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摘要：国际海洋法律秩序是一个涵摄国际法学和国际政治学的交叉概念，指通过法律手段调整国家间海洋关系及海洋行为的规范集合。国际海洋法律秩序应当能够维持秩序内个体行为的相对稳定性，并为秩序内个体提供较为明确的权利义务规则与和平有效的争端解决机制。然而，国际海洋法律秩序所具有的效能在如今南海区域日渐式微，呈现出秩序失序的风险。失序风险源自观念和规范两个层面：观念层面，南海部分国家行为受到以排他性竞争为主导的个体海洋观驱动，遵循并维护秩序的"共同体观念"在现实因素的干扰下难以形成；规范层面，全球与区域并行的国际海洋法律规范的适用前提被刻意切割，且对于南海国家间的海洋关系及行为均存在规制障碍。对此，南海各国应当将整体海洋观内化为集体观念，在遵循"陆地统治海洋"原则的基础上，协调适用《联合国海洋法公约》与其他国际法规则，并渐进地推进区域规范体系形成。
关键词：法律秩序；国际海洋法律秩序；区域法律秩序；南海问题
国际海洋秩序是一个跨越国际政治与国际法范畴的集合性概念，是指各国之间相对稳定的国家行为模式、规制海洋区域和资源主张的明确且连贯的规则，以及有效的海洋争端解决机制。它客观地反映了各国在海洋资源开发、海洋治理、航道控制等海上事务中的影响力排列、规则安排与话语权分配。当塑造海洋秩序的手段为法律手段时，即表现为国际海洋法律秩序。国际海洋法律秩序萌生于古代至中世纪时期，经历从习惯到条约、从区域到全球、从"大家共有之物"到"领海公海并立"再到"分区规制"的漫长演进。当代国际海洋法律秩序建构在以《联合国海洋法公约》为基础的规则体系之上，是达成全球最大公约数共识的规则体系，另有大量的国际条约、区域协定、习惯国际法及一般法律原则与之共存。
在当代国际海洋法律秩序建立之初，国际社会对其抱有美好的愿景。《公约》的诞生被视为当代国际海洋法律秩序开启的标志，《公约》一经问世即被誉为"海洋宪章"，也被赞为"国际法治最伟大的成就"。《公约》的"海洋宪章"地位首先体现为其搭建了一个规制所有海洋和海域活动的法律框架，并可以随着新的海洋问题的出现而不断应对与解决新兴问题，摒弃了过去海洋法领域的混乱和单边主义，最终目标在于实现国际社会的公平公正。
然而，上述理想愿景却与如今南海区域的现实相悖。基于国际法"陆地统治海洋"原则，一般意义上探讨国际海洋法律秩序的前提基础是国家之间的领土主权归属清晰且明确。正如《公约》序言所述，"妥为顾及所有国家主权"是适用《公约》确定缔约国海洋权利的前提，国家主权始终是探讨沿海国与非沿海国之间或沿海国之间海洋权利分配的逻辑起点，是国际海洋法律秩序建立和运行的前置条件。中国对于南海诸岛拥有无可争辩的主权，而菲律宾、越南、马来西亚等国非法侵占中国岛礁，使得中国在南海的主权无法得到充分有效行使，令南海区域法律秩序的前置问题陷入"争议"。
鉴于此，本文首先揭示当代国际海洋法律秩序在南海区域的失序风险，进而剖析产生失序风险的症结，在此基础上探讨如何在坚持"主权属我"的前提下，与南海区域各国建立互信、凝聚共识，渐进地纾解失序风险。
一、失序风险：国际海洋法律秩序在南海区域效能式微
当代国际海洋法律秩序最显著的特征在于争夺制海权的现实主义逻辑与推进海洋法治进程的融合与平衡，即在海权思想的影响下，各国以本国利益最大化为目的，针对国际海洋法律规则的制定展开商讨、博弈与妥协。然而，以法治为核心特征的当代国际海洋法律秩序在南海展现出倒退趋势，制海权的争夺与国际海洋法治进程的推进失去原有的平衡。
1.1 国际海洋法律秩序的应有效能
诚如所言，"国际体系的本质是无序"。然则即使囿于无序的客观条件以及国际法不成体系的特质，秩序内个体仍然有一套不存在明显位阶关系的法律原则和规则予以遵循。探讨国际海洋法律秩序的意义并不在于划分不同原则和规则的效力层级，而在于如何在无序的条件下维持规范适用的有条不紊的状态，并提升秩序内个体对于秩序的信服程度以及自觉遵守的意愿，最终达至秩序内相对稳定的状态。
国际法奠基于国内自然法意义下的法理与国际政治，此为国际法的双重法理。故结合根植于国内法的法理学对于秩序的描述，以及秩序在国际政治语境中的维度，国际海洋法律秩序的效能主要应包括：
第一，维持秩序内个体行为的相对稳定性和可预测性。正如路易斯·亨金对法与秩序的价值的表述："国际体系所要求的，国际法试图促进的，是在和平框架下的更广泛、更深刻的秩序。这一秩序试图向国家间关系提供信心，建立可信赖的预期，从而使国家不必再经反复磋商就能了解什么是可期待的并能够进行相应的筹划。"同样地，哈耶克认为："社会的秩序性表现为，在任何时期，人们可以按照前后一致的行为模式开展活动，都取决于期望他的同伴做出某些贡献。"因此，秩序的价值之一在于为秩序内个体提供相对明确且稳定的行为预期，既包括为个体自身的行为提供指引，也包括使个体能够清晰地预判其他个体的行为模式。具体到国际海洋法律秩序的语境下，即秩序内的各国可以按照既有的国际海洋法原则和规则明确自身开展海洋活动的方式选择，且能理解并预测其他国家开展海洋活动的行为模式。
