李志军 张毅:建构中国自主的公共政策评估知识体系:必要性、基本框架与主要途径

选择字号:   本文共阅读 10184 次 更新时间:2024-05-04 12:34

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李志军   张毅  

 

摘要:公共政策评估是经世致用之学。中国公共政策评估知识体系演变的历史、学科体系的完备以及理论体系的发展嵌于国家治理现代化进程之中。现有的评估知识体系主要有两方面不足:一是评估知识体系构建之初主要是引进西方的理论,随着中国公共政策评估体系迈入体制机制建设深水区,组成知识体系架构的西方理论与中国国情之间的不适用性越来越突出;二是重大政策和实践导向的本土化评估理论取得较大进展,适用性较强但普适性和学理性不足,无法对更高层次的知识体系构成贡献。由此,从宏观层面刻画和明确中国自主的公共政策评估知识体系框架与构建途径,引导理论创新、学科发展与知识生产,尤为必要。

 

公共政策评估在中国有着极为悠久的历史,早期的应用可以追溯到汉代以来对在职官吏的官箴政绩和功过的考核,与20世纪建基于社会科学方法论之上的公共政策评估并驾齐驱,是公共政策评估应用的两条源流之一。作为社会科学的公共政策评估在中国的应用始于20世纪50年代,其后重大工程项目的评估需求和评估实践推动了可行性分析等促进科学决策的专业工具方法的引入,在世界银行、联合国工业发展组织等国际组织的推动下于20世纪80年代传入中国,且于1983年正式纳入建设项目决策程序。公共政策评估理论的学术研究和探索于2000年前后展开,经历了从国外理论引进、规范和制度层面的理论探索及至规范与实证相结合的通用框架构建等阶段。总体来看,现有的公共政策评估知识体系主要有两方面不足:一是评估知识体系构建之初主要是引进西方的评估理论,随着中国公共政策评估体系迈入体制机制建设深水区,构成知识体系架构的西方理论与中国国情之间的不适用性越来越突出;二是重大政策和实践导向的本土化评估理论取得较大进展,适用性较强但普适性和学理性不足,无法对更高层次的知识体系构成贡献。新中国成立以来随着制度化推进的评估实践积累了大量应用型知识、经验和做法,但分散于政策法规之中,在术语使用、概念内涵等方面缺乏一致性,应用知识的普适性不足制约着领域之间、研究与实务之间的知识迁移。与此同时基于评估问题和实践的应用知识也未能有效地按照学科框架积累生成理论和体系化的知识,不利于知识生产、知识集聚和知识体系的深化发展。由此,从宏观层面刻画和明确中国自主的公共政策评估知识体系框架与构建途径,引导理论创新、学科发展与知识生产,尤为必要。

中国自主的公共政策评估知识体系构建要在遵循知识创新和知识体系演进的共性和客观规律基础上,发展内源于中国命题且兼具适用性和包容性的知识体系。为此,本文首先回顾了公共政策评估知识体系构建的历史与学科基础,其次以斯科特提出的制度三大要素即规制性要素、规范性要素和文化认知性要素作为框架,分析西方公共政策评估理论在政治制度、价值观、文化传统三个方面与中国国情之间的不适应性;再次探讨中国自主的公共政策评估知识体系的基本框架;最后从指导思想、中国评估实践的理论归纳与提炼、传统文化合理内核的创造性转化、西方理论的兼收并蓄以及知识生产制度、知识生产环境等方面,提出建构中国自主的公共政策评估知识体系的主要途径。

一、公共政策评估知识体系构建的历史与学科基础

作为社会科学的公共政策评估诞生于20世纪30年代,是科学在自然领域逐步取得巨大成功以后进一步应用于社会领域的结果。评估的正式制度化滞后于科学的自发探索,虽然在1915年前后即有使用对照组的教育政策评价发表于专业杂志,但直到20世纪60年代公共政策评估的专业性和合法性才得到正式承认,美国政府颁布行政令对减贫和伟大社会运动启动的各类项目进行评价。从概念史看,早期的公共政策评估本质上等同于公共政策、决策和政策分析,主要由规划与系统分析的专家、经济学家、预算和内部审计人员进行。

尽管现代意义上的公共政策评估被看成是社会科学的一部分,但它与社会科学具有本质的不同。首先评估服务并应用于决策,是对价值优先性的确定并据此进行资源的分配,本质上是一种政治行为,由此公共政策评估具有政治与科学交叉的属性。其次,评估是在政治和组织背景下实施的,同时具备管理技术、群体过程和政治博弈三个要素,这是其他的社会科学研究通常不具有的。最后,公共政策评估的知识积累具有双向性。一般性研究型知识注重严谨性的同时也强调实用性,但作为实用科学的知识则需要跨越科学研究和既定的实践领域之间相互转化的双重障碍。公共政策评估的知识转化具有双向性,一是应用型知识由研究型知识转化,知识生产链条是一个滴漏过程:学术研究人员创造和检验知识,之后由教师传授给学生,最后被实际工作者使用和传播。另外则是由研究人员与实际工作者的协作来积累知识,是“行动中产生的知识”,知识转换是由实践经验、技艺提升为理论的过程。从知识体系的建构来看,两种路径具有不同的本体论和认识论,但都是得到确认的知识生产路径。公共政策评估是一门交叉学科,即创造超越特定学科观点的统一知识框架,这一框架可能起源于一个学科,但已经发展到可以在多个其他学科中使用。斯克里文(Scriven)更为贴切地将其定义为一门具备转化性质的学科,即支撑学科的基础工具和实践等来自其他学科,但与此同时在通用框架以及逻辑上保留独具一格的特征,具有自主的结构和自身的研究志趣。从交叉学科或者“转化性质”来理解,公共政策评估具有:(1)超越特定学科观点的统一知识框架,即通用理论形成的框架;(2)解决在其他学科/领域(多个学科)中的实质性政策(项目)评估问题;(3)公共政策评估的理论创新既有线性的、由本学科所产生的创新,也有部分来自交叉学科之间的非线性组合,具有不可预见性。在历史上,克隆巴赫系数、协商民主评估等都属于来自交叉学科的理论创新。

