杨丽:风险行政诉讼中原告资格认定

选择字号:   本文共阅读 87 次 更新时间:2022-09-29 23:42:23

进入专题: 行政诉讼   原告资格认定  

杨丽  

   摘要:  风险社会背景下,原告资格认定相较之传统行政存在差异,这是由风险规制行政中利益结构的复杂性、风险结果的不可评估性和因果关系的客观不确定性等特点决定的。从德、日 等国司法实务观察,其多放弃严格的权益被侵害者诉讼类型,采利害关系人诉讼类型,法国原则上坚持利害关系人诉讼。对 “合法权益”的解读原则上以实体法规范为基准,兼顾事实因素,正视个人权益的社会功能面向,采宽松的法解释态度。在因果关系认定上,应承认推定因果关系的适用。

   关键词:  风险行政; 原告资格; 合法权益; 因果关系

  

  

   行政诉讼中原告资格认定是一个困扰学术界、实务界的难点,历来是我国学者重点研究的对象,该问题的厘清对原告获得实效性司法救济具有重要意义。以2016年刘广明案 (1)为界分点,不同于之前对原告资格之偏具主观性的认定方法, (2)刘广明案明确引入德国保护规范理论,并将其作为认定原告资格的标准,同时结合“可能性理论”,即原告所主张之行政行为对权利侵害于法律上和事实上是可能的。 (3)至此,若行政行为的根据规范等具有个人利益指向性,并且行政行为可能使原告权益受到侵害,起诉人便具有原告资格。

  

   在风险社会中,基于风险规制行政特点,其必然对以上传统行政背景下原告资格认定逻辑形成一定冲击。以原告资格认定之“合法权益”和“因果关系”两个核心要素为分析对象,“在社会成为实验室的情况下,主观权利和侵犯之间的关系已经发生逆转。在风险社会下,权利的内容是通过相应的科技文明水平而构造的,由此,它事实上处于‘社会必须接受的文明风险’之下,因此,它的保护范围也是在确定风险门槛的过程中以及针对某个项目的开始、进行、调整和中断而作的决定中,才最终确定下来”。 (4)关于“因果关系”的认定,传统危险消除中经典物理学决定论之“足够可能”标准,已然不能适用于风险行政中个人权益受损害之判断,而更适合更低程度的可能标准。 (5)为给予起诉人具有时效性的司法救济,需正确认识风险规制行政诉讼中原告资格认定标准。

  

   一、风险行政的特点

   正确认识风险规制行政的特点是探究该领域原告资格认定标准的前提,以下围绕本文主题描述其特征如下:

  

   (一)利益结构的复杂性

   传统行政中的法律关系主要为行政机关与私人间双边法律关系以及内容相对简单的三边或多边法律关系,行政机关主要扮演着秩序维持、生存照顾以及相对简单的利益调整者角色。这种相对简单的利益分析结构较难适用于风险规制行政中。现代风险是一种“公共风险”,涉及的是集体利益,贝克强调的现代社会风险在生产上的系统性和影响上的全球性便是例证, (6)此种集体利益与个人利益并非泾渭分明,集体利益亦会转化为个人利益,一方面,例如化工厂爆炸、危险化学物品泄漏等会影响到一定范围每个人的切身利益,对风险规制行政中利益关系的分析并不能简单地将其分为公益或私益。另一方面,从风险发生的结果来看,其范围之广、规模之大以及复合程度之复杂,都表明了风险的选择和承担不再局限于个人自治领域, (7)使得每个人都是受害人,此处的公益毋宁是所有私人利益的集合。 (8)此外,风险规制行政中争议多发生在三边或多边当事人之间,行政机关需中立性地衡量不同利益主体之间的权益, (9)不仅需要考虑传统行政中存在的例如身体健康权、财产权等权益,还需要考虑风险社会中产生的新型权益,例如环境空气质量权等,同时在进行风险规制过程中还需要考虑科技发展等,多元利益结构是风险行政法的标准结构。 (10)

  

