构建以《宪法》核心条款为中心的规范评价体系：包括第1条确立的国体与领导力量、第3条的民主集中制架构、第33条的人权保障体系及第34条的选举制度等。这些条款构成了内部规范评价的根本依据。在此标准下，一般报告应重点审查规范性文件与宪法位阶的一致性，特别是针对行政执法中人身自由的剥夺与限制、司法裁判中正当程序的减损等显性涉宪问题，作出明确的合宪性评价。

第二，解释性实施宜适用实质内部标准，形成准刚性的解释性评价拘束力。该评价维度旨在审视宪法原则与宪法精神是否在法律秩序内部获得正确展开。由于此种评价实质上产生了“对解释的再解释”效应，其应具备准刚性的规范拘束力。实质内部规范标准应着重考察宪法所宣示的原则与制度安排，是否已有效内化为法律规范体系及国家机关的履职行为。[74]以《2025年全国人大及其常委会宪法工作和宪法实施情况综述》对生态环境法典的合宪性评价为例，常委会法工委提出的生态环境法典草案合宪性、涉宪性问题研究意见认为，宪法确立了生态文明的宪法地位，并形成由序言中国家指导思想和国家任务、总纲中生态环境保护制度以及国家机构法定职责等规范构成的宪法生态文明制度体系。该例表明，通过法技术的阐释，一般报告完全可能通过体系解释提炼宪法原则的制度含义，并为后续立法和监督提供规范理由。

第三，变革性实施宜确立外部标准与柔性引导效力。相关比较研究在对1900—2020年间175个国家宪法实践的梳理中，从财产权与法治、政治权利、公民权利与基本人权等维度构建实施指标，[75]也有研究从宪法的社会学合法性、政治冲突的宪法化、政府代理成本控制和公共物品供给等方面评价宪法秩序的实际运行。[76]我国宪法实施的外部评价，应植根于中国特色社会主义制度体系，评价重点在于宪法秩序是否在政治现实中获得实质“有效性”，从而实现从名义性宪法向规范性宪法的跨越。由此，一般报告应从依宪治国与依宪执政的高度，评估宪法在国家治理现代化进程中的贯彻状况。鉴于此类判断多涉及政治共识、社会认知等抽象价值，立法应赋予其“柔性引导”的拘束效力。在表述方式上，宜摒弃刚性的裁断用语，转而通过鼓励、总结、反思与方向性指引发挥制度效能。[77]可参照合宪性审查实践中“不尽一致”、“不尽符合”等多元表述方式，淡化直接的违宪判断结论。[78]此部分应结合年度治理重点，客观反映宪法实施的社会基础，妥善回应社会关切，通过一般报告的权威发布，在全社会形塑宪法信念，并为未来改革和制度完善提供方向。

最后，一般报告本体效力的确立，是内容效力建构的关键。一般报告的规范效力并非源于其事实上的评价功能，而应通过法律程序赋予其法律属性。经审议发布的实施报告，其法律效力虽低于正式的宪法解释、法律解释及立法决定，但鉴于其作为最高国家权力机关常设机关的权威来源，其效力必然高于司法系统内部的“指导性案例”或“九民纪要”。不同于指导性案例的“事实拘束力”[79]或《九民纪要》的说理效力，[80]实施报告对全国人大系统内部及直接被监督机关具有强烈的内部行政约束力，但对司法机关而言，其虽不宜直接作为裁判依据，但具备当然的合宪性说理参照效力。当然，如果需要进一步加强报告本身的规范效力，可以设置类似于《备案审查决定》第14条的创制规定，明确全国人大常委会审议后作出的纠正和撤销决定具有普遍约束力。由此，实施报告中确认的合宪性评价，对各级国家机关具有普遍约束力，司法机关在审理类似案件时，必须主动对照报告中的合宪性评价。如果报告明确包含对宪法或者法律含义的解释，可将其理解为一般规定或者规范解释。[81]

