毛寿龙:公共政策的秩序维度:一个纯理论的思考

选择字号:   本文共阅读 5852 次 更新时间:2024-03-08 00:44

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毛寿龙 (进入专栏)  

 

【摘要】传统上,公共政策研究有两大方式:过程性研究和实体性研究。过程性研究在描述和理解政策过程方面有优势;实体性研究在识别公共问题和提供解决方案方面有优势。本文试图给出另一个方向的理论思考,即从秩序维度的角度思考公共政策。秩序包括政府秩序、市场秩序和社会秩序等,成功的公共政策,都是适应秩序的公共政策。中国的经济发展政策是关注秩序维度的公共政策的典型。

【关键词】公共政策,秩序维度,中国经济发展

 

公共政策对于社会经济发展起着举足轻重的作用,中国是政策大国,改革开放以来的社会经济发展,很大程度上得益于改革开放的各项公共政策。中国改革实践的许多公共政策,如市场化政策,取得了巨大的成功,但也有一些政策并非那么成功,其中的原因值得深入探讨。

一般而言,公共政策研究有两个方向:过程方向和实体方向。过程方向在描述和理解政策过程方面有优势;实体方向的研究,在识别公共问题和提供解决方案方面有优势。但笔者在公共政策研究和教学中发现,这两类方式的研究,在教学上可以很成功,但对于公共政策实践却并没有如预想那样起到非常重要的作用。理论的困惑和实际政策问题的困惑,需要我们进一步进行理论思考和实践观察。笔者尝试从秩序维度的角度来观察和思考公共政策的理论与实践问题。公共政策有其秩序维度,不仅有专业秩序维度和政府秩序维度,还有市场和社会秩序维度,以及心灵的、思想的秩序维度。成功的政策,都是有秩序维度的政策,而失败的政策则缺乏相应的秩序维度。

一、公共政策研究的传统方式

目前,公共政策的教学与研究主要有两种较为常见的方式,一种是过程性研究,一种是实体性研究。美国公共政策学家萨巴蒂尔将公共政策的过程性研究称之为“阶段启发法”,这种方式还普遍出现在公共政策的教科书中,因而又被称作“教科书范式”。

公共政策的过程性研究,顾名思义,研究的是公共政策的过程,将整个政策过程分解为一个一个步骤加以研究,如先是发现和界定问题,交给政府,由政府纳入政策议程寻求解决的途径;政府形成备选方案,选择方案;然后是实施、评估和修正政策方案。在此基础上,对政策过程的各个阶段分别加以研究,形成各种理论与模型,通过这些理论与模型,帮助我们描述和理解公共政策。

政策过程既是实际政策的步骤,也是学者进行研究的对象。学者可以描述和分析整个政策过程,也可以只对其中的一个步骤加以研究和分析。实际上,对公共政策的每一个步骤,学者们的研究都形成了各种各样的模型,如关于公共政策制定的模型指出,政策制定的过程可以自上而下,也可以自下而上,还可以是两者的复合型过程。学者们还发展了政策执行理论,如史密斯政策执行理论、街头官僚理论等。此外,还有政策转移理论、政策扩散理论,政策制定的精英理论或多元理论,在各种政策理论的基础上形成了不同的分析模型。有一些模型比较有趣,比如垃圾筒模型。垃圾桶模型认为,决策方案往往来自过去弃之不用的垃圾桶,哪个方案胜出,取决于问题、方案、参与人员以及决策的机会。约翰·金登在此基础上开发了政策制定的三源流理论,认为政策制定有很多给定的备选方案,但哪个备选方案成为实际的政策,取决于政治流、问题流和政策流,这些“流”组合在一起时会形成一个政策窗口,政策企业家如果抓住了这个政策窗口,那么他选择的政策方案,就有机会成为实际的政策。

公共政策过程的理论或者模型可以让我们更好地描述政策过程,理解公共政策,同时提升政府决策的质量,改善政府治理。这说明,政策过程理论在描述性研究方面,有很好的描述力。但是,作为理论或者模型,它很难解释政策背后的“为什么”,即便是金登的政策三源流理论,虽然解释了政策出台的议程,但也是描述得多,解释得少。同时,由于过分聚焦政策过程,实际上还削弱了对政策实际内容的关注。为了避免这些问题,学者们在实际政策分析中开始放弃政策过程理论,转而聚焦于政策内容,这就是公共政策的实体性研究。

