朱晨歌 倪峰:“一带一路”、中间地带与美国对华战略博弈

选择字号:   本文共阅读 6587 次 更新时间:2024-07-11 06:49

进入专题: 一带一路   中美关系  

朱晨歌   倪峰  

内容提要:基于争夺国际中间地带的地缘战略传统,美国将“一带一路”倡议作为对华战略博弈的重要场域。自中国提出并落实“一带一路”倡议以来,美国政府的反应策略可以划分为战略意图警惕、少边主义阻断和多边制度竞争三个阶段。美国对华竞争策略的演变逻辑集中表现为愈发强调争夺中间地带国家的重要性,以谋取第三方支持作为其“竞赢”中国的战略工具。美国对中国及其“一带一路”倡议的负面战略评估,以及美国国内外对华共识凝聚力的上升,为其对华竞争手段赋予了承诺扩大化、议题安全化和策略明晰化的特质。美方的举措破坏了国际多边合作机制的现有框架,也在美国社会层面扰乱了舆论生态和决策环境,加剧了国际安全环境中的不可控风险。跟踪分析美国针对“一带一路”倡议在中间地带展开的竞争举措,不仅能够理解中美关系的演变轨迹与发展趋势,也要求中国通过战略研判、意图传递与制度对接等路径予以应对。

关键词:中美关系;一带一路;中间地带;战略互动

 导 论

一国的对外合作实践不但具有重塑国际秩序的潜力,也往往会成为国家间战略博弈的新场域。2013年以来,中国以实践“一带一路”倡议为依托,推动了沿线国家基建、经贸、安全与人文合作,国际地位和影响力大幅提升。中国外交的走向与国际格局的变动引起了美国的深切关注。近年来,美国对中国推行“一带一路”倡议的意图与影响的质疑逐步加深,随着对华战略竞争的烈度提升,对该倡议的公开批评与攻击也日趋激烈,乃至提出各种替代方案,意在争夺对国际中间地带的影响力。可以说,“一带一路”倡议的发展现状与未来前景,既由中国与沿线共建国家共同塑造,也与美方调配战略资源的施力目标息息相关。美国作为影响这一倡议实施的最重要外部因素之一,深入分析其所针对“一带一路”倡议的战略决策逻辑具有重要意义。

现有研究已经就美国针对“一带一路”倡议的政策评估、应对手段及其战略影响等进行了较为细致的梳理。这些研究丰富了我们对于美国“竞赢”中方“一带一路”倡议的理解,但目前的分析存在两方面缺失。第一,对美国回应“一带一路”倡议的阶段性变化和发展把握不足,现有研究多停留在“事件—阶段”描述层面,学理分析的深度尚有待提升。第二,过度强调在该议题上美国各届政府对华博弈的手段差异,对于美国在该问题上开展对华博弈的主要线索——尤其是在美方举措及其对国际力量格局认知的关系上——相关论述仍需加强。因此,本文试图通过对美国近几届政府的对华战略理念予以更细致的纵向辨析比较,以提炼出其核心决策逻辑。

在“一带一路”相关议题上,当前美国展开对华博弈的核心逻辑是争夺国际中间地带的力量,进而重振美国的全球领导力。美国在战略思维与实践中长期重视中间地带,也将其作为应对中国等大国竞争的重要面向。美国对“一带一路”倡议的反应历经战略意图警惕、少边主义阻断和多边制度竞争三个阶段,其间伴随着在争取国际力量上的策略清晰化,以服务于其对华战略博弈。美国以“一带一路”为由升级大国竞争,其战略认知和反制举措将会继续体现在美国的对华战略主线中,也将对中美双边关系、地区安全与全球秩序产生深远冲击。

 一    美国对华战略思维的中间地带视角

美国对中间地带的强调长期体现于其外交思维和战略实践中,在对华战略层面尤为显著。分析美国如何基于中间地带视角对华采取战略评估和落实战略举措,可以为理解当前的中美关系提供重要透镜。

(一)中间地带之于美国对外战略传统

中间地带及其衍生概念可见于各大国的战略理念之中。许多国家虽然未必是国际体系中的主要行为体,但其在地缘位置上介于大国力量的交界地带,在战略价值上具有调整大国实力对比的能力,在身份认同上通常具有一定的战略独立性,这些国家就可以被视为国际关系中的中间地带。从历史上各国的竞争实践可以看出,这些国家既是大国间避免直接对抗的缓冲区域,大国也往往通过争取这类国际力量,追求相对竞争对手的战略优势。毛泽东曾提出,介于美苏之间的广大亚非拉国家与西方国家是值得争取的中间地带,并以此指导新中国的外交实践,这一战略理念在提升中国国际地位、变革国际格局中发挥了重要作用。

美国长期重视加强对大国之间中间地带的影响力,希望借此确保其全球霸权安全。美国自20世纪初以来,显著提升了塑造域外战略环境的能力,且愈发担忧对手国际影响力的上升会导致本国权威的衰落,因此逐渐重视将尚未明确隶属某一国际阵营、但具有施加影响潜力的地区视作彰显本国国际地位的重要目标。例如在冷战后期,美国国内对美苏竞争前景的态度逐渐转为乐观,其论据之一就是意识到苏联对于亚非拉国家影响力的下降,认为“苏联迄今未能将其增强的军事能力转化为持久的政治收益”。在后冷战时期,美国战略学界也意识到诸多重大的地区安全问题正在卷土重来,危及美国主导下的单极国际秩序,因此为确保美国霸权,必须增强对以欧亚大陆为代表的中间地带的力量投射水平。

在对外战略的实践中,美国为强化对中间地带的形塑,亦不乏采取高烈度的大国对抗手段。其中以朝鲜战争和越南战争两场重大战争为代表,美苏为争夺对第三世界的影响力,在这两个相较本国战略核心的边缘地带、同时也是两极势力范围的缓冲区,从幕后支持相关国家,进行了高烈度的冲突。对受到美苏势力范围辐射的拉美和中东欧地区,美国也多次挑起低烈度冲突,升级国际危机并发起对外隐蔽行动,遑论在中东和非洲地区的深度政治和军事干预。从美国战略实践可以看出,大国竞争不仅是其针对竞争对手的正面对抗,更包括美国持续针对对手“在第三世界开始发动攻势”。因此,在大国竞争中重视争夺中间力量,是美国对外战略的重要路径。

