王传剑 郭葛:“印太转向”下法国的南海政策:解析与评估

选择字号:   本文共阅读 4701 次 更新时间:2023-11-10 09:08

进入专题: 南海问题   印太转向  

王传剑   郭葛  

【摘要】在谋求“印太转向”的过程中,近年来法国的南海政策发生了较为明显的变化,由此前的“原则中立”发展为事实上的“有限选边站队”,并且体现出倡导维护规则秩序与航行自由、支持以多边主义方式解决问题等突出特点。这些政策变化不仅加剧了南海局势的紧张程度,而且不利于印太地区的和平稳定。虽然目前尚未对中法关系产生明显的消极影响,但也不能排除它在该问题上越过中国底线进而对两国关系产生冲击的可能性。对于中国来说,既不能忽视法国因素对于南海问题的可能影响,也不能夸大它在南海问题上的实际作用,而是应当将其置于中法全面战略伙伴关系的大局之中予以系统谋划。

【关键词】南海问题;法国政策;印太转向;中法关系

一、导言

近年来随着国际形势的显著变化,印太地区的重要性不断提升,并已成为美国开展对华战略竞争的关键场域。实际上,包括美日印澳“四边安全对话”(QUAD)和“美英澳三边安全伙伴关系”(AUKUS)在内的小多边安全架构,都是围绕着如何在该地区更有效开展对华遏制和围堵而运行的。在这一过程中,作为维护所谓“自由国际秩序”的一项重要制度安排,联盟体系在美国的国家安全和对外政策中依然占据突出位置,以跨大西洋伙伴关系为重点的联盟合作更是被其战略界寄予厚望。特别是伴随“印太战略”实质化进程的加快,以英、法、德为代表的欧洲大国继续受到高度重视,美国希望将更多的盟友纳入印太架构,以服务于其巩固全球主导地位的战略目标。早在2016年制定的《法国与亚太安全》文件中,法国国防部便将印度洋与太平洋作为一个整体区域进行了阐述,这说明此时法国已开始关注印太地区的战略价值,并事实上启动了“印太转向”的步伐。2018年5月,马克龙在澳大利亚悉尼花园岛海军基地发表演讲时,首次提出法国的印太战略构想的说法,随后不久国防部即发布了《法国与印太安全》报告。2021年7月,法国政府继而正式发布了《法国的印太战略》文件,标志着其转向印太的战略架构进一步完善和成熟。对法国来说,遍布世界的海外领地和专属经济区以及相关的人口、设施、资源都涉及它的主权利益,因此要保护好领土和国民,就不得不关注临近周边区域的安全、繁荣与稳定,这也在很大程度上构成了它积极寻求入局印太的行动逻辑。

由于南海兼具交通枢纽地位、地缘战略价值和资源开发潜力,因此自然成为法国在印太转向进程中的一个重点关切。如果说此前它在南海问题上的政策更多是以欧盟的立场为立场,那么在2016年之后,法国则开始逐步脱离了欧盟“原则中立”的政策框架,越来越展现出政策的偏向性和主动性。比如它先后多次参加印太地区的联合军演,并曾派遣护卫舰到南海海域巡航,甚至在2021年派出核潜艇,事实上成为新一轮南海问题国际化的重要推手之一。鉴于域外大国的介入是影响南海问题演进及其属性变化的重要因素,学界已经就此展开过一些颇有价值的研究。研究对象涵盖了美、日、印、澳、俄、英、德等几乎所有重要国家以及欧盟,由此也可以看出南海问题国际化的范围之大及其复杂程度之深。不过相比之下,目前学界专门围绕法国南海政策的研究较少,已有的相关研究大多集中于对20世纪上半叶法国南海政策的阐述,这些成果由于更偏重历史研究,因此往往史实性描述居多,而鲜有对于法国南海政策演变全过程的梳理,特别是明显缺乏对其近年来变化动向及动因的深层次分析,以至于很难形成一个对于法国南海政策演变和发展脉络的完整认知。虽然也有个别学者曾经将英法德三国作为一个整体进行过研究,认为其南海政策经历了“对南海争端由原则中立转为选边站队”“对美国应援由外交表态转向军事跟进”以及“对中国主张由影射质疑转为明确否定”的转变,但是类似的研究难免会存在只体现各国共性特征而缺少不同特性分析的问题。有鉴于此,本文将在全面梳理法国南海政策的发展演变过程的基础上,围绕其“印太转向”之下的政策特点、动因、影响及限制因素进行系统性的专题研究,以求能够厘清其政策变化背后的逻辑,并争取能为中国的相关政策选择提供一些有价值的参考。

二、法国在南海问题上的政策演化

在通常语境下,南海争端一般是指20世纪后半期特别是60年代末以来,部分东南亚国家对于中国南海诸岛提出领土主权及相关海洋权益要求而引发的争端,并不直接涉及与一些域外大国之间的关系。但从历史的角度看,南海问题的产生、演进和发展过程,又是与近代以来西方列强的侵略、介入与影响息息相关的,而且在根本上是由西方海权发展以谋求控制全球海上航道为目的的内在“扩张性”特征所决定的。实际上,正是这些国家在南海问题上所展开的争夺,打破了中国与周边国家之间以共同存在与和平开发为主的传统关系,南海地区的秩序也由此迈入到了大国地缘政治竞争时代,进而在客观上为如今的南海争端埋下了诸多“隐患”。因此,如果从“大历史”的视域全面考察法国在南海问题上的政策演化过程,我们认为可以把2012年作为一个关键的时间节点,将其分成两个大的阶段来进行一些必要的阐述。

(一)声称主权—默认放弃—有限关注(2012年以前)

法国与南海之间有着很深的历史渊源,自19世纪40年代起,它便与英、美等列强一起尝试进入南海,并寻求通过南海航道和岛礁据点建设,以方便其开展东亚贸易和殖民扩张,这在其统治印度支那时期得到了最为突出的体现。虽然在20世纪的前20年,法国也曾有条件承认西沙群岛的主权属于中国,但是由于中国的进一步衰落以及日本对于南海的垂涎,它又开始谋求占领南海的部分岛礁,并进而主导上演了一幕历史上有名的“九小岛事件”。1930年4月,法国军舰“马里西亚”号的指挥官代表法国占领了南沙群岛的部分岛屿,并在此后3年间相继占领了总共9个岛礁,并于1933年7月正式对外宣告。该事件发生后,民国政府提出了严正交涉,明确指出南沙群岛有关岛屿“仅有我渔人居留岛上,在国际上确认为中国领土”。期间日本对于法国的占领行为提出了抗议,英国则就此与法国进行了一些沟通。但在1938年,法国又进一步占领了西沙群岛的部分岛礁,并于该年6月在太平岛成立了一支气象考察团。可以说,在这一时期,围绕南海的大国博弈呈现出以法国和日本竞争为主、其他列强也竞相参与的局面。此后,随着军国主义的兴起特别是“南进政策”的确立,日本进一步认识到南海的重要战略意义,其南海政策开始从“商业入侵”向“军事占领”转变,在1938年至1939年间相继占领了西沙群岛和南沙群岛,并通知英法当局它已将“新南群岛”即北纬7—12度、东经111—117度之间的所有岛屿(法国主张的同一区域)纳入台湾总督府管辖。对此法国也曾向日本方面提出强烈抗议,但在当时的太平洋战场情势之下却也无能为力。

