米军 陆剑雄:中国与东盟国家共建“一带一路”十周年回顾、挑战及发展路径

选择字号:   本文共阅读 3096 次 更新时间:2024-05-18 23:10

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米军   陆剑雄  

内容提要:“一带一路”倡议提出十年来,东盟始终是优先推进地区,中国与东盟国家在“五通”合作上取得诸多重要成果。在新的国际政治经济形势下,双方共建“一带一路”面临系列风险挑战,域外大国的干预、东盟国家对中国发展与崛起的消极认知、东盟国家固有的政治不确定性等因素都将影响双方合作的稳定进行。同时,挑战中也孕育着新的机遇,如多重冲击下中国-东盟命运共同体建设迈上更高台阶;全球“去美元化”持续加速为人民币在东盟的区域化带来契机;高质量发展催生双方在数字经济、绿色经济、旅游等领域的广泛合作。为此,需加强机制化与规则标准建设,加强国际传播能力建设,加快推动“小而美”项目的建设,构建更为紧密的中国-东盟命运共同体。

关 键 词:“一带一路”  东盟国家  俄乌冲突  挑战  机遇

 

一、引言

中国与东盟国家山水相连、人文相亲,“一带一路”倡议提出以来,东盟始终是优先推进地区。党的二十大报告指出,“共建‘一带一路’成为深受欢迎的国际公共产品和国际合作平台”,并明确提出要“推动共建‘一带一路’高质量发展”①。随着中国与东盟国家基础设施互联互通水平稳步提升及人文领域交流合作持续深化,“一带一路”倡议在东盟国家的高质量推进较其他国家将更具地缘、人缘优势。在新的国际形势下,总结中国与东盟国家共建“一带一路”十周年的发展成就,剖析面临的挑战、机遇,提出应对之策,对于推动中国与东盟国家的关系及“一带一路”倡议行稳致远具有重要意义。

结合已有文献来看,国内外学者往往基于某一视角,研究中国与东盟国家共建“一带一路”的相关议题。Yu(2017)、Papatheologou(2019)对中国与东南亚国家共建“一带一路”的影响及前景进行探讨,认为“一带一路”可能会重塑亚洲地区的地缘经济格局,有潜力为东南亚地区提供经济增长的持久动力;Blanchard(2018)、Gong(2019)指出“一带一路”在东南亚的推进虽能显著提升中国的软实力及影响力,但也面临东道国国内及国际层面的多重政治和经济阻碍;韦宗友(2022)聚焦美国的“印太战略”,分析其给中国周边外交及“一带一路”带来的挑战;杜兰(2021)对新冠肺炎疫情背景下中国与东盟国家合作面临的挑战进行探讨;胡艺、龙旭(2021)回顾了中国与东盟国家经贸合作30年取得的成就,并对前景进行展望。也有部分学者从某一国别出发,重点分析“一带一路”带来的机遇与挑战,如Chan(2019)、Chin(2021)、Nguyen et al.(2022)、Yoshimatsu(2022)分别对新加坡、马来西亚、越南、印尼进行深入研究,均认为“一带一路”将有利于各国商业、基础设施的发展,并与各方经济长期增长的目标相一致。本文在国内外已有研究的基础上,综合政治、经济、社会等多学科角度,梳理了中国与东盟国家共建“一带一路”十周年所取得的进展,并以俄乌冲突爆发之后的国际政治经济格局为背景,对中国与东盟国家共建“一带一路”所面临的挑战及新的机遇进行全方位探析。

二、中国与东盟国家共建“一带一路”十周年回顾

目前,中国与东盟十国均已签署“一带一路”合作文件,在政治、基础设施、经贸、金融、人文等领域的合作也取得重要进展。

(一)政府间交流日益紧密,政治互信不断增强

对话合作机制不断完善,高层交流长期不间断。中国与东盟及东盟多国间建立了多层级、多领域的对话合作机制。“一带一路”倡议提出前,中国与东盟已设有领导人会议机制及外交、经贸、交通等十几个部长级会议机制,打造了东盟地区论坛、中国-东盟中心等多个对话合作平台。“一带一路”倡议提出后,又建立了中国-东盟东部增长区、中国-东盟灾害管理等部长级对话合作机制。与各国间的对话合作机制亦在稳步发展,如中国与新加坡于2015年11月启动以重庆为运营中心的战略性互联互通示范项目,设立了副总理级的联合协调理事会;与印尼于2021年6月建立高级别对话合作机制。在高层交流方面,中国与东盟国家保持频繁的高层互访和接触,其中,柬埔寨、马来西亚、老挝、越南等国元首或政府首脑连续两届参加“一带一路”国际合作高峰论坛。

基于共同目标和共同行动建立的伙伴关系进一步发展。目前,中国与东盟已建立全面战略伙伴关系(2021年),与印尼、马来西亚、新加坡、文莱、菲律宾等国之间的高级别伙伴关系也均是双方自“一带一路”倡议提出后在原有关系的基础上升级而成。

在发展战略规划的对接方面不断推进。中国与东盟已就“一带一路”和《东盟互联互通总体规划2025》的对接合作发表联合声明;与越南、印尼分别签署了“一带一路”与“两廊一圈”“全球海洋支点”对接的合作文件;在农业、能源、交通等领域推进了“一带一路”与柬埔寨“四角战略”的高效对接;资助并参与菲律宾卡利瓦大坝项目、赤口河泵站灌溉项目等多个“大建特建”项目;推动老挝“变陆锁国为陆联国”战略对接项目及与泰国“东部经济走廊”战略对接的多个合作项目成功建成等。