第二，具有相对明确的规制秩序内个体权利义务关系的规则。国际海洋法律秩序具像化地表征为一系列国际海洋法原则和规则，并通过这些原则和规则传递秩序的内在要求。法律规则旨在明确管辖权边界及国家权利与义务，为各国合作往来与经济活动提供必要保障，并发挥着制约权力的作用，遏制国家受"强权即公理"的信条驱动所实施的无节制的海洋主张。依据规则有限度地主张与行使权利并履行义务，是当代国际海洋法律秩序区别于以往海权主导秩序的最根本特征。
第三，提供和平且有效的争端解决机制。国际法院受理了多起涉及领土或海洋划界的争端，有效地减少了由此可能爆发的边界武装冲突或地区战争。和平的争端解决机制包括谈判、调解、司法或仲裁等，何者更为有效取决于争端的性质以及当事国的态度。《公约》第十五部分为缔约国提供了足够灵活的综合性争端解决机制，作用在于促进争端的和平有效解决，并巩固由《公约》所确立的海洋法律秩序。
在此基础上，当代国际海洋法律秩序应符合一定的正当性要求。一方面，维护二战后国际秩序的基石是国际海洋法律秩序的正当性基础。这一要求在《公约》序言中被明确提及："在本公约中所达成的海洋法的编纂和逐渐发展，将有助于按照《联合国宪章》所载的联合国的宗旨和原则巩固各国间符合正义和权利平等原则的和平、安全、合作和友好关系"。另一方面，当代国际海洋法律秩序应契合独属于海洋领域的价值追求与目标。《公约》是奠定当代国际海洋法律秩序的基本文件，《公约》所奉行的价值追求是当代国际海洋法律秩序的另一正当性来源，直观地体现在其序言之中："认识到有需要通过本公约，在妥为顾及所有国家主权的情形下，为海洋建立一种法律秩序，以便利国际交通和促进海洋的和平用途，海洋资源的公平而有效的利用，海洋生物资源的养护以及研究、保护和保全海洋环境"。此外，《公约》的具体条款反映出其确立的海洋法律秩序具有和平解决国际海洋争端、平衡沿海国与内陆国的利益、兼顾公海自由和领海主权等目标。
1.2 南海区域法律秩序的现实检视
南海区域法律秩序属于国际海洋法律秩序的一个单元，国际海洋法律秩序具有的效能应当投射到南海区域，有效地为南海域内国家提供清晰的行为指引、较为明确的权利义务规则，以及和平且有效的争端解决机制。然而现实与此相悖，南海区域在海上执法、海洋划界、岛礁建设等高敏感领域的紧张态势加剧，使危机管控的难度攀升。具体表现如下：
（1）国家行为模式的不确定性增加
追溯以往的国家间实践，自2002年中国与东盟十国签署《南海各方行为宣言》后到美国实施"亚太再平衡战略"之前，各国曾在相当长时期内维持相对稳定的国家行为模式。南海域内各国以《宣言》为指导框架和行动原则，在尊重和遵守《宣言》的基础上形成诸多围绕维护南海地区的和平与稳定、管控海上主张分歧、开展海上务实合作等方面的双边联合声明或三方合作协议。即使《宣言》不具有法律约束力，但是其凝结的各国共识仍应被践行，这是国际法形成和发展的基石——"以诺为则""有约必守"的基本要求，然而现如今部分国家的行为存在单方面破坏《宣言》的倾向。
自小马科斯执政以来，菲律宾推进持续性、系统性侵权的南海政策是国家行为模式不确定性增加的最显著体现。典型举动包括但不限于：其一，进入2023年以来，高频次地在中国仁爱礁及其附属海域开展挑衅行动，突破杜特尔特执政期间与中方达成一致的"临时性特殊安排"，借由补给行动激化中菲仁爱礁矛盾，并主动炒作"曝光计划"以加剧南海紧张局势。其二，出台"海洋区域法"将中国黄岩岛和南沙群岛大部分岛礁及相关海域非法纳入菲方海洋区域，妄图以国内立法形式"合法化"对中国岛礁的侵占以及固化"南海仲裁案"非法裁决。其三，菲美同盟关系日益深化，"美日菲三边安全合作机制"的确立突破了以往南海域内国家未曾直接参与美国同盟的模式，加深了美国直接介入南海问题的程度。
此外，越南、马来西亚、菲律宾均在其侵占的南沙群岛部分岛礁上持续进行陆域扩建、设施建设和军事部署活动，并且通过增加移居平民、扩大捕捞和养殖规模、提供渔业和航海保障服务等民事活动，加强其所谓的行政管辖。近年来，上述国家纷纷提出南海水域200海里外大陆架划界申请，继马来西亚提出南海外大陆架申请之后，菲律宾于2024年6月向大陆架界限委员会提交南海部分海域外大陆架划界申请，意图变相坐实其依据"南海仲裁案"裁决在南海区域的所谓"开发专属权利"，随即越南于同年7月提出在所谓"中央区域"的划界申请，申请划界的区域均与中国管辖海域存在交叠。
上述行为违反了《宣言》"自我克制条款"所要求的"不采取使争议复杂化、扩大化和影响和平与稳定的行动"，并且违背中菲、中越等国家间的双边联合声明或文件的精神和共识，虽不产生承担法律责任的后果，但反映了部分国家维护南海地区和平与稳定的宗旨在动摇。
（2）规范适用谬误且供给不足
首先，关于领土取得的一般国际法原则和规则在南海区域存在适用谬误，即国际争端解决中领土主权归属判定规则的适用顺位被忽视。基于"陆地统治海洋"原则，陆地是一个国家对其领土向海延伸部分行使权利的法律渊源，陆地领土状况必须作为确定沿海国海洋权利的出发点。南海区域最突出的问题在于确定沿海国海洋权利的前提，即部分岛礁主权归属问题存在争议，而此类问题的处理明显超出《公约》的调整范围，必须诉诸关于领土取得的一般国际法原则和规则。