(二)中美战略互动的中间地带维度

美国对华战略的一条主线是维护其对中间地带的主导性影响。在美苏争霸时期,中国就被美国视为力图争取的中间地带国家,如亨利·基辛格(Henry Kissinger)所言,“对中国主动采取行动得到的最大的好处也许就是对苏联的影响”。美国在20世纪40年代和70年代分别寻求接触中国,试图以此限制苏联的国际影响力,并确保美国在关键中间地带国家方面的战略利益。

但在对华展开竞争的历史时期中,美国从未忽视将中国视为其在发展中国家和地区争夺影响力的主要对手。美国意识到冷战期间从地缘上遏制苏联具有成效的同时,也试图将对苏联的遏制战略复制到对华竞争中,试图通过“塑造北京的战略环境”达到美国的国际安全目标。从中美战略互动的历史经验中,可以提炼出美方的两类手段。

一是重视美国在掌控中间地带方面的对华优势。美国通过增强国际制度参与、构建安全联盟与扶持关键中间地带国家等举措,意图限制中国的国际战略环境。美国的地缘战略家意识到,尽管中间地带国家在国力上无法与大国相比,但其落入某个大国的掌控则会产生重大的地缘效应。冷战结束以来的国际秩序张力更是进一步强化了这一认知:美国长期维持着世界单极地位,但中国的崛起导致了国际秩序的深度调整,中国也成为第二个被美国视为主要挑战的陆权大国。因此美国越来越将干预中间地带置于其外交政策的首要议程,进而以“大量外交政策工具来制衡中国”。这一举措的核心逻辑是,将加强与中间地带的合作作为限制中国外部战略环境的路径。

二是规避中国对于中间地带影响力的持续提升。冷战期间,美国高度警惕中国在亚非拉发展中国家的影响力。中国长期作为第三世界的一员,在身份上与这些国家具有共通性,这一优势是美国无法企及的。美国既担心中国对这些国家的政治制度塑造,也着重关注中国的对外经济和技术援助。中美在亚非拉部分地区展开了援助竞争,美国一直焦虑中国在这些区域持续提升其国际权威。以非洲地区为例,开启于1970年的坦赞铁路建设贯彻了周恩来提出的“对外经济技术援助八项原则”,显著地提升了中国在铁路沿线国家内的国际形象。1971年,美国中央情报局在名为《中国想要在黑非洲做什么?》的政策评估中,分析了中国对非洲国家的援助外交“可以以很小的代价和风险给美苏带来麻烦”。尼克松政府也在对非洲国家元首的外交辞令中,担忧中国的援助外交较之苏联“更为敏感和有效”。由此可见,美国对华政策的一个重要面向即源自对中国能否有效地形塑中间地带的关注。

(三)美国视域下中国对全球中间地带的战略重塑

冷战结束以来,中间地带的属性发生了显著转变。从范围上看,冷战期间美苏之间的广袤中间地带由于全球秩序变革,转变为更为分散、形势更加复杂的地缘布局;并且,中间地带国家的独立性和相对权力分配有所提升,具有更为积极的战略愿景,不再唯霸权国意愿是从。从性质上看,如果说20世纪的地缘政治以领土为主要目标,那么全球各地区内和地区间的互联互通就成了当前的地缘政治特质。全球化浪潮与技术进步使各地区、各国家不再仅仅是“孤岛”:通过国际沟通与跨国合作充分发挥各国的比较优势,提升本国在全球合作网络中的中心度,逐渐成为后冷战时期大国权力竞争的新场域。

美国密切关注中美战略互动中“新中间地带”的发展态势。美国逐渐意识到,中国敏锐地抓住了全球中间地带的演变逻辑,正在有效地开展战略布局。美国认为,不同于冷战时期的苏联通过制度植入和政治管控来争夺中间地带的做法,中国基于“一带一路”倡议等方式完善了经济互联互通,提升了中国与东道国的外交关系,以一种非掠夺性的方式实现了国际影响力的提升,尤其是加强了与中间地带国家的政治互信,在“全球南方”崛起对世界秩序的重塑中扮演了重要作用。自2008年全球金融危机以来,美国也采取了一些意在中间地带强化政治存在的举措,但与“一带一路”倡议的规模与成效相比仍未达到预期。这让美国对于中方在中间地带国家的影响力愈加焦虑。

与此同时,美国也并未摒弃传统地缘思维,仍然不时以零和博弈式的考量看待中国的对外行为。这类安全思维把中国视作苏联对美威胁角色的延续,将中国看成寻求控制“心脏地带”“边缘地带”的陆权强国,进而把“一带一路”倡议渲染为中国寻求“操纵”中间地带国家的政策工具。美式传统地缘战略视角认为,中国通过制度化的国际经济合作提升在中间地带国家的影响力,加大了美国介入相关区域制衡中国的难度,可能会对美国的全球霸权带来风险。这类思维与对华鹰派视角相结合,在坚定美国发起对华战略竞争上发挥了促动作用。

上述两类视角组成了美国的对华战略评估,即中国正在试图重塑乃至控制全球范围内的中间地带。随着中美权力分布的变动,中间地带再次成为大国间的主要互动场域。美国认为,中国当前对该地区的重塑是全方位的:既有传播中国发展模式、“销蚀”西式民主制度的潜力,又通过对相互依赖的“武器化”对相关国家施加影响。这逐渐促使美国在针对以“一带一路”倡议为代表的中国国际合作行为上,竞争投入越来越大、烈度也逐步提升。

 二    介入中间地带与美国冲击“一带一路”倡议的战略耦合

“一带一路”倡议的发展历程伴随着美国政策冲击与地缘介入深度融合的三个阶段:一是对中方国际治理构想的意图逐渐担忧(2013—2017年);二是通过联合少数盟友试图阻断“一带一路”倡议的推行(2017—2021年);三是建立和改组由美国主导的国际制度展开对华竞争(2021年至今)。可以看到,美方策略演进的本质是在争取中间地带上的目标明确化。

