楼宇:中国与拉美共建“一带一路”:进展、挑战及前景展望

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进入专题: 一带一路   中拉关系  

楼宇  

 

摘 要:作为21世纪海上丝绸之路的自然延伸,拉美地区已经成为“一带一路”倡议的重要参与方。十年来,中拉在“五通”领域取得了积极进展,树立了南南合作的典范。然而,拉美地区地缘政治形势严峻,多国政治、经济和社会状况不稳定等因素,给中拉高质量共建“一带一路”带来诸多挑战。当前,中拉关系蓬勃发展,政治互信持续加强,经贸往来不断加深,合作领域持续拓宽,迎来最佳战略机遇期,为中拉高质量共建“一带一路”提供了广阔前景。中拉共建“一带一路”是构建中拉命运共同体的重要纽带,推动中拉关系进入平等、互利、创新、开放、惠民的新时代。

关键词:“一带一路”倡议 拉丁美洲 中拉关系 中拉合作

 

2013年9月和10月,习近平主席先后提出建设“丝绸之路经济带”和“21世纪海上丝绸之路”两大倡议,合称“一带一路”倡议。作为中国向世界提供的重要国际公共产品和合作平台,“一带一路”倡议得到了国际社会的广泛支持和积极参与。截至2023年1月6日,中国已经同151个国家和32个国际组织签署200余份共建“一带一路”合作文件,其中有21个国家来自拉丁美洲与加勒比地区(以下简称“拉美”)。近些年来,中国与拉美共建“一带一路”有力促进了中拉关系的发展,已经成为推动构建中拉命运共同体的重要纽带。值此“一带一路”倡议提出十周年之际,聚焦中拉共建“一带一路”的现状与成果,探索“一带一路”建设在拉美面临的挑战及发展前景,以期为我国同各参与方扎实推进高质量共建“一带一路”提供实践参考。

一、中拉共建“一带一路”的进展及成绩

“一带一路”倡议最初的参与方以亚洲和欧洲国家为主,此后逐渐扩展到其他地区。2017年5月,拉美地区被正式纳入“一带一路”合作框架:5月10日,推进“一带一路”建设工作领导小组发布《共建“一带一路”:理念、实践与中国的贡献》,文件明确表示“欢迎拉丁美洲和加勒比地区参与‘一带一路’建设”,并强调中国致力于同拉美国家对接发展战略,“用共建‘一带一路’的理念、原则和合作方式推动各领域务实合作,不断扩大共同利益”。5月14日,习近平主席在第一届“一带一路”国际合作高峰论坛开幕式上致辞时指出:“‘一带一路’建设植根于丝绸之路的历史土壤,重点面向亚欧非大陆,同时向所有朋友开放。不论来自亚洲、欧洲,还是非洲、美洲,都是‘一带一路’建设国际合作的伙伴。”5月15日发布的《“一带一路”国际合作高峰论坛圆桌峰会联合公报》明确指出,“该倡议加强亚欧互联互通,同时对非洲、拉美等其他地区开放”。

2017年11月17日,中国和巴拿马签署《关于共同推进丝绸之路经济带和21世纪海上丝绸之路建设的谅解备忘录》,巴拿马成为首个加入“一带一路”倡议的拉美国家。2017年也因此被视为“中拉对接‘一带一路’建设元年”。截至2023年4月,在33个拉美和加勒比独立国家中已有21个与中国签订了共建“一带一路”合作文件。

党的十八大以来,中拉关系快速发展,为双方共建“一带一路”打下了良好的合作基础。当前,拉美地区作为21世纪海上丝绸之路的自然延伸,已经成为“一带一路”倡议的重要参与方。中拉在“一带一路”框架下的合作取得了诸多实质性进展和瞩目成绩,树立了南南合作的典范。

