熊光清 蔡正道:中国新型政党制度的独特内涵

——结构、规则和关系层面的分析
选择字号:   本文共阅读 1973 次 更新时间:2021-09-28 13:56

进入专题: 新型政党制度  

熊光清 (进入专栏)   蔡正道  


摘 要:中国新型政党制度有别于其他社会主义国家的政党制度,也有别于西方国家政党制度,它是中国共产党对政党制度进行全新探索的成果,具有独特的内涵。我们可以把制度分为三个层面,即:结构、规则和关系,然后从这三个层面对中国新型政党制度的内涵进行分析,非常有助于加深对中国新型政党制度的理解和认识。从结构层面看,中国新型政党制度包括新型政党制度构成主体及其结构关系、组织体系和运行机制;从规则层面看,中国新型政党制度包括由正式机构颁布的有明文规定的正式规则,作为非正式规则的政治规矩和政治惯例;从关系层面看,中国新型政党制度包括中国共产党与各民主党派和无党派人士之间的关系。结构、规则和关系三个层面相互依存,体现出中国新型政党制度的独特内涵。

关键词:新型政党制度;独特内涵;结构;规则;关系


2018年3月,习近平总书记看望参加全国政协会议的民盟、致公党、无党派人士、侨联界委员时首次提出了“新型政党制度”这一重要概念。他指出:“中国共产党领导的多党合作和政治协商制度作为我国一项基本政治制度,是中国共产党、中国人民和各民主党派、无党派人士的伟大政治创造,是从中国土壤中生长出来的新型政党制度。”[1]2019年10月,党的十九届四中全会强调:“坚持和完善中国共产党领导的多党合作和政治协商制度,加强中国特色社会主义政党制度建设,展现我国新型政党制度的优势。”[2]加强对中国新型政党制度的研究,揭示中国新型政党制度的独特内涵,具有重要的研究意义。

一、制度分析的基本框架:结构、规则和关系层面

当前,诸多学者对中国新型政党制度的历史演变和制度优势十分关注,并进行了较为深入的研究。在历史演变方面,周淑真认为,中国政党制度的发展与统一战线是分不开的,统一战线是多党合作的基础。新中国成立标志中国新型政党制度的形成,此后,通过出台各类党的文件对中国新型政党制度加以完善,形成了现在的政党制度。[3]田改伟认为,1948年中共中央发出的“五一口号”标志着中国新型政党制度萌芽的出现,新政协的筹备和召开奠定了中国新型政党制度的基础,确立了中国共产党的领导地位和民主党派的参政地位。新中国成立后,中国政党制度的发展虽然经历了曲折,但是,在党的十一届三中全会之后,政党制度不断改进,形成了比较完善的新型政党制度。[4]在制度优势方面,李新廷从新型政党制度组织结构的调适性与合作性、新型政党制度价值理念的人民取向及其与时俱进性两个方面进行了分析。[5]罗峰从作为专门协商机构的人民政协角度出发,认为中国新型政党制度蕴含着真实的代表性、有效的动员性、高度的整合性以及巨大的包容性等优势。[6]这些研究对新型政党制度进行了研究,具有一定的启发性。

加强对新型政党制度研究,从最基础的问题着手,把握新型政党制度的内涵非常重要,可以说是研究的起点。那么,应该如何理解制度呢?无论在中国语境还是西方语境中,制度的含义都是非常丰富但又不是十分明晰。在中国古代,制度多指在一定历史条件下形成的法令、规定、样式、礼俗等具有规范性的准则。例如《易·节》就有:“天地节,而四时成。节以制度,不伤财,不害民”,这是“制度”一词最早的来源。制度最一般的含义就是,要求大家共同遵守的行为准则或办事规程。

1970年代首先在经济学领域兴起的新制度学派重新发现了制度分析在解释现实问题中的地位和作用,其研究对于政治学中的比较政治制度分析提供了非常有借鉴意义的理论资源。美国学者道格拉斯·C.诺思通过对西方市场经济演变史的审视与分析,提炼出制度变迁理论,并以产权理论、国家理论和意识形态理论这三大理论基石来构建他的分析框架。他非常重视制度的作用,他认为:“制度提供了人们相互影响的框架,它们建立了构成一个社会,或更确切地说一种经济秩序的合作与竞争关系。”[7]他认为:“制度是一个社会的博弈规则,或者更规范一点说,它们是一些人为设计的、型塑人们互动关系的约束。”[8]他将制度分为三种类型,即正式规则、非正式规则以及这些规则的实施机制。日本学者青木昌彦认为:“均衡制度是一种社会建构的现实,因而它必然内生于域之中。它通过其扼要表征——默契的或符号的——协调着参与人的信念。制度作为一种均衡现象,只要别人不忽略它,任何人都不敢不正视它的存在,从而对人们的策略选择构成影响。参与人基于共有理念而做出的策略决策共同决定了均衡的再生,均衡的再生反过来又强化了关于它的扼要表征。”[9]在这里,他是从博弈均衡的角度来认识制度的形成过程及其作用与功能的。