国际法院从司法实践中逐渐发展出一套解决领土主权争议的审理思路。第一步从条约和国家继承的角度判断争议领土是否在争议发生前已经存在合法所有者，只有在不存在明确合法所有者的情况下，才会退一步根据有效控制原则判定争议领土的归属。大量历史事实和证据表明中国对南海诸岛的主权是历史上确立的，《开罗宣言》《波茨坦公告》等国际法律文件载明被日本窃取的南海诸岛在国际法上业已回归中国，此后我国政府持续、平稳地设立行政区划、公布地名、划定海防等国家行为足以证明中国对于南海诸岛的有效控制。而南海其他声索国却无视大量历史和法律依据，主张直接以有效控制原则作为判定岛礁主权归属的第一位原则，既违反国际法上领土取得的一般原则，也与国际法院惯常的审理思路相左，武力侵占岛礁的行为亦与《联合国宪章》以及《公约》"妥为顾及所有国家主权"的意旨相悖。
其次，《公约》在南海区域呈现出规则供给不足的局限性，关涉南海域内国家海洋利益的规则缺失或模糊。国家海洋利益与国家生存、发展、荣誉密切相关，具体呈现为岛屿主权、海域及其中资源的主权、主权权利与相应的管辖权以及海上交通安全等。《公约》第7条第1款和第47条分别规定了大陆国家沿岸群岛的直线基线与群岛国的群岛基线划定方法，而大陆国家远洋群岛的基线划定方法却没有明确体现在《公约》条款之中，继而使拥有远洋群岛的大陆国家难以依据《公约》划定清晰的海洋权利行使范围。即使存在关涉国家海洋利益的规则，但是其泛化的措辞对于明晰国家权利边界的作用较弱，甚至间接加剧各国权利主张的冲突。较为典型的是，"南海仲裁案"仲裁庭无视中国南沙群岛和中沙群岛的整体性以及中菲领土和海洋划界争端的存在，错误分割处置有关岛礁的法律地位，并使用本末倒置、自相矛盾的方式解释与适用《公约》第121条对案涉海洋地物之法律地位进行判定，造成了国家权利主张的相悖与冲突。
（3）争端解决机制被滥用
谈判协商是中国同东盟国家长久以来运用的争端解决方法。与此同时，《公约》争端解决机制的作用在于避免国家间存在的海洋法争端破坏其友好关系，从而为国家提供多种可供选择的争端解决方案。但需注意，缔约国运用《公约》争端解决机制时不得滥用程序。禁止滥用程序作为一项一般法律原则，规定国家不得以不正当目的使用程序（主观滥用）或对程序不合理使用（客观滥用）。然而，继2016年"南海仲裁案"之后，围绕南海问题的滥用程序行径仍在持续，并有进一步扩大的趋势。
菲律宾曾以不正当目的启动并利用《公约》争端解决机制。在中国明确根据《公约》第298条作出排除性声明的前提下，菲律宾通过包装诉求，恶意规避我国有关排除性声明和陆地领土争议不属《公约》调整事项的限制，单方面提起仲裁，构成对《公约》争端解决程序的滥用。该案仲裁庭越权管辖、错误认定事实、错误解释和适用法律使其裁决自始无效。然而，菲律宾仍多次借"南海仲裁案"之题炒作南海议题，凭借"弱者叙事"谋求南海利益并加深与美国"印太战略"的捆绑。
值得警惕的是，南海方向存在争端解决机制被进一步滥用的风险。其一，菲律宾从未放弃滥用程序的企图，值得关注的行径是其毫无根据地指控中国在南海对菲方珊瑚礁造成损害，拟向国际法庭提起诉讼，利用虚构的信息编排政治闹剧。毛里求斯是国际社会中善于利用程序的国家，先后经由《公约》附件七仲裁庭、国际法院、国际海洋法法庭特别分庭不同国际司法仲裁机构，尝试借助仲裁程序、咨询意见程序、司法程序多种程序实现其领土主权诉求。美国战略与国际研究中心2025年1月发布的报告建议，"毛里求斯的耐心及对多种程序的利用是菲律宾特别值得借鉴的范例"。其二，越南、马来西亚等其他南海声索国极易效仿菲律宾的所谓"成功经验"，在"南海行为准则"达成前的窗口期滥用争端解决机制固化本国的海洋权利主张。
二、风险成因：观念桎梏与规范两难
公正合理、稳定有序的国际海洋法律秩序应在客观层面上具有相对完善且明确的"良法"规范，且秩序内个体具有自觉依据规范行事的主观意愿，故规范和观念成为维持国际海洋法律秩序稳定和有序的关键要素。本部分依次考察驱动南海域内国家行为的观念和适用于南海区域的国际法规范，据此剖析失序风险的成因。
2.1 国家行为模式受到观念桎梏
（1）传统海权观驱动国家行为选择
南海问题是典型的法律与权力交织的问题。美国海军战略家马汉提出的"海权论"一经问世即深刻且长远地影响着众多国家的海权观。南海优越的地理位置、丰富的自然资源与海底矿产资源，以及其中占据关键通航要塞的马六甲海峡、巴士海峡、卡里马塔海峡，为大国提供了源源不断的竞争动力，使得南海成为大国必争之地。
一方面，在以排他性、对抗性为主要特征的马汉"海权论"的驱动下，以美国为首的传统海洋强国针对中国这一新兴海洋大国展开对抗与压制。在新的全球化时代，"海权论"已发生诸多维度的演化：其一，过去受"海权论"影响最深的主要是军事领域，现如今"海权论"主导下的竞争行为拓展至经济、外交、叙事等非军事领域。美国针对中国企业的经济制裁、高频次开展的"航行自由行动"、贬损中国国际形象的叙事战，均体现了美国综合运用非军事手段、采用"灰色地带"策略加强制海权争夺。其二，"美日菲三边安全合作机制"等小多边机制的强化反映了海权的集体化演进趋势。海权集体化是指，将海权由一国排他性主导转化为该国为主要成员之一的联盟控制，并维持该联盟在全球紧要海域的海上战略优势。美国选择与南海域内国家深化同盟关系，从而实现在海上力量多极化的背景下，间接强化美国在南海的制海权。