二战期间,作为处理战后远东事宜的最重要法律文件之一,中美英三国于1943年11月发表的《开罗宣言》规定:三国之宗旨在剥夺日本自1914年第一次世界大战开始以后在太平洋所得或占领之一切岛屿,在使日本所窃取于中国之领土,例如满洲、台湾、澎湖列岛等,归还中华民国。但在二战结束后初期,法国重返印度支那,因此仍然声称对南海诸岛拥有主权,并寻求再度谋夺西沙与南沙群岛。比如在1946年底,中华民国和法国政府都采取了行动以表明对这两个群岛的主权主张,双方的争执也一直持续到1949年。而在中华人民共和国成立后的1953年6月,法国还曾派遣军舰在琛航岛、晋卿岛、甘泉岛、羚羊礁非法设置航标,并于1955年6月宣称永兴岛为法国领土。特别是在1956年6月,法国驻马尼拉代办还曾照会菲律宾副总统加西亚,称法国从未将南沙群岛移交给越南共和国,所以南沙群岛应属法国领土。在这之后,法国又曾多次声称拥有南海诸岛主权,不过显然它并不希望该问题影响与其他国家的关系,尤其是在其刚刚从中南半岛撤退的档口,更何况它也深知一旦进行国际仲裁,自己将会处于不利地位。因此,对于当时南越政权声索南海岛屿的举动,法国最终选择了保持缄默。比如在1957年2月法国外交部政治事务司和亚洲及大洋洲事务司呈递给国防部秘书长的内部记录中,曾提出对于越南采取相对克制的态度,不能因南沙群岛问题而将已经缓和的法越关系带入紧张状态。而在当年5月亚洲及大洋洲事务司致法国驻越南使馆的文件中,又明确指出南沙群岛对于撤出越南的法国来说“不再具有重大意义”,“当务之急是避免采取任何行动重申法国关于南沙群岛主权或避免谈判让渡南沙群岛主权”。

1954年日内瓦会议达成印度支那停战协定后,中法两国在国际上的冲突大为缓和,双方关系也迅速开始升温。及至1964年1月27日,中法两国同时宣布彼此建交,法国也由此成为第一个和新中国建立大使级外交关系的西方大国。在此之后,法国在政治、经济、文化等多个领域与中国进行了开创性的合作,并多次创下中国对外交往史上的“第一”。比如它是第一个同中国建立全面战略伙伴关系和机制性战略对话的西方大国,第一个同中国开展民用核能合作的西方国家,第一个同中国签订政府间科技合作协定的西方国家,第一个同中国开辟直航航线的西方国家,第一个同中国互办文化年和互设文化中心的国家,以及第一个同中国开展青年交流的西方大国。作为世界大国关系中的一对特殊关系,中法关系始终走在了中国同西方主要发达国家关系的前列,以至于国内外媒体普遍使用“特殊的朋友”和“共赢的伙伴”来描述两国之间的关系。在此背景下,尽管此前法国在南海问题上表现得颇为积极,且从未声明放弃相关权利主张,但自1957年以后,它对南海岛礁主权基本保持了沉默,对南海局势发展也仅仅处于一种“有限关注”的状态。这实际上标志着法国在南海的权利声张已经落下帷幕,也因此完成了由“南海争端方”到“域外大国”的角色转变。直至冷战结束后很长的一段时期里,法国在南海问题上均未作出任何过激或者出格的举动,即使是在美国为首的域外大国采取积极介入政策的情况下,它也一直保持了这种“有限关注”的状态。

(二)从“原则中立”到“有限选边站队”(2012年以来)

一般认为,法国在南海问题上的政策调整是在2012年,其后又因2016年“南海仲裁案”“裁决”结果的出炉而发生了重大变化。在此期间,虽然它并没有针对南海问题发表专门的官方声明,但却作为欧盟成员国通过欧盟发布的有关文件表达了态度。2012年4月,菲律宾军舰企图抓捕在黄岩岛潟湖内正常作业的中国渔民,与“中国海监75号”和“中国海监84号”发生对峙。同年6月,《欧盟东亚外交与安全政策指导方针》发布,首次较为系统地阐述了其在南海问题上的态度与立场。在这份文件中,欧盟将南海问题与朝鲜半岛问题和台湾问题一起列为“直接影响欧盟利益”的三大问题,认为该地区地缘政治变化带来的不确定性加上尚未解决的历史和领土争端,有可能造成严重的紧张局势,因此对于欧盟具有重要意义。针对“黄岩岛事件”中的中菲分歧,该文件明确表示欧盟及其成员国在任何意义上都不应对这些不同的要求采取立场,但愿意以第三方的形式鼓励各方根据国际法和平解决争端,并乐意分享欧盟及其成员国在处理相关事宜上的经验。与此相适应,在2015年2月发表的《关于加强菲律宾和法国伙伴关系的联合声明》中,虽然并未直接提及南海问题,但双方强调必须根据包括《联合国海洋法公约》(简称《公约》)在内的国际法,维护东南亚的和平与稳定,并促进海上安全、航行自由与和平解决争端。在这之后,2016年3月欧盟高级代表就南海事态所发表声明也表示,欧盟虽然不对南海的陆地领土和海洋空间主张采取立场,但敦促所有声索国通过和平手段解决争端,澄清其主张的依据,并根据包括《公约》在内的国际法及其仲裁程序进行追查。显然,在这一阶段,欧盟开始给予南海问题更多的关注,多次强调希望争端方能够遵守国际法以和平解决争端,事实上扮演了“劝和的第三方”角色,而法国作为其中的重要一员,则基本上在南海问题上保持了“原则中立”的态度。