政策沟通方面,中拉秉持“共商、共建、共享”的基本理念,在发展经济、改善民生、推进中拉整体合作、落实联合国2030年可持续发展议程等多个领域达成广泛共识,中拉合作机制日趋完善。党的十八大以来,中拉元首保持高效沟通,政府间合作不断加强,政治互信持续深化,双方积极构建多层次、多领域的政策沟通与交流机制。2014年7月,习近平出席在巴西利亚举行的中国-拉美和加勒比国家领导人会晤,提出中拉关系“五位一体”中拉关系“五位一体”新格局和“1+3+6”合作新框架,并宣布正式建立中拉论坛。2015年1月,中拉论坛首届部长级会议在北京举行,标志着论坛正式启动。中拉论坛成员包括中国与拉共体33个成员国,旨在促进中拉平等互利、共同发展的全面合作伙伴关系。中拉共同制定了一系列规划以切实推动论坛成员国可持续发展,如《中国与拉美和加勒比国家合作规划(2015—2019)》《中国与拉共体成员国优先领域合作共同行动计划(2019—2021)》《中拉论坛第二届部长级会议关于“一带一路”倡议的特别声明》《中国—拉共体成员国重点领域合作共同行动计划(2022—2024)》等。毋庸置疑,中拉论坛机制及其框架下的多个分论坛对于推进中拉共建“一带一路”具有重要作用。具体到国别层面,中国和拉美21个“一带一路”参与国签署了多份合作文件和框架协议,涵盖贸易、投资、基础建设、科技、文化、卫生等多个领域,与拉美国家的中长期发展规划进行战略对接,有效促进了中拉务实合作。

设施联通方面,中拉合作不断取得新成果。在“一带一路”框架下,多个中拉合作项目顺利开展,涵盖交通运输、电力、通信工程、能源和城市建设等领域,对改善拉美国家落后的基础设施建设起到了积极作用。拉美地区已成为中国开展对外承包工程业务的第三大市场。2005年—2020年间,中国在拉美已投入使用或在建的基础设施项目共138个,项目资金总额超过940亿美元,为当地创造逾60万个就业岗位。以最早加入“一带一路”倡议的巴拿马为例,由中国企业承建的阿玛多尔会展中心已于2019年投入使用,成为中美洲最大、设施最先进的国际性会展中心。秘鲁的钱凯港项目是“一带一路”在拉美的标志性项目之一,建成后将成为拉美地区重要的枢纽港和太平洋门户港。截至2023年3月底,阿根廷贝尔格拉诺货运铁路改造项目已完成工程量的94.63%。得益于该项目,贝尔格拉诺铁路年运量从2013年的76万吨增长到2023年的265万吨,带动了阿根廷内陆省份的经济发展和就业增长。随着“一带一路”项目在拉美的有序推进,中国技术、“中国建设”和“中国智造”已经成为中国的新名片。

贸易畅通方面,中拉贸易关系稳定增长,经贸合作规模持续扩大,取得了跨越式发展。2012年以来,中国一直保持拉美第二大贸易伙伴地位。2012年中拉贸易总额为2612亿美元,2022年中拉贸易总额达4857.90亿美元,连续第二年突破4500亿美元。2023年1月—2月,中拉贸易总额为4975.52亿元人民币,同比增长8.9%。从投资领域看,拉美地区是中国海外投资第二大目的地。数据显示,2013年末中国在拉美的投资存量为860.96亿美元,2017年末这一数据为3868.92亿美元,而到2021年末,这一数据已达6937.4亿美元,其中,仅2021年度中国流向拉美的投资就为261.6亿美元,比上年增长57%,占当年对外直接投资流量的14.6%。《中国与拉美和加勒比国家合作规划(2015—2019)》提到,“力争10年内双方贸易额达到5000亿美元,双方投资存量达到至少2500亿美元”。前者预计在2023年年底就能实现,后者已经超前超量完成。中拉贸易的持续增长以及来自中国的投资无疑为受疫情影响的拉美经济复苏注入了重要动力。