政治学中的新制度主义理论也从不同角度对制度进行了界定,极大地丰富了制度的内涵。理性选择制度主义倾向于认为制度是个体运用的规则,这些规则决定谁或者什么被纳入决策情境,信息如何构成,采取什么行动和按照什么次序,个体行动将怎样聚合成集体决策。[10]历史制度主义者倾向于把制度看作是一种“中间体”,意指处于作为实体的普遍性国家(和至少是国际政治中的行动者)与政治学行为主义所关注的个体行为之间的事物。[10]75社会学制度主义则认为制度不仅包括正式规则、程序、规范,而且还包括为人的行动提供“意义框架”的象征系统、认知模式和道德模块等。[11]尽管不同流派对制度作出了不同的定义,但对制度的内涵存在一定的共识,他们都认为制度既包含正式规则和法律,也包含惯例、习俗或认知文化意义上的非正式因素。[12]

可以说,制度是一个非常宽泛的概念,能够对个人或组织的行为起到规制作用的准则,无论其是明文规定的,还是约定俗成的,正式的,还是非正式的,以及它们的实施机制,都可以视之为制度。道格拉斯·C.诺斯把制度分为正式规则、非正式规则和这些规则的实施机制,是从制度的存在形态来进行划分的。他的这种划分方法影响很大,一般研究者在对制度进行类型学研究时,一般会采用这种划分方法。

把握新型政党制度的内涵,建立制度分析的基本框架非常重要。从构成层面角度对制度内涵进行划分,可以将制度分为三个层面,即:结构、规则和关系。结构是指制度内部诸要素的配置及其相互关系,它标志着制度有序化的程度。制度是在一定的地域空间内依托一套组织体系得以运作的,同时制度包含的构成主体及其结构关系在互动过程中塑造出了运行机制。规则是一定社会行为体内部为协调个体、自然或社会之间关系,以维护社会行为体的共同利益而形成的基本约定。制度包含着各种各样的规则,它起着规范和约束个人或组织行为的作用,并使个人或组织行为具有稳定性和可预期性。关系是指人与人之间,人与事物之间,事物与事物之间的相互联系。秦亚青赋予了关系以政治学的含义,使人们认识到了社会中关系的重要性,他认为:“个人的身份只有在关系中才能够界定,个人行为的意义也只能在关系中产生,也就是说行为体在关系之中才能存在。关系确定身份,没有关系就没有行为体”。[13]关系的社会存在性及其对社会行为体的现实约束力,使其具有制度的特性,构成制度的一个非常重要的层面。

从这三个层面对中国新型政党制度的内涵进行研究,非常有助于更充分、更全面地揭示中国新型政党制度的独特内涵及其蕴含的理论与现实价值。中国新型政党制度的结构包括新型政党制度构成主体及其结构关系、组织体系和运行机制;中国新型政党制度的规则包括规范新型政党制度运行的正式规则和非正式规则;中国新型政党制度的关系是结构的外在表现形式,并由规则所强化,包括中国共产党与各民主党派和无党派人士之间的关系。

二、中国新型政党制度结构层面的分析

结构是制度的内在特质,而不是制度本身,结构在制度中发挥着极为重要的支撑性作用。中国新型政党制度的结构是指各种不同的构成主体的配置以及各构成主体之间的结构关系,它需要通过组织体系才能实现结构化,[①]并在组织体系的互动过程中塑造出运行机制。中国新型政党制度的结构不仅包括构成主体及其结构关系,还包括保障新型政党制度得以运行的组织体系和由此形成的运行机制。

1.中国新型政党制度的构成主体及其结构关系

中国新型政党制度的构成主体包括中国共产党、各民主党派和无党派人士。“民主党派是接受中国共产党领导、同中国共产党通力合作的亲密友党,是中国共产党的好参谋、好帮手、好同事,是中国特色社会主义参政党”。[14]民主党派一共有八个,分别是中国国民党革命委员会、中国民主同盟、中国民主建国会、中国民主促进会、中国农工民主党、中国致公党、九三学社、台湾民主自治同盟。“无党派人士是指没有参加任何政党、有参政议政愿望和能力、对社会有积极贡献和一定影响的人士,其主体是知识分子”,[14]11是中国新型政党制度的重要构成主体。

中国新型政党制度的构成主体及其结构关系是在长期的革命、建设和改革实践中逐步形成并发展起来的,具有深厚的实践基础。1989年12月30日,中共中央发布《中共中央关于坚持和完善中国共产党领导的多党合作和政治协商制度建设的意见》。该意见明确指出:“中国共产党是社会主义事业的领导核心,是执政党。各民主党派是各自所联系的一部分社会主义劳动者和一部分拥护社会主义的爱国者的政治联盟,是接受中国共产党领导的,同中共通力合作、共同致力于社会主义事业的亲密友党,是参政党。”[15]2017年10月,习近平总书记在党的十九大报告中明确指出:“坚持党对一切工作的领导。党政军民学、东西南北中,党是领导一切的。”[16]从这些表述中,我们可以看出,中国共产党作为唯一的执政党处于绝对的领导核心地位,各民主党派和无党派人士接受中国共产党的领导,这是中国新型政党制度结构关系最本质的特征。“中国共产党对民主党派的领导是政治领导,即政治原则、政治方向和重大方针政策的领导。”[17]各民主党派是中国特色社会主义参政党,无党派人士是中国特色社会主义参政者。各民主党派在组织上是独立的,不隶属于中国共产党,在法律上与中国共产党处于平等地位。