另一方面，重视竞争的传统海权观驱动南海域内国家开展海上力量与海洋权利的争夺。伴随现代海权概念的流变，发展海权的意涵包含权力强化与权利维护两个方面。由此，各国主张并维护海洋权利的意识强化，海洋权利的冲突成为南海部分国家之间的主要矛盾。长期以来，中国与南海声索国在磋商与合作中达成了"搁置争议，共同开发"的共识，各国在尊重《宣言》的基础上，发展海权的行为总体上处于可控范畴。然而，伴随中国国家实力的增长，美国将中国视为"主要竞争对手"并炮制"中国威胁论"，使中国周边国家不安全感加剧，从而导致南海域内部分国家行为模式的不确定性上升。
（2）现实因素干扰南海"共同体观念"形成
如今部分国家不断挑战南海和平与稳定的底线，南海域内国家互助合作的"共同体观念"的形成受到现实因素干扰。
因素之一是以美国为代表的域外势力对南海问题的干涉性介入。美国将南海作为"印太战略"框架中的关键支点，持续强化对中国南海行为的批判，深化与菲律宾、日本、澳大利亚等国的防务合作，推动构建地区性遏制体系。中美关系的不确定性和由此引发的体系压力牵引东盟国家的战略选择，菲律宾加入美国小多边机制、越南持续推进与域外国家的防务合作，均为南海"共同体观念"的形成增添变数。因素之二是东盟各国在南海利益和政策立场上的显著分歧。国家是行为体，其行为受国家利益所驱动，东盟各国差异化的国家利益造成集体行动困境。最显著的差异在于东盟国家中南海声索国与非声索国的利益诉求具有本质区别，而在声索国之间同样存在鲜明的立场分化，菲律宾具有巩固非法裁决并加深与美国战略捆绑的企图，相较于越南、马来西亚，其倾向于采取更强的对抗政策。在复杂利益驱动下的行为选择具有较大的波动性，使得"共同体观念"的形成易受个别国家分化。
2.2 全球规范与区域规范的规制两难
国际海洋法律秩序具像化地表征为一系列国际海洋法律规范，规范形态呈现为全球性海洋法律规范与区域性海洋法律规范并存的双层次结构。国家间的海洋关系及行为均依靠此种双层次结构进行规制，而在南海区域却陷入双重规制障碍。
（1）国际海洋法律规范的适用前提被切割
全球和区域海洋法律规范适用的前提都是基于沿海国的身份判定。不论是《公约》序言强调的"妥为顾及所有国家主权"，又或是"陆地统治海洋"原则要求的以陆地领土状况作为确定沿海国海洋权利的出发点，关于领土取得的一般国际法原则和规则成为支撑南海区域法律秩序的根本性法律问题，领土主权归属的清晰与明确是依据海洋法律规范划分海洋权利的前置性条件。
然而，南海域内国家围绕"谁是沿海国"这一前提存在尖锐的对立，由此诱发部分国家刻意切割海洋法律规范的适用前提。之所以强调"刻意"切割，是因为菲律宾等国对于"陆地统治海洋"的权利主张逻辑奉行双重标准。
一方面，当岛屿被赋予如同大陆一般的地位，即成为一个国家对其领土向海延伸部分行使权利的法律渊源时，菲律宾等国为扩展本国海洋权利，不惜以武力手段侵占属于中国的南沙岛礁。中菲南沙岛礁争议原不存在，而20世纪70年代以后，随着南海地区油气资源的发现和开发、国际海洋法律制度的确立和发展，南沙的局势逐步走向动荡。彼时正值《公约》谈判期间，赋予或划分海洋权利的条款均以判定谁是沿海国为前提，岛礁主权之于海洋权利的前置性和关键性作用凸显，菲律宾等国对部分南沙岛礁的非法侵占即为"蓝色圈地运动"的典例之一。
另一方面，面对中国的岛礁主权和海洋权利，菲律宾等国却宣扬"公约至上论""公约唯一论"等错误论调，刻意忽视领土主权之于海洋权利的基础地位。不论是存在于国际法之中并已构成习惯国际法的历史性权利，或是未明确体现在《公约》条款中但已形成为一项国际习惯的大陆国家远洋群岛制度，均是国家主张领土主权和海洋权利的重要权源依据。在《公约》从未否定其他国际法规则适用的前提下，单方面"赋予"《公约》高于其他国际法规则的效力，是缺乏法律依据的。
（2）《公约》建构性模糊的弊端在南海凸显
《公约》的谈判历程反映了协调海洋大国、发展中沿海国、内陆国和地理不利国之间不同利益与诉求之艰难，关于领海宽度、国际海峡通行制度等问题的交锋映射出扩大沿海国管辖与捍卫海洋自由的阵营对立。《公约》条款的模糊措辞正是为达成差距过大的利益诉求之间的相对平衡所采取的立法技术，有学者将《公约》有意为之的模糊措辞称为"建构性模糊"，指在法律文本谈判过程中故意使用歧义语言以促进协议的达成。从强化国际海洋法律规范体系性的角度来看，这不失为一种先进的立法技术，然而《公约》整体文本最终达至的平衡是一种"微妙、脆弱的平衡”，其为争议主体留下的宽泛解释空间间接导致权利交叠与争端复杂化。
南海问题的实质，是南海周边一些国家对中国南海部分岛礁提出领土要求并非法侵占而产生的领土问题，以及相关方在南海部分海域海洋权益主张重叠产生的海域划界问题。《公约》谈判过程中不同利益阵营博弈的焦点主要包括专属经济区内渔业资源的开发、大陆架的外部界限的划定标准、使用国在沿岸国领海海峡内的航行权等问题。上述问题集中存在于南海区域，由于这些问题关涉国家主权、主权权利、管辖权等国家核心利益，各国难以通过谈判协商达成妥协或让步。