资金融通方面,中国与拉美开展了多种形式的金融合作,取得了积极进展。早在2009年1月,中国人民银行就代表中国正式加入为拉美地区社会经济发展提供最主要资金来源的美洲开发银行美洲开发银行。亚洲基础设施投资银行、中国国家开发银行和中国进出口银行等平台也为拉美国家投融资便利化提供了条件。此外,为促进中拉合作,中国陆续推出了中拉合作基金、中拉产能合作投资基金、中国-拉美基础设施专项贷款等平台和合作机制。《2022年人民币国际化报告》数据显示,截至2022年,中国已同阿根廷、巴西、苏里南、智利的中央银行签署了双边本币互换协议。中国银行、中国工商银行、中国建设银行、交通银行、招商银行等已在拉美多国开设分支机构。人民币国际化在拉美也取得积极进展。2022年11月,阿根廷人民币清算行服务正式启动。2023年2月,中国与巴西签署建立人民币清算安排的合作备忘录。中拉资金清算安排和支付结算渠道的不断完善,为中拉双边贸易投资提供了便利,有效提升了资金循环质量,为双边金融机构协同发展创造了新机遇。

民心相通方面,中拉在文化、教育、旅游、卫生、科研、媒体、民间交往等领域广泛开展合作。中拉文化交流年、“未来之桥”中拉青年领导人培训计划、“中拉科技伙伴计划”、中国-拉丁美洲新闻交流中心记者团、中拉文明对话论坛等项目和活动有序推进,中拉人民心与心的距离正在逐步缩小。孔子学院网站显示,拉美地区已设立孔子学院或孔子课堂52所,分布于23个拉美国家。值得强调的是,巴西戈亚斯联邦大学中医孔子学院是拉美第一家以中医为特色的孔院,对促进中医药的国际传播作出了积极贡献。新时代中拉关系的蓬勃发展成为中拉文学译介的重要推力,莫言、刘慈欣、麦家等当代中国作家开始进入拉美读者的视野;2013年—2019年的短短7年间,“共有360种拉美文学图书在中国出版,占70年来拉美文学汉译总量的35%”,据笔者统计,2020年1月—2023年3月,又新增150余种。拉美的中国研究发展迅速,截至2019年年底,拉美地区共有涉华研究机构66家。拉美和加勒比地区中国学术网、巴西中国研究网络、委内瑞拉中国研究会等聚焦当代中国研究的学术网络逐渐形成,有力推动了中拉学术共同体的构建。

二、中拉共建“一带一路”高质量发展面临的主要挑战

作为一个涉及面广、持续时间长的系统工程,“一带一路”建设在推进过程中也面临一系列挑战和问题。2019年,习近平主席在第二届“一带一路”国际合作高峰论坛上强调,要推动高质量共建“一带一路”。与亚洲、欧洲和非洲等地区相比,拉美距离中国最为遥远,加入“一带一路”的时间也相对较晚,因此,中拉共建“一带一路”高质量发展面临的挑战更为复杂,主要集中在以下方面。

(一)拉美地区地缘政治形势严峻,制约“一带一路”项目推进

从国际层面看,无论是历史、语言和文化,还是经贸关系,拉美国家与欧美之间有着密切的联系。19世纪,拉美国家通过独立运动摆脱欧洲的控制后,又逐渐沦为美国的“后院”。美国大肆推行“门罗主义”,强调其在整个美洲的领导地位,频频干涉拉美地区事务。近年来,随着中拉关系的迅猛发展和越来越多的拉美国家加入“一带一路”倡议,欧美国家认为这损害了其在拉美的利益和影响力。特别是美国,更是将拉美当作与中国博弈的又一重要地区。美国不断调整其对拉政策,打压拉美左翼政权,出台一系列对冲机制,试图阻碍中拉合作,干扰“一带一路”项目在拉美的推进。例如,2019年美国发布“美洲增长”倡议,旨在重点加强美国与拉美国家在能源和基础设施建设领域的合作。“美洲增长”倡议规划和目标与“一带一路”倡议存在诸多相似性,美国针对中国的用心不言而喻。美洲开发银行自成立以来,始终保持着由拉美官员担任行长的惯例,以确保该行能以更加独立公正的方式为拉美国家的发展提供金融服务。然而,这一惯例被美国打破。2020年9月,由特朗普提名的白宫国家安全委员会西半球拉美事务高级主管毛里西奥·克拉韦尔-卡罗内(Mauricio Claver-Carone)当选新一任行长。这一事件反映了美国试图在金融领域加大对拉美的控制,升级对中国的制衡力度。此外,美国还加大舆论攻势,操控一些拉美媒体恶意诋毁“一带一路”倡议,刻意抹黑相关项目。