实体性地研究公共政策,包括许多方面,如经济发展政策、人口政策和环境政策等。比如,中国经济增长持续了40多年,全世界都很关心中国的经济发展政策,也有很多学者开发相关理论,讲述中国经济成长的故事、解释中国经济成长的原因、诊断当前中国经济成长存在的问题并提供相关的解决方案。通过对中国经济发展一揽子政策方案及其实施步骤的经验的总结,研究者们为其他发展中国家提供了可供借鉴的重要参考。

研究公共政策的内容而不是过程,在现实中并没有一个统一的理论和研究方法,很多时候甚至是就事论事,简单地说明背景、提出问题、分析问题,然后提出对策;在许多情况下,要借助社会科学多学科的理论与方法进行政策分析,并无一定之规。这类研究对实际的公共政策进行分析,并提供实际的咨询。在这里,经济学家提供相关的经济发展政策的咨询,环境学家提供相关环境政策的咨询,人口学家提供相关人口政策的咨询,移民专家提供相关国际移民政策的咨询。在发达国家,政策分析甚至已经形成规模相当可观的产业。就国内来说,高校和研究机构的学者一方面要教书育人,从事学术研究,另一方面也会利用自己的学识,在实际政策领域中出谋划策,有些甚至到政府部门短期工作,为实际的政策提供专业的智力支持。可以想见,各个学科的专家,虽然很多并非从事公共政策方面的学术研究,却能利用自己的社会科学知识,为实际的公共政策作出贡献。

然而,从专业上把握政策内容,理论和实践并不那么合拍,公共政策专家的实际体验并不好,就比如经济学家实际上很难自己赚钱,也很难让别人赚钱;社会学家也很难在社会上讨生活,或者为改善社会做点实际的事情;环境学家写了很多论文,但对很多环保问题却发挥不了实际的作用。美国公共政策分析家弗兰克·费希尔曾指出,社会科学花了大量的政策研究经费,但在“预测未来时无能为力……没有预见到苏联及其帝国的解体”。这说明,实体性公共政策研究尽管想避免过程性公共政策研究的弊端,但实际上也并未达到大家所期待的理想效果。

就公共政策学科的教学和研究来看,应该说,公共政策过程研究构成公共政策学科的基础。大学里开设了许多与公共政策有关的课程,如公共政策概论、公共政策导论、公共政策分析、公共政策研究、公共政策理论等,这些课程如果忽略了公共政策过程的范式,似乎就不能称其为公共政策的课程。如果仅仅从内容角度研究公共政策,所要讲授和研究的公共政策就会过分庞杂,许多内容更应该是其他社会科学课程需要关注的,如此一来,就会带来公共政策学科本身的身份危机。

实际观察公共政策的过程研究,我们发现它描述和解释作用比较大,理解价值也不小,但实际应用价值,即用来诊断具体问题、提供具体政策方案的作用并不是很大,也就是说对于实际解决问题的价值并不大。大学课课堂的上听众是学生,学生当成理论知识吸收了,参加考试用很好,但若讲给实际工作者、政府官员,他们的反馈是,讲公共政策的过程和分析步骤,其实没有太多实践意义,从效果上来说,不如讲管理学、领导学更有用。这样的公共政策教学和研究,犹如象牙塔里的学术研究,变成了自说自话,有点闭门造车的味道。

公共政策的实体性研究也有类似情况,有很多理论模型做得很完美,事先研究做得很好,事后总结很合理,但实际去落实政策的时候,效果并不是很理想。逻辑框架很完美,解释得很好,但是实际政策并不会按照理论逻辑去做,也不会按照学者的解释思路去实践。即使政策设计使用了这些理论逻辑,但实践中它也很容易变。回顾历史,很容易发现这样一种现象,学者们各种各样的理论转换成政策以后,有时候不仅没有解决问题,实际上还带来了更多的问题。计划经济理论就是一个经典的例子。一些国家实施计划经济政策,理论上非常完整,实践也非常系统,在实践中让市场经济国家经济萧条的危机不再出现,但与此同时,经济繁荣也不再出现,计划经济国家无一例外地出现了科尔内所说的短缺经济的问题。人口政策是另外一个例子。人口多的时候,出台严厉的控制人口的政策,控制了人口数量,但过段时间虽然人口总数还是增长,性别结构和年龄结构却都出现了问题,经济可持续性所依赖的年轻劳动力人数开始下降,出生率甚至出现剧烈下降。