2.中国新型政党制度的组织体系

组织体系是由若干个彼此联系或相互隶属的要素构成的相对完备的组织网络。中国新型政党制度的组织体系充分体现出构成主体之间的结构关系,主要包含两方面,一是中国共产党在人民政协组织中设立领导机构,以加强党对人民政协工作的领导;二是人民政协组织体系,即全国和地方各级政协委员会。各民主党派和无党派人士通过人民政协组织体系发挥参政议政、民主监督的基本职能,参加中国共产党领导的政治协商。

中国共产党的领导是人民政协这一政治组织非常重要的特征。中国共产党在人民政协组织中设立领导机构,主要包括人民政协党组、机关党组和专门委员会分党组。《中国共产党党组工作条例》指出:“党组是党在中央和地方国家机关、人民团体、经济组织、文化组织和其他非党组织的领导机关中设立的领导机构,在本单位发挥领导作用,是党对非党组织实施领导的重要组织形式。”[18]在人民政协中成立党组织,是加强党对人民政协工作领导的重要制度安排。政协党组织接受同级党委的领导,定期向同级党委汇报政协工作,并就重大事项向同级党委请示。《关于加强新时代人民政协党的建设工作的若干意见》指出:“要加强政协党的组织建设,做到哪里有政协委员哪里就有党的工作,哪里有党员哪里就有党的组织,哪里有党的组织哪里就有健全的组织生活和党的组织作用的充分发挥,实现党的组织对党员委员的全覆盖、党的工作对政协委员的全覆盖。”[19]在各级政协委员会成员中通常包含一定比例的党员委员,这些党员委员被编入专门委员会分党组或党小组中。政协党组织通过领导这些党员委员,发挥他们作为一个党员的先锋模范作用,带头学习和贯彻党对人民政协工作的新要求。通过党员委员联系党外委员,确保人民政协工作始终坚持正确的政治方向,始终围绕党的理论路线方针政策和决议来展开。

人民政协是中国新型政党制度的重要支撑力量,也是中国新型政党制度的重要政治形式和组织形式,人民政协组织体系构成了中国新型政党制度组织体系的重要组成部分。人民政协组织体系较为严密,分为全国和地方各级政协组织。其中政协全国委员会和政协省市县(区)级委员会分为全体会议、常务委员会会议和主席会议。在乡镇一级设立政协工作联络处,作为县级政协组织的派出机构。政协工作联络处不是正式的政协组织,本身不履行政协组织职能,主要作用是负责联系本乡镇的政协委员和各界人士。严密健全的人民政协组织体系确保政治协商、民主监督、参政议政的职能得到充分发挥。与政协党的组织体系结构关系不同的是,政协全国委员会对地方委员会的关系和地方委员会对下级地方委员会的关系是指导关系,有利于各民主党派和无党派人士之间相互交流,沟通协调。各民主党派和无党派人士通过人民政协组织体系将自己的意见和建议表达出来,转化为党的意志和主张。

3.中国新型政党制度的运行机制

运行机制是指在一定的组织体系中,行为主体在运行过程中形成的相对稳定和各具特色的行为模式。林尚立等人认为:“说明一个制度的运行机制,主要在于说明一个制度内部各要素之间的有机联系和关联活动。”[20]中国新型政党制度的运行机制是指中国共产党与各民主党派和无党派人士在新型政党制度的组织体系中进行互动的结构关系和运行方式。经过70多年的发展,中国新型政党制度已经形成了主体明确、形式多样和特点鲜明的运行机制。

第一,关于运行主体。中国新型政党制度的运行机制首先应明确运行主体,即由谁领导、和谁协商与合作。中国共产党在运行主体中处于领导地位,确保中国新型政党制度沿着社会主义政治制度的轨道有序运行。各民主党派和无党派人士接受中国共产党的领导,是运行主体的重要组成部分。中国新型政党制度运行主体非常广泛,包含了中国社会各阶层的代表人士。中国共产党代表最广大人民的根本利益,各民主党派和无党派人士代表各自群体和阶层的利益。人民群众中不同群体的意见和建议都能通过人民政协组织得到反映。