更进一步而言，目前体现在《公约》条款中的“建构性模糊”尚且是能够达成妥协的结果，然而仍有许多问题由于难以达成妥协而被排除在《公约》条款之外，大陆国家远洋群岛的基线制度即为典型例证。群岛国制度与大陆国家远洋群岛是否适用于群岛国制度是第三次联合国海洋法会议的争论焦点。群岛国制度最终得以形成既依靠印尼、斐济、毛里求斯、菲律宾和巴哈马等群岛国家的强烈主张和坚持，又受到彼时非殖民化进程和民族国家解放浪潮的助推。然而，厄瓜多尔、希腊、西班牙、中国、法国等拥有远洋群岛的大陆国家未能如群岛国集团一般形成紧密的“联盟”并提出一项共同的提案草案，加之由美、英、日、苏等国组成的海洋大国集团不希望看到更多公海区域被大陆国家占有，因此最终形成的群岛国制度将大陆国家远洋群岛排除在适用范畴之外。由此可见，彼时利益阵营对抗与妥协的结果长久地影响此时国家的利益，拥有远洋群岛的大陆国家海洋权利行使界限的模糊有其历史和政治原因。
（3）南海区域性协定的磋商面临阻力
国际海洋法律秩序呈现出区域主义路径强化的发展趋势。在海洋大国加剧立场分歧、地缘政治局势紧张的深刻影响下，制定全球性公约的阻力大幅增加，并且达成全球性公约所需付出的高昂时间成本及其在对抗与博弈中形成的妥协性共识，对于处理区域特殊的海洋问题时显得力不从心。因此，通过缔结区域条约或协定调和争议并开展区域治理成为更多国家和地区的理性选择。
较早采取这一路径的是1961年生效的《南极条约》，前期缔结《南极条约》的主要目的在于避免军事冲突，从而确立了和平利用南极的原则，后续又陆续达成《南极海豹保护公约》《南极海洋生物资源养护公约》等规制资源开发的公约，逐步实现了在搁置主权争议、冻结主权声索的基础上开发并保护南极的目的。近年来具有代表意义的是2018年《里海法律地位公约》。深受苏联解体、战略博弈、资源争夺等复杂因素影响的里海法律地位争议，成为阻碍里海沿岸国家开发利用里海资源的前置障碍，给地区安全局势造成隐患，最终里海沿岸国家通过长达22年的谈判历程签署《里海法律地位公约》，赋予里海“非湖非海”又“湖海兼具”的特殊法律地位，同时规制了里海活动原则、水域划分、安全合作、航运制度等问题。
这些区域的国家实践生动呈现了区域国际法与普遍国际法之间既和谐统一又存在差异的关系。区域国际法在狭义上是指基于区域成员共有的独特价值观而赋予本区域的规则，在广义上包含任何适用于区域范围的规则，区域的划定标准既可依据传统意义上的地理界限，也可依据人为构建的区域组织或联盟的成员身份（较为典型的是欧盟、北约）。区域国际法能够兼顾普遍国际法要求与区域特殊情况，对于凝结区域国家间共识、维护区域秩序的和平稳定具有不可替代的价值。这启示南海域内国家，制定区域性条约或协定以规制国家间的海洋关系及行为，是化解权利纠纷与复杂矛盾、应对域内特殊海洋问题的优选路径。
南海在海洋环境保护、打击海上犯罪等领域的区域治理虽初见成效，但进一步达成区域性条约或协定却尤为艰难。“准则”被视为南海周边国家重塑南海地区秩序的重要规范性文件，自2013年启动的“准则”磋商却障碍重重。“准则”磋商的障碍从法律维度来看主要是“准则”的法律定位及其与《公约》的关系仍未明确。而事实上，造成“准则”磋商障碍重重的深层原因源自内外困境。其一是内部利益和诉求难以调和。区域内国家政治利益特定、经济发展水平差异、履约能力不同、意识形态对立等问题通常被认为是区域合作的障碍。而这些问题无一例外地存在于南海区域，柬埔寨、老挝、缅甸相对落后的经济水平使其难以拥有参与区域合作的资金及技术，越南、马来西亚、菲律宾对于传统捕捞业和海洋油气资源的高度依赖导致其所提出的利益诉求与我国的海洋权益相对立。其二是域外国家深度介入增加磋商变量。美国拉拢并鼓动北约以及日、韩、印、澳等盟友卷入南海问题，将不可避免地分化中国与东盟之间，以及东盟内部的立场，导致未来“准则”磋商面临的不确定性大幅提升。
三、纾解之道：南海区域法律秩序的修正与完善
习近平主席指出：“现行国际秩序并不完美，但不必推倒重来，也不需另起炉灶，而是应在悉心维护的基础上改革完善”。这展现了我国对于现行国际秩序的认知和一贯立场。同样地，探讨南海区域法律秩序的目的并不在于推翻既有秩序或构建新秩序，而是在坚持“主权属我”的前提下，不断夯实“搁置争议，共同开发”的共识，采用渐进式的路径加深南海域内各国的身份认同，缩小各国对于彼此行为与国际法的认知鸿沟，使其能够更为稳定有效地指引各国管控危机、共同开发利用保护南海。
3.1 超越影响南海和平与稳定的观念桎梏
在部分国家非法侵占我国岛礁并鼓吹“南海仲裁案”的局面下，从观念层面着手纾解风险何以奏效？诚然，实质解决南海问题的关键在于妥善解决岛礁主权归属问题，如何以和平方式化解国家利益对立的矛盾，是留给各南海声索国尤为艰巨的任务。各国的利益从对立到协调，从来不是一蹴而就的，而是需要渐进地疏导、缓和地推进，观念在其中发挥先行作用。
（1）由个体海洋观转变为整体海洋观
为使在权力和利益驱动下的竞争行为保持在合理限度之内，应当促进南海域内国家转变海洋观，将南海视为共同享有和保护的对象而非非此即彼的竞争对象。