公共政策评估知识体系是围绕本学科专属命题深化形成的若干知识单元的集合。从语义分析的角度,公共政策评估命题和研究范围的变化反映在不断丰富的定义之中,但迄今为止并未超出早期的经典定义对学科基本命题及其边界的设定。如20世纪60年代斯克里文认为,评估是“运用方法论将目标与绩效信息结合在一起的行为”,具体来说包括描述与(价值)判断两个部分。20世纪80年代古贝等认为评估是决定项目改进或者完善的价值目标,将价值判断置于优先性的地位。在以上经典定义的基础上,夏迪什、库克和列文顿等则从应用社会研究的角度侧重强调评估是一种社会科学行为,就社会项目的有效性和运行信息进行收集、分析、解释和沟通。以上定义各有侧重,综合起来则涵盖了评估的三个核心步骤(命题),首先确定评估目标的价值,包括确定评判质量的标准并决定这些标准是相对的还是绝对的;其次收集相关信息,使用这些标准确定价值、质量、功用、有效性或重要性;最后采用这些方法得出建议以优化评估目标。简要而言公共政策评估包括了三个核心命题:判断的(价值)标准,数据收集和分析的方法、应用(模式),以及相应的推理逻辑。

推理是依据一定的规则从一个命题推断另一个命题(评估结论)的过程,公共政策评估的推理逻辑受到范式的影响,也具有理论演进的阶段特征。古贝等从评估的推理逻辑角度来划分理论史,认为测量与描述、判断与建构是四个重要阶段:测量与描述对应于事实判断及其科学范式,判断对应于价值判断和解释主义范式,建构对应于建构共识和建构主义范式。公共政策评估理论是面向复杂问题通过范式、理论以及工具方法等层面不断整合而逐步演进的。至今为止,绝大多数评估的应用模式在范式、方法论、价值取向、判断评估结论的标准等维度上都体现出不同程度的混合。

公共政策评估知识体系在其发展历史中呈现出由低级向高级知识单元演进的动态特征。在宏观层面,公共政策评估知识体系的内容是围绕三个基本命题形成的概念和理论的有序集合。阿尔钦等以“价值”“方法”和“使用”来命名以三个基本命题形成的分支,莫顿等则增加了“社会正义”从而形成四个分支。与宏观层面较为稳健的结构相比,在各分支更微观的层面上则不断衍化出新的分类、逐步深化直到形成复杂的知识单元,因此各分支内部的关联结构是动态的。这是由于,公共政策评估以解决复杂问题为导向,在实践中具有高度的灵活性、创新性和创造性,通常随着范式转换以及交叉学科工具、概念的引入等不断迭代为新的知识结构。如将价值进一步划分为merit、worth、value;在评估方法方面,从20世纪初基于简单统计的对照试验发展为更为严谨的因果推断,从定量研究发展为定性与定量结合。从评估应用模式上,在评估模式上从事后评估进一步拓展为事前、事中和事后评估(或者总结性评估和形成性评估),等等。

公共政策评估知识体系的演化是在内外两种力量的交织中逐步展开的,即科学探索的自觉和外部环境压力,后者主要包括社会需求和回应性政治的课责。麦道斯等将公共政策评估学科从起步、成熟及至更为综合扩展的历程划分为七段,包括改革时期(1792—1900年)、效率与测量时期(1901—1930年)、泰勒时期(1931—1945年)、幼稚时期(1946—1957年)、发展时期(1958—1972年)、专业化时期(1973—1983年)、扩展与综合时期(1984—2000年)等等。每个时期或对应着学科发展要素的出现与完备,或对应于知识结构的转换。经过近百年的跌宕起伏,公共政策评估已经具备学科特征:作为一个研究领域,有特定的研究对象,与之相关的命题无法被其他领域或者其他学科阐释;围绕研究对象和命题逐步积累知识、形成体系,并且这些知识或者理论无法为其他学科共享。同时,有概念和理论能够有效地组织知识积累,并使用专属的方法论或者技术、工具来达到研究的要求;由学术机构或者大学等设置学科展开研究和教学,培养专门的人才。进入21世纪之后,公共政策评估的交叉学科性质越来越凸显,进入了前所未有的繁荣时期。斯塔夫宾等视2005—2014年为“全球化的和多学科的扩张时期”,全球有超过50个专业评估学会,评估的专业化程度不断提升,能够包容更广泛的跨学科观点,项目评估和发表、出版之间的协作更为密切,各类会议聚焦的议题范围更为宽阔,更频繁的交流也促进了不同类型的协作。