此外，立法必须审慎划定实施报告的效力边界。为维护宪法监督的统摄性与宏观性，一般报告应侧重于客观法的秩序维护，淡化个案维度的“主观权利救济功能”，原则上不涉及具体司法个案的权利裁断。[82]同时，报告的效力原则上不溯及既往，例外情形仍须由其他程序明确，即使涉及个案违法，也不当然改变既成法律关系，不能恢复已经消灭的上诉权，但可用于为再审、申诉、抗诉或者国家赔偿提供理由材料。涉及立法纠正和规范撤销的刚性处理，仍应主要通过备案审查等程序实现。对国家机关及其工作人员，报告也不是处分决定本身，而是监督和追责的启动线索。问责、政务处分、组织处理、国家赔偿或者刑事责任，仍须经相应法定程序独立作出。

结语

本文核心逻辑在于对宪法实施情况报告制度的规范效力作恰适性建构。宪法效力既是构建中国自主宪法学知识体系的基础概念，也是根本法产生实质拘束力的法理前提。[83]针对现有研究对宪法监督和报告制度的规范效力概念界定不清、刚性与柔性存在混淆的问题，本文将宪法监督的效力区分为本体效力与外部拘束力，二者相互交织产生四种效力样态：即理想规范形态、事实拘束形态、规范叙述形态与非规范叙述形态。只要存在程序上或内容上的拘束力，并具有法律依据，即具有效力刚性，反之若缺少一项，则为效力的柔性。然而，无法律依据不代表无外部拘束力，但有外部拘束力不代表有规范效力。当前报告制度虽处于“非规范事实形态”向规范化的过渡期，因《监督法》的概括规定与《决定》的政治权威，这项制度已呈现出专项报告程序强拘束力、一般报告内容强拘束力的发展规律。此种基于政治决断的事实运行虽符合中国宪制逻辑，却因缺乏专门立法而具有“制度脆性”。赋予报告制度本体效力首先需要为事实上的拘束力寻获宪法依据与立法承接。在具体路径上，应秉持“刚柔并济”的原则，程序效力应依报告功能，以专项报告刚性为主进行刚性与柔性配置，内容效力依三重实施维度（技术、解释、变革）配置不同拘束强度。报告本身可通过决议或创制性条款确立其规范效力，但原则上不溯及既往，不承担主观救济功能。

【注释】

[1]参见张光博、王秋玲：《宪法的实施和保障》，吉林大学出版社1993年版，第161页。

[2]参见张翔：《建立宪法实施情况报告制度推动宪法全面贯彻实施》，《民主与法制》2024年第44期。

[3]参见李树忠：《改革与宪法关系论》，《比较法研究》2020年第5期；李林：《坚持在法治轨道上全面建设社会主义现代化国家》，《政法论坛》2023年第2期。

[4]例如，此前建设既有各种制度，用的都是“完善”或者“加强”。例如，“这次全会决定进一步提出，完善全国人大及其常委会宪法监督制度，健全宪法解释程序机制；加强备案审查制度和能力建设，依法撤销和纠正违宪违法的规范性文件”。习近平：《关于〈中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定〉的说明》，《人民日报》2014年10月29日第2版。

[5]参见李云霖：《宪法实施情况报告制度的理论阐释和体系构建》，《中国法学》2025年第2期。

[6]参见张翔：《建立宪法实施情况报告制度推动宪法全面贯彻实施》，《民主与法制》2024年第44期。

[7]焦洪昌、范力文：《宪法实施情况报告制度的核心要义与结构安排》，《中国政法大学学报》2025年第4期。

[8]参见曾庆辉：《宪法实施情况报告制度的理论基础、运行张力与深化路径》，《中共中央党校（国家行政学院）学报》2026年第1期。

[9]参见张翔：《论备案审查的效力》，《环球法律评论》2024年第4期。

[10]王旭：《备案审查的跨程序拘束力研究》，《中国法学》2025年第3期。

[11]莫纪宏：《论宪法效力在中国自主的宪法学知识体系中的基础性建构作用》，《中国社会科学院大学学报》2024年第7期。

[12]参见严冬峰：《充分认识备案审查的重要使命努力构建系统完备的备案审查制度》，《中国人大》2024年第7期。

[13]参见莫纪宏：《构建宪法实施情况报告制度体制机制研究》，《现代法学》2025年第5期。

[14]同注[8]。

[15]同注[13]。

[16]《中国人民政治协商会议共同纲领》第15条规定：“各级政权机关一律实行民主集中制。其主要原则为：人民代表大会向人民负责并报告工作。人民政府委员会向人民代表大会负责并报告工作。在人民代表大会和人民政府委员会内，实行少数服从多数的制度。各下级人民政府均由上级人民政府加委并服从上级人民政府。全国各地方人民政府均服从中央人民政府。”