(二)基础设施“软硬联通”协调发展

在“一带一路”倡议的推动下,中国与东盟国家在交通、能源、电信等领域建立了相关合作机制,还签订了系列重要的互联互通协议,合作机制及规则标准“软联通”不断完善。在铁路、公路、能源等基础设施“硬联通”方面,双方更有显著进展。其一,中国与东盟国家铁路项目的建设进一步提速。其中,中老铁路于2021年12月全面建成通车;2017年开工的中泰铁路合作项目一期(泰国曼谷-泰国呵叻段)将在2027年左右竣工通车;中缅铁路中国国内段从昆明到大理的改造升级已经完成,大瑞铁路项目建设进入贯通“倒计时”;中印尼共建“一带一路”的旗舰项目——雅万高铁预计于2023年下半年正式通车;马来西亚东海岸铁路项目主线路已基本确定;西部陆海新通道与中欧班列已实现无缝对接,成为联通东南亚与欧亚大陆的重要货运通道。其二,在公路建设方面,云南已基本形成昆明至泰国曼谷、越南河内、缅甸皎漂、印度雷多等地的“五出境”公路通道;广西也已建成南宁至越南海防、越南胡志明市、越南高平的“三出境”国际道路运输通道;中国企业投建的柬埔寨金港高速公路建成通车等。其三,在能源设施建设方面,中缅油气管道是中国继中亚油气管道、中俄原油管道、海上通道之后的第四条能源进口通道,其中天然气管道、原油管道分别于2013年、2017年全线投产。截至2022年7月,已累计向中国输送天然气356.7亿标方,输油超5000万吨②。在电力合作方面,中国南方电网公司已通过14回110千伏及以上线路与越南、老挝、缅甸实现了电网互联互通③。

中国援建东盟国家的一批“小而美”民生项目相继启动或完工,如在2017年启动的援柬埔寨乡村供水项目有效解决了民众用水短缺及用水卫生问题;援柬埔寨乡村道路项目一期、二期工程均已完工;援建的柬埔寨国家体育场正式启用;援助缅甸在内比都埃羌达和敏彬建成两个减贫示范村;援老挝中老铁路搬迁安居村项目顺利移交;老挝玛霍索综合医院项目一期工程顺利完工;“援老八大工程”也进入实施阶段;援建的菲律宾埃斯特热拉-潘塔里恩公路大桥、比农多-王城跨河公路桥等项目正式竣工通车,让菲律宾人民实实在在受益。

(三)贸易投资规模持续攀升,自由化便利化水平稳步提高

十年来,中国始终保持东盟最大贸易伙伴地位,2020年东盟成功跃居中国第一大贸易伙伴,双方现已连续三年互为最大贸易伙伴。如图1所示,2022年,中国与东盟国家贸易额达9753.41亿美元,较2013年增长120%。在投资方面,中国与东盟国家的双向投资规模亦在逐年稳步增长,双向投资额在十年内翻了一倍,其中,中国对东盟国家的直接投资存量达1402.81亿美元,较2013年翻了近三倍④。

数据来源:中国商务部《2021年度中国对外直接投资统计公报》和《中国外资统计公报2022》、中国海关总署(http://www.customs.gov.cn/)、中国商务部(http://www.mofcom.gov.cn/)网站。

“一带一路”倡议提出后,中国与东盟国家在贸易投资自由化便利化上持续发力。其一,通过与东盟各国签署双边或区域性自贸协定推动贸易投资自由化。“一带一路”倡议提出后,中国先后与东盟、新加坡在原自贸协定的基础上又签署了升级协定书,并于2020年10月与柬埔寨签署了自贸协定。此外,RCEP也自2023年6月2日起对15个签署国全面生效,进入全面实施的新阶段。自贸协定的签署对于消除双边关税及非关税壁垒,增进投资的市场准入,创建一个自由、公平的投资环境等将发挥极大的作用。其二,在通关便利化合作方面进展显著。中国与新加坡、菲律宾签署了“经认证的经营者”(AEO)互认安排,与泰国签署了AEO互认行动计划,与柬埔寨、老挝、缅甸、印尼等国正就AEO互认进行沟通。中国与东盟各国签订出入境检验检疫合作协定已超70项,有效消除了各国输华商品的检验检疫差异。在便利化区域铁路跨境运输方面,2014年中国、柬埔寨、老挝、缅甸、泰国、越南在大湄公河次区域经济合作(GMS)框架下成立了区域铁路联盟(GMRA),2018年六国政府共同签署了《早收备忘录》;2019年中国-老挝-越南首次开通GMS国际道路运输线路,中国相关运输企业获得行车许可证。其三,在投资领域,为促进及保护双边投资,中国与东盟十国均已签订双边投资协定,与除缅甸外的所有东盟国家签订了避免双重征税协定。

(四)货币合作水平不断深化

货币合作稳步推进。其一,双边本币互换规模逐步扩大。中国与新加坡、马来西亚、印尼、泰国、老挝已签署双边本币互换协议,其中,与新加坡、马来西亚、印尼间的互换规模分别由最初的1500亿、800亿、1000亿人民币扩大至3000亿、1800亿、2500亿人民币⑤。其二,本币结算合作取得新的突破。中国与老挝、柬埔寨分别于2020年1月、2021年3月签署了双边本币合作协议,在已经放开的所有经常和资本项目下可直接使用双方本币进行结算。缅甸已批准人民币作为官方结算货币,允许使用人民币与缅币直接进行边境贸易结算。中国与印尼签署了本币结算合作框架的谅解备忘录,2021年9月正式启动本币结算合作框架。其三,马来西亚、新加坡、泰国、印尼、柬埔寨、菲律宾等多国的央行或货币当局将人民币纳入外汇储备。其四,在人民币业务的清算方面,中国与新加坡、马来西亚、泰国、菲律宾、老挝相继建立了人民币清算安排。其五,在人民币使用的基础设施建设方面,人民币跨境支付系统(CIPS)对东盟国家已实现全覆盖,东盟国家现已有超过80家金融机构成为CIPS参与者。