传统海权观强调排他性和对抗性竞争，是典型的个体海洋观。马汉海权论的生成受到强烈的个人世界观的影响且具有历史局限性，马汉对于个人主义文化的偏好以及对西方文化优越性的高度推崇，使得海权论从诞生之日起即具有高度的排他性、对抗性，充分展现了个体海洋观的文化理念。随着世界格局的演变和全球性海洋危机的出现，带有强烈个体主义文化色彩的海权论难以适应新的多极化世界和满足全球海洋治理的需求。
与此相对应的是以集体主义思想为内核的整体海洋观。中国从古至今提出并践行的观念皆蕴含深刻的集体主义观念。回溯历史，中国古代儒家思想推崇的“克己复礼为仁”“天下为公”、墨家思想中反对以个人或国家私利发动战争的“兼爱非攻”，皆蕴含着集体利益高于个体利益的集体主义观念。在历史文化的积淀与传承下，当代中国提出的“海洋命运共同体”理念是集体主义观念指导下的新时代中国海洋观，并进一步达成了整体和个体的辩证统一。将海洋定义为“人类共同家园”，强调各国利益高度交织、休戚与共，必须以集体利益作为行动出发点，反对将海洋视为“势力范围”或“资源掠夺场”的零和博弈思维。
个体海洋观和整体海洋观的另一个核心区别在于，将何者视为世界的单元。马汉海权论的理论生成和实际运用均以国家为单元，始终以捍卫国家利益为目标。国家重视本国海上力量的建设与维护、力图护持本国海上霸权地位，从而对他国发展海上力量进行对抗和打压，由此不惜采取破坏区域和平稳定的行径。
整体海洋观则将关系视为世界的单元，强调各国对于海洋共同分享资源并承担保护责任的共同体关系。21世纪以来国际关系理论发生的“关系转向”从理论层面上印证了以关系为单元分析南海问题的合理性与先进性。“海洋命运共同体”理念革新了对国家间关系、人海关系的认识，并将这两对关系作为理解海洋问题的出发点。其一，“我们人类居住的这个蓝色星球，不是被海洋分割成了各个孤岛，而是被海洋连结成了命运共同体，各国人民安危与共”展现出国家间关系的紧密联结，海洋作为纽带将各个国家的“点”连接成“面”，应对全球海洋生态安全、国际航运安全等问题并非一国之事，而是各国共同的责任和使命。其二，“我们要像对待生命一样关爱海洋”扭转了以往以人为中心，只将海洋视为服务于国家权力争夺和资源开发的被利用物的人海关系，而是以海为中心，将海洋视为人类休戚与共、需要人类共同保护的珍贵之物。与此相契合的是，近年来菲律宾部分学者提出了审视南海问题的新视角，即超越传统领土视角的局限，转而采用一种关系视角，强调边界的流动性和开放性，更注重区域内各国、社会群体以及生态系统等多种要素之间的自然互动与历史联系。
这两种整体海洋观均强调海洋的非排他性、非竞争性，致力于以共同体观念破解零和博弈困境，以期实现“自利”与“共利”的和谐共生。正是基于海洋利益的共通性和互利性，加之气候变化、技术革命等因素引发的新兴海洋安全风险，使得南海各国之间构筑起互助互利、命运与共的整体海洋观成为可能。
（2）促进南海域内国家集体观念形成
社会学是影响建构主义国际关系理论生成的思想渊源，若将世界视为一个社会，社会学的概念、范畴和研究内容与国际关系高度相关。在社会学理论中，要全面理解某一具体行为或实践，需要掌握更广泛的背景，并理解那些关乎合理生活行为的集体观念如何在具体场景下促成行事方式的观念。由此推知，集体观念凝结了行为个体对于何为合理生活行为的广泛共识，并且这种集体观念可以当个体在做出具体行动时指引其行为选择。这一论断为维持南海各国行为模式的稳定性提供理论启示。如何在纷繁的规则和冲突的权利之中保持国家行为的稳定性，而不至采取破坏南海和平稳定的行为，要义在于，各国应在如何看待国家间关系和人海关系的问题上达成共识，从而在规则之上确立更高的行为标准以督促各国保持稳定的行为模式。
将前述的整体海洋观内化为南海各国的集体观念有助于南海真正成为和平之海、友谊之海、合作之海。而如何促进各国的观念转变并形成集体观念，是进一步需要面对的问题。
第一，坚持对话协商机制，善用承诺性言语行为。各国应协同开展一轨、1.5轨、二轨对话，促进官方与非官方主体将如何维护南海和平稳定的观点进行充分交换，积极在对话中塑造规则。断言性、指令性、承诺性三种言语行为能够分别演绎为指导性、指令性、承诺性三类规则。指导性规则多为行为体提供原则；指令性规则更强调行为体之间的等级位阶，各行为体需遵循上位者发出的指令；承诺性规则把不同的角色分配给各行为体，使之形成一种伙伴关系或是组成联合体，强调相互的权利和义务。为强化中国与东盟的共同体观念，今后的对话模式应侧重运用承诺性言语行为，具有代表性的句式结构是“我们共同承诺”“我们将与各国”“愿与各国一道”等等，从而促进承诺性规则的形成，增强南海域内各国共同开发与保护南海、共同享有权利并承担义务的集体观念。
第二，牢筑中国与东盟的共同目标。漫长的被殖民被侵略历史使得独立后的东盟各国更强调国家的自主地位和主权独立。中国经历了由强盛到衰落再到崛起的国际角色转变，与其他国家间的领土主权与海洋权利纷争成为历史洪流中的遗留问题，但别有用心的国家常常回避历史问题，为中国南海维权设置重重障碍。由此可见，中国与东盟国家面临同样的困扰，即过去域内稳定的秩序从外部被打破，且如今仍然受外力干扰过深。基于此，中国与东盟具有坚定的共同目标——区域秩序应由域内国家主导。实践中，中国和东盟构建共商共建共享的中国—东盟命运共同体，共同体的形成即意味着共同行为规范的塑造，这体现了中国和东盟以域内国家为主体重塑区域秩序的努力。然而，美国等外部势力的介入阻碍了这一共同目标的实现，除了力图遏制中国海上力量发展之外，还在实质上分化东盟统一立场、削弱东盟的议程设置主导权，与东盟维护自身在区域架构中的中心地位的核心追求背道而驰。对此，中国应同东盟国家牢筑共同目标，一道抵御外部势力破坏南海和平与稳定的观念输出。
