徐凤月 魏晓文:新型政党制度优势转化为治理效能的实现机制及优化路径

选择字号:   本文共阅读 1656 次 更新时间:2024-02-27 00:42

进入专题: 新型政党制度   治理效能  

徐凤月   魏晓文  

内容提要:新型政党制度根植于中华文明沃土,具有鲜明的内蕴和外显优势。当前实现新型政党制度优势转化为治理效能主要基于三个过程交互展开,即执政党“主导型”制度优势转化过程、参政党“参与型”制度优势转化过程和党际间“协作型”制度优势转化过程。但新型政党制度在制度认知、制度体系、制度执行和执行评价等层面上面临的问题日益成为制约其优势转化的关键性因素。立足制度优势转化目标,可以从四个层面破解新型政党制度面临的制约性因素,即坚持和完善党的领导,创新优化新型政党制度体系,强化新型政党制度执行,构建新型政党制度优势转化评价体系。

关 键 词:新型政党制度优势  国家治理现代化  治理效能

 

2021年6月,国务院新闻办公室发布的《新型政党制度》白皮书指出,中国新型政党制度“在中国的政治和社会生活中显示出独特优势和强大生命力”[1]。作为中国特色社会主义基本政治制度,新型政党制度在协调推进“四个全面”战略布局中发挥了独特优势和作用,成为契合中国民主政治需求的独特制度安排。然而,当前新型政党制度的应然状态与实然走向却存在较大差异,新型政党制度优势也因各种制约因素无法充分转化为国家治理效能。这些问题都共同指向了同一命题——新型政党制度优势转化为治理效能的实现机制和优化路径问题。因此,缕析新型政党制度优势,廓清新型政党制度优势转化为治理效能的实现机制,找准其转化的优化路径,对于巩固和完善新型政党制度,承接“把我国制度优势更好转化为国家治理效能”任务,实现其应然状态与实然走向的高度统一具有重要的理论和现实意义。

一、新型政党制度鲜明的内蕴和外显优势

新型政党制度根植于中华文明沃土,是从中国土壤中生长起来的政党制度,能够有效整合社会各方面力量,共同致力于国家治理和社会主义现代化建设。作为适合中国国情的政党制度类型,新型政党制度显现出独特的内蕴和外显优势。

(一)中国共产党领导的政治优势

美国政治学者亨廷顿曾言:“那些在实际上已经达到或者可以被认为达到政治高度稳定的处于现代化之中的国家,至少拥有一个强大的政党。”[2]341长期的斗争和实践,提升了中国共产党的国家治理能力,增强了党的凝聚力,更塑造了党在推进中国民主政治发展和完善国家制度体系中的主导地位。改革开放以来,作为新型政党制度的组织者、参与者和推动者,党通过一系列制度化、程序化和规范化安排为新型政党制度的行稳致远提供了政治保障和动力方向。

一方面,作为新型政党制度体系建构核心,中国共产党坚持从新型政党制度的历史和现实出发,把多党合作和政治协商实践中的成功经验加以总结和确认,不断推动新型政党制度体系的改革和完善。例如,在多党合作和政治协商形式层面,从新中国成立初期的最高国务会议到后来不断成熟的人民政协协商,再到目前实践中经常采用的协商座谈会、约谈协商及各级政府就经济社会发展邀请民主党派和无党派人士列席相关工作会议的形式。可以说,正是在中国共产党的主导推动下,多党合作和政治协商形式日渐丰富,推动民主党派政治协商和参政议政更加灵活多样,新型政党制度优势也得以不断展现。

另一方面,作为执政党,中国共产党积极主导和推动与各民主党派之间的良性互动和深度合作,为解决国家治理实践问题提供支撑。为充分展示新型政党制度治理效能,中国共产党积极开发多党合作和政治协商资源,努力完善新型政党制度相关规范,不断健全合作与协商中各种监督保障机制,为各民主党派表达政治诉求和建言献策提供有效制度通道,实现了利益代表的广泛性和奋斗目标的一致性相统一,决策施策的科学性和国家治理的有效性相统一。新中国成立70余年来,在党的领导下,新型政党制度实现了各个层面的快速发展,为中国这个超大规模、超复杂结构、超悠久历史的后现代化国家有效避免政治发展中的政局动荡、社会失序等社会政治危机提供了重要的政治保障。