第二,关于运行形式。中国新型政党制度的运行形式集中体现为中国共产党与各民主党派、无党派人士开展的各种形式的协商与合作。

在协商方面,中国共产党就国家重大方针政策在决策前与各民主党派和无党派人士开展各种形式的协商,提高决策的科学性和民主性。社会主义协商民主是中国新型政党制度的重要内容。2015年1月5日发布的《中共中央关于加强社会主义协商民主建设的意见》将协商类型分为政党协商、政府协商、政协协商、人大协商、人民团体协商、基层协商和社会组织协商。由于这里探讨的运行机制涉及的主体是中国共产党、民主党派和无党派人士,因此主要分析政党协商和政协协商两类。“政党协商是中国共产党同民主党派基于共同的政治目标,就党和国家重大方针政策和重要事务,在决策之前和决策实施之中,直接进行政治协商的重要民主形式,”[21]无党派人士是政治协商的重要组成部分,参加政党协商。政党协商主要是中国共产党与各民主党派和无党派人士通过中共中央召集的座谈会和约谈等形式进行。政协协商是指中国共产党通过人民政协组织同各民主党派和无党派人士就国家大政方针和重要的经济社会事务、人民政协工作的共同性事务以及政协内部的重要事务进行协商。每年一度的各级人民政协全体会议就是开展政协协商的主要组织形式,各民主党派和无党派人士就上述事务进行广泛讨论,达成共识,形成建议,再提交给中国共产党的相关组织机构。在政协全体会议闭会期间,人民政协通过召开专题协商座谈会和双周协商座谈会等形式进行政治协商。在上述形式的政治协商中,中国共产党都会参与其中,在人民政协工作中发挥领导作用。

在合作方面,中国共产党与民主党派和无党派人士之间逐渐形成了较为成熟的合作机制。主要的合作机制是吸收民主党派和无党派人士进入各级国家机关,参加国家政权,参与国家事务的管理。在各级政府和司法机关的领导成员中,至少有1名属于民主党派和无党派人士。这些人士往往具有较高的学历、深厚的专业技能和丰富的工作经验。他们进入各级政府和司法机关的领导成员队伍中,会开阔领导成员的视野,提高决策水平。

第三,关于运行特点。中国新型政党制度的运行机制具有以下几方面特点。一是会议频次多,运行效率高。全国政协常务委员会会议每两个月召开一次,双周协商座谈会每两周召开一次。在召开座谈会之前,全国政协组织密集的调研活动,掌握第一手资料,用于在座谈会上进行交流和协商。座谈会结束后,政协委员的意见和建议能够迅速地被有关部门研究和吸收,从而转化为国家政策。二是协商主题较多,专业水平较高。各级人民政协会不定期地就政治、经济、文化和社会民生等领域的一些重要问题召开专题协商座谈会和调研协商座谈会,邀请各民主党派和无党派人士与政府有关部门的负责同志交流看法。各民主党派和无党派人士大多是各行各领域的杰出人士,他们专业水平高,视野开阔。通过理论研究人员和党政官员进行交流,有利于全面地分析问题,把握事物的发展规律,提高协商的专业水准。

中国新型政党制度在构成主体的结构关系、组织体系和运行机制方面都呈现出鲜明的独特性。构成主体的结构关系决定了组织体系的设置,同时也塑造出特有的运行机制,这些方面与资本主义国家政党制度结构存在很大差异。资本主义国家政党制度一般分为一党制、两党制和多党制。一党制是只允许一个合法政党存在,其他任何政党的存在都是非法的,在结构上是一元化的。两党制和多党制则形成了竞争性的政党政治,政党地位是周期性变动的,政党制度构成主体之间的结构关系呈现出不稳定状态。中国新型政党制度不是竞争性的政党制度,各构成主体的地位是固定不变的,即中国共产党是唯一的执政党,各民主党派和无党派人士是接受中国共产党领导的参政党和参政者,在结构关系上具有稳定性。在组织体系和运行机制上,西方国家政党的主要目标在于赢得选举,执掌国家政权。政党一般是选举的工具,组织体系较为松散。中国新型政党制度的核心特征是政治协商,包含完备的政治协商的制度基础。这就决定了中国新型政党制度在组织体系和运行机制上要提供为中国共产党与各民主党派和无党派人士进行政治协商的平台与渠道,汇集各类建议和意见,推动各民主党派、无党派人士的建议有效转化为党的意志。

三、中国新型政党制度规则层面的分析

中国新型政党制度包含规则要素。规则是保障新型政党制度良好运行的一系列规范,主要包括正式规则和非正式规则。正式规则指由正式机构颁布的有明文规定的规范性文件,非正式规则指中国共产党在新型政党制度的运行过程中形成的一些政治规矩和政治惯例。对这些规则要素进行分析有助于展现中国新型政党制度在规则层面的独特性。

1.中国新型政党制度中的正式规则

中国新型政党制度中的正式规则包括三个主要来源,一是指由国家权力机关颁布的宪法和其他法律;二是指由各级党组织制定的党内法规和党的规范性文件;三是指全国政协出台的一系列规范性文件和各民主党派制定的规章制度。这些正式规则对中国新型政党制度的运行提供了制度性保障。

第一,宪法和法律作为各个政党的普适性行为规范,具有内容明确具体、以国家强制力为后盾保障实施等特征,是规范和约束执政党和参政党行为的重要制度保障。[22]《中华人民共和国宪法》在序言部分明确规定:“全国各族人民、一切国家机关和武装力量、各政党和各社会团体、各企业事业组织,都必须以宪法为根本的活动准则”。[23]这就从宪法高度对新型政党制度构成主体的行为进行了规制。《中华人民共和国监察法》将中国人民政治协商会议各级委员会机关、民主党派机关的公务员纳入了监察范围,使对这些人员的监察有了国家强制力作为后盾。此外,《中华人民共和国公职人员政务处分法》《中华人民共和国公务员法》等法律也对触犯党纪国法的担任国家公共职务的中国共产党党员和各民主党派人士、无党派人士明确了处罚标准。这些法律的制定为规范中国共产党党员与各民主党派、无党派人士的行为提供了强有力的约束。