二、建构中国自主的公共政策评估知识体系的必要性

公共政策评估是政策制定与实施、修订或者终止的依据,在国家治理体系建设和治理现代化的进程中具有重要作用。2015年1月20日,中办、国办印发的《关于加强中国特色新型智库建设的意见》,明确提出建立健全政策评估制度。2019年10月31日,《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》提出健全决策机制,加强重大决策的调查研究、科学论证、风险评估,强化决策执行、评估、监督。2020年10月29日,《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和二〇三五年远景目标的建议》提出“健全重大政策事前评估和事后评价制度”。习近平总书记强调,“要建立科学评价机制,对改革效果进行全面评估”,“重大改革举措牵一发而动全身,必须稳妥审慎。改革措施出台之前,必须反复论证和科学评估,力求行之有效”。

公共政策评估学科的引进与初创起始于2000年前后,党和国家的中心任务对决策科学化提出了理论和实践的重大要求,公共政策评估作为一项工作和专门的研究领域开始受到关注。国内学者着手构建理论体系,主要是将20世纪80年代西方评估理论、概念、方法等引入中国,应用于中国政策制定以及重大工程项目的论证。中国公共政策评估知识体系演变的历史、学科体系的完备以及理论体系的发展嵌入于国家治理现代化进程之中,制度改革和政策推进的重要节点都推动了评估知识体系的构建。但是,随着公共政策评估制度化和规范化向纵深发展,西方公共政策评估理论与中国国情之间的不适用问题越来越突出。

评估理论作为特定立场的概念或者主张,是针对评估实践的基础问题提出的特定解决方案,具有高度的情景适用性。适用性即一致性,评估规则和行为等构成的体系植根于政治—社会结构之中,评估理论的概念、立场和主张应与决策环节所属体系的价值和文化、正式制度、规则与程序等保持一致,由其所在的政治共同体以及国家治理体系定义为什么以及如何进行评估。评估作为政策行动或者政策本身可被看成是运行中的制度的一部分,进而从制度主义观点来看,指导评估行为的理论适用性可以具体理解为其与制度要素之间的一致性。斯科特将制度的核心要素归纳为“规制性要素”(regulative)、“文化—认知性要素”(cultural-cognitive)和“规范性要素”(normative),“所有这些制度要素或制度层面,以相互依赖和相互强化的方式,构成一个强有力的社会框架,这一社会框架既能容纳又能展现这些结构的强大力量和弹性”。与之对应,西方评估理论与中国国情的适用性,主要是指其与评估体系运行的三大制度要素是否保持一致,即政治制度(规制性要素)、文化传统(文化—认知要素)和价值观(规范性要素)。

第一,政治制度的差异。政治共同体通过政治制度来实现对资源的权威性分配,政治制度是一整套服务于政治共同体道德一致性和共同利益的制度、规则、程序以及运行机制,公共政策评估嵌入于政治制度的体系之中并在规则、程序等设置上与其保持高度同构性。西方的政治共同体以个体主义和契约国家观念来安排政治制度,在何谓共同利益、如何达成以及如何评价等总体性特征方面与中国有着根本性的不同。西方评估理论与民主制度具有同构性,如第四代评估理论中的建构共识,是在不断连接利益相关者并通过反复循环从局部共识引向绝对共识的过程,复现了代议民主制度以个人主义为基础的多数同意原则(简单加总)。与西方的形式民主不同,中国的民主集中制是民主基础上的集中和集中指导下的民主相结合的制度,作为党的根本组织制度和领导制度贯穿于公共政策评估工作之中。政治制度的差异还包括西方的议会民主制度、党派制度、选举制度等与中国的人民代表大会制度、中国共产党的领导等之间的差异,对嵌入制度运行的公共政策过程和环节,包括评估程序的安排、评估报告的参考模板、评估结果的使用、评估标准的设定等都有着极大的影响。

第二,文化传统的差异。公共政策评估既是实证科学,同时也是评估者、被评估者与更广泛的利益相关者之间的价值系统互动、连接与建立共识的过程,受到所处文化环境、价值认同和社会交往模式的影响。公共政策评估既与政治文化传统直接相关,同时作为社会性的沟通和集体行动也受到更为广泛的社会文化传统的影响。以政治文化和哲学传统为例,西方文化传统对个体与共同体之间关系的理解,以古希腊城邦为原型的政治共同体不是基于血缘关系的团体,而是以共同利益为纽带的社会性联合体。文艺复兴以后基于个人主义的自由(权利)观念不仅奠定了有限国家、三权分立与制衡、有限多数民主等基本制度,也贯穿于政治社会的治理与合作过程。中国传统文化则以血缘关系为基础塑造了个体对不同层级的社群或者共同体所负有的责任和义务,如责任先于自由、义务先于权利、群体高于个人、和谐高于冲突等。当然,文化传统的内涵也包括了更为广泛的社会文化传统等,人们借由文化相似性或者差异对具有同质性的文化群体形成天然认同,在社会交往行为层面上构成了评估参与、评估模式、评估程序和宏观的评估制度与体制机制运行的核心要素。