因此,公共政策的过程研究擅长描述和理解,但不擅长提供政策方案。公共政策的实体研究,能够提供政策方案,但政策一旦实施之后,结果却可能不尽人意,即便当前政策有一定效果,也很难判断未来的情况是好是坏。基于这样的认识,公共政策学者必须在一般性理论角度思考公共政策的研究到底出了什么问题,除了过程研究和实体研究外,还有什么替代方案?萨巴蒂尔主编的《政策过程的理论》,展示了很多学者在替代理论上的诸多努力,这些努力如奥斯特罗姆夫妇及其团队的制度分析与发展框架的努力,就非常有益。对此,笔者也进行了长时间的思考,认为公共政策研究需要关注更好的理论,而秩序维度的公共政策理论是其中一个很有希望的替代方案。

二、什么是秩序维度?

秩序概念是公共政策的秩序理论的核心概念。那么,什么是秩序呢?从语义学上来说,秩序是指有条理,不混乱,也就是符合规范化的状态。就公共政策自身来说,有秩序的公共政策,意味着在时间上具有稳定性,即使有变化,也是有序的变化;在空间上具有普遍性,不同的地方即使有变化,也比较少。一般来说,有秩序的公共政策,其时间上的稳定性和空间上的普遍性,往往意味着“一刀切”。“一刀切”的政策正是由于在时间上和空间上的有秩序、稳定,因而也比较可能得到有效的执行。所以,“一刀切”的政策尽管在理论上受到大家诟病,但实践中有效的公共政策都倾向于“一刀切”。这在秩序维度的角度是比较容易理解的。

反过来说,如果一项政策方案在时间上有很大的可变性,朝令夕改,那么该政策就会在秩序上缺乏稳定性;如果在空间上不同的地方会出现不同的政策方案,那么也会在空间上出现不稳定性;如果在努力方向上存在多个相互矛盾的方向,那么就会在执行的时候相互打架而出现不稳定性。不稳定的政策方案,一旦成为公共政策,它的时间的可变性、多地多方案、多方向,会使得执行无所适从,难以取得有效的执行效果。

公共政策的秩序维度,不仅意味着公共政策自身需要有秩序,还需要看它是不是兼容于现代社会的政府秩序、市场秩序和社会秩序。

政府是国家的一种组织,它和其他组织的区别是,在特定的区域内具有唯一性、权威性(强制性)、以及普遍的公共性的特点。唯一性,意味着政府作为一种组织,是垄断性的、排他性的,一个国家不可能有两个政府组织;权威性,意味着政府的政策是权威的,大家都必须遵守的,如果不遵守则意味着后续的强制后果;至于普遍性,一方面与其唯一性有关,另一方面则是与空间的全面覆盖有关,其具体的含义则是政府的组织在政策上涉及到所管辖土地上所有的人和组织。

政府是一个公共组织。组织和秩序有很多共同点,也有比较大的差异。其共同点是,组织也可以是一种秩序,可以称之为组织秩序;其差异点是,秩序未必是组织起来的。从组织上看,现代政府组织的特点是官僚制,根据韦伯的说法,它的权威来自法理而不是来自具体的个人人格,也不来自习俗惯例。它的特点是合理分工,分部分层,上下左右的工作职责都是由规则确定的,其权力体系是层级节制的,也就是集权统一的、指挥服从的,它是非人格化的。所以,它也是一个规则系统。普遍性的而非因人而异的规则秩序,是官僚制的重要特征。所以,政府秩序也是公共秩序,它是普遍的,也是可扩展的。

韦伯的官僚制理论描述了现代政府组织的规则秩序特性,但现代政府组织依然是由人组成的。现代政府组织的规则秩序意味着对事不对人,但现代政府组织秩序的运作,还是需要人的活动。戴维·奥斯本和盖布勒的《改革政府》一书,特别强调政府中的人并不是完全遵守死板规则的人,有活力的政府是由公共企业家、也就是由具有企业家精神的公务员组成的政府。奥斯特罗姆夫妇也认为,公共企业家精神对于有效的公共管理是非常重要的。

