赵燕菁:房产税试点需要注意的几个问题

选择字号:   本文共阅读 2156 次 更新时间:2021-11-30 10:14:59

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赵燕菁 (进入专栏)  

  

   在2001年前后,我就曾在建设部的一次内部会议上建议征收房产税。但当时部领导说中央正在考虑的是如何减税,且税收本身是财政部的事权,这一建议也就不了了之了。尽管如此,我还是在中央电视一个对话栏目提到了这一观点。可以说,在土地财政开始的早期阶段,我是一直力主推行房产税的。但随着房产税逐步引起重视,并多次被写入中央文件,各方的态度越来越积极,我的观点反而更倾向于慎重。在我看来,任何政策都是有利有弊,如果只看到好处,不考虑坏处,极有可能在出现意料不到的效果时惊慌失措。今天,我想从利弊两方面对财产税征收可能发生的后果进行分析。

  

   对房产税试点政策的评价

  

   先说房地产税试点的“利”。

   房产税提出至今20多年,直到最近终于步入正确的轨道。一个主要的依据,就是十三届全国人民代表大会《授权国务院在部分地区开展房产税改革试点》。主要基于以下几点:

   第一,多地试点

   这次人大决定中特别提出,由“国务院制定房产税的具体办法,试点地区人民政府制定具体的实施细则”,这一点非常重要。上一次只选择重庆和上海两个试点城市,实际上还是把房地产税作为一个顶层设计的税种,全国统一实施。中国是一个全国统一税率的国家,几乎所有的地税包括共享税,无论税率、还是征收标准,在全国几乎都是无差异的。而这一次房产税表明,税制的设计者终于明白房地产的本质是为地方政府提供的公共服务定价,其对应的是地方事权。中国各地资源禀赋千差万别,地方政府给公共服务定价的模式肯定也应不同。因此,地方税应当是地方政府的事权,至少不应该是一个全国无差异的税制。从各国经验来看,财产税的征收无不是因地制宜的。在美国,不仅各州的税率和征收办法不一样,甚至一个城市中各学区的财产税税率都不一样。所以说,这次人大授权“试点地区人民政府制定具体的实施细则”是一个非常重要的进步——表明政策制定者开始对房地产有了更深刻的理解。房地产税作为一种地方税,最终一定是各地根据自身要素禀赋和经营理念自主设计的结果。收不收、收多少、怎么收,都应由各地自主决定。

   第二,试点期限。

   由于房地产税的最优税率只有通过试错才可以找到,因此,人大这次给了地方政府5年的期限进行探索是合适的。税收的效果在1-2年内可能无法显现,但如果试点期太长跨越多届政府任期,决策者对政策后果缺少直接责任,这势必会影响税收设计的动机。而在5年内,调整2-3次大体上就可以试探出合理的税收区间。不仅如此,此次人大决定可以根据实施效果,再决定是否继续授权5年,反映出中央政府在出台这一重大税收时,并不打算急于求成。西方国家很多主力税种(比如所得税)往往需要经历几十年,在多次废立后才能最终确立下来。房产税是千秋大计,绝非一朝一夕可以完成。中国国土空间广袤,资源禀赋、发展阶段差异很大,探索需要的时间可能更长。房产税税率确定、征收办法等,很难用成文法的方式,通过顶层设计来完成。分散独立的试点,实际上是借鉴了习惯法的一些做法方法,在习惯法看来,整个立法过程就是一系列的试验。人大这次试点授权,使得房地产税立法过程可以在实践中不断试错,通过判例不断修正,可以极大地降低房地产税带来的风险。

   第三,地方竞争。

   改革开放以来,中国地方政府从高度计划的财政分配体制,演变为一个竞争性的公共服务市场。地方政府间的竞争成为中国经济增长最主要的特色。在中央和地方分权的初期,竞争性的公共服务市场还没有形成,为了防止地方政府“乱收费”,采用全国统一的税制是完全必要的。但无差异税制的弊端,也使得地方政府不能根据自身的特点,发现和创造符合自身要素禀赋特征的公共服务定价模式。这就好比奥运会不论运动员身体条件差异多大,都只能参加同一个比赛。其结果就是具有特定身体素质的运动员,一开始就锁定了比赛的结果。地方政府也一样,统一税收的结果就是不同资源禀赋和地理条件的先天差异,在一开始就决定了经济发展的最终绩效。长期结果必然是区域产业趋同、贫富差距加大,城市之间无法通过差异化竞争形成产业分工。