第二,为进一步规范中国新型政党制度各构成主体的行为,各级党组织根据党章制定了一系列党内法规和党的规范性文件,形成了以“1+4”为基本框架的党内法规制度体系。“1”指的是党章,“4”指的是党的组织制度、党的领导制度、党的自身建设制度、党的监督保障制度。党内法规目的在于规范党的领导和党的建设活动,进一步明确中国共产党的角色定位和历史使命。《中国共产党党章》的总纲部分指出:“中国共产党的领导是中国特色社会主义最本质的特征,是中国特色社会主义制度的最大优势。党政军民学,东西南北中,党是领导一切的。”[21]8这就鲜明指出了坚持党的领导地位是新型政党制度的根本政治原则。《中国共产党问责条例》对各级党组织和党员干部的问责情形与处理决定作出明确规定。《中国共产党纪律处分条例》要求党组织和党员严格执行和维护党的纪律,自觉接受党的纪律约束,模范遵守国家法律法规。这些党内法规依据《中国共产党章程》而制定,只有规范党的领导和行为,才能赢得各民主党派的拥护和支持。“通过‘规’的内在指向性型塑党员的价值观念,使得‘规’内化为党员的价值观,成为一种普遍的意识。在此基础上,在‘规’的意识主导下,促使党员规范化行为的发生。”[24]

党的规范性文件为中国新型政党制度运行提供指导性意见。《中共中央关于加强社会主义协商民主建设的意见》指出:“坚持依法有序、积极稳妥,确保协商民主有制可依、有规可守、有章可循、有序可遵。”[21]120《关于加强政党协商的实施意见》对政党协商的内容、形式、程序和保障机制作了详细规定。《关于加强人民政协协商民主建设的实施意见》指出:“建立健全党领导人民政协协商民主建设的工作制度。各级党委应把人民政协协商民主建设纳入总体工作部署和重要议事日程,及时研究并统筹解决工作中的重大问题。”[21]142这些党的规范性文件明确了中国共产党领导的多党合作和政治协商的方式、途径和组织保障,推动了新型政党制度制度化和规范化建设。

第三,全国政协机关制定出台了多个规范中国新型政党制度运行的指导性文件,对党内法规和党的规范性文件进行了有效补充。如《全国政协关于进一步提高协商议政质量的意见 (试行)》《中国人民政治协商会议全国委员会专门委员会通则》《中国人民政治协商会议全国委员会委员视察考察工作条例》《中国人民政治协商会议全国委员会双周协商座谈会工作规则》,这些文件对保障新型政党制度的运行发挥了重要作用。此外,各民主党派也制定了本党派的章程和一系列规章制度,如2021年3月,中国民主同盟讨论通过了《中国民主同盟纪律处分办法(试行)》。这些章程和规章制度旨在明确各民主党派的定位和作用,确保正确履行自身职能。

2.作为非正式规则的政治规矩和政治惯例

非正式规则是对正式规则的重要补充,能够弥补正式规则柔性不足等问题。中国新型政党制度中的非正式规则主要包括存在于中国共产党内部的政治规矩和广泛存在于中国政治生活各个领域的政治惯例。

政治规矩是2015年1月13日习近平在中国共产党第十八届中央纪律检查委员会第五次全体会议上首次提出来的。政治规矩旨在产生党的内部约束力,内涵十分丰富,包括理论联系实际、密切联系群众和批评与自我批评等优良传统;“四个意识”;立党为公、执政为民的执政理念。这些政治规矩是中国共产党基于自身强烈的使命感而形成的自觉的、内在的行为规范,对新型政党制度的形成和巩固起到了潜移默化的作用。

中国共产党的三大优良传统是中国共产党在长期革命、建设和改革过程中形成的非常重要的政治规矩。理论联系实际的优良传统要求中国共产党注重实地调查研究。民主党派拥有较多的调研组赴全国各地调研,中国共产党与民主党派密切交流就能获取许多信息资源,避免盲目决策。密切联系群众的优良传统要求中国共产党与代表社会各阶层利益的民主党派和无党派人士广泛接触和交流,了解民情,掌握民意。批评与自我批评的优良传统为各民主党派和无党派人士对中国共产党实行民主监督提供了历史依据。“四个意识”就是政治意识、大局意识、核心意识、看齐意识,其本质在于维护中共中央的权威和集中统一领导。维护中共中央的集中统一领导是一条根本的政治规矩,能够强化民主党派和无党派人士拥护中国共产党领导的行为自觉,进一步巩固新型政党制度的政治基础。立党为公、执政为民的执政理念也是一条重要的政治规矩,表明中国共产党是全心全意为人民服务的政党,全心全意为人民服务成为中国共产党和各民主党派、无党派人士共同的价值追求。