(一)阶段一:战略意图警惕(2013—2017年)

美国紧密观察着中国国际合作理念对中间地带的影响程度。在“一带一路”倡议逐渐落实的数年内,美方由有限关注与谨慎乐观,逐渐出现高度警惕之势。

在中国提出“一带一路”倡议伊始,美国官方仅在部分场合表达了有限支持的立场。2013年和2015年分别是中国提出和落实“一带一路”倡议的重要节点。2015年9月25日,在中美首脑会晤中,奥巴马总统宣称中美可以在经贸关系、气候合作、亚太安全和全球安全这四个议题中达成合作,但未提及中美在国际基础设施建设、对外援助与投资等问题上的共同目标,没有正面回应“一带一路”倡议。在奥巴马任期,其核心政策团队成员极少在公开场合评议中方的区域经济合作倡议,美国国会也从未就该主题召开听证会。特朗普政府初期也对中国释放了部分积极信号。在2017年举行的首轮中美外交安全对话上,他对中方表示,支持在“一带一路”有关项目上开展中美合作。时任美国国家安全事务副助理博明(Matthew Pottinger)也参加了2017年5月的“一带一路”国际合作高峰论坛。因此直至特朗普政府初期,美国对“一带一路”倡议的公开表态虽然较少,但还没有表现出明显的排斥立场。

但在同一时期,美国国内针对“一带一路”倡议的观点却愈发复杂,警惕和批评的声音被放大,这些负面认识主要源自对中国和中间地带关系的判断。倡导自由国际主义的战略界人士认为其对美国兼具机遇与风险:一方面,承认中方倡议对周边国家提供了发展机遇,可以分担美国的战略重负;另一方面,也明确担忧这是对美国“亚太再平衡”战略的反制,担心中国构建的新秩序会冲击美国的全球主导地位。他们尤其忧虑中国会削弱美国的盟伴体系,侵蚀美国向全球投射军事力量的能力。美国保守派则对“一带一路”倡议展开猛烈抨击,称其为中国向周边陆海拓展地缘空间乃至寻求与美国在亚太地区重新划分“势力范围”的大战略;并认为这是中国版的“马歇尔计划”,这让美国在二战后对全球的“民主改造”受到了“严重威胁”。

美国之所以逐渐将“一带一路”倡议视作“战略威胁”,其主要原因是认为“一带一路”倡议扰乱了美国对中间地带的战略布局。一个重要的转折点就是亚洲基础设施投资银行(AIIB)的蓬勃发展。美国在意识到亚洲基础设施投资银行获得了许多国家的积极参与后,逐渐认为中国具有重塑全球金融治理结构的雄心,也将此视作“本届政府耻辱性的外交失败”。另外,奥巴马政府曾于2011年提出了一项增进中亚、南亚、非洲跨区联通的“新丝路”计划(New Silk Road Initiative),美国起初将“一带一路”倡议视作其失败的“新丝路”计划的替代品,甚至认为这是中国解决国内经济乏力的一项无奈之举,因此在承认和支持“一带一路”倡议上还保持了一定空间。而在这一倡议为中国带来战略收益后,该合作空间随即迅速缩小。

总之,这一阶段的主要表现是美国对于“一带一路”倡议意图的逐步关注与警惕。在“一带一路”倡议问题上,美国政府有意保持着一定的政策灵活性,但已初步认识到在该议题上争夺中间地带的紧迫性。

(二)阶段二:少边主义阻断(2017—2021年)

随着特朗普政府将中国明确为“首要战略竞争对手”,美国意识到“一带一路”倡议对美国在中间地带布局的紧迫冲击,其战略反应急剧敌对化,并试图利用美国及其核心盟友的优势地位予以阻断。

特朗普政府对于“一带一路”倡议态度的迅速转向是其对华战略调整的前奏。2017年下半年以来,美国政府一转此前对“一带一路”倡议的谨慎支持,开始在中间地带展开对华外交攻势。在2017年9—10月针对印度的密集外交中,特朗普政府首任国务卿雷克斯·蒂勒森(Rex Tillerson)公开批评“一带一路”倡议。时任国防部长詹姆斯·马蒂斯(James Mattis)也宣称中国试图“垄断‘一带一路’地区”,甚至炒作沿线地带内所谓中印“争议领土”问题。而中国人民解放军驻吉布提保障基地的建立,更让美国公开表达对其“严重后果”的担忧。这说明,特朗普政府不再仅以经济合作倡议的视角看待“一带一路”倡议,而是强调该倡议或将扩大所谓中国“势力范围”的国际安全影响,并将其与美国国家安全和军事学说相绑定。

这一战略转向的标志性事件就是斯蒂芬·班农(Steve Bannon)2017年年底在东京的涉华演说。班农曾短期担任特朗普政策团队的核心人物,也是特朗普政府对外战略理念的主要设计者之一。他在演说中将“一带一路”倡议视为中国的一项全球地缘战略,是西方地缘政治学说的集大成者。班农将“一带”附会为哈尔福德·麦金德(Halford Mackinder)关于中亚腹地战略地位的应用,将“一路”视作继承了阿尔弗雷德·马汉(Alfred Mahan)的海权论,并将中国的“区域拒止”与尼古拉斯·斯皮克曼(Nicholas Spykman)的“海陆联通”理论联系起来。班农对特朗普政府的建议是加强与日本等战略伙伴的合作,抵制中国通过“一带一路”倡议来获得世界主导权。

与班农的判断相似,特朗普政府对外战略框架的一个重点是对华展开中间地带竞争。在特朗普任上的《国家安全战略》《印太战略报告》《中国军力报告》等重要政策文本中,美国重点抨击了中国的两项国际行为——“一带一路”倡议与所谓的“南海主权争端”,认为中国通过“一带一路”倡议来强化针对沿线国家的“经济胁迫”乃至“颠覆主权”,并称其挑战了所谓“基于规则的地区秩序”。美国甚至声称,中国是想利用这一倡议将美国“赶出”(displace)“印太”地区。这些对于中美关系、中国形象以及“一带一路”的重新定义,特别是对中方国际合作倡议战略影响的扭曲与夸大表述,为美国颠覆此前对华政策、加剧对华博弈提供了概念基础。