(二)以人民为中心的价值优势

政党是阶级的先锋队,代表特定阶级的特殊利益是政党最鲜明的本质属性。西方资产阶级政党作为资本主义私有制的产物,是在西方社会阶级和阶层利益分化乃至对立中形成的。在当代西方资本主义政治体制中,随着社会阶层的日益多元化,不同阶层和群体之间的矛盾冲突愈发激烈。利益关系的复杂化、利益群体集团化,也使得西方资本主义国家政党制度内在的偏私性和狭隘性日益暴露并呈现不断加剧趋势。西方资本主义国家引以为豪的政党制度和民主价值理念业已演变成党派利益、阶级利益、区域和集团利益相互竞争的工具,使社会陷入严重撕裂与分化。

纵观中西方政党,从类型和使命来看,我国各参政党在执政党的领导下能够实现跨党派合作,致力于共同目标,超越了西方资产阶级政党“唯选举是从”的使命导向,二者之间有着本质的区别。从概念要素角度看,我国政党同西方资本主义国家政党一样,也有自己鲜明的阶级属性,但从利益代表立场来看,中国共产党作为执掌国家政权、引领社会发展的执政党,其自身性质和属性决定了其在利益代表和利益整合层面的定位,即代表最广大人民的根本利益。作为中国民主政治的重要参与主体,各民主党派都有着特定的联系对象,反映和代表着不同阶层和社会群体的特殊利益。参政党的这种利益表达功能,既弥补了执政党在利益整合层面的不足,又畅通了不同群体有序参与政治的渠道。在新型政党制度框架下,执政党和各民主党派承认差异、正视差别,坚持用协商与合作的方式处理不同阶层的利益争端,较好发挥了利益表达和利益整合功能,实现了在根本利益一致性基础上的求同存异、和谐发展。正如习近平总书记所言,中国新型政党制度“能够真实、广泛、持久代表和实现最广大人民根本利益、全国各族各界根本利益,有效避免了旧式政党制度代表少数人、少数利益集团的弊端”[3]。

(三)“一核多元”的结构优势

在长期的革命、建设和改革实践中,中国新型政党制度形成了以“非对称性和谐”为主要特征的制度架构。这种以非对称性和谐为特征的政党制度,既有别于旧式的竞争型政党制度,也不同于传统的垄断型政党制度,实现了“制度结构的平衡与稳定,制度结构的合法性和制度结构的高效性”[4]。长期以来,依托多党合作基本方针,中国新型政党制度逐步“形成了‘领导—合作’‘执政—参政’的复合模式、立体格局”[5],建构起了一种具有“平等—独立”的法律结构、“执政—参政”的政治结构、“社会主义—爱国主义”的价值结构为主要表现的一核多元的政党制度架构。

一方面,在“领导—合作”“执政—参政”的政党制度架构下,各民主党派围绕国家治理的重大问题,以中共诚友、诤友的身份和超然的政治姿态,建睿智之言,献务实之策,助力执政党国家治理目标的实现;另一方面,在“领导—合作”“执政—参政”的政党制度架构下,新型政党制度各个主体作为平等、独立的政治组织,在政权机关中相互监督、彼此制约,为确保中国共产党科学民主决策,确保党长期执政“不变质”提供了重要的外部监督保障。实践表明,中国新型政党制度以其“领导—合作”“执政—参政”的政党制度结构模式既突破了资本主义两党制和多党制等旧式政党制度以争夺政权,上台执政为目标的恶性竞争模式,又克服了传统一党制因缺乏政党竞争和政党监督而导致的政治权力过度集中、政党制度僵化、国家治理效能低下等诸多问题。正如习近平总书记所说,中国新型政党制度实现了“把各个政党和无党派人士紧密团结起来、为着共同目标而奋斗,有效避免了一党缺乏监督或者多党轮流坐庄、恶性竞争的弊端”[3],为世界民主政治发展和党际民主关系赋予了新的内涵,也从根本上为解决好国家治理所面临的政治参与和政治稳定问题提供了制度支撑。

(四)多党合作和政治协商的决策优势

在当代西方资本主义社会中,不同政党都是不同阶级或利益集团的代言人,片面追求选票最大化,为了能够上台执政,政党间“互相拆台、恶意抹黑、你死我活”恶性竞争事件屡见不鲜。在现代资本主义国家中,尽管各国的政党制度发展成熟度不同,表现形式也不相同,但以争夺权力为核心的政党使命却是一致的。这种以追求选票为核心、以上台执政为目标的竞争型政党制度,由于其内在的偏私性和狭隘性都不可避免地会给国家和人民之间带来严重的冲突和矛盾,反对党或在野党“为了反对而反对”,将“反对”和“否决”作为阻止执政党长期执政的重要砝码和手段,既造成了治理效能低下,又带来了社会分裂。

