美国总统特朗普在第二任期签署了削减财政支出的法案和多项行政命令，范围波及科研机构经费、国际援助、政府部门规模等，旨在缓解财政赤字。同时，美国政府积极延长《减税与就业法案（二〇一七）》，并继续补充减税政策，甚至允许借助赤字融资，降低联邦税收。令人费解的是，为了降低财政赤字，美国政府克服巨大的社会阻力才能实现大规模削减开支，以实现“节流”，为什么在国内税收领域非但没有积极“开源”，反而主动“减收”？这一现象的背后隐含着哪些政治逻辑？
其实，特朗普政府的做法除了预算削减力度空前之外，其减税改革并非首创，而是对历史路径的延续。美国自二十世纪七八十年代开启减税革命，虽然在一九八八至一九九六年险些因对巨额财政赤字的恐惧而中断，但在一九九七年后，民主党和共和党竞相将减税设为重要的政治议程，持续二十多年主张减税。美国的减税改革持续时间之久、影响范围之广在人类财政发展历史中都极为罕见。这一特殊性引发了两个困惑：首先，政府总是在追求收入最大化的目标，很少愿意放弃已经掌握的收入。为什么美国能够启动大规模的减税改革？其次，通常而言，减税是经济的良药，但对于政府来说，只是一剂临时的镇痛剂，而非长期的治疗方案。为什么美国的减税政治得以长期存续？
一、民众视角：房产税反抗运动
税收是政府履行一切必要职能的基础。玛格丽特·列维（MargaretLevi））等理性选择学者提出的统治者追求税收最大化目标，已成为许多研究者的基本预设与共识。又如瓦格纳定律所述，随着经济的发展，政府的职能不断扩大、社会福利支出增长，财政收入需求激增。政府增税的意愿和能力显著提高，“增税”或至少保持税收不变成为现代政府的普遍选择。然而，美国政府却独树一帜地将“减税”作为税收改革的主旋律，并且在一些时段取得了明显的经济成效。
为何美国能顺利启动减税革命？艾萨克·威廉·马丁（IsaacWilliamMartin）在《持久的税收反抗：房产税如何改变美国政治》一书中将房产税反抗运动作为美国减税政治的起源。二十世纪六七十年代的房产税现代化改革激起了纳税人的强烈不满，房产主们的大规模抗税运动迫使各州相继出台了限制房产税的政策以示妥协和让步。
美国房产主反抗征收房产税运动的吊诡之处在于，美国的房产税不是新税种，自殖民时期起已经作为法定税种，但民众在二十世纪七十年代突然要求废除房产税。为什么美国民众会在自愿遵从房产税两百多年后突然转向反抗房产税？马丁将其归因于房产税现代化改革：以规范化、专业化为目标的房产税改革剥夺了房主在旧房产税制度中享受的非正式税收特权（如故意低估房产价值、常年不随市场价值重新评估），打破了弱势群体的社会保护网络。
改革之前宽松的房产税征管方式，尤其是低于真实市场价值的纳税评估，构成了一种社会保护网络。评估房产价值是征收房产税的前提，房屋价值只能依靠税务官的判断。通常纳税评估员只评估房产的一小部分而非全部价值，而且多数情况下不随房产的市场价值波动调整。在此非正式庇护下，房主常年缴纳远低于实际数额的房产税，即可享受廉价、稳定的住房，房产市场价值的上升还能在其失业、退休、生病后应对收入下降的冲击。但是，这一非正式的税收减免违背了各州宪法中“完全按房产市场价值缴税”的统一条款，削减了财政收入，造成社区间的税负不公平。
为了提高征税的公正性和制度化水平，房产税现代化改革采取一系列政策组合拳以确保房产税反映房屋的市场价值，但是这一改革严重破坏了旧制度构成的社会保护网络。改革后，房主不仅要对全部的房产价值交税，还要根据市场估值每年接受不同的应纳税额。更让房主难以接受的是税单取决于房产交易市场的凭空估值。此时，房产的福利属性消失，其市场价值上升反而成为纳税负担。因此房主们拒绝执行，强烈要求废除房产税。二十世纪七十年代起，房主们从孤立、不同步、随机化的抗议进阶为联动、同步、持续的大规模集体行动，要求恢复旧日的税收特权。