在对冲“一带一路”方面,特朗普政府形成了少边主义(minilateralism)的战略逻辑,具体包括核心盟伴互动和不对称施压两类手段。首先,尽管特朗普政府将践行孤立主义、屡屡“退群”作为政治名片,但其倚重少边机制作为国际战略工具。美国主导形成了以“四方安全对话”(QUAD)为代表的小多边机制,强化与印、日、澳等国的经贸安全合作,以提升相对中国的不对称优势。此外,特朗普政府也通过与日、澳建立“蓝点网络”(Blue Dot Network)合作框架,试图在亚洲地区与“一带一路”倡议形成竞争。其次,特朗普政府有意识地与部分欧亚、非洲地区的中间地带国家加强经济联系,以削弱中国的区域影响力。但特朗普所构想的经济互动仍以增强美国议价优势、维护美国核心利益为基础。例如其“新非洲战略”明确提出,美国与非洲的互动是为了“推进美国在非洲的优先事项”。而且,美国针对这些中间地带国家的政策话语仍以威慑和警告为主,试图通过施压来削弱这些国家对华合作的偏好。可以看出,特朗普政府的对华方略是集中少数盟友之力、聚焦尚有争取潜力的“印太”地区,试图截断“一带一路”倡议的发展潜力。

这一阶段,特朗普政府通过强化美国及其少数盟伴的优势,力图加大对中间地带国家的吸引力,以此有针对性地阻断中国“一带一路”倡议的发展。

(三)阶段三:多边制度竞争(2021年至今)

拜登政府延续了特朗普政府的大部分对华负面指控,但其重振对中间地带国家影响力的重心有所调整:强调借助新的区域合作制度替代、而非单边扼杀“一带一路”倡议。在美国看来,中国对于中间地带国家的影响能力已经达到了新的高度,因此需要予以更具效力、更有针对性的应对。面临中美实力差距持续缩小尤其是“一带一路”倡议蓬勃发展的现状,拜登政府意识到,通过强力手段彻底中断中方的倡议已经不再现实。中国自全面落实“一带一路”倡议以来,在投资力度、贸易深度和交互广度上成果显著,截至2023年8月,中国已与152个国家和32个国际组织开展了交往,形成了超过200份共建合作文件。因此,尽管拜登政府基本上延续了特朗普时期打压“一带一路”倡议的立场,但在战略目标、策略手段与政策叙述上具有三项差异。

一是寻求代替、限制和制约“一带一路”倡议。尽管拜登政府仍然采取对抗立场,但在其核心政策文本中,对于“一带一路”倡议表述的激烈程度较其前任有所降级。此时美国官方对华战略表态中的批评对象逐渐模糊化,开始较少通过污蔑中国政治制度来对抗中方的国际合作倡议。一个尤为突出的变化是,美国逐渐转向采取第三方的视角批评“一带一路”倡议,以图影响中间地带国家对中方合作倡议的认知。例如,拜登总统往往以“套索—债务”(noose and debt)协议来代指中国的经济合作倡议,其主要切入点如“一带一路”参与国对华贸易逆差加重。这一举措的目的是强调美式方案相较中国倡议的优越性,以此兜售美国的替代方案。这也是美国更为清醒地认识到无力单方面逼停“一带一路”倡议的必然结果。

二是通过多边制度手段提供替代方案。其核心表现是形成多个具有排他性质的国际合作机制,削弱中国在亚太地区的经贸地位乃至政治影响力。拜登政府上台后,要求美国采取多边主义制衡、而非由美国单一主导来限制“一带一路”倡议,成为美方战略界的共识。拜登政府通过主导构建“重建美好世界”(B3W)、“全球基础设施和投资伙伴关系”(PGII)、“印太经济框架”(IPEF)等机制,延续并改造“四方安全对话”“蓝点网络”等此前形成的国际制度,试图在经贸投资、基础设施建设、供应链等方面弱化中国与亚太、非洲和欧洲等地区的联结。拜登政府的多边主义外交以提升与中间地带国家的关系为目的,甚至会主动“让利”其合作对象。例如,美国驻印度大使埃里克·加塞蒂(Eric Garcetti)在2024年年初表示,可以由印度担任四方安全对话“领导者”的角色。

三是借助价值观叙事包装其对外政策。首先,美国在双边关系、中方形象、意识形态等方面重新定义中国及其“一带一路”倡议在国际政治中的角色,渲染该倡议对相关国家带来的经贸和战略损失。例如,拜登政府批评中国对非合作是为了“推进本国的狭隘经济利益和地缘政治利益”,称非洲国家的利益有待美国来重视和保障。其次,美国在多边合作制度中强调各国在西式政体上的共同身份,在主要战略文件和合作协议上都冠以“民主”之名,试图借价值观黏合美国与传统盟友、合作伙伴与第三方中立国家。美国通过话语重构,试图冲击中国与位于中间地带的发展中国家的先天共有身份,在掌控中间地带的战略观念上施加影响力。

可以看出,拜登政府时期在战略上对“一带一路”倡议的预期从扼杀走向削弱;在战术上不再强调美国的优先或主导地位,而是通过制度手段吸纳国际中间地带力量,限制“一带一路”倡议的国际影响力。

 三    美国借中间地带围堵“一带一路”倡议的战略考量

虽然近三届美国政府对华战略理念差异显著,但美国回应“一带一路”倡议的方式有其演进主线:通过将中间地带国家纳入美方阵营,以图消解中国的战略优势。

(一)美国争夺中间地带的战略特质

寻求更多国际力量支持,是美国针对中国及其“一带一路”倡议的核心反应逻辑。从黏合盟友伙伴扩大到争夺中间地带,由两方国力之争到全球治理理念之争,其主要特点是承诺扩大化、议题安全化与策略明晰化。

第一,战略承诺范围扩大。针对中方的国际经济合作倡议,美国各届政府的重视程度显著提升。总体来看,美国针对“一带一路”倡议的反对立场愈发激烈,其反制策略的成本也迅速提升,集中表现为美国公布战略承诺、拉拢中间地带力量的范围逐步变广。