[17]有学者认为宪法监督核心规制要素首先就是“强化审查力度”。参见赵谦：《中国式现代化语境下宪法监督核心范畴的规制要素论》，《清华法学》2024年第6期。相关观点和研究参见孙煜华、童之伟：《让中国合宪性审查制形成特色并行之有效》，《法律科学》2018年第2期；封丽霞：《制度与能力：备案审查制度的困境与出路》，《政治与法律》2018年第12期。

[18]沈春耀：《全国人民代表大会常务委员会法制工作委员会关于2018年备案审查工作情况的报告——2018年12月24日在第十三届全国人民代表大会常务委员会第七次会议上》，《中国人大》2019年第3期。

[19]参见李树忠：《论宪法监督的司法化》，《政法论坛》2003年第2期。

[20]王旭：《备案审查的跨程序拘束力研究》，《中国法学》2025年第3期。

[21]参见雷磊：《法律规范冲突的逻辑性质》，《法律科学》2016年第6期。

[22]See Department of the Prime Minister and Cabinet (New Zealand), Official Government Response Process; Privy Council O?ce(Canada), Guidelines for Preparing Government Responses to Parliamentary Committee Reports. 比较法上，新西兰和加拿大的内阁报告程序指引明确报告并不直接替代决定，但是在法定期限、部长答复、内阁审批等程序上有义务推动后续处理。

[23]凯尔森将内容性拘束力称之为主观意志层面的效力，程序性拘束力成为行为意志层面的效力。See Hans Kelsen, Pure Theory of Law, trans. Max Knight, University of California Press, 1967, pp.5-11.

[24]凯尔森认为规范产生属人、属事、属地、属时的约束力。凯尔森首先从属人拘束力展开。程序拘束力就是典型的规范对人的拘束力。参见[奥]汉斯·凯尔森：《法与国家的一般理论》，沈宗灵译，商务印书馆2013年版，第65、82页。

[25]莫纪宏：《宪法程序的类型以及功能》，《政法论坛》2003年第2期。

[26]同注[20]。

[27]参见梁洪霞：《备案审查事后纠错的逻辑基础与制度展开》，《政治与法律》2022年第9期。

[28]参见蒋清华：《支持型监督：中国人大监督的特色及调适——以全国人大常委会备案审查为例》，《中国法律评论》2019年第4期。

[29]参见莫纪宏：《论宪法效力在中国自主的宪法学知识体系中的基础性建构作用》，《中国社会科学院大学学报》2024年第7期。

[30]参见[奥]汉斯·凯尔森：《纯粹法学说》（第2版），[德]马蒂亚斯·耶施泰特编，雷磊译，法律出版社2021年版，第11页。

[31]Hans Kelsen, Logical Problems about Grounding the Validity of Norms, in Michael Hartney ed., General Theory of Norms, Oxford University Press, 1991, p.252-253.

[32]See U.S. Const. art. VI, cl. 2.

[33]法国年度《活动报告》对裁判与机构运行信息作集中呈现，客观上具有“宪法实施年度回顾”的功能。Conseil constitutionnel, Rapport d’ activité 2024, Conseil constitutionnel, 2024.

[34]House of Lords Constitution Committee, Role of the Committee, UK Parliament; House of Commons, Standing Orders, No.146; Human Rights Act 1998, s.19.