第三,价值观的差异。评估体系的第三个核心制度要素对应于制度的规范性要素,主要是指政治和社会生活的规定性、价值评价性和义务责任层面,包括价值观和相应的规范。价值观既是应然层面有关共同体理想状态的复合价值体系,也在认知层面展现为信仰、态度以及偏好,是人们做出选择、评价行为或者事件的(正当性)标准。复合价值体系不仅包括诸多价值也包括价值优先性(相对重要性)和相应的价值排序,其中政治价值观是国家核心价值体系的中枢,指导政治过程并评估行为和事件。价值观对评估的影响是全方位的,从规范角度来看能够纳入评估的政策本身即是经由制度筛选的具有价值优先性的方案。从评估过程的角度,尽管评估对象和评估者介入评估过程的特定角色和立场展现出高度复杂和情景化的特征,但沟通和协商共识与核心价值、社会伦理以及道德原则的优先性保持一致。从评估程序与方法的角度,实证评估作为验证过程是以价值判断为前提,并以程序合理性确保规范在逻辑上先于实证。由此可见,西方理论与中国国情不适用问题的最重要根源是价值观的差异,这也是构建中国自主的公共政策评估知识体系的必要性和出发点。

三、中国自主的公共政策评估知识体系的基本框架

学术体系和学科体系都是以分类方式呈现的知识体系构造。尽管两种体系的形成与演化都带有自发性,学科体系更侧重建制性,服务于知识生产的制度化。但是,真实世界的问题并非完全按照学术或者学科的单一分类来组织和构造的,从多维的视角透视知识体系会呈现出不同的结构和演化路径。因此,从学术体系框架、学科体系框架和交叉学科框架三种结构化的视角来刻画公共政策评估知识体系框架,更为准确全面。

不论学术体系还是学科体系的构建,都既遵循体系有机构成的逻辑完整性,如规范评估与实证评估、通用框架与应用模式等具有普适性的要素与构造;也可以问题为中心引出中国命题、构建标识性概念并通过概念之间的连接形成理论及至理论体系。

(一)学术体系框架

学术体系具有生成性,是围绕命题通过理论逐步累积呈现出的特定脉络与关联结构。理论在分类体系中的位置反映了其在通用框架中所属的逻辑位置及独特贡献。迄今为止,以公共政策评估理论构成的学术体系呈现出基础理论、知识构建和应用模式三个层次。

基础理论的内容主要包括公共政策评估的定义、价值(标准)类型以及如何测量等方面,也被称之为规范理论,即评估应该做什么、为什么以及如何进行评估的一般性原则。基础理论构建了概念体系和整套的专属名词,是理论创新和知识体系进一步深化的基石。在这一部分可以划分为两个基本的视角,即从科学范式或者解释主义范式/建构主义范式,或者从客观主义还是主观主义来理解政策评估及其影响。基础理论部分通常包含具有“边界工作”(Boundary work)性质的理论研究,做出了建立、拓展、强化或者打破边界的学术贡献。如斯克里文、豪斯(Ernest House)、古贝和伊冯娜(Egon Guba, and Yvonna S. Lincoln)、坎贝尔(Campbell)、帕特里夏(Patricia)等学者对于评估标准与原则、价值类型以及方法等方面的理论阐述,划定了学科的范围、边界以及基本命题,并构建了一个基础概念体系。

知识构建主要是指在基础框架下如何用最为严谨的方式获得评估结果,这也是知识创造的过程。这部分主要包括根据评估范围确定研究设计以及得出评估结论的方法:数据收集和分析的方法,如效应评估等定量方法或者质性方法、评估质量标准以及机制解释。研究设计是为确认干预效应的因果和干预机制,后者主要是解释项目背后的因果假设是否按照利益相关者设想的那样运行。

应用模式主要是为匹配不同的评估对象以及利益相关者需求等开发的系列评估要素的特定组合,包括评估方法、评估人员以及评估步骤等,是在基础框架和知识构建基础之上面向使用(客户)而形成的应用理论。

理论创新通常是在标准(价值)层面增加新的维度、建立相应的概念和测量标准,如从文化和伦理的维度等形成评估标准、概念化并综合建立更为整合的理论框架、模式。研究设计层面的创新主要是沿着深化因果推断和机制解释的方向,比如运用计算社会科学的新锐方法或者创新组合模拟政策运行探索反事实、趋势以及某些潜在的、真实或预想干预的假设情景,提前理解相似系统的复杂性。应用层面的创新则更为复杂和多元,场景的转换、特定的用户需求以及实质性政策领域的问题等都可能带来命题的变化和理论创新以及知识体系的深化。

21世纪是复杂科学和复杂系统的时代,公共政策评估知识体系面临着全方位的创新挑战:在基础理论层面界定解释复杂性之于政策评估的内涵,并同时在知识构建层面和应用层面共同发展适用于特定复杂性问题的评估理论、方法和评估模式。如从“复杂”(Complex)和“繁复”(Complicated)区别来界定评估复杂性:对于政策干预来说,繁复性是指项目通常由多个部分构成、在多个层次由多个部门实施以及存在并发因果;复杂性则是指项目具有非标准化和变化的特征、由多个涌现的和不可预料的角色参与实施。对于政策干预如何运行来说,繁复性是指由不同的人在不同的环境等条件下实施政策干预;复杂性则是指普适性的衰减,结果随着多层次系统之间的调适而发生变化。从不同的角度,评估理论面临着很多发展选项来应对复杂性,如发展协作关系不断更新对政策干预的事后评估、发展理论驱动的评估通过“强理论”弥补“弱方法”,等等。