从趋势上看,所涉地理范围经历了从亚欧大陆到跨大洋合作的演进。奥巴马政府时期美国重点关注在中亚地区的战略布局。“新丝路”计划的目标即为联通中亚和印度洋地区,其核心机制是美国与中亚五国的“C5+1”框架。特朗普政府时期,美国将拉拢目标限定为亚太地区范围内的主要国家,包括印度、日本、澳大利亚和东盟国家等。在对抗“一带一路”倡议方面,特朗普政府的策略是集中区域内少数几个盟友之力,对于欧洲等传统盟友、巴基斯坦等重要伙伴的合作力度都显著下降,对外合作的“马太效应”非常明显。而到拜登任上,美国通过设立并重组大量多边机制,将美洲、欧洲、亚洲和非洲等地区多个国家和国际组织纳入美国主导的国际制度;通过首脑外交等方式巩固与诸多非传统伙伴的外交、经贸和安全关系。

美国视域下全球中间地带的地理范围不断扩大,因而其冲击“一带一路”倡议所使用手段的成本也在剧增。仅就其旗舰项目来看,特朗普时期“蓝点网络”初始投资为600亿美元;拜登时期“全球基础设施和投资伙伴关系”倡议的预期投资则为6 000亿美元,其中美国承诺在未来五年内筹集1/3的资金。尽管美国在筹措资金上阻力重重,但从其官方的信誓旦旦来看,美国越来越将“一带一路”倡议视作“重大威胁”,在发起对抗时投入的战略成本也愈发高昂。

第二,所涉议题愈发敏感。中国“一带一路”倡议着力于促进经济增长、深化经济合作,是大国承担国际责任、推动区域发展的积极举措。但是,出于诱导中间地带国家的考量,美国对这一倡议的认识和表述愈发复杂、愈发负面,泛安全化色彩也愈发深重。

美国对于“一带一路”倡议的评估和反应,经历了从经贸竞争到安全博弈的调整,其安全程度显著提升。奥巴马政府主要关注“一带一路”倡议对美方经贸合作倡议的潜在挑战,尚未上升到对中国战略意图的全面质疑。特朗普时期则迅速转向渲染中国通过经济和军事手段,利用“一带一路”倡议构建“国际胁迫网络”(International Network of Coercion),并将“印太”地区定位为美国的“优先战区”(priority theatre),对“一带一路”倡议的反应兼具经贸和军事维度。拜登政府基本上延续了前任的安全认知,继续将“一带一路”倡议视作美国在亚太地区的头号地缘政治“威胁”。拜登宣称,中国正在通过该倡议影响各国的政权安全,同时为了美国国家安全,将会“限制对于保有中国军事设施国家的援助”。

第三,竞争策略逐渐清晰。2013年至今,美国针对“一带一路”倡议的战略演进兼具延续性和修正性,对于争夺中间地带的意识和手段愈发明确。一方面,美国官方针对“一带一路”倡议的主要战略框架基本维持了一致:在行为体方面,集中抨击中国政府和国有企业的参与;在举措方面,将中方合作倡议与“经济胁迫”“债务陷阱外交”等联系起来;在目的方面,均强调限制中国对相关国家日渐增长的影响力。虽然拜登与特朗普政治理念差异颇大,但在应对“一带一路”倡议上却彰显出政策的延续性。

另一方面,在保持战略框架稳定的前提下积极试错与调整。在延续对华政策主线的基础上,也对此前应对“一带一路”倡议的战略失误进行了弥补。特朗普政府并不认同其前任未激烈回应“一带一路”倡议的立场,但也承认对外基建投资对于争取国际中间力量的效果。拜登政府时期也总结了特朗普时期对华战略的不足。例如,美国对华单边发起“贸易战”,寻求通过提升关税降低对华贸易逆差,实际上这类举措只是让中国重新选择了出口贸易对象,将中国更决绝地“推向”中间地带国家,反而提升了“一带一路”倡议的贸易成效。因此,拜登并未完全抛弃“蓝点网络”“印太战略”等机制,而是在制度上予以嵌套、成本上采取追加、理念上更为聚焦,借此更高效地展开对华战略竞争。

(二)美国加强吸纳中间地带的动机

第一,战略目标识别。美国通过争夺中间地带以针对“一带一路”倡议,实际是对中方理念的重要性加以评估的结果。

一是逐步确信中国构建区域合作制度“损害”了美国利益。美国暂缓在欧亚地区布局后,开始把中美在该地区的互动视作零和竞争,尤其是将“一带一路”倡议看成中国对中间地带施加影响力的“武器”。在北约成立70周年纪念会上,美国时任副总统迈克·彭斯(Mike Pence)宣称,“应对中国的崛起是北约未来几十年的最大挑战”,其中中国通过“一带一路”倡议对沿线国家的巨额投资,即被其视为核心“挑战”之一。

二是意识到“一带一路”倡议在中共十八大之后中国外交中的重要地位。中国推动区域经济合作是本国地位提升的实质表现,也是继续提升国际影响力的昂贵信号。这种地位信号激发了美国等部分国家的消极回应,开始关注维持本国国际地位下降的风险。美方通过分析该倡议在中国重要政策文本中的出现频次和变动幅度,包括《中国共产党章程》(2017年)、中共二十大报告(2022年)、国务院白皮书(2021年)等,逐渐明确了“一带一路”倡议在中国外交全局中的定位。

三是国内政治与核心决策者的反华理念汇合。在奥巴马时期,美国不乏对于“一带一路”倡议的质疑声音,但均未被领导人直接认同,更没有上升为国家战略。而特朗普和拜登及其政策团队均对中国对外战略意图抱有质疑,也都有公开抨击“一带一路”倡议的言论,美国国内反华思潮转变为直接对抗行为的渠道也随之迅速增加。美国国内对中国日渐强硬的理念变化趋势,与领导人个性、重大国际事件等非常规因素交汇,也起到了明确战略目标的作用。

第二,能力—意图评估。2015年,美国战略界掀起了一场关于美国对华政策的大辩论,虽然各派立场和观点不尽相同,但得出的共同结论是:在许多国际事务上中国正在超过、或已经超过美国。“一带一路”倡议正是这些论辩的焦点之一。