从地区层面看,拉美地域广阔,国家众多,一些次区域或邻国之间存在利益冲突,在某些项目上不易达成共识,导致其进展缓慢。特别是一些多边项目,如横跨南美洲大陆、连接太平洋及大西洋的“两洋铁路”建设项目。早在2014年,中国、巴西和秘鲁三国就发表了共同声明,并成立工作小组推进该项目。此后,虽然经过多轮谈判和反复论证,项目至今无实质性进展。不仅在三国政府层面难以达成共识,巴西和秘鲁国内不同的地区和省份之间也因潜在利益而竞争激烈。此外,由于中央政府与地方政府的职能和所追求的目标存在差异,不少“一带一路”项目在推进时面临国家利益和地方利益冲突问题。

(二)拉美国家局势不稳,加大了中拉共建“一带一路”高质量发展的风险

从政治层面看,21世纪以来拉美国家左右翼政党竞争激烈,政局不稳。政府的频繁更迭导致政策多变,加大了中国与当地政府建立和维系长期互信与合作关系的难度,再加上拉美政府治理能力弱、官僚体系碎片化等因素,干扰了“一带一路”项目的执行,大大降低了诸多合作协议的落地效率和推进速度。

从经济层面看,拉美国家经济发展水平不一。世界银行2021年数据显示,拉美国家中有8个高等收入国家和19个中等偏上收入国家,但由于还有一些中低等和低收入国家,导致拉美地区人均GDP仅为8327.6美元。受新冠肺炎疫情冲击,全球经济复苏乏力,拉美国家的经济状况更是雪上加霜,普遍面临高通胀率、财政失衡、外汇短缺、债务压力大等困难。因此,整体而言,拉美国家的投资环境不佳。“一带一路”在拉美的项目多集中在投资金额大和建设周期长的基础设施和能源行业,中国企业普遍面临投资回收期长、回报率低、成本收益失衡和债务违约等风险。

从社会层面看,拉美地区的贫困率和失业率一直居高不下。据联合国拉丁美洲和加勒比经济委员会(CEPAL,以下简称“拉加经委会”)估算,2022年拉美的贫困人口比重为32.1%,极端贫困人口比重为13.1%。拉美国家的非正规就业率持续攀升,在一些国家非正规就业占净就业人数的70%左右。这一现象反映了拉美国家社会保障机制缺乏,就业不足现象严重。日益加剧的社会不平等和贫富悬殊导致了严重的社会问题和犯罪率增长。拉美是全球最不安全的地区之一。数据显示,2023年全球犯罪指数最高的前25个城市中,有13个属于拉美国家。委内瑞拉是犯罪指数最高的国家,为82.65,此外,有22个拉美国家的犯罪指数超过50。因此,“一带一路”项目在拉美推进时不仅会面临政府违约风险和金融风险,还存在地方治安类的风险。

(三)中拉在“软联通”和“心联通”方面仍有待提高

受制于地理位置和语言障碍等因素,中拉双方相互认知不足,国际规则标准对接不畅,还需加强沟通、凝聚共识。拉美国家众多,各国金融、税收、劳工、环保、能源等领域的法制法规和产业政策不尽相同,中拉双方对此都缺乏了解,在推进“一带一路”项目时增加了沟通成本和对接障碍。诚然,中拉共建“一带一路”有着较为清晰的顶层设计,但缺乏更为具体的专项机制,如专门推进中拉高质量共建“一带一路”的国际协调机制和工作对接机制,专门促进贸易投资便利化和投融资可持续发展的保障机制,专门应对项目建设在环境保护、法律法规及与当地原住民及工会组织沟通等方面问题的多边协商机制,与“一带一路”项目相关的协调仲裁和争端解决机制,等等。此外,中国企业本身也需要提升国际化水平、法律意识和环保意识,加强对国际标准和对象国国情及法律法规的了解。