(五)科技、教育、文旅等多领域的合作日益密切

在“一带一路”倡议背景下,中国与东盟国家的人文合作不断走深走实。在科技方面,中国与东盟在科技联委会、科技部长会议的基础上又搭建了中国-东盟信息港、科技产业合作委员会、公共卫生科技合作中心等多个合作机制及平台,将2018年确定为“中国-东盟创新年”,并与东盟国家在能源、生物等各个领域建立了10余个联合实验室。在高等教育方面,中国在东盟国家开设的孔子学院和孔子课堂已超70所,2019年正式启动了旨在资助东盟青年赴华留学深造的菁英奖学金,还成立了大学智库联盟、边境职业教育联盟等人才培养平台,并于2016年举办了教育交流年活动。此外,“鲁班工坊”成为中国开展职业教育国际合作的重要平台,目前该合作项目已经在多个东盟国家落地。在文旅方面,中国与东盟各国均已签署系列文旅合作协定,通过一系列文旅合作活动,双方已互为重要客源地,并将2017年、2019年、2020年分别定为“中国-东盟旅游合作年”“中柬文化旅游年”“中马文化旅游年”。自“一带一路”倡议提出以来,中国赴东盟国家的游客人数激增。来自东盟统计数据库资料显示,中国赴东盟国家的游客人数从2013年的1265.12万人增至2019年的3228.26万人,中国已成为东盟国家最大的入境客源国。

三、中国与东盟国家高质量共建“一带一路”面临的风险挑战

中国与东盟国家共建“一带一路”面临域外大国的干预、东盟国家对中国发展与崛起的消极认知、东盟国家固有的政治不确定性、新冠肺炎疫情与俄乌冲突的冲击等因素带来的风险挑战。其中,域外大国的干预是首要挑战,需优先谨防美国构建排华“小圈子”,鼓动东盟国家对华“脱钩”。其次,由西方国家大肆渲染“中国威胁论”等因素造成的东盟国家对中国的消极认知也将长期伴随着中国与各国的合作,阻碍中国与东盟国家的关系和谐发展,同时也应重视东盟国家固有的政治不确定性带来的潜在风险。最后,新冠肺炎疫情与俄乌冲突对东盟国家经济发展的影响在短中期内也同样值得关注。

(一)域外大国的干预是最主要的风险挑战

东南亚因其丰富的自然资源及富有战略意义的地理位置成为历来大国角逐之地。冷战结束后,东盟迅速崛起,成为美国、日本、印度等国主要争夺的对象。中国和东盟国家合作中与相关大国产生竞争及博弈难以避免,其中,与美国、日本的竞争是中国与东盟国家共建“一带一路”面临的主要挑战。

1.美国将东南亚作为战略布局重点严重挑战“一带一路”在该区域的推进。

随着中国的发展及对周边国家影响力的日益提升,美国逐渐将其全球战略重心移至亚太,东南亚成为美国战略部署的核心地区之一。本世纪之初,美国就已开始重新审视并调整其亚太战略。2011年奥巴马政府正式推出“亚太再平衡”战略,着手强化与东南亚国家的合作,对华策略逻辑也由防御性现实主义正式朝进攻性现实主义转变(Zhang,2022)。2017年继任的特朗普政府将“亚太再平衡”战略调整为“印太战略”,将中国明确定位为“战略竞争对手”,并在多领域对华综合施压。2021年拜登上台后,基本延续了特朗普时期形成的对华战略框架,更注重对华政策的法制化、制度化及盟友体系的作用。2022年2月拜登政府出台的《美国印太战略》明确提出要深化与东盟的长期合作,加强美日印澳“四方安全对话”(QUAD)与东盟的对接。与特朗普政府相比,拜登政府面向东南亚的政策更具有多边主义和小多边主义双轨制的特点,试图通过经济、军事、外交等手段对冲中国在东南亚地区的影响力⑥。美国“印太战略”的推进会进一步挤压中国与东盟各国的合作空间。俄乌冲突爆发后,中美间的地缘竞争不仅不会缓和,还易使亚太局势更加纷繁复杂。遏华制华仍是美国外交的优先事项,俄乌冲突亦难以放缓美国战略重心东移的节奏,美国或将进一步加大对东南亚地区的战略投入,“印太经济框架”(IPEF)正式启动及2022年11月美国与东盟建立全面战略伙伴关系便是最好的证明。

当前中美关系正经历以“大国竞争”为特征的“范式转变”,而“一带一路”将成为双方战略竞争的焦点(Zhao,2021)。在具体实践上,美国也相应采取了一系列实质性举措,如发起“重建美好世界”(B3W)倡议及主导推出“全球基础设施和投资伙伴关系”(PGII)倡议等对冲“一带一路”倡议。尤其在经济领域,美国于2022年正式启动的“印太经济框架”或将在很大程度上冲击中国与东盟国家共建“一带一路”。“印太经济框架”由互联经济、韧性经济、清洁经济、公平经济四大支柱构成,旨在弥补“印太战略”的经济短板,重建美国在亚太经贸领域的主导地位,通过强化与地区盟友或伙伴的合作打造对华“经贸包围圈”。更为重要的是,和传统的多边主义和区域主义相比,“印太经济框架”的特殊性在于其是自助餐式的谈判,谁需要什么、谁想参与哪个领域就在哪个领域谈判,更强调灵活性,谈判的难度因此大大降低。正因为如此,“印太经济框架”一经正式启动,多数东盟国家均成为其创始国。“印太经济框架”带有显著的“去中国化”特征,将在多领域对冲“一带一路”,如在基础设施领域与“重建美好世界”和“全球基础设施和投资伙伴关系”倡议形成联动,与中国展开竞争。在高新技术领域,美国以推动供应链弹性为由,打造地区技术保护主义,对中国技术“脱钩”等(潘晓明,2022)。

2.日本在基础设施领域发起的竞争以及其防卫战略的调整带来的挑战。

作为美国“印太战略”的马前卒,日本政府将中国崛起视为对“东亚自由秩序的系统性威胁”,并希望在东南亚地区扮演更为积极主动的战略角色(Lee,2016)。但是,与中美两国全方位多领域的竞争不同,日本在东南亚地区对中国发起的竞争主要集中在经济领域,尤其在基建领域,双方在泰国、缅甸、印尼、马来西亚等国都进行过激烈的竞争,如在印尼雅万高铁项目的竞标上,中日就进行过多轮争夺。在中国提出成立亚洲基础设施投资银行的背景下,日本以“高质量”作为主要优势,在2015年5月设立“高质量基础设施伙伴关系”(PQI),以维持其在亚洲基础设施投资领域的优势。日本对外经济合作经验丰富,在基础设施投资领域具有较强的竞争力,其通过设备捐赠、官方援助、建立伙伴关系等方式在东盟国家进行的排他性基础设施投资都将会阻碍“一带一路”的有效推进。