   (二)风险结果的不可评估性

   风险与危险差别之一在于危害结果的可评估性。一般情况下,危险是可以预见的。尽管在判断过程中也存在不确定性,我们往往可以借助经验积累,预测危害结果的发生,进而采取具有成效性的措施。科技理性的过度扩张是风险形成的主要来源,科技发展为人类生产生活带来便利,亦将社会带入不确定性。风险是实际损害发生之前的一种可能性,该可能性是否会实际发生并没有客观评估标准。不明的和无法预测的后果成为社会运行的常态,进而失去了客观的风险计算的基础。 (11)“风险预防则是对科技发展过程的响应,科技带来何种副作用、长期作用以及后果,依据现有的生活经验仍无法预测”。 (12)这种不确定性根源于决定的作出是面向未知的未来,考虑到该领域法律关系的复杂性,其并不同于可以将行政过程划分为独立存在的法律关系之传统行政领域。

  

   (三)因果关系的客观不确定性

   内生于现代科学技术的风险,风险结果的预测亦依赖于科学技术,然科学技术的不确定性导致依赖于科学技术支持的事物联系的预测、规制等工作难以进行,进而造成一种两难境地。风险预防实现的关键点是探寻风险社会中行为与可能的危害后果之间的联系。由于科学上的不确定性,风险行政领域中的因果关系具有个别性,甚至不能被证实性。以环境领域为例,环境领域风险具有未来延伸性特点,对因果关系的判断更多是主观判断和综合分析的结果,不能仅依靠技术理性,还需从社会价值维度进行界定。 (13)这种因果关系观对传统上行为与损害结果关联性的规范认定理论造成一定冲击,面对科学技术的不确定性,需要将因果关系的确定转向关联可能性的考察,并且增加事实要素的考虑,典型者如法国判例在疫苗接种损害因果关系认定上推定出适当超越科学研究水平的结论。 (14)在风险设施建设中行为与危害结果之间的客观关联性较难判断,为了减少发生不可逆转的危害结果,两者之间的关联性以建设活动与居民区之间的距离为事实考虑因素。总之,在风险规制行政领域中因果关系的认定满足“可能性”标准即可。

  

   二、风险行政特点对原告资格认定的影响

   行政机关往往基于经验或者相对确定的事实采取相应的措施防范传统上“危险”发生,与之不同,风险规制行政领域的一个特点在于政府干预界限的提前。与原告资格认定标准相关的讨论便是,此种特点势必导致利害关系人更早地进入利益调整关系中,进而影响到对原告资格认定之核心概念——合法权益、因果关系——的解读。

  

   (一)现有研究和司法实践

   学界当前直接讨论风险规制行政诉讼中原告资格认定问题的是王贵松老师,王老师分别从原告合法权益认定、行政行为与原告权益损害之间的利害关系进行了详尽分析。王老师认为对合法权益的解读原则上采保护规范理论,适当考虑多元因素,建构多元判断标准。针对后者,首先推定风险存在,由原告承担举证责任,证明程度达致“可能性”标准。 (15)此外,学者更多在讨论法院对行政行为的司法审查问题,于此讨论中,我们也能窥探学者关于原告资格认定问题的观点。有学者认为行政规则之各种健康标准多是依赖科学知识的判断,其往往是判断行政行为与法主体权益受损之关联性的重要参考,然鉴于科学知识的边界性,法院在认定行政行为与原告权益受损之间的因果关系时应该对行政规则进行实质合法性审查, (16)增加其他考虑因素,准确认定因果关系。

  