市场秩序是现代社会的核心,它以经济学规则为基础来运作。不同范式的经济学理论对市场秩序的特征有不同的描述。比如,亚当·斯密在《国富论》中认为,市场秩序是一只看不见的手,每个人合理自利的努力,可以实现整个社会的繁荣。现代主流经济学也就是主流经济学教科书都认为,市场经济是一个资源配置秩序,稀缺资源能够在市场经济中得到合理的配置,实现资源配置的帕累托最优。奥地利经济学家认为,市场是一个过程,在这个过程中企业家依靠自己对利润的警觉从事套利、投资和创造的活动,这个过程在米塞斯看来是个人行动的过程,在哈耶克看来则是个人有意识利用分散知识采取行动的自发秩序,也是人类文明据以发展的扩展秩序。市场经济非常复杂,所以描述市场经济秩序的理论也多种多样,但市场秩序的规则其实也非常简单,用一句俗话来说,就是公平买卖、童叟无欺。这样的规则是可以普遍适用的,所以也是一个可扩展的规则秩序。

就社会秩序来说,现代社会秩序有两种。一种是扩展的社会秩序,这种扩展的社会秩序是现代社会的特点。它的特点是开放社会,或者是移动社会。在这样的社会里,每个人都有一个可识别的姓名,还有唯一的身份证号或者驾驶证、护照、社会保障号,它使得国家管辖范围内的公民,在任何地方都可以享受公共服务,也可以到任何地方工作或者投资,包括报考公务员。这种社会是陌生人的社会,完全依靠现代化的法治秩序作为基本权利和义务的秩序,所以现代社会的扩展秩序,是卡尔·波普尔开放社会的秩序,也是道格拉斯·诺思等所讲的权利路径开放的社会。

现代社会秩序的另一种秩序是生活的社会秩序。每个人在社会上都有一个相对固定的生活地点,在这个生活地点里,他有与其血肉联系、生死与共的家人,有在生活中交往的朋友,以及一些泛泛之交。根据邓巴定律,个人的生活圈子,较为熟识的不会超过150个人,还有350人可能知道名字,但未必有多少了解,这些人总共加起来不会超过500人。封闭的传统社会由这种较为狭小的生活圈子构成基本的社会秩序,流动性很少的乡村社会中社会秩序与生活秩序也是重合的,费孝通在《乡土中国》中把这种生活秩序称之为“差序”结构。

这些秩序是现代社会的核心秩序,当然这些秩序最后都是人的秩序,政府秩序是政府官员活动的秩序,市场秩序是企业家活动的秩序,社会秩序则是社会人活动和生活的秩序。只要是人,就不仅有能观察到的行为,更有我们难以观察到的心灵。在所有的秩序中,人心最不可捉摸,但人心的秩序,也就是人的心灵的秩序,也是非常重要的。

三、公共政策需要关注秩序

现代社会秩序包括政府秩序、市场秩序和社会秩序,还有人心的秩序。但公共政策怎么关注这些秩序呢?

首先,公共政策要关注政府秩序。研究政策过程的公共政策学家,往往把政府看作是一个公共政策的制定、执行和评估的平台。在他们看来,一项政策先是由专家制定方案,政府吸纳后进行加工,变成需要执行的方案,最后是执行和评估。这样的研究,可以解释哪类问题因为什么会成为政策问题,哪个备选方案因为什么会变成政策,那些政策执行起来为什么会有效而另外一些政策为什么执行起来比较困难;这样的研究,还可以解释哪些政策的评估比较中肯,而另一些政策的评估则一直争论不休。公共政策专家把在这一过程中能够不断地将特定的问题转变成政策问题,持续地把备选方案转变成政策,同时又能够推动政策执行和评估的人,叫做政策企业家。在政府秩序中,政策过程往往是刻板的,但政策企业家却是生动的、智慧的。如果在每一个节点,都有政策企业家来进行推动,政策过程会更有活力,政策质量也会明显提升。关于政策企业家作用的具体分析超出本文的范围,这里仅以政策执行为例,来说明政策企业家的作用。