政治惯例广泛存在于政党、人大、政府和政协等诸多层面,是对党内法规制度体系的有效补充。“‘政治惯例’是一种约定俗成的习惯性、经验性政治规则;它虽然是非正式制度,却也构成政治生活的秩序与规范效力。”[25]例如,全国政协主席一般担任中共中央政治局常委,其目的在于加强中共中央对政协工作的领导;省、市级政协主席一般不再兼任党政职务,其目的在于确保政协主席集中精力领导政协工作,避免因身兼数职弱化政协职能。再如,各民主党派中央负责人一般兼任全国人大常委会副委员长或全国政协副主席职务,其目的在于充分发挥各民主党派政治协商、民主监督和参政议政职能。这些政治惯例都是在中国政党制度的运行过程中,经过长期积淀而形成的习惯性做法。虽然没有明文规定,但是为各方广泛接受和遵守,有利于新型政党制度良好运行。

中国新型政党制度的内涵在规则方面呈现出不同于西方国家政党制度的独特性,这种独特性是由中国新型政党制度特有的结构要素决定的。西方政党政治以选举和多党竞争为核心,虽然已经实现了高度的规则化,但这些规则以自由民主的外衣掩盖了资本统治的实质。中国新型政党制度的核心是协商民主,通过严密的组织体系和独特的运行机制得以实现,并通过一系列正式规则和非正式规则加以保障。这些规则旨在明确中国共产党和各民主党派、无党派人士的角色定位和职能作用,规范并强化各构成主体的身份认同。规则影响甚至决定了一定的行为主体处于什么地位,承担何种角色,相应地要起到何种作用。中国新型政党制度内含的各种规则明确和维护了中国共产党与各民主党派和无党派人士的地位和作用,从而保障新型政党制度的规范运行。

四、中国新型政党制度关系层面的分析

关系一般被认为是事物与事物之间的相互联系。中国新型政党制度的关系是由其结构和规则决定和塑造的,结构决定着关系的性质和类型,规则将这些关系规范化和稳定化。中国新型政党制度的关系层面主要指的是新型政党关系。这一新型政党关系具体表现为中国共产党与各民主党派和无党派人士之间形成的领导与合作、执政与参政和相互监督的关系。

1.中国共产党与各民主党派和无党派人士的关系是领导与合作的关系

由于中国共产党在中国新型政党制度的构成主体中处于绝对的领导地位,因此体现在关系层面上就是中国共产党领导各民主党派和无党派人士,各民主党派和无党派人士接受中国共产党的领导。中国共产党的领导地位不是中国共产党自封的,而是各民主党派和无党派人士做出的历史选择。民主党派和无党派人士在中国历史发展进程的关键时刻选择了中国共产党,自愿接受中国共产党的领导。民主党派和无党派人士在接受中国共产党领导的基础上同中国共产党通力合作,“中国的多党合作就像大合唱, 其中要有不同声部的歌手, 还必须有指挥。”[26]在中国共产党的领导下,民主党派和无党派人士通过制度化、程序化、规范化的组织安排提出各种意见和建议,推动党的决策科学化和民主化,这与西方国家政党政治形成鲜明对比。西方国家的政党不可能形成领导与合作的关系,而是一种竞争性的对抗关系。特别是在实行三权分立体制的国家,一旦反对党控制了立法机关,容易造成执政党提出的议案不能获得通过,逐渐演变为否决政体。在否决政体影响下,执政党的施政纲领很难得以落实,不同社会群体的利益难以得到满足,容易引发一些社会矛盾。

2.中国共产党与各民主党派和无党派人士的关系是执政与参政的关系

中国共产党是中国特色社会主义事业的领导核心,是执政党。各民主党派是接受中国共产党领导,共同致力于中国特色社会主义事业的亲密友党,是参政党。中国共产党与各民主党派的关系,既是政治上领导与被领导的关系,也是亲密合作的友党关系。尽管在各个时期中国共产党和民主党派所肩负的具体任务不同,但在新世纪、新阶段,其奋斗目标却是一致的,即都致力于建设中国特色社会主义事业。“在建设中国特色社会主义的根本方向问题上,各党派具有一致性。”[27]这种一致性决定了中国共产党与各民主党派、无党派人士能开展长期性合作,这种合作关系决定了要赋予各民主党派新的定位。

2013年2月6日,在中共中央召开的党外人士迎春座谈会上,习近平同志首次明确指出:“各民主党派是与中国共产党通力合作的中国特色社会主义参政党”。[28]中国特色社会主义参政党是对民主党派新的定位,是对马克思主义政党理论的重大创新。中国共产党的执政党地位不是由选举制度决定的,而是历史选择和人民赋予的。中国共产党执政范围不仅局限于国家行政领域,而是一种全方位的执政。民主党派的参政党地位也不是由选举制度决定的,而是中国共产党赋予的。民主党派参政范围非常广泛,在国家各个方面的公共事务中,民主党派都可以发挥作用。西方国家的选举制度只能产生执政党和反对党,也就是说一个政党的地位只有执政党与反对党之分,没有第三种地位。中国共产党与各民主党派和无党派人士形成的执政与参政的关系有效避免了多党轮流坐庄、恶性竞争的弊端。