[35]彭真：《关于宪法修改草案的说明》，载《彭真文选（1941—1990）》，人民出版社1991年版，第454页。

[36]参见焦洪昌、范力文：《宪法实施情况报告制度的核心要义与结构安排》，《中国政法大学学报》2025年第4期。

[37]王贵松：《行政诉讼判决对行政机关的拘束力——以撤销判决为中心》，《清华法学》2017年第4期。

[38]王旭：《作为国家机构原则的民主集中制》，《中国社会科学》2019年第8期。

[39]参见门中敬：《我国合宪性审查的法理困境及其排除》，《政法论坛》2021年第4期。

[40]参见李忠夏：《合宪性审查制度的中国道路与功能展开》，《法学研究》2019年第6期。

[41]Vgl. Karl Loewenstein, Verfassungsrecht und Verfassungsrealit?t, 77 Archiv des ??entlichen Rechts 387, 387-435 (1951/52).

[42]Vgl. K. Hesse, Die Normative Kraft der Verfassung, Tübingen: J. C. B. Mohr (Paul Siebeck), 1959.

[43]参见蔡定剑：《宪法实施的概念与宪法施行之道》，《中国法学》2004年第1期；张千帆：《宪法实施的概念与路径》，《清华法学》2012年第6期；翟国强：《中国语境下的“宪法实施”：一项概念史的考察》，《中国法学》2016年第2期；苗连营：《中国“宪法实施”的话语体系与演变脉络》，《中国法学》2021年第3期。

[44]See Tom Ginsburg & Aziz Z. Huq, Assessing Constitutional Performance, in Tom Ginsburg & Aziz Z. Huq eds., Assessing Constitutional Performance, Cambridge University Press, 2016, p.6.

[45]参见封丽霞：《建立宪法实施情况报告制度是全面贯彻实施宪法的新举措》，《检察日报》2024年12月4日第3版。

[46]参见莫纪宏：《法律事实理论视角下的实质性宪法解释》，《法学研究》2021年第6期。

[47]参见唐烈英：《论法律效力与法律约束力》，《现代法学》1995年第2期。

[48]参见雷磊：《重构“法的渊源”范畴》，《中国社会科学》2021年第6期。

[49]也可称之为类推拘束力及先例拘束力。参见黄明涛、张梦奇：《全国人大常委会备案审查决定的先例约束力》，《苏州大学学报（法学版）》2022年第4期。

[50]有的地方性法规和地方政府规章规定，办理残疾人机动轮椅车登记应具有本市常住户籍；法工委经审查认为，该规定在特定问题上形成不必要的差别待遇，属于不合理限制，遂向有关地方性法规制定机关提出审查意见，并将有关地方政府规章移送负有监督责任的部门督促纠正。参见《2025年备案审查工作取得新进展》，《法治日报》2025年12月23日第2版；刘嫚：《残疾人机动轮椅车登记限户籍？叫停！——全国人大常委会法工委纠错，专家认为该案例是典型的不合理差别对待》，《南方都市报》2025年12月25日GA10版。

[51]参见秦文峰、李忠夏：《备案审查制度的合宪性审查功能及其实现——基于历年备案审查年报的实践考察》，《苏州大学学报（法学版）》2023年第4期。

[52]参见周雪光：《权威体制与有效治理：当代中国国家治理的制度逻辑》，《开放时代》2011年第10期。

[53]彭真概括了“作出这些规定所遵循的方向和所体现的要求”，分别是：“第一，使全体人民能够更好地行使国家权力。”“第二，使国家机关能够更有效地领导和组织社会主义建设事业。”“第三，使各个国家机关更好地分工合作、相互配合。”彭真：《关于中华人民共和国宪法修改草案的报告》，载《人民代表大会制度重要文献选编》（二），中国民主法制出版社、中央文献出版社2015年版，第568-570页。三句话中都用到了“更好地”“更有效率”的表达，都是在表达“国家权力行使要有效能”这样一个核心思想。参见张翔：《我国国家权力配置原则的功能主义解释》，《中外法学》2018年第2期。

[54]彭真：《关于全国人大常委会的工作》，载《人民代表大会制度重要文献选编》（二），中国民主法制出版社、中央文献出版社2015年版，第680页。

[55]参见雷磊：《重构“法的渊源”范畴》，《中国社会科学》2021年第6期。

[56]习近平：《推进全面依法治国，发挥法治在国家治理体系和治理能力现代化中的积极作用》（2020年2月5日），载习近平：《论坚持全面依法治国》，中央文献出版社2020年版，第272页。