房产税抗争运动启动了美国的减税革命。为了平息人们的税收反抗运动，税收限制方案提上日程。一九七八年，偏向自由派的加州在全民公投中批准了名为“十三号提案”的宪法修正案，成为减税的标志性事件。十三号提案规定了限制房产税的措施，比如房地产税率为房产评估值的百分之一，房产评估值在所有权变更前冻结在一九七五至一九七六年的水平，每年评估值增幅上限为百分之二等。该法案以百分之六十五的高支持率获批，向政府发出“纳税人排斥高税收和高支出”的信号。政治精英也开始意识到减税的政治选举价值，改变了对减税的态度，主要政党将减税作为重要的竞选纲领之一。
二、精英视角：里根减税革命
各州出台限制房产税的政策后，民众已经不再继续反抗。一九八〇年后，美国政府进一步在全国层面减免个人所得税和企业所得税，形成了减税革命。如何解释更大范围的减税革命呢？莫妮卡·普拉萨德（Monica"Prasad）在《饿死野兽：罗纳德·里根和减税革命》一书中解释了美国减税革命的起源，她将焦点放在减税的政治选举价值，认为具有企业家精神的政治家"（entrepreneurial politicians） 的努力是减税革命的根本推动力。
二十世纪七十年代，美国陷入了高失业率、高通货膨胀的“滞胀”危机，凯恩斯主义已经无法解决当时的困境，美国人民期待政府出台解决经济危机的方案。此时，里根在选举中向民众承诺了一个补救经济的大胆措施，即凭借大规模削减税收提高工厂的生产效率，解决工人失业问题。在众多可能的方案中，通过减税复兴经济是很冒险的决定，减少税收会造成“财政赤字”，是一条未曾试验的新道路，与美国政府长期追求的“预算平衡”思想相悖。但是，里根团队将其视为选举获胜的“救命稻草”，决定背水一战。
里根减税革命的根本原因不是民众自下而上的推动，也不是商业集团的游说，而是企业家型政治家的努力。里根推动减税是因为减税议题具有的选举价值。当时里根所在的共和党处于极大的选举劣势中：一方面民主党占据了诸多具有吸引力的议题，共和党难以与之媲美，往年的预算平衡口号显然已不具有胜选潜力。另一方面，“水门事件”让共和党的支持率暴跌，共和党迫切希望寻找能作为其执政路线的新议题。里根通过偶然的民意调查、媒体报道、经济学家讨论、选票来源的分析，发现减税可以提高选举吸引力，因此坚决主张减税，并以此动员纳税人。
供给学派的经济学家支持了里根的减税主张，认为减税会提高税收，增加劳动生产率，降低企业负担。著名的拉弗曲线正产生于这一时期，即税率与税收的关系是“倒"U”型，在税率低于合理的阈值时，税收随着税率提高而增加;一旦税率高于阈值，税收随着税率提高反而降低。而美国的问题是税率高于最优税率的阈值，需要减税以回归正常范围。减税究竟会增加财政收入，还是降低财政收入？里根在纪录片和自传中对减税政策可能导致的效果含糊其辞，也不能为竞选提出具体的方案，但是减税承诺本身以另一种未知、大胆、与众不同的形象为绝望中的民众提供了希望。最终，凭借减税的选举吸引力，里根政府成功上台，并兑现了减税的承诺。
然而，减税改革在实践中遭遇了“滑铁卢”。一九八一年，里根签署《经济复苏税收法案》开启第一轮税改，对个人和企业进行减税。由于政府财政收入大幅下降，财政赤字增加，里根在一九八二年和一九八四年发布《税收公平与财政责任法》《赤字削减法案》以增加税收，并迅速撤回一九八一年法案中的部分优惠条例。里根离任后给布什政府留下两千一百八十亿美元的财政赤字，使后者不惜一切代价要增税。
三、党派竞争：从短暂失败走向长期延续