作为科学社会主义中无产阶级政党理论创造性发展的产物,在长期革命、建设和改革实践中,中国新型政党制度实现了社会发展和政治稳定、集中领导和广泛发扬民主、社会共同利益和不同阶层利益的有机统一。在新型政党制度框架下,执政党和各民主党派依托政党协商制度平台和人民政协专门协商机构开展政治协商、参政议政和民主监督,始终把协商民主贯穿于决策执行之前和决策实施之中,坚持“有事多商量、有事好商量、有事会商量”,通过合作把具有参政智囊团美誉的各民主党派团结起来,汇集智慧,通过协商寻求最大社会认可度、最大凝聚力,达成目标共识,为党和国家决策提供重要参考。正如习近平总书记所言,中国新型政党制度新就“新在它通过制度化、程序化、规范化的安排集中各种意见和建议、推动决策科学化民主化,有效避免了旧式政党制度囿于党派利益、阶级利益、区域和集团利益决策施政导致社会撕裂的弊端”[3]。

(五)组织动员的聚合优势

组织动员公民进行政治参与是民主政治的核心内容之一。无论是西方竞争型政党制度还是传统的垄断型政党制度都非常注重各自政党的组织动员功能。在西方竞争型政党制度中,为了增加选民对自身的支持和认可,各个政党通过各种手段充分发挥自身的组织动员能力。但由于各党目标和纲领存在差异,政党数量越多,组织动员功能效果就越差,即没有一个政党能够获得绝大多数或全体选民的支持,难以为执政党施政提供稳定的政治环境。在西方垄断型政党制度中,政党的组织动员虽然能够杜绝政治力量分散带来的资源不够集中的弊端,但这种组织动员却体现出较强的强制性特点,亦为政党执政带来了较大的政治风险。

相较于西方竞争型政党制度和垄断型政党制度,中国新型政党制度在组织和动员人民进行政治参与,有序治理国家和社会事务方面具有显著优势。在新型政党制度架构下,执政党和各民主党派组织动员的政治方向和实现目标十分明确且集中。新中国成立后,围绕国民经济的恢复和社会主义改造,执政党和各民主党派广泛动员,推动社会主义改造的提前完成和社会主义制度的顺利建立;改革开放以来,围绕社会主义现代化建设,执政党和各民主党派一道,齐心协力,全力动员,实现了国家从站起来到富起来的历史性转变;新时代在迈向中华民族伟大复兴的历史征程中,执政党和各民主党派带领各自联系的群众同心同德、同向同行,助力国家从富起来走向强起来。实践表明,正是由于新型政党制度这一独特的组织动员优势,使得各阶层都能在围绕国家利益这个根本原则方面来开展工作,实现了行政效率和社会稳定的有机统一。同时,通过与各民主党派开展充分协商合作,新型政党制度的组织动员避免了强制性,增加了示范性,扩大了群众基础,为实现中华民族伟大复兴提供了坚实保障。

二、新型政党制度优势转化为治理效能的实现机制

新型政党制度纵然具有无可比拟的制度优势,但作为一种静态架构,新型政党制度无法直接生成治理效能,只有通过完善的运行机制运转才能够将制度优势充分彰显出来。新型政党制度作为中国独特的政治制度,其制度优势体现在多个层面,并具有清晰且明确的理路来源,即来源于执政党、参政党两个方面(图1)。

图1 新型政党制度优势转化为治理效能实现机制

(一)执政党“主导型”制度优势转化模式

作为带领中国人民实现中华民族伟大复兴的执政党,中国共产党既是推进国家治理的领导主体,更是引领新型政党制度优势转化的主导型建构主体。在优势转化过程中,党作为新型政党制度优势转化的主体出场,由各级党组织依托人民代表大会、多党合作和政治协商机构、人民政府等实现对新型政党制度优势的系统嵌入,通过国家治理具体部门和相关业务平台的政治整合和系统处理,治理举措得以产生,治理效能得以显现。

具体来看,一方面,中国共产党通过政治原则、政治方向的领导,确保各民主党派在人民代表大会、多党合作和政治协商机构、人民政府中能够始终围绕民意和国家大事进行充分协商与合作。在人大协商、政协协商、政党协商与党委政府有效衔接机制下,协商决策进入国家治理相关部门,产生治理效能。2020年初暴发的新冠肺炎疫情,较之于其他国家,我们能够用较短的时间取得决定性的胜利,其中就与中国共产党领导的新型政党制度优势的充分发挥密不可分。