公共政策的执行需要依靠官僚体制中的下级官僚。在政策执行节点,执行公共政策的关键往往是街头官僚,也就是面向社会和市场的执行人员。如果他们执行政策时需要超常规地动员资源,基本上可以认为该项政策存在比较大的问题,需要加以调整。比如计划生育政策,当街头官僚必须动用法外的手段才能执行的时候,说明该政策需要进行调整了。如果街头官僚可以轻松地依法实施某项政策,没有任何阻力,能够得到各个方面的资源配合,这就说明这一政策是高质量的,很受欢迎的。也就是说,从秩序上来讲,街头官僚执行时的心灵秩序是淡定的,执行行为是稳定的,执行行动不需要很强的心理动员,那么该政策就是有街头官僚的秩序维度的。政策执行上是如此,如果政策过程的各个节点的政策企业家,都能有如此的心灵秩序,可以想见,该政策显然是有政府正常治理的秩序维度的。

具有政府秩序维度的公共政策,显然是时间上比较稳定、空间上具有普遍性,同时执行方向上又不会自相矛盾的公共政策。这样的公共政策,从制定到执行,再到评估,都是有良好的秩序维度的公共政策。不符合这些标准的公共政策,一旦成为政策得到执行,不仅执行效率比较低,同时执行的秩序也可能会被这样的政策所损害。

从这个意义上说,严格控制人口的政策是缺乏现代政府秩序维度的,到一定地步也是会被反噬而失效。严格控制人口的政策,需要整个政府进行动员,要动员整个政府的资源来为该政策背书。必须一次又一次地运动式地执行,才能达到预定的政策目标。在这个过程中,一旦政府有更重要的任务,或者政府改革有序运作后不再适合运动式执行政策,或者执行的资源如法外强制执法等运动式政策工具被限制后,严格控制人口的政策就不得不放松。更重要的是,严格控制人口的政策,还从秩序层面影响了政府现代治理体系和治理能力的提升,所以在秩序维度,该政策的失败是必然的。

其次,公共政策要关注市场秩序维度。对公共政策学家来说,实体性的公共政策,往往会对市场产生影响,有些是具体的影响,有些是秩序的影响。瓦尔特·奥肯把经济政策分为两种,一种是秩序性的经济政策,一种是特殊的经济政策。奥肯认为,有效的经济政策是秩序性的经济政策,而特殊的经济政策,是破坏市场秩序的经济政策。如果一项公共政策,损害了市场秩序,那么该政策就不是一个好的政策。比如就竞争政策来说,秩序性的竞争政策是给企业提供更为公平的竞争环境,而锄强扶弱的反垄断政策是破坏竞争秩序的政策,这样的政策是不好的政策。政府的区域经济政策,也往往是破坏市场秩序的政策,比如把有些地方确定为轻工业区,把有些地方确定为重工业区。这样的政策对于区域发展来说是不公平的,对于业态的发展来说,也是不公平的。这类政策的问题其实是秩序性的,也就是说它不利于维护市场的公平的秩序。企业家在这样的政策下,只能在政府确定的政策框架里去做事,而不是根据市场经济的普遍性秩序规则去做事。

市场秩序也是企业家行动的秩序,它由企业家普遍认可的、大家都普遍遵守的规则组成。市场中的竞争秩序,是大家都能够轻松遵守的、大家都能认可的,适用于所有企业家。当然,竞争秩序只是市场秩序中的一部分,市场秩序中的大部分是自由的分工与合作的秩序。政府经济政策的基本原则,应当是维护这些秩序规则,而不是具体地去帮助一些企业家、冷落另一些企业家,从而对普遍性的秩序规则构成伤害。

就人口政策来说,在市场秩序里,人口是人力资源,发达的市场秩序可以吸收更多的人口。在发达的市场秩序中,人才与人力资源都是稀缺的,因此,适应市场秩序的人口政策是要市场更多地吸纳剩余人口,相应地,秩序维度的市场政策是去支持市场秩序的扩展的政策,而不是简单地降低人口出生率的政策。这样的政策,是有秩序维度的,同时也是支持市场秩序的,更重要的是,它符合市场经济秩序中的人心。