三、中拉高质量共建“一带一路”的发展前景及建议

党的十八大以来,中拉关系持续深化,堪称历史最好时期。当前,中拉双边关系更是迎来最佳战略机遇期,为高质量共建“一带一路”提供了新的条件和广阔前景。

拉美地区在经历了“粉红浪潮”后,于2017年左右出现“左退右进”的态势,又在近年呈现“向左回摆”的趋势。当前,巴西、智利、阿根廷、墨西哥、哥伦比亚、秘鲁、玻利维亚、尼加拉瓜和洪都拉斯等国均为左翼执政。“拉美地区重新回归到左翼执政占多数的局面,这也被外界解读为新‘粉红浪潮’。”总体而言,左翼政府执政更有利于中拉关系发展,有利于中拉共建“一带一路”沿着高质量发展方向不断推进。一直以来,面对美国等西方国家持续加强对拉美的战略争夺,部分国家态度摇摆,倾向于以对冲战略平衡与各大国之间的亲疏远近,以此谋求自身利益最大化。此外,在面对欧美国家胁迫该地区国家“选边站队”时,它们往往只能被迫接受。相较右翼政府,拉美的左翼政府更容易团结起来抵制霸权主义和强权政治。因此,当前的拉美政治生态构成了深化中拉关系的一大利好因素。

2017年以来,中国外交在拉美地区不断取得新的突破,中国在拉美的“朋友圈”不断扩大。2017年6月,巴拿马与中国建交,并于11月加入“一带一路”倡议。蓬勃发展的中巴关系在中美洲起到了积极的效应,萨尔瓦多、尼加拉瓜先后于2018年8月和2021年12月与中国建交或复交,并分别于2018年11月和2022年1月加入“一带一路”倡议。2023年3月26日,洪都拉斯宣布断绝同台湾的所谓“外交关系”,与中国建交。2023年4月,巴西总统卢拉访华,两国签署多项双边合作文件并发表了涵盖深化全面战略伙伴关系和应对气候变化等事项的联合声明。作为拉美大国,巴西一直在探讨加入“一带一路”倡议。期待巴西能成为“一带一路”大家庭的一员,和中国在“一带一路”框架下深化合作。

在经济和金融领域,中拉也迎来了更多合作机遇。中拉经贸合作互补性较强,双方资源禀赋和产业结构上的差异形成了互利合作的广大空间。作为发展中国家聚集的地区,拉美需要大量资金支持促进发展。拉加经委会一份发布于2017年的报告指出,要实现2030年可持续发展目标,拉美地区在社会发展、环保、能源、农业和基础设施建设等领域共计需要融资3万亿—14万亿美元。受新冠肺炎疫情和国际局势影响,拉美经济遭到重创。据拉加经委会估算,拉美国家2023年的外部融资需求为5710亿美元左右。目前,拉美地区内生增长动力有限,内源资金支持方面存在巨大困难。这为中拉加强“一带一路”合作提供了契机。2023年1月以来,随着各国新冠肺炎疫情防控措施的不断优化,商品、服务和人员等要素的跨国流动已基本正常。经济交往的恢复将进一步推动中拉“一带一路”合作。

中国与拉美国家双边、多边政治和经贸关系的发展,成为推动中拉共建“一带一路”持续向前、向好发展的重要动力。当今世界正处于一个新的动荡变革期,全球经济严重衰退,各国的发展都面临严峻挑战。中拉共建“一带一路”高质量发展,需重点推进以下方面建议。

第一,夯实中拉政治互信与战略合作,深化拓展全球伙伴关系。应抓住当前拉美新“粉红浪潮”机遇,进一步提升与拉美国家的政治互信,吸收更多国家参与“一带一路”建设。应充分利用“一带一路”这一国际合作平台,加强与拉美国家交流共商共建共享全球治理观、全球发展倡议、全球安全倡议和全球文明倡议等理念,深化拓展平等、开放、合作的全球伙伴关系,一道践行多边主义,共同推动构建公平正义的全球治理体系。面对“逆全球化”潮流,中国与拉美国家应坚持多边主义和自由贸易,推进共建“一带一路”,不断夯实经济全球化的坚实基础,推动构建开放、透明、包容、非歧视性的世界经济秩序。