3.中国共产党与各民主党派和无党派人士的关系是相互监督的关系

从民主党派和无党派人士的性质定位和作用来看,中国共产党与民主党派和无党派人士存在互相监督的关系。这种监督是在坚持四项基本原则的基础上通过提出意见、批评、建议的方式进行的民主监督。由于中国共产党处于领导和执政地位,更加需要自觉接受民主党派和无党派人士的监督。民主党派与无党派人士是接受中国共产党领导的参政党和参政者,与中国共产党通力合作,因此也需要接受来自中国共产党的监督。中国共产党对民主党派与无党派人士的监督主要是确保他们在坚持正确政治方向的基础上积极履行自身职责。中国共产党与各民主党派和无党派人士互相监督,有利于强化体制内的监督功能,避免由于缺乏监督而导致的种种弊端。开展民主监督,是各民主党派和无党派人士的一项基本职能。各民主党派反映和代表着各自所联系群众的具体利益和要求,能够反映社会上多方面的意见和建议,能够提供一种中国共产党自身监督之外更多方面的监督,有利于加强和改进中国共产党的领导方式和执政方式。

中国共产党与各民主党派和无党派人士形成的相互监督的关系反映出中国新型政党制度构成主体之间的结构关系。由于中国共产党在中国新型政党制度的构成主体中居于绝对的领导地位,各民主党派和无党派人士接受中国共产党的领导,因此各民主党派和无党派人士对中国共产党的监督是一种民主监督,不具有强制约束力。并且这种民主监督“要以维护中国共产党的执政地位,保证国家权力正常有效运行以及中国共产党方针政策的贯彻执行作为基本出发点和根本落脚点。”[29]民主监督主要是通过提出意见、批评、建议的方式进行的协商式监督,虽然这种监督对中国共产党不构成强制约束力,但是在相互尊重和平等协商的原则基础上进行的,使民主监督发挥了应有的作用和功能。

中国新型政党制度呈现出的领导与合作、执政与参政和相互监督的政党关系是中国共产党对政党关系进行全新探索的结果,能够非常清晰地展示中国政党制度与西方政党制度的差异性。它是对西方国家竞争性和对立性政党关系的超越,是一种以协商和合作为核心的新型政党关系。“在西方两党制或多党制的环境中,政党已经被选举所‘绑架’,选举的逻辑就是西方政党生存和运行的逻辑”。[30]在选举逻辑支配下,西方国家政党就不存在执政党与参政党之间的区分,只有执政党与在野党或反对党的对立。这种对立的政党关系很容易形成政治内耗,造成公共政策难以落实,民众诉求得不到满足。中国新型政党关系能够最大程度地凝聚社会共识,实现社会利益最大化,有效避免了对抗性的政党关系导致的社会撕裂。

四、结语

从结构、规则、关系三个层面对中国新型政党制度的内涵进行分析,可以加深对中国新型政党制度的认识。中国新型政党制度在结构、规则、关系三个层面都具有独特性,各自起到不同的作用,共同塑造出中国新型政党制度的独特内涵。

结构是中国新型政党制度独特内涵的核心与支撑。结构从一般意义上讲就是制度的基本框架,在制度中起着重要的支撑性作用。结构决定着制度的运行效率,在制度内涵中处于核心地位。中国新型政党制度的独特内涵首先体现在其制度结构具有独特性。中国新型政党制度构成主体的结构关系是指制度各要素之间的配置及其相互关系,中国新型政党制度构成主体的结构关系是指制度各要素之间的配置及其相互关系,它体现出中国新型政党制度作为中国特色社会主义制度的一项基本政治制度,其最为重要的特征在于坚持中国共产党的领导。组织体系是结构层面的重要组成部分,旨在将结构关系制度化、稳定化。正是通过一套组织体系,结构关系得以清晰地体现出来。中国新型政党制度的组织体系一方面要体现中国共产党在结构关系中的领导地位,即在人民政协组织中设置党的领导机构,另一方面要体现各民主党派、无党派人士与中国共产党在组织上的独立地位,即通过人民政协组织实现协商与对话。中国新型政党制度的运行机制是指各构成主体及其结构关系通过组织体系塑造出的相对稳定的行为模式。结构关系、组织体系和运行机制构成了中国新型政党制度在结构层面的独特性。

规则是中国新型政党制度独特内涵的规范性要求。中国新型政党制度中的规则深受结构的影响,结构决定着规则的性质和内容,规则不仅将结构规范化,而且明确了中国新型政党制度的价值与功能,具有独特内涵。从结构关系来讲,规则的制定要进一步明确中国共产党的领导核心地位和民主党派的参政党地位。从组织体系来讲,规则的制定就是要规定组织体系的设置和作用。从运行机制来讲,通过制定规则确保运行机制有章可循。非正式规则的形成具有深厚的实践基础,中国共产党在长期的革命、建设和改革过程中形成的优良传统和执政理念构成了非正式规则的重要来源。同时,随着实践的发展,结构处于不断的动态调整过程之中,规则也持续地加以完善,以适应结构的需要。结构与规则相互影响、相互强化。