俄乌冲突爆发后,日本试图制造紧张的地区安全局势为其军事限制松绑。在国际社会上,2022年日本主动与东南亚国家高层进行了一系列外交活动,与印尼、菲律宾的外长和防长举行“2+2”会谈,日本首相也依次出访印尼、越南、泰国等东南亚国家。在以上外交活动中,俄乌冲突、南海问题成为日方主导下的关键议题,其目的在于拉拢东南亚国家对抗中国,增强与各国在军事领域的合作。在国内,日本通过渲染“中俄威胁”来减少发展军事力量的内部阻碍。2022年4月,日本发布的新版《外交蓝皮书》就称中俄仍维持紧密联系,需要强烈关切⑦;同年12月,又通过了新“安保三文件”⑧,不仅将中国定位为“迄今最大的战略挑战”,还妄称中国通过加强与俄罗斯的战略合作试图挑战国际秩序,同时也明确提出应拥有“反击能力”⑨。日本若以俄乌冲突为契机增强军事主动权并拓宽对外军事合作领域,将严重威胁亚太安全。

(二)东盟国家对中国发展与崛起的消极认知影响双方务实合作

受西方国家长期抹黑、南海争端等因素的影响,东盟国家存在对中国的消极认知。中国与东盟国家经济的相互依赖性虽不断加深,但随着双方贸易投资不平衡问题的凸显,难免会造成东盟国家内部一些保守派的崛起,给双方的经贸合作制造障碍。特别是在安全领域,南海问题一直是阻碍双方关系和谐发展的主要因素。本世纪以来,中国与越南、菲律宾等国已发生多起争端事件。南海问题也在一定程度上降低了东盟国家与中国在安全领域合作的积极性。就中国提出的全球发展倡议和全球安全倡议而言,东南亚国家对全球发展倡议的支持和对全球安全倡议所持的谨慎态度形成了鲜明对比,与中国没有领土和海洋争端的国家对全球安全倡议持更积极的态度⑩。俄乌冲突的爆发增加了东盟国家与大国交往中固有的不安全感。以美国为首的西方国家企图借此次冲突“捆绑”中俄,渲染“中国威胁论”,使得东盟国家与中国合作过程中的不安全感易被进一步放大。

(三)东盟国家固有的政治不确定性带来的挑战

除老挝、越南、文莱外,其他东盟国家均建立了竞争性政党制度,其政党轮替具有较明显的频繁和无序特点,存在较大的政党轮替风险(弓联兵、王晓青,2018)。频繁无序的政党更替不仅易激发社会矛盾,引发国内暴乱,还极易造成政府政策的不连续性和无效性。在与东盟国家共建“一带一路”的过程中,中国投资并承建的基础设施项目多具有建设周期长、所需资金量大的特点,东盟国家政党轮替造成的政策不确定性给相关项目的顺利推进带来极大安全隐患,中泰铁路项目就曾因泰国政权更替而一度被搁置。

部分国家受内部势力冲突、军队干预等因素的影响,政治稳定性较差。暴力冲突事件的发生给中国与东盟国家的合作带来更大的不可预见性,易使中资企业遭受损失。例如,2021年2月缅甸军方发动政变推翻民选政府,引发政局急剧动荡,当地反华势力趁机利用缅甸民众与军方间的矛盾,大肆散布攻击中国的谣言以激化缅甸社会的怨华情绪,最终造成了3月份中资企业被烧的恶性事件。此外,多数东盟国家对腐败的管制水平低,面临公共部门腐败程度较高的风险。根据“透明国际”发布的2022年全球清廉指数(CPI),东盟国家中除新加坡、马来西亚、越南外,其他国家清廉指数排名均在100名之外,处于世界下游水平(11)。

(四)新冠肺炎疫情与俄乌冲突对东盟经济造成了不利冲击

新冠肺炎疫情重创了东盟国家经济,造成了自亚洲金融危机以来最大的经济增长冲击。目前,随着疫情全球卫生紧急状态的结束和区域经济的重新开放,大多数东盟国家的经济呈现复苏势头,但社会恢复与经济发展问题仍值得高度重视。据亚洲开发银行预计,2023年东南亚地区经济增长幅度约为4.7%,2024年将达5.0%。但即便如此,仍有一系列挑战可能阻碍东南亚区域经济体的复苏,如新冠大流行后高通胀的持续、利率的上升及债务风险的加剧等(12)。

东盟国家虽与俄罗斯、乌克兰经济联系强度不高,但俄乌冲突给各国的宏观经济、金融及安全带来的挑战不容小觑。第一,冲突将普遍推高东盟国家的通胀水平。2022年,东南亚地区的通胀水平达5.0%,较上一年上涨150%,部分国家如老挝、缅甸的通胀率分别达23.0%、16.0%(13)。俄罗斯和乌克兰作为能源、谷物、金属等大宗商品的重要出口国,双方冲突的爆发及西方国家对俄罗斯的制裁引发大宗商品供应的中断等地缘政治风险的骤升普遍推高各国通胀水平。俄罗斯与乌克兰均非东盟国家的主要贸易伙伴,两国与东盟的贸易额不及东盟总贸易额的1%,冲突给各国带来的直接影响有限。但是,由于东盟国家已高度依赖能源等大宗商品的进口,特别是对石油进口的依赖度已达65%(14),因此俄乌冲突导致的能源价格上涨会显著推高东盟国家的物价水平。此外,俄罗斯与乌克兰也是东盟国家谷物、肥料的主要来源地,分别占东盟国家总进口的13.2%、9.7%(15),来自俄罗斯和乌克兰的非能源大宗商品的中断也将进一步加大东盟国家的通胀压力。大宗商品价格大幅上涨所导致的消费者成本增加也将降低东盟国家的国民收入水平,极易引发社会层面的动荡(16)。第二,冲突将加大东盟国家的金融脆弱性。除新加坡、马来西亚、泰国外,其他东盟国家的金融发展水平普遍较低,金融体系发展不健全,且易受外部冲击的影响。自2021年底以来,多国宏观经济政策已逐步从紧,俄乌冲突的爆发则导致全球金融环境进一步明显收紧,推升金融稳定风险(17)。在新冠大流行期间,东盟国家的公共和私人债务存量已有所增加,俄乌冲突放大了投资者风险厌恶情绪,在美元加息背景下,东盟国家资本外流、本币贬值等问题进一步凸显。