(二)学科体系框架

学科体系是知识体系的人为划分机制,在知识生产中可以有效地发挥组织管理职能。尽管不同学科具有不同的知识生产逻辑和要求,所有学科体系的构建都注重学科内部及其与更高层次学科体系的完整性,满足公共政策评估专业化和产业化对评估质量和专业人才培养的需求。构建中国自主的公共政策评估学科体系,首先要确立公共政策评估与公共管理学科以及公共政策等分支的关联,厘清公共政策评估学科体系的范围和专属性命题、方法等,明确学科体系的起点与位置。其次是构建较为完整的适用于中国国情的理论体系和学科分支。

从中国问题出发,但不能止于个别的标识性概念和理论构建,而是要进一步综合规范与实证、体系与要素、理论框架与应用模式、通用理论与实证评估等多角度逻辑和层次。

第一,规范层面的评估价值与功能。主要是从规范层面上界定公共政策评估价值设定、在中国式现代化建设中的地位与作用以及嵌入于国家治理体系中的功能定位,具体包括:社会主义核心价值观以及政治制度和组织原则,包括党的领导、民主集中制等如何指导和贯彻于政策评估过程与体系之中;从体制机制角度定位公共政策评估在国家政策过程中所处环节与功能实现。随着中国式现代化内涵的丰富,“全过程人民民主”等作为新概念和新表达与公共政策评估的理论关联需要新的证成,在规范层面提炼标识性概念形成一套阐释体系,进而为制度层面、理论层面、实证层面和应用层面的理论创新提供价值论基础和话语表述。与此同时作为与时俱进、不断创新的“体系性民主”,全过程人民民主的形式多样性与评估实践的结合、理论归纳与提炼等都需要不断完善。

第二,制度层面的公共政策评估体系与构成要素。公共政策评估可被理解为一个治理过程,其运行取决于公共政策评估系统的构成要素、结构及其功能、各要素之间的联系方式。这部分内容具体包括:中国公共政策评估的主体、评估类型以及与公共政策实施过程层面的评估环节、步骤和程序、评估结果的使用等;各国的评估体系和制度比较。

第三,中观层面的公共政策评估理论。公共政策评估理论部分主要提供应该评估什么、为什么评估以及如何评估的基本原理。公共政策评估理论并非社会科学的宏大理论,而是具有中观层面的特征,既是特定科学范式下的知识探究过程,也是面向评估实践的特定解决方案与应用原理。评估理论与范式的联系在于,范式是对世界的重大假设,本质上是寻求辨别什么是真实的以及我们如何创造知识,理论则通常基于范式描述更具体的现象。具体来说这部分内容首先包括范式的本体论、认识论、方法论以及相应的理论构建概念、立场和方法论。其次包括理论演进的阶段和脉络以及不同阶段的理论整合、通用框架和推理逻辑。最后包括代表性理论以及对应的应用模式和方法论。

第四,应用层面的公共政策评估模式。评估实践是多样性和复杂化的,根据应用领域等方面的特征通常会形成专门的评估路径设计即评估模式。评估模式与理论的差异在于,评估理论是对基本问题的解释,例如评估目的的性质、价值、证据和使用,反映了我们对如何以及为什么参与评估的思考。评估模式也是一套概念框架,包含了对关于基本问题的各种基本理论的立场(明确或隐含地陈述),但评估模式是多种要素集合在一起为如何进行评估提供的处方或者解决方案,通常而言,评估模式(路径)包括认识论基础、价值取向、数据来源与分析方法、利益相关者参与、评估者的资质以及报告形式等构成要素以及程序性的安排。既包括评估理论的原理和方法(概念框架),也包括财务、人力等资源的组织以及评估报告的写作与评估结果的呈现等;这些要素或多或少具有内在一致性。这部分内容主要包括:评估模式的分类与比较、应用领域、优势/劣势以及具体的代表性评估模式。随着中国在可行性评估和重大工程、重大政策以及重大规划评估等领域的经验积累,相关评估模式的归纳与提炼是中国自主的公共政策评估知识体系构建的重要组成部分。

第五,实证层面的公共政策评估方法。公共政策评估评估方法是社会科学研究方法的直接应用,主要包括传统的成本收益分析等经济评估方法以及基于因果推断的评估方法和机制解释。在具体的评估中很少单独使用一种评估方法,如先使用基于因果推断的实证方法进行第一轮筛选,选出那些政策干预确实起作用的方案,之后再使用成本收益分析确定成本最低的方案。另外一种普遍常见的是定性和定量研究方法的结合。

第六,伦理与文化层面的评估规范与管理。评估伦理是对政策评估行为进行约束的职业伦理规范,确保评估行为不受到来自偏见以及利益相关者的不当控制和影响。这部分内容主要包括评估伦理和评估文化。评估伦理主要包括公正性、独立性、包容性和一致性等基本原则、评估规范和包括使命与责任、忠实、尊重和良善等在内的道德准则,以及在评估过程中如何管理利益冲突。评估文化是指价值取向和行为规范的学习和模仿,从认知、行为层面把评估伦理作为良好政策的标准之一贯彻于日常的决策和管理行为之中。