另一方面,在新型政党制度优势转化过程中始终坚持把党的领导贯彻落实在转化的各个环节。无论是在人大、政协,还是党派之间,中国共产党都始终坚持把同民主党派成员协商列入重要议事日程,并将协商过程纳入决策程序,从制度层面上保障新型政党制度优势转化为治理效能。新中国成立70余年,从防范和化解重大风险的多次斗争中可以看出,“中国共产党在应对重大事件、突发事件过程中具有‘压舱石’和‘定风波’的作用”[6],始终发挥党总揽全局、协调各方的领导核心作用。在新冠肺炎疫情暴发后,围绕疫情防控工作党多次召开党外人士座谈会,各级人大、各级政协积极行动起来,多次召开疫情防控座谈会和协商民主座谈会。在多样化的协商场域中,各民主党派成员建言献策,凝聚共识,积极贯彻落实执政党主张。在执政党的领导和整合下,各民主党派成员的意见和建议很快进入决策程序,被相关部门吸收采纳,在抗疫中发挥了重要作用。70余年的多党合作实践生动诠释了党的领导是中国新型政党制度优势转化的“主导型”动力,是实现新型政党制度的内蕴优势和外显优势充分嵌入的“主导型”力量。

(二)参政党“参与型”制度优势转化模式

作为新型政党制度优势转化的主要参与主体,参政党在新型政党制度运行架构构建、新型政党制度认同及其制度执行等层面都发挥了至关重要的作用。其既可以为新型政党制度运行提供智力支撑,又可以借助自身参与实现新型政党制度体系规范化和合理化,从而为推动新型政党制度优势转化提供动力和保障。在制度优势转化中,各民主党派成员通过国家权力系统、多党合作和政治协商机构、权力执行机关等平台源源不断汇入制度运行的参政优势,助推国家治理效能产出。

具体来看,一是通过人民代表大会实现新型政党制度优势转化。我国政党同各级人民代表大会的关系,主要表现为通过政党参与人民代表大会的工作,建立科学的社会参与机制,以实现决策的科学化。民主党派代表在人民代表大会内部,虽然以个人身份进行活动,但作为不同群体和阶层的利益代表,其政党意志和团体利益属性也会在人大协商中体现出来。各级党委在向人民代表大会提出重大建议、作出重大决策时都要同各民主党派进行协商。而民主党派代表也要围绕中国共产党的重大提议进行周密的调查研究和科学的预测及严谨的论证,形成科学共识,经国家权力机关通过一定程序形成具有法律效力的最后决策,产生治理效能。

二是依托多党合作和政治协商平台实现新型政党制度优势转化,这是参政党“参与型”制度优势转化的主要模式。在多党合作和政治协商中,各民主党派主要通过政党协商和在人民政协中协商等方式嵌入自身的参政优势。政党协商中,各民主党派通过多样化的协商形式,就事关党和国家的重大方针政策、国民经济发展等问题开展协商,助力党和政府科学民主决策。党的十八大以来,在新型政党制度实践中,中央层面的政党协商会议每年至少召开七次,除此以外,依据情况不定时委托有关部门主持召开各种协商会议,次数更是高达十几次到二十次不等。[7]政党协商推进和实践为展现新型政党制度优势,发挥新型政党制度治理效能提供了有力支撑。在政协协商中,各民主党派依托政协协商多种形式①,以本党派名义围绕国家重大方针举措和重要问题发表意见建议,实现参政优势嵌入。2013年以来,在全国政协会议中各民主党派以本党派名义提交提案近3000件;提交大会发言525篇,其中口头发言81次;报送社情民意信息3万余篇[7],为彰显新型政党制度效能,助力国家治理现代化作出了重要贡献。

三是通过权力执行机关实现新型政党制度优势转化。权力执行机关即各级人民政府。我国政党同各级人民政府之间的关系,主要体现在两个层面。一方面,民主党派通过建言咨政或在政府部门中任职的方式实现自身参政优势的嵌入。作为党外人士,各民主党派成员最大的优势就是超脱。处于权力之外的各民主党派,没有部门的特殊利益,这也促使各民主党派成员在建言咨政和行政中能够更好地考虑各方面的意见和要求,实现政府行政决策科学化和民主化。另一方面,民主党派通过监督政府工作的方式实现自身参政优势嵌入。政党监督行政,这是政党政治运行过程中的一项重要功能。依托政党监督行政机制,保持权力执行人员清正廉洁,确保政府决策扎实落地。同时,中国共产党担负着领导政府职责,加强民主党派对政府监督,既可以为中国共产党更好执政提供外在监督力量,又可以为增强政府行政提供纠错和鞭策力量,助力政府部门治理效能提升。