但此后不久,法国的相关政策又明显受到了“南海仲裁案”及其“裁决”结果的影响。2016年7月12日,海牙国际仲裁法庭对“南海仲裁案”做出所谓最终“裁决”,认定中国基于“九段线”的权利主张违反《联合国海洋法公约》,超出了《公约》所规定的中国海洋权利的地理和实质限度,因此不具有法律效力。该“裁决”结果实际上构成了欧美各国在南海开展海洋活动的法律背景,被认为是所有有关国家审查其在南海问题上的立场和政策的法律依据,因此也在根本上影响了欧盟对于南海问题的态度。实际上仅在3天后的7月15日,欧盟即就该“裁决”结果发表声明,称欧洲联盟及其成员国作为《公约》的缔约国,承认仲裁法庭做出的“裁决”,这意味着作为欧盟成员国的法国也承认了仲裁庭给出的这一仲裁结果。不仅如此,此后法国一些政要还接连发表了一系列与以往相比明显强硬的言论,以表达其在南海问题上的政策变化。比如时任国防部长让·伊夫·勒德里昂(Jean-Yves Le Drian)在2016年的香格里拉会议上声称,法国将会继续在国际法允许和行动需要的任何地方航行和飞行,并且呼吁欧洲海军应当进行协调部署,以确保在亚洲水域保持定期和可见的存在。而在2019年的香格里拉会议期间,时任国防部长弗洛朗丝·帕利(Florence Parly)提交的《法国与亚太安全》报告又指责说,越来越多的老牌或新兴大国的“军事自信”给多边主义带来了挑战,这在世界范围内引发了“焦虑”和“不可预测性”,甚至直接点名《公约》的一些基本条款在中国海域没有得到尊重。特别是在2020年9月,英、法、德三国还共同向联合国提交照会,质疑中国在南海海洋主张的合法性,声称对历史性权利的行使在南海水域不符合国际法和《公约》的规定,强调应当根据《公约》的原则和规则以及《公约》规定的争端解决方式和程序,和平解决在南海的一切海洋主张。

在此期间,法国参与南海巡航的行动开始变得愈加频繁。例如在2016年,法国海军“拉斐特”级护卫舰“盖普拉特”号与美国航母编队一起在南海航行; 2017年,法国又有至少5艘舰艇在南海航行; 2021年,法国海军派出了两栖攻击舰“坦纳瑞”号和护卫舰“舒尔库夫”号前往太平洋进行了为期3个月的训练和巡逻,隶属于“圣女贞德”行动的法国海军舰艇还与澳大利亚皇家海军的护卫舰“安扎克”号和补给舰“天狼星”号在南海进行了联合航行。

关于法国的南海政策演化,如果将其与欧盟的南海政策变迁进行对比的话,可以发现二者大体保持了基本一致的发展步调。究其原因,一方面在于法国作为大国对于欧盟的对外政策具有举足轻重的影响,欧盟的南海政策立场肯定会在很大程度上反映法国的南海政策态度;另一方面,在国际格局发生深刻变动的情况下,欧盟也与法国一样面临着几乎同样的处境,即在全球战略等级中的重要性出现了下降,两者都需要通过在类似南海问题上的更大作为来维持自身的影响力。当然,作为27个国家的联合体,欧盟的南海政策更多是为了表达一种集体态度,而法国的南海政策则更能反映其自身所希望达成的具体目标,具有更加强烈的利益导向性,这也使它更乐于通过欧盟以及自身政策行动的“两轨并行”来对南海问题施加影响。不过,很显然,目前的法国已经不再仅限于欧盟的南海政策框架,而是在言语和行动上表现出了更大的主动性和针对性,其在南海问题上“有限选边站队”的政策色彩也因此变得愈发浓厚。

三、当前法国南海政策的主要特点

在谋求推进“印太转向”的过程中,法国的南海政策扮演了极为重要的角色,从最初作为印太战略的“探路石”或者“敲门砖”,到逐步与“印太战略”互相建构和融合,再到成为“印太战略”实施中的关键支点,这种角色变迁很大程度上反映了二者之间关系的彼此促动和相辅相成。不过综合分析近年来法国的南海政策,无论是法国的一些公开政策表态,还是所采取的一些具体行动,实际上都与美日等域外大国对南海争端的积极介入政策存在很大的区别,即使是与同为美国盟友的英德等国相比,也有着明显的不同。就当前的情况看,之所以将其大致表述为“有限选边站队”,是因为它在政策形态上呈现出一些比较突出的特点。

(一)倡导维护规则秩序与航行自由

近年来每当法国政要在公开场合谈论南海问题时,他们所表现出来的一个共同特点,都是在维护国际法与航行自由的逻辑框架下阐述自己的观点和看法,这反映出他们谋求维护国际规则和秩序的强烈意愿,并且试图借助南海问题向世界表明,法国是现行国际法的维护者和国际海洋秩序的捍卫者。比如在2017年的香格里拉会议上,时任国防部长西尔维·古拉尔(Sylvie Goulard)曾表示,作为一个致力于遵守《联合国海洋法公约》的海洋大国,法国将确保《公约》在世界所有海洋地区得到尊重,反对一切单边主义和例外主义。在2018年的香格里拉会议上,时任国防部长弗洛朗丝·帕利又将尊重国际海洋法与核扩散问题和恐怖主义一并列为印太地区面临的三大挑战,并在谈及尊重国际海洋法时隐晦提到了南海问题,表示一些水域对于个别国家的重要性并不意味着它们有权绕过国际海洋法,法国将会坚持以国际秩序为基础的两项原则,即争端应通过法律手段和谈判来解决,而不是通过既成事实;航行自由必须得到维护。帕利还在推特上明确表示,“无论我们航行到哪里,国际法是唯一有效的规则。”在2019年的香格里拉会议上,帕利进而强调,作为主要的民用、海上和军事大国,法国将继续重申航行和飞越自由原则,旨在为海洋空间安全作出贡献,并促进《联合国海洋法公约》的统一适用。法国在南海海域的主权问题上不会偏袒任何一方,但呼吁所有各方和平解决分歧。

2016年以来的各种官方文件中不难发现,法国认同“南海仲裁案”的“裁定”结果,并认为中国在南海的某些行为是不符合国际法的,与此相对应的是它更加高调地宣布为了维护“航行自由”将会派遣更多的舰艇在南海巡航。需要指出的是,法国一直反复强调各国要遵守《联合国海洋法公约》,并不是因为它从根本上认可并维护《公约》,而是更多将其作为一种政治手段和外交话术来合理化自己的海洋政策,一方面体现自己对于国际规则和秩序的遵从,另一方面则通过利用这种规则和秩序达到否定中国南海历史主张的目的。按照《公约》第87条的规定,“航行自由”是所有国家在公海上的若干权利之一,但需出于贸易人员自由往来的目的,以美国为首的西方国家强调的所谓“航行自由”显然并不符合这一目的,这也使得“航行自由”一词在国际政治斗争中已经失去了其原本的含义。实际上,自近代以来,国际海洋秩序一直都烙有西方大国的印记,《公约》的出现虽然在一定程度上实现了国际公平的进步,但现行的国际海洋秩序依然呈现出“美国主导的以权力为核心理念的国际海洋秩序和《公约》主导的以权益为基本理念的新的国际海洋秩序并存的局面”。由于在海洋安全方面特别是争端解决制度上还不够完善,《公约》不可避免地会受到强权政治的影响,而法国对于维护规则秩序与航行自由的倡导,也就在很大程度上成为掩盖其真实意图的借口。