中美实力对比的水平变化,也是美国对于“一带一路”倡议愈发关注、警惕加剧的最重要结构性动因。自奥巴马政府后期始,中国的国内生产总值已经稳居世界第二位,中美是世界上当之无愧的经济两强。在这一背景下,中国通过“一带一路”倡议等举措打造伙伴关系、塑造周边环境,引起了美国的担忧。何汉理(Harry Harding)就提出,中国有巨额外汇储备与庞大市场体系做基础,未来可以构建出一个安全—经济—外交三位一体的伙伴网络,或将不逊于美国二战以来精心构建的盟伴体系。因此,担忧“一带一路”倡议会强化中国相对于美国的经济优势,尤其是损及美国对中间地带国家的制度吸引力,成为美国警惕乃至激烈反对该倡议的一项主因。

美国负面判定“一带一路”倡议的意图与对华实力评估结果,在内容和时间上都高度重合。具体来说,美国在2017—2018年认识到中国具有成功构建区域合作制度的实力后,也开始将该倡议对于美国战略的影响作为核心关切。也是在这一时期,对于中国通过“一带一路”倡议增加对沿线国家影响力的批评声音也越来越大。而当中国彻底成为美国“全球头号竞争对手”之时,“一带一路”倡议自然也成了美国外交所瞄准的主要对抗目标。

第三,安全共识凝聚。为有效吸纳并动员中间地带国家,美国政府在该议题上抛出了对华竞争的诸多战略叙事,在意识形态与机制设计上抨击“一带一路”倡议的诸多“不足”。这些话语在协助本届政府寻求国内外支持的同时,也对此后美国在该议题上的政策奠定了民意基础。

一方面,国内支持是美国对华博弈的主要战略资源。近年来,美国国内对华负面观感迅速攀升,降低了美国政府推行对华全面竞争政策的阻力。据皮尤中心(Pew Research Center)2023年的统计数据,有半数美国人视中国为美国“头号威胁”,这一群体中有78%的人称中国对美产生了“经济威胁”。他们批评此前美国对华战略关注不足,尤其是未及时回应中国“一带一路”倡议对美国的战略影响。另一方面,部分国际力量也试图将美方意图与本国利益匹配起来。美国非常重视利用中国“一带一路”倡议引发的部分国家——尤其是中国的少数邻国——的疑惧;一些国家也会主动配合,试图以此达成本国战略的目的。例如,印度一直是中国周边对“一带一路”倡议立场最为强硬的国家之一,加之其经济发展势头良好,因此从特朗普政府到拜登政府,都将印度视作首要拉拢对象,将加强印美战略合作视作限制中国地缘影响力增加的路径。少数国家借美国之力试图削弱中国实力、阻断“一带一路”,成为美国对抗中国对外合作倡议的外部动力来源。

 四    美国对华展开中间地带博弈的国际安全效应

美国采取诸多手段在中间地带发起零和对抗,试图以此在对华竞争中取得头筹,上述激烈的博弈举措将会导致制度竞争加剧、合作机制重塑、战略对冲抬头和路径依赖加剧等负面效应。

(一)加速当前国际合作制度失效进程

美国对华战略竞争的成形、实践与扩散,将会使对抗重新成为国际互动的主流模式,进而导致诸多国际制度的功能重叠、资源浪费与零和竞争。冷战时期,美国政府争夺中间地带的激烈手段就造成了许多地区的发展—安全利益严重受损。而在“一带一路”议题上,美国同样逐渐放弃了通过多边制度与中方倡议合作对接的构想,而是采取更高成本、更高风险的竞争策略:一方面,推动由其主导的“重建美好世界”“全球基础设施和投资伙伴关系”等具体机制;另一方面,竭力在舆论上削弱“一带一路”倡议。这些举措将会加剧国际合作制度的碎片化风险。

当前世界各大国在构建国际合作制度上的竞争性已有所加剧,在大国基建竞争方面的表现尤为突出。美国的国际经济合作理念与“一带一路”倡议不乏相似之处,日本、欧盟等行为体也试图通过“高质量基础设施原则”“全球门户”等政策框架对华开展基建竞争。但目前而言,这些外交理念仅在操作标准上提供了“高技术标准”“透明性”等新提法,其核心目标与政策工具并未显著区别于“一带一路”倡议。主体对立、性质相近的各类合作制度“一拥而上”,将会让既有的合作倡议边际效益严重下降,并使其面临更多不确定性。

(二)地缘竞争式战略思维回归

对以“一带一路”倡议为代表的国际制度,美国的竞争方式是从制度合作转为国际制度竞争。这一转变的主线是美国外交政策中地缘战略和单边思维的回归。美国在主导二战后自由国际制度的同时,也对自身施加了诸多战略成本,尤其是国内在要求美国重归主导地位上的激烈反弹。“美国优先”成为美国主要政治势力的原则性共识,在不同派系中却差异显著,拜登时期表现为对外重视国际多边参与、对内强调美国主导地位,强化以美国为主导的网络化盟伴架构。以本届美国政府为代表的自由国际主义力量,试图用更具一体性和针对性的地缘战略工具,应对中方“一带一路”倡议带来的战略冲击。

这一举措以破坏国际合作的信心和现状为代价,试图推进狭隘的美国单边利益,其后果就是集团化、对抗化和安全化色彩进一步加剧。美国及其部分盟友在评估和应对“一带一路”倡议时,越来越将其泛安全化和泛风险化。针对这一经贸领域的合作倡议,甚至某些军事安全领域的国际制度也公开表达质疑立场。如北大西洋公约组织已经全盘接受了美国对中国的战略定位,称中国对“欧洲—大西洋地区构成了系统性挑战”。这种担忧是欧洲国家受美国诱导,焦虑“一带一路”倡议会影响联盟凝聚力、变更北约战略动员能力的结果。美国以散布对华战略焦虑的方式争取第三方的力量,试图形成对华竞争合力,这一举措同时加强了美国相对其盟伴的不对称优势。

(三)压缩第三方国家战略选择空间

大国域外竞争是影响多边合作机制成效的重要变量,域外大国的介入将会以资源分配和观念塑造等路径影响区域合作结果。中美关系对于“一带一路”倡议的合作结果具有外溢作用,美国对华严重施压之时,中国与沿线合作国家的贸易效应也往往受到抑制。