第三，加深中国与东盟国家间的身份认同。首先，“身份和利益不是在真空里形成的”，需要营造促进身份认同的外部环境。最具代表性的实践是，习近平主席于2025年4月先后对越南、马来西亚、柬埔寨进行国事访问，在会见三国元首时分别提出“推动越中命运共同体航船沿着正确航道破浪前行”“共同打造高水平战略性中马命运共同体”“赋予中柬命运共同体新的时代内涵”的愿景。其次，唤起共同记忆有助于加深身份认同。柬埔寨、越南、老挝、印度尼西亚、马来西亚的国家元首和政府首脑受邀出席中国人民抗日战争暨世界反法西斯战争胜利80周年纪念活动，此为唤起彼此之间反殖民、反法西斯等战胜艰难险阻的共同记忆的重要实践。最后，深化安全合作有助于促进身份认识转变。为共同应对迫在眉睫的气候变化、海洋环境污染、海上通道安全等引发国家生存危机的传统与非传统安全问题，应深化中国—东盟海上安全机制，强化彼此之间休戚与共的紧密联结，以此促进东盟对中国的身份认识从“自我—他者”对立转化为“我们”认同。
3.2 协调并发展国际海洋法律规范体系
（1）自觉遵循“陆地统治海洋”原则
中国主张在南海的海洋权益，符合国际法“陆地统治海洋”原则。中国在处理南海有关争议及同南海周边国家发展双边关系问题上，始终贯彻邓小平关于“主权属我，搁置争议，共同开发”的思想。在这一思想的指导下，中国根据历史和国际法对南海诸岛无可争议地享有主权，而且我国有意愿搁置争议，为后续与南海其他国家共同开发、利用、保护南海保留合作空间。
岛礁主权归属存在争议是南海问题的根源，由此衍生出围绕《公约》的解释与适用以及其他海洋法问题的争端。妥善解决岛礁主权归属问题是最终有效处理海域界限划分、海洋自然资源分配等海洋法问题的先决条件。沿海国的主权权利不能否定、损害他国的固有领土主权，也不能够成为沿海国主张新的领土主权的依据。因此，其他南海声索国应自觉遵循“陆地统治海洋”原则，不得将主张海洋权利的逻辑顺序本末倒置，亦不得基于《公约》而忽视、否认、甚至持续侵害中国的领土主权。
（2）协调适用全球海洋法律规范
不可否认，《公约》“建构性模糊”是全球性公约的先天不足，也是现阶段难以克服的问题。但与此同时，“建构性模糊”同样带来了极大的制度弹性，这是《公约》意在构建的反“碎片化”、动态发展的国际海洋法律秩序。为此，应当妥善处理《公约》与其他国际法规则的关系，协调适用全球海洋法律规范。
首先，坚持《联合国宪章》的基础地位。国际海洋法律秩序作为国际秩序的组成部分，尊重并维护国际秩序的基石——《联合国宪章》是其追求公正合理、利益平衡等一切价值的前提和基础。在2025年香格里拉对话会上，越南国防部长潘文江指出，遵守《联合国宪章》的基本原则是在竞争激烈的世界中维持稳定的首要要求。新加坡国防部长陈振声明确表达：“如果我们必须选边，希望我们选择原则的一边——这些原则维护着全球秩序，在这样的秩序下，我们不会陷入弱肉强食的丛林法则，不会出现强者随心所欲、弱者逆来顺受的局面。”《联合国宪章》正是战后世界各国致力于打破丛林法则的立法结晶，坚持主权平等、和平方式解决争端等《联合国宪章》基本原则，是全球海洋法律规范塑造和发展进程中不可动摇的基石。
其次，在遵循《公约》基本法律框架的基础上破除“公约至上论”。整体来看，《公约》搭建的法律框架仍然涵盖如今国际海洋法的主要问题，但是不可将《公约》规则等同于全部国际海洋法规则，也不能认为《公约》的地位高于其他国际法规则。其一，依据《维也纳条约法公约》第31条第3款（c）项的规定，条约之解释应一并考虑“适用于当事国间关系之任何有关国际法规则”，故在解释和适用《公约》时应保证国际法的体系性和融贯性，注重运用条约解释的“系统整合”方法。其二，《公约》序言明确提及，《公约》未予规定的事项，应继续以一般国际法的规则和原则为准据，从而构建《公约》与其他国际法渊源彼此融合、互为补充的规范体系。从立法目的和实施效果而言，将体系思维和“系统整合”方法适用于国际海洋法领域，能够在较大程度上克服《公约》的局限性，加强《公约》与其他并行规则体系的融合。然而“公约至上论”与此相背离，既提高了国家依据其他国际法规则维护海洋权利的成本，同时割裂了国际法规则之间的内在联系，故各国应当警惕该论调的潜在危害。
最后，重视但不可泛化其他国际法规则的适用。国际司法实践中值得关注的趋势是将《公约》之外的习惯国际法规则引入海洋法体系，国际法庭和仲裁庭已经识别并证实了一部分未被《公约》涵盖的习惯国际法规则对于解决《公约》缔约国之间的争端确有必要。不可泛化适用其他国际法规则一方面是指，国家援引的其他国际法规则应当是清晰明确、符合法律规则的内涵与要求的；另一方面是指，《公约》项下法院或法庭在解释和适用其他国际法规则时，不应借由适用其他国际法规则而扩大自身管辖权的范围。
（3）渐进发展南海区域规范体系