(三)交叉学科框架

交叉学科出现的合理性来自无法通过单一学科解决的复杂性问题也即“棘手问题”,因此通过多学科之间的协同来提供解决方案。从构成公共政策评估基础理论的学科来源看,交叉的学科主要来自经济学、统计学、政治学、伦理学、公共管理、公共政策等;如果从具体的政策领域来看,政策评估的学科跨度和应用范围非常之广;但公共政策评估有着整合性的通用理论,适用于跨学科的广泛领域。

公共政策评估作为交叉学科带有理论创新的特殊性,即层出不穷的复杂评估问题不断暴露学科界限和隐含假设,通过超越学科界限但又在共同的方向上不断进行理论整合(包括范式、模式、工具、方法等)建立新的理论和知识。由此,交叉学科框架凸出了公共政策评估“以问题为中心”而非仅仅“以学科为中心”的知识产生方式。如在20世纪80年代,尽管范式的争论是非此即彼的,但在具体的项目评估中则经常出现范式跳跃,本体论和认识论的差异在具体评估应用中被忽略。正是由于复杂性问题需要通过协同的方式来解决,评估就不得不在一套方案中集合这些对立的、来自不同知识体系和范式的观点、原理或者元素。除此之外,评估实践中层出不穷的问题也不断地需要引入新的解决视角和工具,因而不断地进行理论整合来提升内部的一致性,促进了公共政策评估的交叉学科概念体系和通用理论框架的形成。但不可否认,将归属于不同认识论、方法论或者理论谱系的概念、工具组合到一套解决方案中,提升内部一致性始终是公共政策评估理论发展史上历久常新的重要议题。

四、建构中国自主的公共政策评估知识体系的主要途径

随着中国的综合国力与国际社会地位的上升,从个别的标识性概念和局部的理论创新跃升到整体化理论阐释和宏观的、完整的自主知识体系,是新时代新征程中华民族伟大复兴赋予中国哲学社会科学发展的使命和责任。公共政策评估知识体系的演化既是自发自觉的科学探索过程,也是管理知识创造和知识生产制度化的过程。

(一)以习近平新时代中国特色社会主义思想为指引

我们党的历史,就是一部不断推进马克思主义中国化的历史,就是一部不断推进理论创新、进行理论创造的历史。中国自主的公共政策评估知识体系是马克思主义中国化理论创造、应用和创新的重要组成部分。以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导,构建中国自主的公共政策评估知识体系,要坚持马克思主义在中国哲学社会科学领域的指导地位,推进马克思主义基本原理同中国具体实际和传统文化合理内核相结合,兼收并蓄世界各国评估理论和制度发展的优秀成果,在总结中国经验、创新中国实践中不断提炼出标识性概念,建构更具包容性和普适性的公共政策评估知识体系。

马克思主义人民性是公共政策评估知识体系构建遵循的最高价值。在中国,公共政策评估始终秉持以人民为中心的立场,为制定、执行和完善保障人民福祉的政策提供科学严谨的依据,作为修正错误、发现问题、纠正偏差的机制维护人民的根本利益。同时,以人民为中心意味着要把密切联系群众的人民路线真正纳入到评估理论与实际应用中,以评估全过程的民主参与和协商表达人民群众的利益需求、凝聚共识,更科学准确地将弱势和边缘群体的声音转化为证据纳入决策,以及使用科学合理的工具和方法进行事前评估和事后评价。坚持以人民为中心也是评估理论创新和知识体系构建的不竭动力,在解决全球共同面对的减贫等世界性难题方面,通过将评估发现、经验等纳入决策过程可以为减贫等社会正义问题的改进提供依据、形成中国方案和中国智慧,并不断在非中国场景的理论验证过程中形成对更高层次知识体系有所贡献的评估理论、模式。

坚持将创新、协调、绿色、开放、共享理念统一贯彻到经济和社会发展的全过程和各领域,作为新发展理念下的政策制定、调整和完善的依据,中国自主的公共政策评估知识体系应是新发展理念的全面体现。在创新驱动发展战略方面,发展适用于数字治理等具有复杂适应性系统特征的政策评估理论,推动基于大数据和计算社会科学的评估方法与工具创新。在绿色战略方面,不仅要将在环境保护等领域持续形成的共识和政策倡议纳入公共政策评估的价值标准,也要为绿色发展提供科学有效的监测与评估工具。在开放发展理念方面,随着中国实施更大范围、更宽领域、更深层次对外开放,政策制定和实施往往嵌入于多层次的区域和全球化网络中,在这种背景下要积极构建适用于中国主导的国际协作网络评估理论和评估组织管理模式。在共享发展理念方面,既要为共同富裕等政策提供更为有效的政策评估工具,发展基于共治共享的协作评估理论和应用模式,也要以全球化视角着力发展适用于跨文化和多元伦理价值体系的评估理论。

(二)积极吸纳和转化中国优秀传统文化的合理内核

吸纳中国文化的合理内核转化为公共政策评估知识体系的构成元素,主要有两种路径:一是对传统文化与现代公共政策评估在制度与结构契合之处进行知识转化与整合;二是把握中华文明的突出特性,将人文精神层面的优秀成果转化为中国精神,以中西文化碰撞和兼收并蓄的历史激荡中建构和保有的思想自我承载知识体系构建的主体性。