中美战略竞争的升级加剧了各国对经济合作前景的不确定性。自美国对华展开全面战略竞争开始,部分国家在对华基建和投资合作上更为审慎,美方盟友受到的影响尤甚。例如,意大利甚至直接与“一带一路”倡议划清界限。意大利是七国集团中唯一的“一带一路”参与国,随着中意双边合作深化,其国内主流舆论正在将中国视为“全球头号经济体”,其对华观感也逐步提升。但在两国关系稳步向好的趋势下,意大利领导人突然于2023年宣称将不再续约“一带一路”合作协议。尽管意方宣称这是本国独立作出的决定,但美国与欧盟在其背后的施压仍是不可忽视的因素。美国基于本国单边利益的对华战略施压,让一些中间地带国家在接触“一带一路”倡议乃至涉及竞争大国各方的合作倡议时更加谨慎,对安全风险更为敏感,从而退守对冲方略。甚至有部分国家会自我“矮化”为大国的战略通道,以图在大国间利益再分配中分一杯羹。大国战略竞争加剧不仅提升了中间地带国家在“选边站”中的议价权,也会导致部分国家的战略行为模式有所调整。

(四)损及本国的战略灵活性

通常而言,国家在战略上愈发强硬,其回旋余地也会随之萎缩。美国对华政策经历了全面、持续的竞争化,这在更有效动员国内资源的同时,也自我施加了政策逆转的阻力。从目前美国的主流舆论来看,已经几近逢“一带一路”必反的程度。越来越多的美国人在并不了解“一带一路”倡议的情况下,视其为洪水猛兽。据皮尤中心统计,只有13%的美国民众认为中国对发展中国家的援助是有益的,对中国对外援助的效果持负面看法的民众则超过半数;另外,美国国内认为中国企业对外投资具有积极成效的比重则低至9%。

美国国内对中国对外合作倡议的负面评估,导致美国在对华国际经济制度合作上的灵活度明显不足。在美国难以承担对华全面竞争的成本、或是遭遇外交失败的时候,此前所投入的“束手”成本(tying-hand costs)正在反噬其战略信誉。甚至在其并未涉华的对外战略互动中,“一带一路”倡议也常成为批评美国外交成效不佳的论据。2023年哈以冲突爆发以来,美国在红海地区深陷武装冲突,美战略学界即撰文批评美国的外交失败,尤其是在推动地区基础设施建设和联通性上的不足,同时称赞中国在中间地带的布局前瞻准确、思维清醒、规划全面。美国政府在各个议题上将“一带一路”倡议泛安全化,也有承受国内外质疑加深的副作用。

 五    从阻遏到替代:中美地区合作制度博弈的前景

美国正在通过争取中间地带来展开对华竞争,对抗“一带一路”倡议。从对华战略警惕初现端倪,到着重阻断中方合作倡议,再到国际制度的战略工具化,美国对华举措愈发具有针对性,也更加重视争夺在中间地带的影响力,以此作为美国对华政策的战略资源。上述敌视、对抗与制衡中国国际行为的举措,已经深刻塑造了美国对华主流观念,也将成为美国对华政策中的一项长期战略传统。

在2024年大选之际,美国国内政治舆论之间的竞合动态,可以被视作未来对外政策的信号。在本次大选中,多名候选人都在选战中提出了“一带一路”倡议对美国带来的战略冲击,而争夺第三方国家则是几乎所有主要政客给出的共同药方。除特朗普和拜登两位总统在其任上即对“一带一路”倡议采取了对抗立场,其他主要的共和党竞选人选,包括尼基·黑利(Nikki Haley)、罗恩·德桑蒂斯(Ron DeSantis)和蒂姆·斯科特(Tim Scott)等,也都将该倡议作为攻击目标。他们的对外理念都强调美国基于“四方安全对话”等核心盟伴强化“印太”合作,对抗“一带一路”倡议。尽管两党的具体操作构想存在差异,但其核心意图都基于联合第三方国家形成对华合力,并阻遏中国提升对广大中间地带的影响力。

尽管美国会将争取中间地带力量作为对华长期竞争的工具,但也面临着物质、组织、实施和价值方面的阻力。

一是成本制约严重。在加强对发展中国家基础设施投资上,美国面临着可持续性和回报率两方面的困境。一方面,美方在承诺进行巨额投资上的风险高度不可控,更无法有效回应发展中国家的投资需求。据世界银行评估,2040年全球在基础设施投资方面的缺口将达18万亿美元,目前,仅凭美国及其主导下的国际制度所能筹集的资金仍相去甚远。另一方面,投资回报低也导致了美方和受援方的双边疑虑。目前,美国在基建援助上以撬动私人投资为主,包括美国国际开发金融公司在内的官方机构也以市场考量为导向,所以在直接回报率较低的发展中国家基建项目上,美国国内相关参与方会有动力不足的表现;这一缺位进而也导致受援方质疑美方援助请求的可信性。

二是利益协调受阻。美国应对“一带一路”倡议的举措具有鲜明的竞争性,这与大多数国际行为体兼顾发展和安全的诉求相悖。这类举措延续了美国的对外战略传统,即“把当地社会作为实现美国意识形态野心目的之手段”。因此,即便是对于其核心盟友伙伴,美方举措的吸引力也参差不一,其主要受众仍是对华本身具有地缘竞争意图且担忧“一带一路”倡议冲击其战略地位的国家。对于中美竞争持中立立场的第三方国家,则对被迫在竞争大国间选边站队非常谨慎。美方自身也意识到,许多发展中国家不想以本国身份加入名为经济合作邀约、实为对华竞争工具的美方国际合作倡议,以此规避被卷入大国竞争的风险。

三是可操作性不足。美方冲击“一带一路”的行为模式主要着力于满足短期国内政治需求,强调在国际合作倡议上的竞争时效性,但此后的持续发力明显不足。目前来看,拜登政府将对外基建和投资的政策重心放在“全政府”合作上,但尚未给出明确的中长期规划。这一决策模式直接导致了其对外倡议往往饱含合作意愿、但技术细节极少,所以在可持续性上遭到质疑。除了美欧国内的私营部门对“全球基础设施和投资伙伴关系”等倡议信心不足,本国项目与目标受援国的对接上也严重脱节。