四、中国与东盟国家高质量共建“一带一路”迎来新的机遇

中国与东盟国家地缘相近、人缘相亲,处于相似的发展阶段,双方合作具备天然的优势。随着中国与东盟国家政治关系的逐步向好及经贸联系的日益增强,双方共建“一带一路”将迎来新的机遇。

(一)多重冲击驱动中国-东盟命运共同体建设

新冠肺炎疫情催生出人类卫生健康共同体理念,推动中国与东盟国家共建卫生健康共同体。一方面,美国在全球新冠肺炎疫情防控上的责任缺位为中国参与全球卫生治理带来重要契机。在此次的疫情防控中,拥有世界一流医疗卫生体系的美国在国际抗疫合作中未发挥出与其实力相匹配的作用,甚至在疫情暴发后正式退出世界卫生组织。与此形成鲜明对比的是,中国对外实施了大规模的医疗援助,为全球抗疫贡献了中国力量。另一方面,新冠肺炎疫情也使亚洲地区的国家和组织认识到构建区域卫生健康共同体的重要性,推动各方在卫生安全领域达成新的共识。东盟副秘书长康富指出,应将疫情视为在现有伙伴关系及倡议的基础上强化集体合作的机遇(18)。在“一带一路”的推进上,中国对卫生领域项目的投资也由2020年的1.3亿美元激增至4.5亿美元(19)。中国可以此为契机,加强与东盟国家在卫生安全领域的合作,打造中国-东盟卫生健康共同体。

中国-东盟发展共同体的构建进入新的阶段。自2008年全球金融危机后,以英美为代表的西方国家民粹主义、民族主义抬头,掀起了新一轮“逆全球化”思潮。新冠大流行和俄乌冲突所引发的供应链产业链的断裂更是凸显了产业安全问题,全球化转向本土化、区域化的趋势将进一步加强。但是,就中国和东盟国家而言,双方合作具备天然的地缘优势,拥有相同的发展理念及诉求,且已互为最重要的经贸合作伙伴,贸易投资合作也具备极强的韧性。特别是在新冠肺炎疫情暴发的高峰期,中国与东盟国家主导推动签署RCEP,表明双方致力于建立一个多边和有章可循的经济模式,这必将大幅提升区域内自由贸易水平,加快推动区域经济一体化进程。

(二)人民币在东盟的区域化迎来重要机遇

2009年起,中国开始有序推进人民币国际化,如今人民币已经成为全球第四大支付货币、第五大储备货币,也是新兴市场国家中全球交易最活跃的货币。人民币国际化正处于初级阶段,未来应遵循周边化-区域化-国际化递进式的发展路线,这也是学术界普遍认同的观点。有研究表明,随着中国与周边国家经贸合作逐步加深,人民币在贸易、投资等跨境交易中的影响力已大幅增强,成为东亚地区乃至整个亚洲地区的主导货币(Liu et al.,2022)。

在全球“去美元化”呼声日益高涨的背景下,中国与东盟国家的货币合作将迎来重要机遇。美国频频使用“美元武器”对外实施经济制裁,特别是此次俄乌冲突爆发后针对俄罗斯的“制裁海啸”将迫使他国反思过度依赖美元体系带来的安全隐患,并尝试摆脱美元霸权的“长臂管辖”(易小准等,2022)。近期,东盟国家“去美元化”趋势愈加凸显,如在2023年3月底结束的东盟财政部长和央行行长会议上,各国同意在跨境贸易与投资中减少对美元、欧元等国际主要货币的依赖,切实加强对本地货币的使用。东南亚作为中国最主要的周边合作区域,人民币在该区域的国际化本已具备先天优势,随着中国与东盟国家的经贸合作朝更深层次发展,双方开展货币合作的可行性将进一步得到提升。随着RCEP的签署生效及“一带一路”倡议的持续稳定推进,人民币在东盟的区域化是应有之举,也是实现人民币国际化的必经之路。

(三)中国与东盟国家迎来新的合作领域

中国与东盟各国进一步认识到传统粗放式的增长模式已难以为继,实现更有韧性、可持续性的发展成为优先目标,经济发展的“数字化”与“绿色化”成为各方新的选择。

1.中国与东盟国家数字经济合作互补性强,合作前景广阔。

中国数字经济综合发展实力与东盟国家发展需求相匹配。中国数字经济发展势头强劲,迎来由大到强的转变,成为经济增长的核心增长极之一。当前,中国不仅建成了全球规模最大的光纤网络和4G网络,数字经济竞争力也居全球第三位,其中数字产业竞争力连续四年位居全球首位(20)。东盟国家的数字经济发展潜力巨大。据相关报告显示,2022年东南亚数字经济市场规模已达到近2000亿美元,2030年可能增长至6000亿至1万亿美元(21)。但是,就数字基础设施而言,特别在网络覆盖率、互联网连接速度等方面,东盟各国的发展存在较大差距,多国数字产业化发展尚处于起步阶段(22)。为促进数字经济的发展,东盟及新加坡、泰国、马来西亚、缅甸等东盟成员国均批准了各项数字经济发展规划文件。