[57]参见李松锋：《“沟通”与“协商”是符合国情的备案审查方式》，《法学》2019年第3期。

[58]参见李树忠：《论党对宪法实施工作的领导》，《华东政法大学学报》2024年第6期。

[59]2000年《立法法》对备案审查作出规定后，直至2019年，全国人大常委会委员长会议才通过《法规、司法解释备案审查工作办法》；2023年，全国人大常委会又通过《全国人民代表大会常务委员会关于完善和加强备案审查制度的决定》（以下简称《备案审查决定》），进一步强化备案审查制度的规范基础。

[60]赵乐际：《全国人民代表大会常务委员会工作报告——2025年3月8日在第十四届全国人民代表大会第三次会议上》，《人民日报》2025年3月15日第4版。

[61]蒋碧昆主编：《宪法学》，中国政法大学出版社1994年版，第39页。

[62]参见李松锋：《“沟通”与“协商”是符合国情的备案审查方式》，《法学》2019年第3期。

[63]董必武：《论新民主主义政权问题》，载《董必武政治法律文集》，法律出版社1986年版，第41-42页。

[64]参见张翔：《我国国家权力配置原则的功能主义解释》，《中外法学》2018年第2期。

[65]参见段鸿斌：《监察委员会专项工作报告监督程序之构建——以“听取和审议专项工作报告”为分析对象》，《人大研究》2019年第2期。

[66]参见肖蔚云：《我国现行宪法的诞生》，北京大学出版社2024年版，第214页。

[67]参见张翔：《宪法程序法：国家权力配置的视角》，《中国法律评论》2020年第1期。

[68]同上注。

[69]参见王旭：《作为国家机构原则的民主集中制》，《中国社会科学》2019年第8期。

[70]参见[德]哈贝马斯：《在事实与规范之间——关于法律和民主法治国的商谈理论》，童世骏译，生活·读书·新知三联书店2003年版，第507-508页。

[71]参见李林、翟国强：《健全宪法实施监督机制研究报告》，中国社会科学出版社2015年版，第42页。

[72]习近平：《谱写新时代中国宪法实践新篇章——纪念现行宪法公布施行40周年》，《人民日报》2022年12月20日第1版。

[73]See Stefan Voigt, Mind the Gap: Analyzing the Divergence Between Constitutional Text and Constitutional Reality, 19 International Journal of Constitutional Law 1778, 1778-1809(2021).

[74]See Tom Ginsburg & Aziz Z. Huq, Assessing Constitutional Performance, in Tom Ginsburg & Aziz Z. Huq eds., Assessing Constitutional Performance, Cambridge University Press, 2016, p.8.

[75]See J. Gutmann, K. Metelska-Szaniawska & S. Voigt, The Comparative Constitutional Compliance Database, 19 Review of International Organizations 95, 95-115(2024).

[76]See Tom Ginsburg & Aziz Z. Huq, Assessing Constitutional Performance, in Tom Ginsburg & Aziz Z. Huq eds., Assessing Constitutional Performance, Cambridge University Press, 2016, p.5.

[77]例如，1986年全国人大常委会工作报告提出，该年度全国人大常委会支持和督促一些地方纠正不符合宪法和法律规定的做法；1989年的《全国人大常委会工作报告》亦指出：“一年来，常委会在支持和督促有关地方和部门纠正违反宪法和法律的行为方面，做了一些工作。”

[78]参见秦文峰、李忠夏：《备案审查制度的合宪性审查功能及其实现——基于历年备案审查年报的实践考察》，《苏州大学学报（法学版）》2023年第4期。

[79]参见胡云腾等：《统一裁判尺度实现司法公正——〈关于案例指导工作的规定〉的解读》，《中国审判》2011年第1期。

[80]参见胡云腾等：《〈关于案例指导工作的规定〉的理解与适用》，《人民司法》2011年第3期。

[81]参见张翔：《论备案审查的效力》，《环球法律评论》2024年第4期。

[82]参见张翔：《宪法程序法：国家权力配置的视角》，《中国法律评论》2020年第1期。

[83]参见莫纪宏：《论宪法效力在中国自主的宪法学知识体系中的基础性建构作用》，《中国社会科学院大学学报》2024年第7期。