(二)支持以多边主义方式解决问题

除了倡导维护国际规则和秩序及航行自由外,近年来法国南海政策的另一特点就是支持以多边主义方式解决问题,这在其有关政要多次公开场合的表态中也体现得极为明显。比如弗洛朗丝·帕利在2019年香格里拉会议上曾明确表示,法国将继续每年在南海航行至少两次以上,而不会接受任何既定事实,并呼吁所有持同样观点的国家加入进来。特别是在2022年1月举行的法日“2+2”会谈中,法国外交部长、国防部长和日本外务大臣、防卫大臣共同发表了第六次联合公报,认为2016年7月仲裁庭的裁决标志着一个重要的里程碑,为和平解决南海争端提供了有益基础,为此需要确保中国与东盟国家目前正在讨论的“南海行为准则”符合《联合国海洋法公约》,而且不损害任何第三方在南海的权益。作为南海问题的非争端方,法国与日本一起对该问题保持关注并试图介入其中,表明它并不愿意看到该问题仅由中国和东盟国家协商解决,而是希望越来越多的国家能够对“南海行为准则”的谈判进程施加影响,这实际上是与近年来美国在该问题上的态度及其所作所为形成了高度一致。

法国之所以支持以多边主义方式解决南海问题,一方面是因为它希望所有国家都能遵循现行的国际法,因此反对倚靠自身实力去改变当前国际秩序的行为,在南海问题上则具体表现为防止中国凭借权力优势单方面改变现状。尽管中国多次强调将坚持通过谈判协商和平解决南海争议,但法国仍然认为一个迅速崛起并且越来越自信的中国是对多边主义和国际秩序的威胁。在它看来,中国在南海的权益主张以及拒绝接受《联合国海洋法公约》下有约束力的仲裁的做法,不仅使得管控南海紧张局势变得更加困难,也反映出中国“有选择地支持多边主义,进而削弱了以规则为基础的国际秩序的可持续性。”另一方面,法国之所以倡导多边主义,也是为了防止武力和军事冲突的发生,毕竟其留尼汪岛、马约特岛等海外领土都在该地区,它必须首先保证其民众的生活稳定与人身安全,因此希望将南海问题作为一个国际议题让有关各国均参与其中,而宁愿对其本质是国家间领土争端的事实选择视而不见。其实,不仅仅在南海问题上,如今的法国几乎是在所有国际事务上都极力推崇多边主义,希望以多边主义的方式解决各类国际问题。当然,这种推崇并不是出于其内心对于多边主义的无条件认可,更多则是其在国力不济时继续谋取相关利益的一种政治手段,与真正的多边主义相距甚远。

(三)具体政策行动上保持相对克制

需要看到的是,尽管近年来法国在南海问题上多次质疑或否定中国的历史性权利主张,但它在具体的政策行动中却一直保持了相对克制的态度,这种态度尤其是在与美英两国的南海政策比较中得以充分体现。作为影响当前南海问题发展态势的最大域外因素,近年来美国的介入政策对中国来说愈发具有挑衅意味,以致引发国际社会对于南海博弈会否导致中美直接对抗的深度担忧。而同样作为美国的欧洲盟国,英国在南海问题上所采取的政策被认为是通过“炮舰外交”方式对中国施压,并且以各种形式积极响应美国的“航行自由行动”。例如,2018年9月英国皇家海军舰艇“海神之子”号曾经驶入有争议的西沙群岛海域,但其国防部却声称该军舰一直处于国际水域。此举一度引起中国外交部的坚决反对和严正交涉,并且“强烈敦促英方停止此类挑衅行为”。相比之下,虽然法国对于“南海仲裁案”的态度基本与美国一致,但它在具体政策行动上却并未像英国一样旗帜鲜明地站队美国公开挑衅中国,而是一面参与美国发起的南海巡航活动,一面又小心翼翼地确保不触及中国的底线,这就使其行动始终保持在一定的安全范围之内,目前为止也未出现与中国在南海的正面冲突。

例如2021年2月,法国的“葡月号”护卫舰在巡航南海期间曾经就地停航进行检查维修,此前法方已经向中方通报了相关信息。在检修过程中,中国派出了054A型护卫舰“衡阳舰”在一旁近距离监测,并就此事表示“南海的航行与飞越自由不存在任何问题,中国一贯尊重各国依据国际法在南海享有的航行与飞越自由,但反对任何国家以‘航行自由’为名,危害中方主权和安全,破坏地区和平安宁”。从彼此反应来看,双方并未因此产生冲突或者对峙,这表明只要法国军舰不进入中国南海岛礁12海里范围内,并且不扰乱地区安全秩序,中国并不会反对其在南海海域航行。与此对应的是,中国外交部曾多次反对美国擅自进入南海有关岛礁邻近海域的行为,并对相关涉事舰艇进行了警告驱离,这与对待法国军舰巡航南海的“温和”态度形成了鲜明的对比。此外,从法国派遣到南海巡航的舰艇来看,大多比较落后且非常老旧,比如“翡翠”号核潜艇虽然属于“红宝石”级攻击型核潜艇,但至今已经服役了34年,而且该类型潜艇的潜航排水量仅为2600吨,是世界上最小的攻击型核潜艇,因此有学者认为法国采取的类似行动“仅有表面象征意义”,“真正效果远低于媒体炒作”。

四、法国南海政策调整的动因解析

国家与国家之间没有永恒的朋友,也没有永恒的敌人,只有永恒的利益。用19世纪英国政治家帕默斯顿勋爵(Lord Palmerston)的这句老话来指导分析法国南海政策调整的动因,目前来看依然具有很强的说服力。实际上,近年来法国针对南海问题的态度之所以由“原则中立”更多转向“有限选边站队”,除了背后有美国因素的威逼利诱和推波助澜之外,也是其自身国际政治抱负和国内政治生态之间交互作用的结果。而无论是追求经济收益、政治收益还是安全收益,法国南海政策的根本出发点,都是希望能够在世界政治舞台上扮演一种更加积极主动的角色,从而更好地维护自身的国家利益。

(一)确保印太构想顺利展开并为“印太战略”确定基调

法国自称“印太国家”,在印太地区拥有广泛的利益。按照法国外交部发布的一份材料的说法,该地区是居住在法属太平洋和印度洋的150万法国人的家园,还有8000名预先部署在该地区的法国部队,另外法国专属经济区的93%也位于印度洋和太平洋。随着“印太”概念的提出,法国虽然一度表现出观望态度,并且直到2018年才首次推出《法国与印太安全》报告,但据信其“印太转向”的步伐实际上早就已经开始。2021年正式发布的《法国的印太战略》文件,在很大程度上是对此前“印太转向”实践的系统性总结,是在进一步明确印太地缘战略价值的基础上所制定的旨在以更大力度、更多维度和更深层次持续介入印太局势的新战略,反映出法国在新的时代背景下“印太转向”进程的新发展。该文件确立了法国在印太地区的两大战略目标:一是确保和捍卫法国的完整和主权,保护其公民、领土和专属经济区;二是与合作伙伴一起保护公共区域的使用权。由于这两大目标都与南海问题密切相关,因此法国的南海政策便自然成为其“印太战略”的重点关切和重要组成部分。