   一个明显的例子,就是海南岛。其资源禀赋非常适合发展旅游业,但因为当前的税收主要是从生产环节征收而不是从消费环节征收,这就迫使海南也要发展化工业之类和自己禀赋相悖的产业才能维持基本的公共服务支出。反观国际上一些著名的旅游城市,比如迈阿密就可以通过房产税,在消费环节为其公共服务定价。如果三亚在消费环节有足够的税收,就可以专注发展符合自己自然禀赋的休闲度假产业。中国其他自然生态禀赋富集但不适合发展工业的“落后”地区,实际上都面临同样的问题,从某种意义上讲,正是重生产、轻消费的税制决定了“绿水青山”难以变成“金山银山”。而房产税可以在一定程度上给予消费环节拥有资源禀赋的地区更多的发展机会。

   缺少差异化税种,就不会有差异化的竞争。无论东西南北都只能被逼到同一条赛道上。税收在很大程度上决定了地方政府可以选择的商业模式。过去我们的理解是:要发展什么行业,就要给这个行业减税。其实正相反,想发展什么行业,就要对什么行业征税。税源不同,才可以差异化发展,才有可能各擅所长避免同质化竞争。此次人大授权试点,更主要的不是设置一个新的税种,而是开启了税权下放的进程。在这个意义上,房地产税试点很可能是一个堪比当年央地分权的伟大改革。通过房地产税下放,地方政府第一次获得了创设税制的权力。而差异化的地方公共服务定价,将会使原本单一项目的地方公共服务奥林匹克竞赛,发展出无数新的比赛,不同地区的资源禀赋特征可以因此被发现、利用,实现价值最大化。

   第四,制度迁移

   房地产税还给地方政府提供了一个解决历史遗留问题的工具。国有土地和集体土地两分的制度,对于中国土地资本市场的形成和原始资本的获取起到了关键性的作用,也是中国和其他发展中国家绩效差异巨大的主要原因。但土地双市场结构也导致了中国特有的介于国有和集体两个市场之间的“小产权”(比如集体土地上的大量“违建”)。有了财产税这个工具,就给解决“小产权”入市的提供了一个可能的渠道——只要交足额财产税(足以支付其相关的公共服务成本),就可以通过城市更新给这些“违章”物业颁发“大产权”证书。需要指出的是,这次房产税试点将集体土地上的物业排除在外,反映出政策设计者还没有意识到房地产税的这一功能。目前商品房大部分没有达到70年的使用权权期限,作为房地产税征收的主体是非常困难的。此次房地产税恰恰应该从实际上已经在享受城市公共服务但却从未缴费的集体土地上的物业开征。以大产权换房地产税,可以以较小的阻力,消化已经被城市包裹的非正规物业,一方面可以为今后到期物业全面开征房地产税探索经验,另一方面也有利于创造一个更能耐受税痛的社会环境。

  

   推行房产税需注意的几个问题

  

   下面重点谈一下房地产税的“弊”。

   第一,资本折损。

   现代经济增长的最大特征就是不依赖过去的剩余完成积累,而是依靠未来收益的贴现完成资本积累。贴现率(市盈率、售租比)的高低,取决于资本市场的信用。信用越好,资本估值越高,资本也就越便宜、规模越大。现代经济间的竞争,基本上就是资本的竞争,比的就是谁能创造更廉价的资本。因此,加杠杆去杠杆、加息降息都必须放到全球竞争的大环境里才能做出正确抉择。纵观世界各国,发展最快的时期基本都是资本充裕的时期。比如日本是房价高的时候发展快,房价低的时候发展慢;韩国也是如此。日本房地产崩盘,泡沫破裂“失去的二十年”正是韩国房价飙升的二十年。资本价格高意味着韩国比日本的资本更充裕,韩国企业也因此可以比日本公司更能够承受亏损,并最后把日本企业拖垮。日韩大博弈的背后,其实就是资本能力的较量。实战表明,资本廉价的经济可以抗击更强烈的冲击,承受更大的亏损,并在对手资本耗尽后抄底对手的资产和市场。资本价格高并不是坏事,崩盘才是坏事,这两者之间并不存在简单的等号。