在数字经济合作方面,中国与东盟国家已具备一定的合作基础,设有数字部长会议、数字经济发展合作论坛等合作机制,建立了数字经济合作伙伴关系,在数字基础设施、5G、大数据等领域也开展了系列合作。总的来看,中国与东盟国家合作的制度化水平高,在数字经济发展战略上契合,双方的数字经济合作拥有较强的互补性(姜志达、王睿,2020)。中国在数字基础设施、数字技术运用、数字产业发展等方面位于世界前列,东盟国家则拥有庞大的消费市场及对数字经济发展的迫切需求,双方的数字经济合作将迎来广阔市场。

2.在绿色经济合作上亦有较大的潜力。

对于气候问题的担忧促使东盟国家关注发展的可持续性,各国或将加快布局能源的绿色化转型。东盟国家中,缅甸、菲律宾、泰国、越南等国均受极端气候的威胁,气候变化给这些国家造成的损失也高于全球大多数国家。据亚洲开发银行估计,气候问题可能在2100年使东盟地区GDP减少11%(23)。气候变化的脆弱性迫使东盟国家不得不改变其经济发展和对外合作模式,发展、合作的“绿色化”必将成为应对气候问题的主要方式。特别在能源领域,有机构预测,依据东盟各国当前的能源政策和发展趋势,东盟国家的能源需求将以每年约3%的速度增长,至2050年,能源最终消费总量将增长2.5倍以上(24)。鉴于对能源快速增长的需求,推动能源的绿色低碳转型成为东盟各国亟待完成的目标。此外,俄乌冲突造成能源市场的动荡所直接暴露出的能源安全漏洞及应对能源供应中断机制的短板也将倒逼东盟国家加速清洁能源转型,确保能源供应的安全稳定。

东盟国家在绿色发展上面临较大的资金缺口,中国与东盟国家的绿色金融合作潜力巨大。在绿色经济发展上,中国与东盟分别发布了《关于推进共建“一带一路”绿色发展的意见》及《东盟全面复苏框架》,双方对于绿色发展的理念及规划不谋而合,均将绿色能源、绿色基础设施、绿色金融等领域视为重点发展方向。有研究估计,到2030年可持续发展将为东南亚创造约1万亿美元的经济机会(25)。但是,东盟国家却普遍缺乏对绿色和可持续发展的融资,2016~2030年东盟国家对绿色投资的需求约为3万亿美元(26)。与东盟国家相比,中国不仅拥有先进的基建技术,在绿色金融发展上也居全球领先水平。为推动绿色发展,双方已实施了绿色使者计划,并将2021年定为“可持续发展合作年”,可借此大力开拓与深化在可持续金融、绿色能源、可持续城市等领域的合作。

3.中国与东盟国家的旅游合作大有作为。

旅游业是东盟经济增长的重要组成部分,也是多国的支柱产业。在新冠大流行前,旅游业对东盟十国GDP的贡献为3290亿美元,占GDP总量的11.7%,创造了4179万个就业岗位,占总就业岗位的13.2%(27)。新冠肺炎疫情暴发后,东盟国家旅游业出现了悬崖式下跌,2019~2021年期间,东盟国家接待国际游客人数锐减95%以上,其中中国赴东盟国家的游客人数降至23.35万,降幅近100%(28)。中国与东盟国家互为重要的客源地,随着新冠肺炎疫情全球卫生紧急状态的结束和各国入境措施的放宽,双方的旅游合作将迎来强劲复苏。

旅游业可持续发展现已是东盟国家旅游业发展的主要事项,但由于缺乏资金,各国对景区环境的保护力度有限(29),部分景区因环境恶化而被迫关闭,如2018~2021年期间,泰国玛雅湾因珊瑚的大片死亡而长期关停。中国可凭借资金及技术优势,参与对东盟国家旅游相关项目的投资,提升旅游基础设施水平。此外,在发展城市旅游伙伴关系、旅游人才的教育培训与交流等方面也有诸多合作空间。

五、中国与东盟国家高质量共建“一带一路”推进策略

(一)以高质量共建“一带一路”为基本要求,加强机制化与规则标准建设

“一带一路”高质量发展的核心在于可持续性,机制化是实现可持续性的基本路径(李向阳,2020)。对中国与东盟国家共建“一带一路”而言,应着重完善务实合作机制,加强争端解决机制及规则标准的建设。

第一,进一步完善软法、硬法并兼的复合机制模式。目前,中国与东盟国家共建“一带一路”主要由高层领导人会晤引领,以交通、经贸、旅游等各部门的部长级会议为依托,开展务实合作。双方现已签署的“一带一路”合作协议以软法居多,可能带来诸如欠缺强制执行力等问题。在低级合作阶段,机制化建设主要是以项目带动为主的功能性合作;进入到高级合作阶段,则突出制度引领的带动作用,发展的规则导向性越来越强,可按照中国与东盟国家已经生效的RCEP协定或商谈的其他正式规则来执行。无论在低级还是高级合作阶段,都要突出利益捆绑机制或加强第三方参与建设,根据具体情况灵活采取软法和硬法相互配合的复合型合作机制,才能实现“一带一路”的高质量可持续发展。

第二,加强争端解决机制建设。“一带一路”涉及中国、东道国及第三方参与者,在基础设施、经贸投资等领域的合作过程中不免发生争端,应建立有效的保障机制,强化“一带一路”法治化建设,如充分利用现有国际法体系及中国与东盟国家合作中已有的RCEP贸易投资争端解决机制。目前RCEP采取了磋商、调解等政治解决与临时组建专家组仲裁相结合的混合解决的准司法争端解决模式。建议促进中国与东盟国家的司法合作,建立区域性的常设仲裁解决机构服务于“一带一路”的争端解决,同时鼓励任何时候采用调解等政治解决模式作为替代方式。