第三,公共政策要关注涉及个人的开放社会秩序和生活秩序。在现代社会里,公民是一个国家的成员,所以它的公民身份是普遍的,到哪里都是国家的公民,所以公民身份的秩序维度是普遍的;公民可能长期生活在某个地方,那是他的生活区域,所以公民的本地社会的秩序是生活的。公民有祖国,这是他的普遍社会秩序下的身份;公民有家乡,这是他生活秩序下的身份。一个良好的政策,一定要适应一个社会的两种秩序,一种是本地的生活秩序,一种是普遍的开放的大社会秩序。

公共政策要关注社会秩序,关键是要适应开放社会秩序和生活秩序的需要。比如,现在的人口政策鼓励生育。从秩序上来说,生孩子和抚养孩子,是生活秩序的需要,而不是社会秩序的需要。一个走遍天下的个人,实现自己的理想是他的目标,生孩子和抚养孩子,对他来说是一个不可承担的负担,所以开放社会的社会秩序是不鼓励生养更多的孩子的。但是,一个不以走遍天下为抱负的人,却有比较强大的生活秩序,有充裕的时间和精力去生养孩子。所以,秩序维度的人口政策,不是简单地去鼓励生养孩子,而是要在生活秩序上下功夫。如果一个社会是高度发达的开放社会,同时也是高度发达的生活秩序的社会,这个社会不仅会有走遍天下的人才,也会有生养更多孩子的家庭。

综上,我们可以看到,公共政策是有秩序维度的,良好的公共政策与政府秩序、市场秩序和社会秩序相匹配,它能适应稳定而有活力的政府秩序、市场秩序和社会秩序,而不会破坏它们。如果一项政策,需要付出政府秩序、市场秩序和社会秩序的代价,那么这项政策就是糟糕政策,它会遭到秩序的反噬。在这个意义上,以人口政策为例,不关注秩序维度的简单控制人口或者鼓励人口增长的政策一般都不会取得什么效用。而关注秩序维度的人口政策,则不仅可能是有效的,而且还是富有活力的。也许有人会说,中国计划生育政策的效果不差,实际上计划生育政策在秩序维度的代价很高,引发了各种问题,包括目前颇为棘手的人口结构问题,这些问题现在都是难以解决的问题。

同样,我们可以从公共政策的秩序维度角度来解释改革开放以来中国经济发展政策。可以说,中国经济增长的政策,从整体角度来看,是注重秩序维度的典型。从政策过程看,经济增长的政策,主要是放开价格,鼓励招商引资,鼓励私人企业发展,鼓励外向型经济发展,鼓励房地产发展,鼓励金融业发展,加大金融杠杆。这些都是发展经济的好政策,都能够实现经济增长,但从功利角度去看,这些政策也都有一定的副作用。放开价格很容易导致通货膨胀,鼓励招商引资,鼓励私人企业发展,会导致外债过多,或者通货紧缩、产能过剩。鼓励房地产发展,会导致房地产价格泡沫化。而加大金融杠杆,会导致金融危机。但中国经济增长的每一项重要政策的出台,都伴随着政府改革、市场化改革以及社会的进步。这一秩序维度的发展,控制了相关的问题,并且在新的维度里发展了新的政府秩序、市场秩序和社会秩序,从而让经济增长进入了一个新的阶段。这说明中国经济增长政策的成功,自有其秩序维度方面的因素,这也是中国经济持续40多年高速增长的秩序维度的秘密。

综上,任何事物都是有秩序维度的。公共政策,包括人口政策和经济增长的政策,都是有秩序维度的。对公共政策过程的研究,可以让我们关注公共政策是怎么开始、怎么出台和怎么进入现实的。对公共政策实际内容的研究,可以让我们关注公共问题、解决公共政策的方案以及政策效果。秩序维度的公共政策研究,可以让我们进一步关注公共政策自身的秩序特点,也关注公共政策的政府秩序、市场秩序和社会秩序,从而更好地让公共政策为解决公共问题服务,为更好地发挥政府的作用提供良好的秩序基础。

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文章来源:本文转自《中国行政管理》2022年12期,转载请注明原始出处,并遵守该处的版权规定。

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