   中美两国之所以是全球化受益最多的国家。背后的原因,就在于这两个国家有着世界两个最强大的资本市场:美国股市和中国房地产。美国股票市场的强大体现在在“泡沫”膨胀时,总是高于对手市场,为产业提供最廉价的资本;崩盘时,又总能晚于对手市场,成为资本最安全的避险之地。在信用经济时代,谁的资本市场能挺到最后,谁就能笑到最后。反之,谁先崩盘,谁就可能被抄底。而2008年全球金融危机显示,中国房地产甚至比美国股市有更好的信用,中国当时抄底了很多国际资产(比如吉利抄底沃尔沃)和市场,逆全球经济趋势实现了经济的快速升级。同样,中国能够抵御此次疫情,也并非因为多强大的制度,而首先是因为有钱。有的城市疫情期间,仅仅连续多次全民核酸检测的支出就要100多个亿,这些钱都是当地政府通过土地为核心的资本市场支撑的。没有钱,中国很可能就是另一个越南或印度。房地产对中国经济正面影响有多大,反面影响也就有多大。三季度经济增速下滑有很多原因,在我看来最直接的原因就是错误的房地产政策导致多城房价暴跌和土地流拍。如果这两项指标持续低迷,不仅第四季度而且明年上半年增速仍会持续下跌。被增长隐蔽的许多社会问题都会集中在20大之前爆发。

   资本市场是未来收益的贴现,是未来收益和贴现率的乘积。对资产加税,本质上就是未来收益资本化的逆过程。房地产税意味着提前支取未来现金流,因此,即使贴现率不变,资产也会贬值。其他国家也有房地产,为什么他们的房地产市场没有成为和中国一样强大的资本市场,一个重要原因,就是大部分国家有房地产税(property tax),而中国没有。如果按照3%的税率征税,相当于33年重新买了一遍。和70年免税物业相比,理论上市场价值缩水至少一半。在这个意义上,房产税就是土地资本化的逆过程,征收房产税就相当于把未来资产又还原为现金流。开征房产税,就是在打击中国最大的资本来源。我国的股票市场、债券市场发育尚不成熟,真正强大的资本市场就是房地产——几乎等于美国股票市场和房地产市场资本的总和。一旦资本市场因开征房地产税受损,将会对政府所有重资产投资(包括补贴研发、参股创投、升级国防、高等教育、基础设施等)造成影响,我国很可能在一夕之间回到传统的劳动密集型产业中,中美在高技术领域的竞争也随之结束。我们必须理解,在资本市场和商品市场同构的市场里,“炒”和“住”只能二选一。这就像高血压一样,如果治好高血压的代价是把命丢了,那就应该学会与疾病共存。要想两者兼得,只有将住房市场结构解构为新加坡那样的“炒”和“住”的“双轨制”。

   第二,货币阻滞

开征财产税另一个不容易想到的可能,就会导致货币生成障碍。市场经济和计划经济的最大区别,就使前者的经济分工都主要依赖于货币分工,因为效率更高。一旦货币不足,就只能转而依赖效率较低的计划分工。表面上,计划经济是意识形态逻辑下的主动选择;在底层,其实是货币不足条件下的被动选择。历史上,我国长期处于货币饥渴状态。改革开放前,在外部封锁下,中国被迫执行严格的计划经济。改革开放后,中国进入国际经济大循环的一个重要目的,就是通过顺差外生货币。直到2004年房地产的资本化完成,中国的广义货币才得以通过商业银行贷款内生。可以说,正是因为有了房地产市场,才使中国成为发展中国家里少数能够依靠自身资本市场内生货币的国家。依托房地产市场,中国不仅成功解决了困扰千年的货币不足难题,而且成为全球性的资本输出大国。(点击此处阅读下一页)

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