美国减税改革的故事并未止步于里根减税革命的短期搁浅，反而在九十年代后期重新焕发了不竭的生命力。一般而言，政府减税的目的是刺激经济增长、维持社会稳定。这些减税政策是策略性的，通常在达到效果后即停止，不会长期使用，甚至会用更高的税收回报自己。这也正是里根减税失败后，布什政府增加税收的逻辑。然而自一九九七年之后，无论政党如何变更和轮替，减税始终是核心政治议题之一。
如何解释美国减税革命的连续性？普拉萨德认为财政赤字使里根的减税政策在短期内失败了，然而正是短期的失败造就了减税的长期延续，因为里根减税革命打破了预算平衡的守则，说明了“财政赤字不重要”。"里根在选举时承诺减税不会造成赤字，本意是减税后立即削减支出以控制赤字。实施减税后，税收的确减少了，但是财政支出很难削减。财政赤字的攀升让政府恐慌，险些叫停了减税。
减税革命的转机来源于二十世纪九十年代的国际融资。当时亚洲危机四伏、日本经济停滞，在资本国际化的背景下，投资者将美国作为最好的投资地，大量国际资本涌入美国，化解了人们对财政赤字的担忧。当资本市场不在乎赤字时，选民更不在乎赤字。彼时，共和党人发现减税制造财政赤字后，既不需要付出败选的政治代价（里根制造了赤字依然连任总统），也不需要付出经济代价（赤字可以由国际资本融资来化解）。他们彻底抛弃了维持预算平衡的努力，致力于构建以减税为基础的政治方案，企图在选举吸引力上媲美民主党的社会福利项目。
此时，民主党也发现减税方案有利于赢得选票，与其持反对减税的主张，不如提出替代性的减税方案，以更负责任的减税和削减开支的方案与共和党竞争。一九九七年后，当资本、选民和政府不再介意减税造成的财政赤字时，减税最大的束缚消失了。民主党和共和党出于选举利益考量开启了减税锦标赛，减税成为美国政治常态，里根被追溯性地授予了减税改革领军人物的地位。持续性减税的效果很明显，美国在经济快速增长的同时一直保持着稳定的低税率。四、比较与启示
社会运动视角和精英理性选择视角拼起了美国减税革命的版图，为减税的起源给出了不同的解释。马丁将反抗房产税的社会运动作为全面减税的导火索，普拉萨德将企业型政治家基于减税选举价值的努力作为持久减税的发动器。二者互为补充和延展，只有将其结合起来，我们才能看清美国减税改革的脉络。
两个故事有一个很精彩的连接点，但是精英版本的叙事中对此语焉不详，那就是：为什么政治家坚定地认为减税有巨大的选举价值？普拉萨德承认二十世纪七十年代美国的高税负以及通货膨胀之下民众对高税收的不满，但她不愿意将民众对减税的偏好作为推动里根改革的起因，反而认为里根在选举中诱导和操纵了民众对减税的偏好。她并没有清晰地解释里根选择减税的灵感来源。马丁恰恰将里根对减税态度的转变归因于房产税抗争运动的胜利。前面讲到，房产税反抗运动的标志性事件是一九七八年加州出台了十三号提案。此前，里根于一九六七至一九七五年任加州州长，曾秉持着共和党传统的“预算平衡”思想，认为预算平衡优先于减税。十三号提案的成功推动了里根减税思想的转型。十三号提案在经济上检验了供给侧理论中减税与经济增长、财政收入的关系，初步印证了拉弗曲线的假设，说明减税不会造成经济崩溃;在政治上让精英们意识到减税能在偏向自由派的加州得到支持，在其他保守主义倾向的州更能得到拥护。自此，里根将减税作为主要竞选主题，采纳供给派的学术思想，并带动了政党竞争的转型。