首先,经世致用的文化自觉。公共政策评估是经世致用之学,在合于应用科学致力于改进决策和服务于现代国家治理实践的同时,也承载着中国文化传统中从个人、家庭到国家的“修齐治平”最高理想和价值追求。中国知识传统向来注重以合乎社会实践所积累的经验作为评判标准,早在先秦时期孔派儒学即已提倡学以致用。所谓经世致用既关注精神境界和价值追求的“道”的层面,也注重治理之“术”的层面,主张将个人的才能奉献给天下平即人类社会的发展,“明道救世”“治国安邦”。经世致用作为文化自觉不仅有着极为渊深的哲学阐释,也在近代中西文化碰撞与历史的激荡中被不断重构和强化。明中后期西方传教士东来与西学东渐开启了文化之间的碰撞,在民族觉醒和思想启蒙中经世致用的“勇于任事”“致力创新”“务当世之务”逐步与现代性合流,传统儒学与传入中国的自然科学融合在本土发展为实学,倡导学术服务于当世之务。特别是在明末清初社会改革和政策辩论中,经世致用理念进一步具体化为“征实”原则,即“吾以实事征实理”,社会改革方案应建立在调查研究和科学实证基础之上。就此传统儒学在与自然科学逐步在认识论层面衔接,经世致用在兼收并蓄的文化传承和变迁中逐步沉淀为文化自觉和思想自我。

其次,制度性评估知识的创新性发展。作为一种资政评价,公共政策评估可以追溯到汉朝时期地方官员的年终考课制度。自汉以降,官员分级分类考核逐步形成了一套价值和测量标准明确并具有高度操作性的完备体系,对主官管理辖区的户口增减、土地开垦、钱谷出入、治安稳定等方面的政绩进行测量和综合评定,换言之即为地方的政策实施以及治理效果的全面评估。以古代考课体系为代表的制度性评估知识,无论是在经验、技艺和方法层面还是在超大规模国家治理和吏治层面,都与当下评估体系及其现代国家治理有着契合之处。以古人之规矩,开自己之生面,推动制度性评估知识的创新性发展要以应用于当前决策和评估实践为准绳、以问题为中心、以学理化方式进行“创造地继承和有继承地创造”。

再次,话语体系的继承与创造性转化。创造性转化,就是要按照时代特点和要求,对那些至今仍有借鉴价值的内涵和陈旧的表现形式加以改造,赋予其新的时代内涵和现代表达形式。策论是古代为科举取士沿用的特定考试文体:考试以问题书之于策题,应试者以论辩的方式应答。策题中通常含有时局或者政策,考生的议论则可以看成是政策争论与评价。以秦观《进策》三十篇为例,策论发展出当时先进的论辩(政策评价)方法,论辩过程使用了例证法、类比法、演绎法、归纳法等。除此之外,论辩式文体在表达识见、章法结构、修辞策略方面也有着特定的体例。在自主的知识体系构建过程中,以策论为代表的议论文体是传统文化的叙事体系和表述形式向现代评估知识体系特别是话语体系转化的重要来源。

(三)研究总结新中国成立尤其是新时代以来公共政策评估实践使之上升为理论

中国自主的公共政策评估知识体系要立足中国实践、中国问题,形成更具普适性和前瞻性的理论体系与实用科学,能够直接嵌入和引领国家治理现代化进程和中国特色评估体系的运行与探索。要把学术研究建立在国家发展成就的基础上,做到知行合一,要将新中国成立初期的可行性评估与至今的长期评估经验与做法作为重要的研究对象,通过学理化揭示和总结规律,打通实践命题与学术命题的双向转换路径。特别是,要重点总结新时代以来公共政策评估体系化和制度化的成就,以先行探索和成熟的实务领域评估经验作为理论创新的突破重点,以点带面,由局部多点的理论突破逐步搭建深度融合的体系化结构,形成包括微观与宏观、规范与实证、制度与模式等多维的适配解决复杂问题的完备知识体系。

首先,以原创性的概念和理论作为自主知识体系构建的支点。自主知识体系的构建并非一蹴而就,而是以先行探索和重点突破的原创性概念和理论为支点,通过持续提升概念和理论的适用范围、解释力以及对该领域的知识贡献层次,由点及面地连接理论、拓展知识体系边界和架构,引领自主知识体系趋向完备和复杂。

其次,推进理论的体系化、形成完备的知识体系架构。推进理论的体系化、学理化,是理论创新的内在要求和重要途径。公共政策评估理论的体系化,既要从评估知识体系架构的多维度构建完备的理论体系,也要注重体系内部的评估理论与作为支撑学科和组成部分的哲学社会科学体系之间的贯通性。

再次,建立从“中国解释世界”到“中国服务于世界”的实用科学。中国自主的公共政策评估知识体系面临的主要问题之一是如何平衡自主性和通约性。从本土化实践中构建和验证的理论,“其解释链条既要能深入到国际社会的现实问题,又需要经得起对非中国社会经验与现象的分析论证”。更进一步而言,作为实用科学的评估理论体系也不只是为了解释世界,更是为了将在中国与非中国情境中不断验证和改进的理论,应用和服务于世界范围内评估决策和治理中的共同问题和类似问题。