第三,以共商共建共享的原则为前提,加强规则标准建设。习近平总书记在第三次“一带一路”建设座谈会上强调,“坚持共商共建共享原则”,“把规则标准‘软联通’作为重要支撑”(30)。为此,应在对标RCEP、CPTPP及DEPA等协定基础上,通过国内市场的高水平开放,推进与东盟国家规则标准的对接。在相关规则的制定上,中国需在尊重各国意愿的同时,加强向东盟国家提供公共产品,掌握规则制定的话语权。在美国“印太战略”机制化建设不断推进的挑战下,在当前全球治理短板进一步凸显、“逆全球化”思潮愈演愈烈的背景下,中国只有把握规则制定的主动权才能更好地与东盟国家求同存异,应对域外大国带来的挑战。

(二)加强国际传播能力建设

当前,中国综合实力与国际影响力虽不断加强,但国际传播能力与西方国家相比仍存在较大差距。习近平总书记在党的二十大报告中明确提出,要“加强国际传播能力建设”,“形成同我国综合国力和国际地位相匹配的国际话语权”。强化中国国际传播能力,能有效破解东盟国家的消极认知。

严正回应西方国家提出的“中国威胁论”,化解东盟国家对中国的消极认知。西方国家长期以来对中国的无底线抹黑及对“中国威胁论”的大肆渲染是东南亚地区“中国威胁论”形成的重要原因。中国应将消解“中国威胁论”置于战略高度,以客观事实为依据回应此种论调。例如,以美国为首的国家提出“一带一路”威胁论,指责“一带一路”为中国推行的“债务陷阱外交”,中国对之应及时发表严正声明,用事实数据攻破此种谣言与指责。世界银行曾在一份报告中指出,“一带一路”可加快数十个发展中国家的发展,使相关国家760万人摆脱极端贫困,3200万人摆脱中度贫困(31)。应关注此类权威机构的研究动态,依此来抨击相关不实言论。

讲好中国故事,提升国际话语权。一方面,运用恰当的语言及宣传技巧,传播好中国声音。把握好东盟民众的接受习惯和共通点、兴奋点,以容易理解的话语逻辑和喜闻乐见的方式方法,加强传播的共情力与亲和力。另一方面,需加大对国际舆论的影响力,善于借助国内外媒体传播机构,积极对外宣传中国主张及理念,向外展示一个全面、真实的中国。同时,鼓励中国主流媒体走出去,打造一批更具国际影响力的外宣媒体。

(三)将扩大“小而美”项目的建设作为优先方向

“小而美”项目具有投资小、见效快、风险可控等优势,也兼具惠民生、绿色可持续的属性。支持并扩大“小而美”项目的建设对于推动“一带一路”高质量发展意义重大。习近平总书记在第三次“一带一路”建设座谈会上提出,“将‘小而美’项目作为对外合作优先项目”(32)。

推动东盟国家“小而美”项目的建设,需聚焦各国供电、供水、住房、医疗、教育等惠民项目的建设,改善民众生产与生活环境,提升东盟国家共建“一带一路”的获得感;加大在绿色、数字领域中小型项目合作的力度,增强东盟国家发展的内生动力,助力各国实现更有效率、更可持续的发展。此外,“小而美”项目所具备的风险低、见效快等特征符合民营企业投资偏好,且也契合近年来备受推崇的ESG理念,可鼓励私营企业参与相关项目的建设,撬动更多社会资本支持“一带一路”及共建国家的高质量发展。

(四)构建更为紧密的中国-东盟命运共同体

人类命运共同体理念是以习近平同志为核心的党中央提出的重大理论创新,旨在推进世界长久和平与共同发展。2013年10月,习近平总书记在提出共建21世纪海上丝绸之路的同时,也倡导共建更为紧密的中国-东盟命运共同体。在中国-东盟建立对话关系30周年纪念峰会上,习近平总书记再次强调,要“朝着构建更为紧密的中国-东盟命运共同体迈出新的步伐”(33)。

与西方国家相比,中国与东盟国家在文化上存在诸多相同偏向,注重稳定与和谐是其价值观的主要特征。在中国对外交往与合作的具体实践上,也始终秉承人类命运共同体理念,保持与各国的和谐发展,如全球安全倡议即是中国植根于“和为贵”的传统文化,向国际社会提供的又一公共产品。就中国与东盟国家而言,推动共建命运共同体对于化解双方间的领海纠纷,推动达成“南海行为准则”及应对来自域外国家的地缘安全挑战都具有重要意义。

加强中国与东盟国家价值话语一体化建设,打造中国与东盟国家命运共同体。其一,依托共有的文化价值观,塑造各国在安全与发展议题上的共识。东盟国家是佛教、伊斯兰教等多宗教的交汇之地,也长期受儒家思想的影响,其文化历来具有很强的包容性和时代性(沈林,2013)。在新的时代背景下,应继承和发展中国与东盟国家的共同价值观,充分彰显以集体主义、和谐稳定为内核的文化价值观,增进各国对命运共同体理念的集体认同。其二,构建以“人类共同价值”为特征的中国特色外交价值观。中国式外交价值观要明显区分于美国所推行的“价值观外交”,秉持“天下为公”的思想,追求世界和谐与发展,践行正确的义利观。其三,不可因实现一方的利益而牺牲另一方的安全,须将“安全不可分割”作为中国与东盟国家合作的基本原则。

注释:

①新华网:(受权发布)习近平:高举中国特色社会主义伟大旗帜为全面建设社会主义现代化国家而团结奋斗——在中国共产党第二十次全国代表大会上的报告,2022年10月25日,http://www.news.cn/politics/cpc20/2022-10/25/c_1129079429.htm.

②中国新闻网:中缅油气管道累计向中国输送原油超5000万吨,2022年7月27日,https://www.chinanews.com.cn/cj/2022/07-27/9813504.shtm.

③中国电力网:南方电网公司助力“一带一路”沿线国家互联互通,2021年9月13日,http://www.chinapower.com.cn/dww/jdxw/20210913/102219.html.

④数据来自中国商务部《2021年度中国对外直接投资统计公报》,http://images.mofcom.gov.cn/fec/202211/20221118091910924.pdf.