对法国的“印太战略”来说,积极介入南海问题有着诸多益处。一方面,由于南海海域处于印度洋和太平洋的枢纽地带,具有突出的战略地位,而南海问题则是印太地区最为复杂也最为引人关注的焦点问题,因此法国希望通过介入该问题参与印太地区事务,进而有效实施其“印太战略”并继续拓展其海外利益。从这个意义上讲,南海问题实际上就成为其“印太转向”进程的一个重要支点。另一方面,在世界充满不确定性和单边主义抬头的大背景下,法国认为它的优先事项是提出一个替代方案,即建立一个基于规则秩序、自由行动以及公平有效的多边主义的稳定的多极秩序,而印太地区则是实现这一目标的核心。所以它希望能以南海问题作为突破口表明其维护多边主义和法治的决心,而这正是其“印太战略”的“四大支柱”之一。在法国看来,多边主义的落实需要众多国家一起商讨一起合作,如果放任中国与其他南海争端国自行谋求解决争端,中国可能会利用其强大的经济优势和军事实力逼迫其他国家就范,而如果中国对南海的主张成为既定事实,那么中国在整个印太地区的话语权和影响力就将得到大幅增长,这必然会对法国在印太地区的行动造成一定的消极影响。鉴于印太地区中不乏希望借助南海问题遏制中国发展的国家,因此“有限选边站队”不仅有助于与这些国家交好,而且可以在海洋安全、环境保护等方面与之合作,以实现其多边主义的战略目标。

(二)避免战略降级并追求在欧盟内的相对优势地位

按照法国国防部《2021年战略更新》的说法,随着全球人口压力、移民和气候变化,以及新冠肺炎疫情引发的经济和政治后果、恐怖主义、核扩散以及大国之间战略竞争回归等问题的出现和加剧,国际秩序将逐渐崩溃,安全架构也会受到破坏,这种不稳定的背景给欧洲和地中海带来了新的风险。除非做出适当的回应,否则欧洲将会面临真正的战略降级风险。另外根据格伦·斯奈德(Glenn Snyder)的同盟困境理论,如果做出模糊的承诺或者曾有过在特定冲突当中未能支持盟友的记录,将会增加“被抛弃”的风险。因此作为美国的重要盟友,而且同处于北约和七国集团中,法国必须做出一定的行动以向美国表示“忠心”和“诚意”。在特朗普政府时期,华盛顿所采取的一系列“美国第一”的做法,一度使得包括法国在内的盟友担心自己随时会被抛弃;拜登政府上台后,美国虽然开始修复之前遭到损害的同盟关系,但其目的却是旨在整合盟友力量以图共同遏制中国。在近年来美国不断加大在南海问题上对中国施压的情况下,如果不做出一些顺应美国政策的行动以确保同盟关系的稳固,法国担心将可能受到再次抛弃。

更为重要的是,法国也希望在跟随美国介入南海问题的过程中,能够借该问题提升自己在欧盟中的地位。自英国启动脱欧进程以来,欧盟又重新回到了以法德为轴心的驱动模式,英国的退出虽然增强了法德两国在欧盟中的影响力和话语权,但也使得双方的话语权竞争变得更为激烈。与德国相比,法国近年来的经济状况不如人意,GDP总量已不到德国的70%。不仅如此,德国在默克尔执政时期在国际政治舞台上也愈益锋芒毕露。反观法国,马克龙政府强行镇压黄马甲运动,法国国内民粹主义高涨,政党极端化严重,在欧盟中的地位与影响力也不断削弱,以至于马克龙也不得不表示法国外交的首要目标是要捍卫法国的实力、影响力和独立性。因此法国非常希望通过加强自身在政治领域的影响力,以弥补经济方面的不足,从而在欧盟中更好地发挥作用,而利用南海问题则被视为实现此目标的一个机会。

(三)维护经济利益、政治声誉以及大国形象的需要

作为世界上最为重要的海上通道之一,南海对于法国来说具有极为重要的经济价值。数据显示,亚洲和欧洲之间30%的贸易需要经过南海,而法国在2016年就有价值835亿美元的贸易经过南海运输,占到了当年南海运输贸易总值的7.77%。不仅如此,南海的和平与稳定亦与法国的经济利益息息相关,因为该地区是其武器出口的一个前景广阔的市场。据统计,2017—2021年,法国是世界上第三大武器出口国,占全球武器出口的11%,而且此间的武器出口相较于2012—2016年增加了59%。对东南亚地区来说,南海局势越紧张,相关国家购买武器的意愿就越强烈,作为武器出口大国的法国也就越容易从中获取更多的经济利益。正如斯德哥尔摩国际和平研究所武器转让项目高级研究员西蒙·威兹曼(Siemon T. Wezeman)所言,“中国与亚洲和大洋洲许多国家之间的紧张关系是该地区武器进口的主要驱动力”。

另一方面,作为19世纪中叶美国开始向外寻求扩张的借口,“天定命运论”认为美国人有责任有义务向外传播民主自由价值观,而作为一个老牌的欧洲国家和曾经殖民美洲的国家,法国人的内心深处实际上也有着强烈的种族优越感,自认为世界上的所有大事都与他们息息相关,他们负有“天然的责任”致力于维护世界的和平与稳定。与认为法国介入南海问题更多源于商业动机的观点不同,前法国外交官陈有容更加关注其背后的原则性动机,他强调法国确实有坚持维护国际正义的光荣记录,甚至不惜以其自身经济利益为代价。显然,“维护国际法以及地区和平稳定”体现了多数法国人的真实想法,而在南海问题上的政策态度则在很大程度上关乎法国的政治声誉。在他们看来,法国以“第三方”的角色介入南海问题,即使不能起到影响事态发展的关键性作用,但也可以借此获得更多现实的经济利益,而且能够展现它在国际问题中的影响力,进而维持一个“负责任的大国”形象。此外,由于西方国家对中国人权的抹黑,近年来法国民众的对华负面看法也在进一步加深,比如在2020年中期的一项调查中,62%的受访者对中国持负面或非常负面的看法,而只有16%的人对中国持积极或非常积极的看法。这种状况实际上也在很大程度上左右了法国在南海问题上的政策态度。

五、法国南海政策变化的影响评估

尽管法国在南海问题上的政策变化目前来看尚未对南海局势发展产生关键影响,也未对中法关系全局形成严峻挑战,但其客观上已经成为新一轮南海问题国际化的一个重要推手和加成因素,因此肯定会对南海局势乃至整个印太地区的和平稳定以及中国与有关国家协力管控南海争议的努力带来一定的负面作用。特别是在中美关系发生深刻复杂变动的情况下,如果美国在跨大西洋伙伴关系和北约架构下敦促法国继续加大介入南海问题的力度,也将不可避免地使法国的南海政策出现更多的不确定性,进而对地区局势和中法关系造成多重影响。