   对原告资格认定之两个核心要素的判断,司法实践于规范层面多采用保护规范理论,解读行政实体法规范是否含有个人利益指向性。然而,司法实践多从行政行为与原告之间的垂直法律关系视角分析两者的关系,客观上导致对个人权益保护范围过窄的效果。以周少娟诉广州市国土资源和规划委员会资源行政管理一案为例,法院认为建设项目选址意见书审核重点在于该项目选址用地是否符合城乡规划要求,目的在于为相关部门批准或核准建设项目提供决策参考,选址意见书本身并不具有涉及他人实际利益的法律效力和执行力,核发选址意见书的行政行为不直接对土地相邻权人即本案上诉人的权利义务产生实际影响,上诉人并无原告资格。法院认为上诉人不服原审裁定和案涉选址意见书的主要事实和理由是其认为案涉项目存在环境污染影响身体健康的可能,对此,上诉人可以另循法律途径对案涉项目的环境影响报告审批或者其他可诉的行政行为寻求法律救济。 (17)可见,法院对法规范中个人利益指向性的探索缺乏体系性解读并且人为地割裂了法律关系之完整性。在具体判断原告权益是否受到行政行为侵害方面,司法实践中往往借助物理距离等因素确定原告权益受损害之可能性。 (18)

  

   法院仍于传统行政背景下思考风险行政诉讼中原告资格的认定。不同于秩序型行政背景下的“侵犯”概念——于此概念下,行政行为与权利保护之间处于交叠状态——在风险行政中,权利受“侵犯”的判断必须转向行政行为造成的效果,即任何可回溯至行政行为的效果若造成法主体无法作出某项受基本权利保护的行为或它在事实上受到巨大阻碍,这种效果便构成侵犯。 (19)司法实践中,法院于此方面的判断因素较为单一,法院应发挥其维护个人合法权益的宪法定位,改变传统认知中的线性时间观,从多维度视角认识现代风险行政。

  

   (二)对“合法权益”的解读

   风险规制行政领域除了涉及生命权、健康权、财产权等传统权益以及商法、经济行政法等兼具公私法性质的新型权益外,还涉及生活环境质量权、生态系统平衡权等风险社会背景下特有的新型权益。立法者的立法工作相较于社会现实往往具有滞后性,这一点尤其体现于风险社会背景中,要求详尽的、面向未来的立法对立法者来讲要求过高,进而,对个人合法权益的理解往往依赖于行政机关或司法机关的解释。尽管法律解释以客观规范为对象,亦不可避免会包含法规范解释者的主观意志。“合法权益”的内涵并无固定内容,毋宁是随着社会发展等因素具有变动性。鉴于风险规制行政领域利益关系复杂、风险后果之不确定,需要增加考虑多元因素,例如被侵害权益的性质、内容、程度以及侵害发生后对相关群体的影响,以避免将原告资格的认定基础严格置于实体法规范而导致原告资格的判断缺乏社会合理性, (20)正如日本学者原田尚彦主张的行政诉讼不应该完全沦为行政实体法的侍女角色。 (21)于此需要注意的是,风险规制行政领域中个人权益功能的特殊性,这亦影响到我们对该领域“合法权益”的解读。传统行政领域中无论是自由权或社会权,原告资格的认定依赖于法规范对个人利益保护的面向,这一理念在风险社会中需要进行不同的解读,鉴于风险影响具有系统性、区域性,甚至全球性的特点,公私益相对化特点尤为明显。在风险规制行政背景下,针对小范围内发生作用的决定做更精确的分析后发现,会产生何种作用通常无法只从个人私益来判断,该决定会造成总体以及集体利益的影响。于此领域公私益往往是十分近似且彼此交错的,该特点决定了个人权益同时具有维护集体利益的功用。 (22)该领域的公益具有转化为个人私益的高度可能性。 (23)于此出现的疑问是,鉴于风险规制行政中个人权益的社会功能面向,如何理解公益诉讼与个人维护自身权益提起的诉讼。笔者认为风险规制需要于具体情形中认定,其并非一个笼统的概念,我们应该避免将风险规制问题社会化,若想“将风险调控问题理解为法律问题,则必须限缩规制的请求权,” (24)实现风险规制的个人化。

  

   (三)对“因果关系”的解读

原告资格认定的第二个关键因素为“因果关系”,判断起诉人合法权益受损害与行政行为具有法律意义上的关联性。风险规制行政中多表现为行政机关、风险制造者以及受风险影响的当事人之间组成的三边行政法律关系,(点击此处阅读下一页)

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本文责编:陈冬冬
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