“秩序不是从外部强加给社会的压力，而是从内部建立的平衡”。达成南海区域性条约或协定的前提是排除外部势力干涉，凝结域内国家共识与共同利益诉求。最终目标是形成以“准则”为框架协定，并围绕此框架达成海洋环境保护、海上安全合作、海上执法等具体领域条约或协定的区域涉海规范体系。
中国与东盟国家的实践充分表明，全面有效落实《宣言》并争取“准则”早日达成是各国共同致力于实现的目标。如前文分析，“准则”磋商受到内部与外部因素的共同掣肘，中国与东盟应尽力降低外部势力的影响并协调彼此间的利益诉求。一方面，以区域自主为导向，强化“准则”磋商的区域属性。地理上的接近和国家间的相互关联性被视为构成区域的两大要素，强调南海域内各国在行为规范、危机管控、海洋治理问题上的相互关联性是强化“准则”区域属性的关键，一同抵制域外国家借由“准则”磋商植入他国利益的行为。另一方面，深化各国共同利益，增强东盟与中国的互信。已有研究表明，对于区域秩序这类包容性议程，东盟国家注重国际合作与对话，致力于实现共同利益并应对挑战。因此，持续深化共同利益是增进互信、推进“准则”达成的必经过程，打击海上犯罪、治理海洋环境污染、应对气候变化等领域是可以进一步强化利益联结的领域。
诚然，达成南海区域性条约或协定的难度较大，在未来的磋商过程中仍有诸多阻碍，对此可采用一种渐进的策略。2025年9月1日，国家主席习近平在“上海合作组织+”会议上提出全球治理倡议，其核心理念是坚持主权平等、坚持国际法治、坚持多边主义、坚持以人为本、坚持力求实效。全球治理倡议为南海各国提供了重要的启示和机遇，遵循的共商共建共享的全球治理观为域内各国深化海洋治理合作指明方向。
一是以南海区域海洋环境治理为突破口，率先签署海洋环境保护的条约或协定。《公约》第122条按照地理特征将“闭海或半闭海”规定为法律意义上的一类特殊海域。南海的地理特征符合该条款所述的半闭海，《公约》第123条为此类海域的沿岸国确立了更严格的合作义务，要求沿岸国“应尽力直接或通过适当区域组织：（a）协调海洋生物资源的管理、养护、勘探和开发；（b）协调行使和履行其在保护和保全海洋环境方面的权利和义务……”结合上下文解释、目的解释等条约解释原理，在具体如何实施和执行合作义务方面，缔约国需要通过双边、次区域、区域或多边层面的努力将这项合作义务具体化。因此，为确定国家合作义务的履行方式、标准及具体要求，南海周边国家有义务共同承担保护海洋环境及管理渔业资源的责任，积极建立区域组织并达成区域协定以落实此项义务。
二是善用国际软法治理。南海区域的生物多样性养护、海洋环境保护、气候变化共同应对等问题均是适合运用软法治理的领域。对于修正与完善南海区域法律秩序而言，开展国际软法治理具有两方面的助益。一方面，凝结了国际社会高度共识的国际宣言或决议表达了人类对于国际社会某项问题的共同价值理念和基本认识，未来可能在司法实践中被赋予效力或是成为条约缔结的基础。故可以利用国际软法所具有的向硬法“过渡”的功能，循序渐进地规范南海域内国家的海洋关系及行为。另一方面，南海各国能够在多领域的软法治理实践中逐渐深化信任认同并拓展共同利益，从而促进合作、友好、共赢观念的形成，最终反作用于国家实践，这是一种渐进主义在修正与完善南海区域法律秩序中的践行。
四、结 论
国际海洋法律秩序一词通常出现在国际法学研究之中，本质上具有国际法学与国际政治学的复合内涵，在交叉视角下探析国际海洋法律秩序的意涵，指规制国家间海洋关系和海洋行为的规范集合，并期待达成秩序内个体自愿依据规范行事的状态。依据国际法的双重法理属性，通过考察法理学和国际政治学中秩序一词的内涵，国际海洋法律秩序应当能够指引秩序内个体的行为选择进而维持国家行为模式的相对稳定性和可预测性，并为国家提供较为明确的划定权利义务边界的规则以及和平有效的争端解决机制。然而，当代国际海洋法律秩序在南海区域呈现出失序风险，具有的行为指引、规则供给、争端解决方面的效能日渐式微。失序风险的成因包括两个层面：观念层面，个体海洋观驱动国家为拓展本国利益而争夺制海权，加之南海“共同体观念”在现实因素的干扰下尚未形成，导致域内国家遵循并共同维护秩序的意愿不强；规范层面，“陆地统治海洋”的权利主张逻辑被本末倒置，且全球和区域海洋法规范均难以妥善规制南海国家间的海洋关系及行为。有鉴于此，中国与东盟各国应坚持对话协商机制、牢筑共同目标、加深身份认同，促进以共同利益和共同治理为基础的整体海洋观转化为集体观念；在遵循“陆地统治海洋”原则的基础上，以体系思维和“系统整合”方法协调适用《公约》与其他国际法规则，并渐进地推进凝结域内国家共识的区域规范体系形成。
在全球治理赤字持续扩大的背景下，气候变化、人工智能、网络空间等领域对南海各国提出前所未有的治理难题与规则创设需求。东盟国家应与中国相向而行，以包容互鉴的海洋观促进区域共识的凝结，共同推动南海区域法律秩序朝着更为公正合理的方向改革完善，为这片古老海域赋予可持续的和平与发展动力。
姚莹，女，黑龙江牡丹江人，吉林大学法学院、吉林大学国家发展与安全研究院教授、博士生导师，法学博士，主要研究方向：国际公法基本理论、海洋法、国际商法；佟昕桐，女，辽宁抚顺人，吉林大学国家发展与安全研究院博士研究生，主要研究方向：国际海洋法、国家安全战略
来源：《太平洋学报》2025年第11期