(一)进一步加剧南海局势的紧张程度

南海问题自产生以来一直争议不断,寻求参与到南海争端中试图搅局或分一杯羹的国家也越来越多。从1995年的美济礁事件到2012年的黄岩岛事件,再从2013年菲律宾向联合国海洋法法庭提出“仲裁”到2016年所谓“裁决”结果的出炉,南海地区的局势始终此起彼伏、高温不下,相关国家之间的关系也因之处于长期紧张的状态,尤其是以美国为代表的域外大国的积极介入及其对东南亚相关国家的支持,更使得各方在南海问题上的对华态度越趋强硬,而中国所面临的南海维权形势则越趋复杂。实际上,对于2016年的“裁决”结果,南海各争端方和域外大国的态度表现出极大的差异性,这也在很大程度上反映出它们在南海问题上的不同政策追求。就大多数争端方而言,它们在“裁决”结果出来之后的态度普遍趋于缓和,不仅倾向于低调处理“裁决”结果,而且还积极寻求加强和深化与中国的各领域合作。例如作为“仲裁发起人”的菲律宾,它在“裁决”结果出来之后选择淡化处理南海问题。特别是新上台的总统小马科斯还在2022年6月的中菲理解协会(APCU)公开表示,“我们最强大的伙伴一直是我们的近邻和好朋友中华人民共和国”。

与此相反,一些域外大国则将2016年的“裁决”结果视为中国违反国际法的体现和证据,并且开始更有针对性地利用南海问题损害中国的海上权益。2020年7月13日美国国务院发布了《美国对中国在南中国海海洋声索的声明》,同月23日澳大利亚亦在向大陆架委员会提交的照会中表示“拒绝中国提出的任何不符合1982年《联合国海洋法公约》规定的主张,特别是不符合《公约》关于基线、海区和地物分类规则的海洋主张”,“拒绝中国在南海历史实践中确立的历史权利或海洋权益的主张”。有学者指出,如果说2016年以前南海局势的不稳定“是由中国和南海相关国家来决定的”,那么在2016年之后,“‘中美博弈’则成为影响南海局势稳定最关键的因素”。正是在美国的软硬兼施和威逼利诱之下,近年来包括法国在内的一些域外大国开始调整其南海政策并积极介入南海事务,致使南海问题的国际化程度进一步加深。从这个意义上讲,法国的南海政策变化不仅意味着介入南海问题的国家越来越多,而且也意味着南海问题所涉及的利益范围愈发广泛,这不仅明显增加了南海局势的复杂性和难以预料性,而且也增大了通过排除域外大国干扰谋求解决南海问题的难度。

(二)不利于维护印太地区的和平稳定

随着印太地区地位和重要性的不断凸显,世界上各主要大国相继出台了自己的印太构想,旨在维护和实现在该地区的战略利益。特别是面对中美之间战略竞争的加剧,一些为避免选边站队而保持中立的国家希望在确保自身利益的同时不表现出自己的政策偏好,以求能与两个大国同时交好,至少不同时交恶。对它们来说,法国在南海问题上的政策选择实际上提供了一种新的思路,即在南海问题上采取“有限选边站队”的政策,既能在一定程度上顺应美国的意愿,又不至于在根本上得罪中国。但是这种做法又可能会形成一种别样的暗示,即跟随美国介入南海客观上是有利可图的,只要能够把握好限度即可。例如适度参加南海的巡航活动,不仅能够对美国示好,还可以在该地区展现自身的实力,而且只要不涉足中国岛礁12海里范围以内,中国也不会做出太多实际的反制行动。不仅如此,中美势必会对相关国家的介入行动做出反应,而法国又可以趁机在中美之间转圜以求利益最大化。从这个意义上讲,法国的南海政策极有可能会起到一种反向引导或者激励作用,导致越来越多的国家效法介入南海问题,并将其作为自身印太战略的一部分,这无疑会使南海局势变得愈发复杂。

特别是对于那些本就希望遏制中国发展的国家来说,法国的这种政策实际上更具负面影响。因为这些国家既不希望南海争端尽快得到解决,也不希望中国最终实现其历史性权利主张,而是将南海问题的久拖不决视为打击和牵制中国的一种方式,以达到不断消耗中国各种资源的目的。即便是有的国家在地理位置上与南海相距甚远,或是与南海问题并没有直接相关利益,但也会打着维护“规则”和“秩序”的旗号采取介入政策,以求给中国添堵添乱。更为关键的是,这些希望借助南海问题遏制中国发展的国家大多会选择与美国交好,这意味着跟随美国参加所谓“航行自由”活动的国家今后可能会越来越多,而且它们介入南海问题的力度可能也会越来越大。在这种情况下,南海地区局势会因此变得更为动荡和复杂,相关国家在印太海域发生摩擦或冲突的风险也会因此大大增加。就此而言,法国介入南海问题的方式与方法虽然表面看来相对温和,但其可能具有的反向引导或者激励作用却非常值得关注,因为它既无助于南海问题的有效疏解和管控,也在根本上不利于印太地区的和平与稳定。

(三)对中法关系产生一定程度的冲击

1964年作为第一个西方大国同中国正式建交以来,中法关系总体发展顺利,可以说一直走在大国关系的前列。当然在20世纪90年代初,两国关系也曾因法国参与西方对华制裁并批准售台武器受到过严重影响,2008年亦曾因涉藏问题而出现过重大波折。从近年来的情况看,法国南海政策的变化肯定会对两国关系带来一定程度的冲击,不过鉴于双方都采取了较为克制的态度,至今为止并未对中法全面战略伙伴关系造成明显的消极影响。例如,在经贸上,根据中国商务部的统计,除了2016年较2015年出现一定下降外,中法双边进出口总额在2016—2020年一直呈现稳步增长的状态,从471.35亿美元提升到了666.53亿美元。而在2021年的前10个月,两国贸易额即达到了689.61亿美元,同比增长32%,甚至超过了2020全年的中法贸易额。另一组来自中国国务院新闻办公室的数据则显示,2021年中法双边贸易额首次突破800亿美元,两国经贸关系已由传统贸易投资逐渐发展到全产业链合作、联合研发制造和共同开拓第三方市场阶段。目前法国是中国在欧盟的第四大贸易伙伴、第四大实际投资来源国和第二大技术引进国,而中国则是法国的亚洲第一大和全球第六大贸易伙伴。双方在其他领域的合作同样继续发展,两国高层之间的交往尤其比较顺畅,仅在2020年,习近平主席与马克龙总统就先后进行了5次通话。2022年5月,获得连任的马克龙在与习近平主席通话中又明确表示,未来5年,法方将同中方一道,深化在农业、航空、民用核能、文化等领域的合作,扩大在气候变化和生物多样性方面的合作,使法中关系取得更大成就。