(四)学习、吸收、借鉴国外公共政策评估理论

中国自主的公共政策评估知识体系是开放的和包容的,是在全球公共政策评估知识的共有基础上接续发展和凝练提升中构建的。西方的评估理论构成了中国自主的公共政策评估知识体系构建的历史基础,同时具有高度创新能力并不断推进着理论前沿。同时,在理论层面将中国特殊性上升为普适性,是要以全面的知识集聚和理论多样性的充分发展为前提的。

首先,以系统理论为指引的理论创新。系统论观点的主要内容就是整体性原理,既是科学理论创新普遍适用的方法论,也是评估理论演进过程中的专属性特征。复杂性问题和系统论的对应关系是公共政策评估理论发展进程中呈现出的理论演进“机制”,复杂性问题带来多样化视角,而系统论则使用“更大图景”来整合多样性(为解决复杂问题而发展出来)从而推动理论和知识图景的迭代。吸收借鉴西方的公共政策评估理论不可避免要面对基于价值观、政治制度等差异的理论多样性,甚至可能是对立的理论。但正是在复杂的多样性基础上建构的理论才能够具备更高层次普适性的知识体系。

其次,在理论层面深化知识体系的类型学分析。自主的知识体系应是具有开放性和包容性的,要在已有知识体系的共同基础上进行建构,那么对共有基础的认知与理解构成了接续和构建自主知识体系的重要途径。早期国内文献更多集中于经典著作的翻译引进、发达国家评估制度的比较等,弥补空白极大推动了国内的理论发展。在早期文献引进的基础上,国内的学术共同体要推动建立基于自身立场和观点的类型学分析。回顾公共政策评估知识体系的演化历史,通过发展专门的“分类理论”(typology)来归纳和梳理理论演化的全景和脉络是与知识体系的深化发展同步进行的。20世纪60年代公共政策评估理论体系进入高速发展时期,及至80年代的20年间评估模式如雨后春笋大量涌现,无论对从业者还是理论工作者都在识别和理解快速增长的知识体系上带来巨大的挑战。随即,沃森和桑德斯于1973年开始从应用视角对模式进行分类,随后沙迪什、史密斯、汉森、克里斯提、阿尔肯、里乌夫、唐纳森、勒梅尔等都不断为日益庞大的知识体系进行类型学的建构、描述和分析。对于学术共同体来说,建立知识体系的整体认知来明确学术共同体研究的立场和位置(起点)至关重要,这也是构建中国自主的公共政策评估知识体系的重要途径。

(五)积极推进中国公共政策评估知识生产的制度化和组织化

知识生产既带有科学共同体的内部秩序和规范特征,也受到行政和行业等外部力量通过建制方式施加的影响。中国应积极推进公共政策评估知识生产的制度化和组织化,为知识创新和知识增长提供外在的全方位保障。

第一,学科体系和学科制度的调整和优化。学科体系和学科制度具有建构性,是学术、学科和学系为基本要素的多体系复合构成,既包括学科身份及地位的认定、学科学位等级层次,规定了专业人才培养规格和社会资源的占有;也包括研究基本问题、理论范式、方法范式和学科话语建构等。目前,国内公共政策的分支学科尚未得到深化发展,知识集聚程度的不足严重影响自主知识体系的建构。因此学科发展的战略性、前瞻性尤为重要,学科布局的调整有助于评估知识按照学科命题的范围和方向集聚,并在学科整体理论框架的指导下趋向纵向精细化。

第二,完善证据收集与使用制度。以循证为基础的公共政策评估,获取能够为评估所用的证据是评估理论创新与知识积累的瓶颈和重要途径之一。可信性与严谨性是评估的合法性前提,但证据的社会性、历史性以及在实质领域的多来源等现实状况限制了更为丰富的证据来源及其使用。证据来源的多样性是公共政策评估知识创新和发展的保障,除了科学以及社会科学研究的使用范围之外,还要在评估实践的具体领域中通过实际工作者及其同行对证据进行阐明、审查、生成和验证,并建立正式的评级体系和规范对不同级别的证据使用提供相应的指导原则和规范。

第三,学术机构和体系的支持。国家社会科学基金、国家自然科学基金等不仅对知识体系的构建起到引领性的作用,同时也能够对前瞻性理论研究的探索提供重要的财务支持。学术期刊也是评估知识体系形成的重要平台,与此同时专业性学会或者分支的成立也对知识体系的形成起到更为重要的推动作用,更有助于产业化过程的标准化知识体系的建立和完善。

第四,公共政策评估知识的协作生产。评估知识的积累是实践命题与理论命题的双向转化,评估者或者从业人员的协作参与是理论创新和知识体系构建的重要途径。建设中国特色新型智库,建立健全决策咨询制度,独立于政府及其部门之外的第三方评估是构建中国自主的公共政策评估知识体系的重要主体,推动以国家高端智库为引领的各级各类智库共同发展格局促进评估知识的协作生产。

 

李志军,中国海洋大学管理学院教授;张毅,对外经济贸易大学政府管理学院教授。

〔张毅为本文通讯作者〕

本文载于《学术月刊》2024年第4期。

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