第二,完善中拉合作机制,推动规则标准“软联通”。在继续加强中拉论坛机制的基础上,推动构建和完善中拉高质量共建“一带一路”合作机制。应充分考虑拉美不同次区域和国家的战略利益诉求,将“一带一路”合作机制进行细分化和精准化。2019年10月,中国与加勒比国家共建“一带一路”合作会议在格林纳达成功召开。这种以高峰论坛为引领、区域对话会和专业领域多边平台为支撑的“一带一路”多边合作架构值得推广到更多的次区域。应加强“一带一路”倡议与拉美地区及各参与国发展政策和规划的有效对接,并积极推进“一带一路”合作机制与联合国、二十国集团(G20)、上海合作组织、金砖国家等国际组织与机制的沟通对接。

第三,加大惠民项目,助力改善拉美地区的民生。应重点打造一批示范性的惠民项目,让拉美国家能直观感受到开放包容下的发展合作红利和共建“一带一路”对助力拉美发展带来的重大机遇。拉美的基础建设无论是在数量上还是质量上都存在较大短板,成为地区发展的掣肘。新冠肺炎疫情暴发后,拉美国家数字基础设施建设薄弱的问题进一步凸显。近年来,我国在消除贫困领域取得了举世瞩目的成绩。通过与拉美国家共建“一带一路”,我国也可以为拉美国家减少贫困、增加就业和改善民生贡献力量,推动拉美的可持续发展。切实把“一带一路”打造成中拉的共同发展之路、中拉人民的共同富裕之路。

第四,加强国际传播,讲好新时代中国故事。应提升国际传播能力建设,加强与拉美媒体的交流合作,探讨讲好中拉合作故事的新路径与新方法,充分利用除官方平台之外的国际媒体、企业和民间机构等非官方传播平台,加强“一带一路”理念和重要成果的国际传播。一方面,我们要讲好“一带一路”在拉美的故事,多宣传成功案例和生动案例,增进拉美民众对“一带一路”的了解,提升“一带一路”项目的国际形象。如负责建设巴西美丽山二期特高压直流输电线路项目的中国国家电网巴西控股公司,在推进项目时严格遵守当地法规,切实履行环保义务和社会责任,保护沿途环境、动植物和历史文化古迹等。该项目于2019年获得巴西最权威的可持续发展奖项——“社会环保管理最佳实践奖”。这一事件对提升“一带一路”项目的国际形象起到了很好的作用。另一方面,还应通过讲述“一带一路”的故事去讲好新时代中国的故事,展现中国式现代化的发展故事,以及中拉合作共赢的友谊故事。

四、结语

2023年1月24日,习近平主席以视频方式向拉美和加勒比国家共同体第七届峰会致辞。他强调,中方高度重视发展同拉共体关系,将拉共体视为巩固发展中国家团结、推动南南合作的重要伙伴。“正是本着这样的初心,中方同拉方一道,不断加强中拉论坛建设,推动中拉关系进入平等、互利、创新、开放、惠民的新时代。越来越多的地区国家同中国合作推进高质量共建‘一带一路’,支持并参与全球发展倡议和全球安全倡议,同中方携手构建中拉命运共同体。”毋庸置疑,“一带一路”就是一条把相距万里、山水相隔的中国与拉美连接到一起的纽带,就是一条助推中拉共同发展、合作共赢的友谊之路。几年来,中拉共建“一带一路”在“五通”领域取得了切实进展。面向未来,中国与拉美将携手并进,合力书写高质量共建“一带一路”的新篇章。

 

楼宇,中国社会科学院拉丁美洲研究所助理研究员

来源:《世界社会主义研究》2023年第5期

项目:重庆市社会科学规划“学习贯彻党的二十大精神”重大专项“国际传播体系建设中关于标识性理念和话语研究”(2023ZD10)的阶段性成果。

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