需要指出的是,近年来法国南海政策的变化之所以未对中法关系产生严重影响,主要是因为双方都在相关问题上采取了较为克制的态度。如前文所述,法国军舰在巡航南海之前一般会向中方通报相关信息,且均未进入南海岛礁12海里范围之内,而中国在对待法国此类行动时也一直表现出了相对温和的态度,并未像对待美英等国一样表达“强烈不满”和“坚决反对”。这说明双方都是尽可能从中法关系的大局出发来看待南海问题,法国在该问题上出现的一些政策变化尚不足以对中法全面战略伙伴关系产生太大的冲击,因为双方都认识到该问题并非两国关系的全部。当然,这种状况在未来的延续也并非确定无疑,尤其是在法国对中国的认知可能会出现变数的情况之下。一份来自皮尤研究中心的调查数据显示,对中国持有负面评价的法国受访者比例,已经由2005年的42%上升至2020年的70%。如果这一数据客观可信的话,中法关系无疑隐含了重大危机,而一旦法国在南海问题上越过中国的底线,比如像美英等国一样闯入南海岛礁12海里范围以内,那肯定会对中法关系产生巨大的冲击。

六、制约法国南海政策的因素

对于南海问题,目前法国并没有将其作为对外政策的主要发力点,而是更多地把它视为一个表明自己态度的工具,呈现出发声态度坚决但实际行动有限的特点。判断未来法国南海政策走向的关键,主要是看它会否在相关问题上对中国采取更加强硬的行动,并与其他域外大国一道在该地区掀起新的风波。总体而言,法国的南海政策及其调整,根本上取决于它的国家整体战略需求及其内外政策环境,因此会受到多种因素的综合限制和共同约束,较短时期内不太可能发生巨大的改变,即使是在特定阶段出现了某些调整和变化,也肯定会保持在一定的框架范围之内。就目前的情况看,以下几个方面构成了法国南海政策的主要制约因素。

(一)当前的战略需求决定着法国在南海问题上的政策目标

作为如今欧盟当中唯一的联合国常任理事国,法国拥有着许多国家梦寐以求的“一票否决权”,这彰显了二战以来其自身实力的不凡。不过随着世界多极化的发展和全球化的深入,法国的状况似乎越来越不适应“五常”这一位置,这对其国际战略产生了极其负面的影响。据统计,2020年法国政府的总赤字为2115亿欧元,已占GDP的9.2%,政府的总债务则已达到GDP的115.7%。尽管面对新冠疫情的侵扰,马克龙政府所采取的“不惜一切代价”政策使得法国经济在2021年增长了7%(这一增长率超过了德国、意大利、西班牙),第四季度的失业率也降至7.8%(这一失业率是2008年以来的最低水平),然而物价飞涨导致了法国的生活成本危机,2022年3月同比通胀率甚至超过4%。更为重要的是,近年来法国在国际政治中的作用和影响力被认为均在下降,当然这里面有法国经济不景气的原因,不过它在一些国际和地区事务的处理上也确实不尽人意。例如它曾指责北约“脑死亡”,以致激怒了北约的其他成员国;它在非洲的影响力也大大减弱,尽管多位法国总统曾经试图与非洲各国在更平等的基础上重启关系;此外,在利比亚问题上,它与土耳其的关系也是矛盾重重。这些问题均在一定程度上影响了法国在国际政治中的地位,蒙田研究所的米歇尔·杜克洛(Michel Duclos)在接受《费加罗报》采访时甚至认为,“法国正在经历战略上的孤独时刻”。

在此背景下,要维持其世界大国地位,法国自然需要考虑自身在未来国际体系中的定位以及将扮演何种角色这一根本性的战略问题,也必然需要考虑如何处理与美、中等世界大国之间的关系问题。就当前的情况看,法国的主要战略需求在于有效解决国家的内部问题,同时在国际政治上能够有所作为,并争取将欧盟的对外政策“法国化”。不过,要实现这一战略目标,离不开与中美两大国的合作,法国也必须继续向外寻求政治收益从而转移内部矛盾,并需确保短期内不与美国和中国同时交恶。从这个意义上讲,南海问题不仅扮演着影响中法关系和法美关系的角色,而且还在一定程度上充当着欧盟内部法德竞争的筹码,因此法国所能追求的政策目标就必须与其总体战略需求相匹配。换言之,法国的南海政策具体呈现出何种样态,很大程度上取决于它的对华政策状况,而对华政策状况又是在根本上服务于它的总体战略需求的。在这一过程中,有限介入南海问题对法国来说不失为一个成本较小的政治工具,只不过它在该问题上所能采取的政策行动也只能是小心翼翼地维持在一定的范围之内。

(二)中美间战略竞争约束着法国在南海问题上的行动程度

在总体对外战略框架下,法国的南海政策指向很大程度上取决于它与中国和美国的关系,取决于它在不同阶段希望通过南海问题达到怎样的政策目的。对于美国,虽然法美之间存在着各种矛盾和分歧,但是双方作为盟友的关系暂时不会动摇。正如法国国家行政学院的弗雷德里克·沙里永(Frédéric Charillon)教授所言,尽管经常争吵,但法美两国间关系是由历史的重量所锚定的,毕竟它们是传统的政治和军事同盟。而对于中国,法国虽然多次开创了对华关系的先例,但是随着国际局势变化和国际体系变革,中法关系已经“去特殊化”。现在的法国一方面希望与中国在经贸、气候变化、国际机构变革等领域加强合作,另一方面也对中国在发展过程中的人权以及遵守国际法等方面的问题感到忧虑,这就在很大程度上决定了它在南海问题上的行动程度。面对中美战略竞争,许多国家采取的是“两面下注”战略,以求谨慎地在中美两国之间维持平衡。不过,这一战略虽然能够避免选边站队后需要承担的义务和后果,但也存在着极为明显的弊端,因为日益紧张的中美关系使得它们均对于其他国家的态度尤为关注,那种模棱两可的表态以及“两边要价”的行为,极有可能会使竞争双方选择对这些国家施加更大的压力或者直接抛弃这些国家。所以,“如果法国希望在维护其全球雄心的同时,确保其在该地区的国家资产,就不应该陷入两极和过度军事化的印太战略的陷阱。”实际上,对于法国来说,有效维护自身利益的最好方法应该是追求战略自主,以将自己培育成为中美竞争之外的另一股重要力量。不过,这种战略对于施行国家本身的要求非常高,不仅需要它在国际舞台上具有较强的影响力,而且需要在地缘政治上也有一定的特殊性,而法国在这两点上似乎都不尽如人意,因此,它当前的主要政策目标更多是集中于加强欧盟内部凝聚力方面。其实这一选择也无可厚非,因为如果欧盟能够完全以一个整体在国际舞台上发挥作用,并且法国能够成为它的代言人,那么法国或许可以在一定程度上实现所谓战略自主,进而在中美战略竞争中发挥更大的影响力。正是在此背景下,2019年1月法国与德国签订了《亚琛条约》,旨在深化双方的合作,为重启“法德轴心”注入强心剂。而在2021年5月,法国军队总参谋长弗朗索瓦·勒库安特(Général François Lecointre)在接受《费加罗报》专访时也明确表示,法国绝不会卷入中美之间的对抗,而是希望实现战略自主并将欧盟对外政策“法国化”,以更好地在中美战略竞争中维护自身利益。