四是理念扩散困难。理念先行是当前美方倡议的另一特色。美国通过叙述与其合作方之间的“共有价值观”,试图在对华竞争方面形成价值观同盟。美国为争取更多非西式政体、在中美间立场中立的中间地带国家,不再将价值观局限于政治体制层面,而是泛化为“低碳”“透明”“可持续”等具体的经贸合作标准。但是这一价值观路径对于多数第三方国家的吸引力相对有限,尤其是无法满足发展中国家和地区切实、紧急的需求。另外,美国国内孤立派也持续地抨击多边主义式的美方国际承诺。因此,美国在战略理念传播方面将会长期面临国际认可不足、国内政治掣肘的阻力。

 结论与启示

当今世界处于百年未有之大变局,国际秩序与全球治理机制深刻调整。中国“一带一路”倡议既是顺应时代之变的重要举措,也面临着外部环境中的诸多机遇与风险。其中,美国对中国国际合作理念的警惕加剧,先后采取单边打击与制度竞争等方式,企图阻遏“一带一路”倡议发展、削弱中国的全球战略影响力,是中国尤需关注和管控的风险。这一立场成为美国近几届政府冲击中国及其“一带一路”倡议的演变主线,也将在未来的对华战略中具有某种稳定性和持续性。

本文基于纵向比较分析美国对“一带一路”倡议的战略反应模式,认为美国在争夺中间地带国家上愈发清晰,其举措体现出稳固核心联盟、扩大盟伴范畴、进而加强全面联结的演进逻辑,以图提升相对中国在中间地带影响力上的不对称优势。比较地看,美国政府以强化对中间地带国家的影响力为目标,在评估中国及其“一带一路”倡议发展前景、凝聚国内外政治共识的促动下,其在战略承诺范围、挑起敏感议题和对冲“一带一路”倡议的策略上都出现了显著调整。美国在中间地带发起对华战略竞争,对全球和自身都带来了高度的不确定性。美国争取第三方国际力量以壮大己方势力、削弱中国影响的举措,客观上增加了“一带一路”倡议所处国际制度环境的制约性,尤其是影响了少数国家的长期对华合作意愿。但美方也在成本投入、合作协调、制度实践和价值传播等方面承受诸多制约,其自身的战略灵活性也严重受阻。准确理解相关问题和现状,是中国继续高质量推进“一带一路”倡议的前提。

本文认为,针对美国日渐明确、愈发激烈的对华中间地带博弈,中国需通过把握战略逻辑、示善合作伙伴与寻求制度对接等路径,平衡国际安全风险,确保“一带一路”倡议稳定有序进行。

第一,研判美国及其盟伴对冲“一带一路”的战略逻辑。如前所述,美国各届政府在针对中方国际合作倡议上的策略,无论是舆论批评还是制度对抗、规则制约,均体现出沿袭且逐步清晰的战略演进线索。未来,美国仍将继续遵循争取中间地带的逻辑。此外,美国国内政治的动态也会塑造美国在特定阶段的重点手段:当前,主要表现为竞争性的自由国际主义之争;未来,将会体现出更强的孤立主义色彩,以少边化、议题化的方式,企图在制度上替代“一带一路”倡议。中美在“一带一路”倡议上的博弈,将作为大国战略竞争时代这一宏大背景中的一个长期互动议题。

第二,加强对中间地带的外交沟通和制度吸纳。在全球基建竞争和制度竞争的背景下,中国通过“一带一路”倡议与发展中地区开展合作时,所面临的不确定性正在迅速提升。尤其是部分国家正受到西方大国的影响,在对华合作上更加谨慎,甚至对“债务陷阱论”半信半疑。目前,发展中国家面临大国在基建合作上提供的更多选项,也逐步采取更为实用主义的立场。这要求中国有效应对,向广大中间地带国家传递更为可信的合作意图,以减少国际社会对中方国际合作理念的误解和曲解。中国应发挥比较优势,对可能更为激烈的制度竞争做好心态和物质准备,守住中国的周边安全底线,确保本国合作倡议对发展中国家的高度吸引力。

第三,探求区域合作制度对接的可能性与可行性。在全球范围内,区域经济合作制度的多元化将是长期态势。为了避免各国走向零和竞争乃至负和竞争,中国与其他大国在国际制度上的竞争管控与互利互补,正是确保大国战略关系稳定的新型场域。在部分政策议题尤其是共同强调、优势互补且尚未上升到激烈对抗的具体机制上(如数字基建、低碳经济等),中国与其他主导国际基建合作倡议的大国仍有着重大合作潜力。这一方向也得到了中美两国元首的认可。基于两国领导人提出的面向未来的“旧金山愿景”,中国与美国等其他国家在区域经济合作制度方面,应将有效管控分歧、推进互利合作、承担大国责任作为互动理念,在造福世界上发挥各自优势,彰显大国担当。

    进入专题: 一带一路   中美关系  

本文责编:chendongdong
发信站:爱思想(https://www.aisixiang.com)
栏目: 学术 > 国际关系 > 大国关系与国际格局
本文链接:https://www.aisixiang.com/data/153338.html
文章来源:本文转自《国际安全研究》2024年第4期,转载请注明原始出处,并遵守该处的版权规定。

爱思想(aisixiang.com)网站为公益纯学术网站,旨在推动学术繁荣、塑造社会精神。
凡本网首发及经作者授权但非首发的所有作品,版权归作者本人所有。网络转载请注明作者、出处并保持完整,纸媒转载请经本网或作者本人书面授权。
凡本网注明“来源:XXX(非爱思想网)”的作品,均转载自其它媒体,转载目的在于分享信息、助推思想传播,并不代表本网赞同其观点和对其真实性负责。若作者或版权人不愿被使用,请来函指出,本网即予改正。
Powered by aisixiang.com Copyright © 2023 by aisixiang.com All Rights Reserved 爱思想 京ICP备12007865号-1 京公网安备11010602120014号.
工业和信息化部备案管理系统