关于政治精英和民众在推动减税改革中扮演什么角色，我们可以假设三种情景：一、民众有强烈的税收偏好，并能克服集体行动的困境，以社会运动的方式要求政治精英制定减税政策;二、民众对减税的偏好是晴雨表，政治精英据此决定是否将减税列入政治议程或选举议题，以迎合民意;三、民众对减税的偏好不一致，政治精英操控了民众偏好和意识，塑造了民众的减税需求，再将其作为得到选票的工具。显然，马丁支持前两种观点，普拉萨德支持第三种观点。马丁认为民众对房产税的不满与抗议推动了州政府和联邦政府制定了限制房产税的政策。在此过程中，政治精英发现减税不仅能带来“好政治”，还能带来“好经济”，因此“兜售”减税议题吸引选民。普拉萨德则认为民意在里根减税中不是重要原因。首先，民意调查的结果是混杂的，民众一致反对财政赤字，同时又有部分人恐惧当时的高税收;其次，民众的偏好、民众认为自己需要什么方案都可以由政治家诱导和操纵。正如沃尔特·李普曼（WalterLippmann）等提出的，民众的认知是有限的，政治精英操纵大众媒体“制造同意”、塑造民众的认知和情感，使政策合理化。二者对精英和民众的不同定位，正是普拉萨德对里根减税思路的来源含糊其辞的原因。其实如果继续追问里根为什么认为减税对选民有吸引力，就会发现还是民众对低税率的偏好影响了里根的决策。
总的来说，美国减税革命提供了三个很重要的启示：第一，税收改革现代化不能忽视非正式制度的社会保护功能。现代化意味着正规化、专业化、制度化，往往需要破坏或者重整传统的非正式、非制度化、地方化的方案。这一过程特别容易忽视不完善、不健全的旧制度对社会的保护功能。非正式制度在一些情况下变相地提供了低税收的福利，维护了社会边缘力量或弱势群体的利益。如果严格执行现代化的管理流程，相当于增加了税负，容易激起弱势群体和边缘力量的反抗。但是，这种反抗不是为了反对政府，而是社会的自我保护机制，为了让政府提供更多保护和安全网。因此，在税收现代化改革时，政府不仅要有改革的“好理念”，也应提供替代性的社会保护方案，为制度化过程中利益受损的纳税人提供其他方面的收入补偿。第二，税收改革的方式深刻影响民众对改革的接受程度。比如，增加直接税的税负会引起强烈的社会反抗;降低直接税的税负会显著赢得民众支持。房产税和所得税都是直接税。征收房产税相当于纳税人亲眼看到政府从自己口袋里取钱，税负感知明显。因此房产税改革容易激发不满情绪，“好理念”成了“坏政治”。反过来，里根减税改革的核心是降低个人所得税和企业所得税的税率，减税的积极效果突出，纳税人真切地感受到了税负下降，政治支持度自然提高，成就了“好政治”。第三，当政治家仅仅关注减税的经济价值时，减税政策就只是渡过经济危机的战术性调整;而当政治家注重减税对权力稳定与持续的政治价值时，才会为减税提供制度化和持久性的方案，实现战略性转变。
减税改革对美国产生了深远的影响，税负一旦降低，很难再增加。莎拉·克雷普斯"（Sarah Kreps） 在《战争税：美式战争融资与民主的衰落》一书中提到民众对增加税收带来的成本很敏感，会将其转化为政治诉求和支持率。即使在为战争筹集巨额资金时，政治家为了减少因提高税收而引发的问责制约束和决策干扰，都会首选贷款融资而非增加税收。和平年代增加税负势必更为艰难。在不增加税收的情况下，限制财政支出似乎更为可行。如果将政府的财政支出比作一头野兽，“饿死野兽”的思路是减少给野兽喂食（“降低税收”），就能使他在饥饿中缩小体形（“减少支出”）。“饿死野兽”的预算管理方式自里根执政时开始流行，即通过减少税收、制造预算赤字，倒逼立法机构抑制财政支出增长。特朗普政府实质性削减政府支出的举措也是希望让挨饿的“野兽”持续瘦身。
最后值得一提的是，美国长期减税的经验未必能在其他国家复制。美国具有无限借贷能力，弱化了财政赤字的忧虑，才能支撑其持续性减税，而美国的无限借贷能力来源于美元的特殊地位、国际资本流入、美联储的货币政策工具、良好的信用以及综合国力的保障。相比之下，其他国家几乎很难模仿，或者会受到更多制约。