需要明确的是,法国不希望陷入中美战略竞争之中,并不意味着它永远不会与中国对抗,因为尽管双方在气候变化、国际机构变革等方面能够达成共识并进行一些合作,但“巴黎在与北京打交道时意识到需要在竞争与合作之间取得平衡”,而且“与华盛顿的分歧也不应该被夸大”。近年来,法国对于南海问题的态度多是建立在指责中国违反国际法的基础上再辅以相关行动,虽然这些行动一般表现得并不激烈,但其指向性和针对性却都是十分明显的。因此,尽管法国在当前和今后一个时期暂不会更深介入南海事务,但是放眼未来,尤其是在中美战略竞争不断加剧的情况下,仍不能排除它随美国一道布局南海的可能性。同样值得一提的是,法国和欧盟于2022年2月在巴黎联合举办了首届欧盟—印太论坛,该论坛邀请了许多印太国家,但是中美两国都不在邀请之列,这说明法国还是尽量避免给人以在中美之间“选边站”的口实。特别是在同年5月,法国总统马克龙在与习近平主席的通话中进而明确表示,“法国和欧盟坚持独立自主战略,不赞成也不会参加集团对抗”。在此背景下,法国对于南海问题的态度将直接取决于它对中国的政策,或者说它希望借助南海问题向中国传达何种信息,这将约束着它在南海问题上的行动继续处于一种相对温和的状态。

(三)自身实力的不足限制着法国在南海问题上的作用发挥

作为一个曾经有着辉煌历史的欧洲大国,法国在经过两次世界大战后开始慢慢收敛其光芒。就目前的情况看,不论是在经济还是政治层面,法国在世界舞台上的重要性均已不复从前,尽管它仍然希望在国际政治中作为大国发挥作用,但是自身实力的限制却往往使它心有余而力不足。实际上,自欧元危机以来,法国GDP增长一度比较缓慢,甚至低于欧盟平均水平。而根据2014—2015年的数据,其总体失业率约为10%,青年失业率则在24%左右,均高于欧盟平均水平。一些参与欧盟政策制定的外交官也曾表示,法国的影响力因持续的经济问题而削弱。与此同时,法国国内政治状况近年来也不尽如人意,尤其是日益分裂的社会结构与愈发极端的党派斗争正在不断拉扯着这个国家。皮尤研究中心的一份调查显示,认为法国更加分裂的比例已经从2020年的49%上升到2021年的68%。在2022年法国总统选举第一轮投票中,马克龙虽然获得了超过27%的选票,但极右翼领导人勒庞也得到23%的选票,而极左翼领导人梅朗雄则以22%的得票率位居第三,选民分裂程度由此可见一斑。尽管马克龙最终胜选,但是面对这样一个极其分裂的国家,如何更好地进行政策制定与施行显然更具考验。正如欧洲外交关系委员会巴黎办事处高级政策研究员兼负责人塔拉·瓦尔玛(Tara Varma)指出的,“马克龙面临的最大挑战是在这个极度分裂的国家创造一种凝聚力”。

2017年的一篇文章中,苏菲·莫尼耶(Sophie Meunier)曾经断言,“无论是绝对的还是相对的,法国已经失去了在世界上的地位。”更为严重的是,即使是在欧盟内部,它的领导作用也有减弱之势,这在与德国的对比当中体现得尤为明显,因为在欧元危机以及后来的难民危机中,德国的优异表现曾使它成为实际上的欧洲领导者。有数据显示,法国在2016—2017年的全球竞争力指数排行中位列世界第21位,2017—2018年又再次后退一个名次,而德国则一直保持了第5名的好记录。虽然法国希望自己能够在世界政治舞台上继续扮演一种积极主动的角色,这也驱使着它在南海问题上表现出了不同以往的政策态度,但是自身实力的不足又在根本上限制了它可以行动的范围和程度。就此而言,虽然我们不应忽视法国因素对于南海问题的影响,但也不能过于夸大它所能产生的影响,因为在该问题上,不仅欧盟“只能扮演一种补充性的角色”,法国同样更是如此,毕竟它的总体实力并不支持其在该问题上发挥更大的作用。

七、结语

在谋求“印太转向”的过程中,法国的南海政策近年来发生了较为明显的变化,由此前的“原则中立”发展为事实上的“有限选边站队”。它试图将南海问题作为印太地区的“敲门砖”,并借由对该问题的介入避免自身战略降级,进而获得一系列经济、政治和安全利益。这一政策变化不仅加剧了南海局势的紧张程度,而且不利于印太地区的和平稳定,虽然目前尚未对中法关系产生明显的消极影响,但也不能排除它在该问题上越过中国底线进而对两国关系产生巨大冲击的可能性。不过,由于受到总体战略需求及其内外政策环境的限制和约束,法国未来在南海问题上可以发挥的作用及其空间有限,且在短期内也不太可能做出根本性的政策改变,即使是在特定阶段出现某些调整和变化,也肯定会保持在一定的框架范围之内。

因此,对于中国来说,既不能忽视法国因素对于南海问题的可能影响,也不能过于夸大它在该问题上的实际作用,而是应当将其置于中法全面战略伙伴关系的大局之下做出系统谋划。在这一过程中,中国需要继续强调以和平方式解决南海问题,并积极推进“南海行为准则”磋商进程,争取不给域外大国深度介入南海事务提供借口和机会;需要就海上安全、生态环境保护等方面与包括法国在内的“印太国家”开展合作,争取能够限制和约束它们在南海问题上的可能越线行为;需要在气候变化、经济全球化、国际机构变革等领域加强与法国在内的世界各国的合作,争取以务实合作促进关系发展,以消除影响南海局势的各种隐患。在面对南海问题与中法关系时,中国必须具有一种宏观战略思维和综合战略意识,争取把南海问题放在中法关系的大局之中做出全面考量,在确保中法关系继续沿着健康轨道发展的同时,也确保它在南海问题当中能够作为“合作者”,而不是如美日等国一样成为和平稳定的“搅局者”。

作者:王传剑 郭葛(作者分别是天津师范大学政治与行政学院教授;中国社会科学院大学国际政治经济学院博士研究生)

转载自2023年第3期《南洋问题研究》

 

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