⑤数据来自中国人民银行,http://www.pbc.gov.cn/en/.

⑥Hoang Thi Ha,Ian Storey,The Biden Administration and Southeast Asia:One Year in Review,ISEAS Perspective,Feb.11,2022,https://www.iseas.edu.sg/wp-content/uploads/2022/01/ISEAS_Perspective_2022_11.pdf.

⑦日本外務省,外交青書2022,2022年4月4日,https://www.mofa.go.jp/mofaj/files/100334590.pdf.

⑧包括《国家安全保障战略》《国家防卫战略》《防卫力整备计划》三份安保政策文件。

⑨内閣官房,国家安全保障戦略について,2022年12月16日,https://www.cas.go.jp/jp/siryou/221216anzenhoshounss-j.pdf.

⑩Hoang Thi Ha,Why Is China's Global Security Initiative Cautiously Perceived in Southeast Asia?,ISEAS Perspective,Feb.22,2023,https://www.iseas.edu.sg/wp-content/uploads/2023/01/ISEAS_Perspective_2023_11.pdf.

(11)数据来自Transparency International,https://www.transparency.de/cpi/cpi-2022/cpi-2022-tabellarische-rangliste.

(12)Asian Development Bank.Asian Development Outlook April 2023[R].https://www.adb.org/sites/default/files/publication/863591/asian-development-outlook-april-2023.pdf.

(13)数据来自Asian Development Bank:Asian Development Outlook April 2023.

(14)IEA.Southeast Asia Energy Outlook 2019[R].https://www.iea.org/reports/southeast-asia-energy-outlook-2019.

(15)数据来自东盟统计数据库:https://data.aseanstats.org/.

(16)Chelsea Ong,Southeast Asia May Face A 'Big Risk' of Social Unrest If Food Prices Keep Surging,CNBC,May.9,2022,https://www.cnbc.com/2022/05/09/big-risk-of-unrest-in-asean-if-food-inflation-surges-says-economist.html.

(17)IMF.Global Financial Stability Report:Shockwaves from the War in Ukraine Test the Financial System's Resilience[R].https://www.imf.org/en/Publications/GFSR/Issues/2022/04/19/global-financial-stability-report-april-2022.

(18)参见吴琳,2021.亚洲区域合作的话语消退与重新激活[J].国际问题研究(5):90-107.

(19)Green Finance & Development Center,FISF Fudan University.China Belt and Road Initiative (BRI)Investment Report 2021[R].https://greenfdc.org/wp-content/uploads/2022/02/Nedopil-2022_BRI-Investment-Report-2021.pdf.

(20)光明网:《全球数字经济竞争力发展报告》发布中国数字经济竞争力位全球第三,2021年1月6日,https://difang.gmw.cn/sh/2021-01/06/content_34523242.htm.

(21)Google,Temasek,Bain&Company.e-Conomy SEA 2022[R].https://services.google.com/fh/files/misc/e_conomy_sea_2022_report.pdf?utm_source=bain&utm_medium=website&utm_campaign=2022.

(22)Lurong Chen,Lydia Ruddy,Improving Digital Connectivity:Policy Priority for ASEAN Digital Transformation,ERIA Policy Brief,Jul,2020.https://www.eria.org/uploads/media/policy-brief/Improving-Digital-Connectivity-Policy-Priority-for-ASEAN-Digital.pdf.

(23)Asian Development Bank.Southeast Asia and the Economics of Global Climate Stabilization[R].https://www.adb.org/sites/default/files/publication/178615/sea-economics-global-climate-stabilization.pdf.

(24)IRENA.Renewable Energy Outlook for ASEAN:Towards a Regional Energy Transition[R].https://www.irena.org/-/media/Files/IRENA/Agency/Publication/2022/Sep/IRENA_Renewable_energy_outlook_ASEAN_2022.pdf?rev=ef7557c64c3b4750be08f9590601634c.

(25)Bain & Company,Microsoft,Temasek.Southeast Asia's Green Economy 2021:Opportunities on the Road to Net Zero[R].https://www.bain.com/globalassets/noindex/2021/green-economy/bain-microsoft-temasek-sea-green-economy-2021-report-road-to-net-zero-main.pdf.

(26)DBS.Green Finance Opportunities in ASEAN[R].https://www.dbs.com/iwov-resources/images/sustainability/img/Green_Finance_Opportunities_in_ASEAN.pdf.

(27)数据来自World Travel & Tourism Council,https://wttc.org/research/economic-impact.

(28)根据ASEANstats《ASEAN STATISTICAL YEARBOOK 2022》公布的数据计算,https://www.aseanstats.org/wp-content/uploads/2023/04/ASYB_2022_423.pdf.

(29)ISEAS-Yusof Ishak Institute,The Reopening of ASEAN:Trade,Tourism and Travel,ASEAN Focus,Mar.29,2022,https://www.iseas.edu.sg/wp-content/uploads/2022/03/ASEANFocus-Mar-2022-Final-LR-V2.pdf.

(30)中国政府网:习近平出席第三次“一带一路”建设座谈会并发表重要讲话,2021年11月19日,https://www.gov.cn/xinwen/2021-11/19/content_5652067.htm?jump=true.

(31)World Bank.Belt and Road Economics:Opportunities and Risks of Transport Corridors[R].https://www.worldbank.org/en/topic/regional-integration/publication/belt-and-road-economics-opportunities-and-risks-of-transport-corridors#:~:text=Belt%20and%20Road%20Economics%3A%20Opportunities%20and%20Risks%20of,and%20manage%20the%20risks%20of%20participating%20in%20BRI.

(32)中国政府网:实打实、沉甸甸的成就——习近平总书记出席第三次“一带一路”建设座谈会侧记,2021年11月21日,https://www.gov.cn/xinwen/2021-11/21/content_5652298.htm.

(33)新华网:习近平在中国-东盟建立对话关系30周年纪念峰会上的讲话(全文),2021年11月22日,http://www.news.cn/2021-11/22/c_1128087275.htm.

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