关系是中国新型政党制度独特内涵的身份标识。关系蕴含着制度各构成主体的身份和角色,构成制度的一个重要层面。中国新型政党制度中的关系与结构层面中的结构关系有所不同。中国新型政党制度各构成主体的结构关系体现的是中国共产党与各民主党派、无党派人士的力量对比关系,即各构成主体在制度结构中所处的地位,各构成主体在制度中的身份和角色没有体现出来。中国新型政党制度中的关系则蕴含着各构成主体在制度中的身份和角色。身份和角色是由一系列规则加以确认和强化的,即各构成主体经由规则确认和强化,从而赋予明确的身份和角色。规则明确了中国共产党的领导核心地位、执政地位和各民主党派的参政地位,同时也明确了各民主党派的职能作用。因此在关系层面,中国共产党与各民主党派和无党派人士之间就呈现出领导与合作、执政与参政和相互监督的关系。


注释:

[①]  本文对结构的定义借鉴了周光辉、彭斌对国家权力结构的定义。参见周光辉、彭斌:《国家自主性:破解中国现代化道路“双重难题”的关键因素——以权力、制度与机制为分析框架》,《社会科学研究》2019年第5期,第14页。


参考文献:

[1] 习近平:《论坚持党对一切工作的领导》,北京:中央文献出版社2019年版,第242页。

[2]  《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度 推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》,北京:人民出版社2019年版,第11页。

[3]  周淑真:《论我国新型政党制度的独特优势—基于内涵要义、演进逻辑与结构关系的分析》,《人民论坛·学术前沿》2018年第4期。

[4]  田改伟:《中国新型政党制度的形成与发展——纪念新中国成立70周年》,《中国特色社会主义研究》2019年第3期。

[5]  李新廷:《论我国新型政党制度的形成逻辑、制度模式与独特优势——一个政党中心主义的分析框架》,《中南大学学报(社会科学版)》2019年第3期。

[6]  罗峰:《新型政党制度的优势及其发挥——人民政协视角的分析》,《马克思主义与现实》2020年第1期。

[7]  道格拉斯·C.诺思:《经济史中的结构与变迁》,陈郁、罗华平等译,上海:格致出版社、上海三联书店 、上海人民出版社1994年版,第225页。

[8]  道格拉斯·C.诺思:《制度、制度变迁与经济绩效》,杭行译,上海:格致出版社、上海三联书店 、上海人民出版社2008年版,第3页。

[9]  青木昌彦:《什么是制度?我们如何理解制度?》,周黎安、王珊珊译,《经济社会体制比较》2000年第6期,第34页。

[10]  B.盖伊·彼得斯:《政治科学中的制度理论:新制度主义(第三版)》,王向民、段红伟译,上海:上海人民出版社2016年版,第59、75页。

[11]  何俊志、任军锋、朱德米:《新制度主义政治学译文精选》,天津:天津人民出版社2007年版,第59页。

[12]  河连燮:《制度分析:理论与争论(第二版)》,李秀峰、柴宝勇译,北京:中国人民大学出版社2014年版,第160页。

[13]  秦亚青:《关系本位与过程建构:将中国理念植入国际关系理论》,《中国社会科学》2009年第3期,第83页。

[14]  《中国共产党统一战线工作条例》,北京:法律出版社2021年版,第11页。

[15]  《十三大以来重要文献选编》(中),北京:中央文献出版社2011年版,第244页。

[16]  《十九大以来重要文献选编》(上),北京:中央文献出版社2019年版,第14页。

[17]  《十六大以来重要文献选编》(中),北京:中央文献出版社2006年版,第682页。

[18]  《中国共产党党组工作条例》,北京:中国法制出版社2019年版,第3页。

[19]  《关于加强新时代人民政协党的建设工作的若干意见》,《人民日报》2018年10月15日,第1版。

[20]  林尚立等:《新中国政党制度研究》,上海:上海人民出版社2009年版,第134页。

[21]  《中国共产党党内法规选编》(2012-2017),北京:法律出版社2019年版,第144、8、120、142页。

[22] 王立峰、刘燕:《社会学制度主义视角下新型政党制度的构成要素分析》,《河南社会科学》2020年第6期,第74页。

[23]  《中华人民共和国宪法(实用版)》,北京:中国法制出版社2018年版,第4页。

[24]  李春憬:《依规协商:新时代的政党协商》,《人民论坛·学术前沿》2019第4期,第82页。

[25]  赵子尧:《当代中国政治惯例研究》,《思想战线》2014第3期,第137页。

[26]  陈喜庆:《当代中国党际领导关系研究》,《管理世界》2007第4期,第4页。

[27]  周淑真:《政党政治学》,北京:人民出版社2011年版,第423页。

[28] 《习近平同党外人士共迎新春》,《人民日报》2013年2月8日,第1版。

[29]  梁丽萍:《参政党民主监督的理论思考》,《中共中央党校学报》2012年第1期,第46 页。

[30]  赵大朋:《政党类型学视域中的使命型政党:体制框架、产生逻辑与中国实践》,《理论月刊》2021年第3期,第79页。


(本文发表于《学习与探索》2021年第6期)



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