(三)党际“协作型”制度优势转化模式

作为制度优势转化的领导核心的执政党与作为制度优势转化的参与主体的参政党,二者在实践中互通有无、协商合作,共同为实现新型政党制度优势转化和国家治理效能提升同向协行。与世界上其他政党制度不同的是,中国新型政党制度的成功与发展并非基于西方政党制度的结构框架,而是立足于人民当家作主的制度逻辑设计的,不仅实现了对西方政党制度架构的超越,更重要的是在实践基础上规范和重新建构了各政党在国家治理中的相互关系及其制度架构。

改革开放以来,在新型政党制度框架下,执政党和各民主党派依托不同平台,围绕国计民生开展协商,通过从社会中吸纳大量意见和建议,再经过规范严格的协商程序机制进行整理加工,最后产生科学、合理且具有可操作性的公共决策。这一套完整的输入、转化、输出的运行机制和制度架构为中国新型政党制度优势转化为治理效能提供了坚实支撑。2020年新冠肺炎疫情期间,各民主党派中央围绕中共中央决策部署,发挥人才优势、智力优势、联系广泛优势,组织民主党派成员围绕疫情防控、企业复工复产等重大问题开展调查研究,建言献策,为中央及相关部门完善疫情防控举措提供了重要的决策参考。正如习近平总书记所言:“在抗击疫情的非常时刻,各民主党派、工商联和无党派人士坚定不移同中国共产党想在一起、站在一起、干在一起,坚定不移同中国共产党同舟共济、风雨与共。”[8]实践表明,中国共产党同各民主党派之间的共同使命和价值追求,决定了二者之间的紧密协作是推动新型政党制度优势转化为治理效能的重要举措。70余年来,在“执政—参政”政治结构下,中国共产党和各民主党派基于根本政治目标和利益诉求上的一致性,在高度政治共识基础上采取了诸多统一有效的治理行动,确保了国家治理始终立足于人民根本利益和社会主义方向,为二者之间互通互动的形塑提供了得天独厚的良好条件,成为展现新型政党制度优势、彰显新型政党制度治理效能的重要体现和政治保障。

三、新型政党制度优势转化为治理效能面临的现实制约

作为国家治理体系的重要组成部分,新型政党制度在制度认知、制度体系、制度执行和执行评价等层面面临的问题日益成为制约其优势转化的关键性因素。

(一)执政党个别成员的认知偏差消解了新型政党制度优势转化

作为新型政党制度主导建构主体,中国共产党既是制度设计的发起者,也是制度践行的参与者,更是制度优化的推动者。但在长期执政背景下,党内尤其是基层对多党合作和政治协商仍然存在一些认知偏差,一定程度上制约了新型政党制度优势的发挥。

1.政治资源配置失衡限制民主党派职能的发挥与拓展

长期以来,中国共产党对民主党派政治资源配置一直都坚持统筹兼顾和重点支持相结合。把一部分优秀人才留在党外,合理配置到各民主党派,统筹培养和重点支持民主党派干部队伍建设,加大民主党派代表人士和机关干部交流使用力度等举措都为新型政党制度运转提供了组织和人才保障。但从政党制度体系的运行效率及在国家治理体系中的地位来看,政治资源配置的失衡仍然存在。由于资源配置的有限性,尤其是权力资源的稀缺性致使各民主党派为了获取更多政治资源,对执政党产生了较强的政治依赖。在组织发展过程中,盲目扩大边界导致各党派特征淡化,弱化了各民主党派利益整合的主体功能;在政协和政府机构的权力配置中,“政治安排”色彩比较突出,缺乏必要的竞争机制等。政治资源配置存在的不足不仅不符合新型政党制度建构与价值诉求,而且也限制民主党派职能的发挥与拓展。

2.多党合作和政治协商中执政党个别成员的主体意识过强

在执政党对待各民主党派政治参与的政治意识层面上,执政党个别成员主体意识过强。在各民主党派政治参与中,由于受到实际工作机制等因素约束,实现与各民主党派共商共建共享的关系并未上升到科学民主决策和依法执政高度。比如在协商中,“有的地方对政党协商存在随意性、表面化和形式化的问题,有的敷衍了事,‘想到了’‘有空了’才协商;有的流于形式,以通报情况、部署工作代替协商”[9]。协商层级方面的“结构性梗阻”、协商程序层面的“干预”、协商结果层面的“反馈及监督缺失”都在一定程度上造成新型政党制度运行的失范、失序和失真。

(二)制度体系内部尚未实现无缝衔接和系统集成,阻滞新型政党制度优势转化

1.制度体系内的纵向衔接层面

我国的制度体系从纵向层级来看,主要分为根本制度、基本制度和具体制度。作为我国的基本政治制度,要发挥新型政党制度优势,实现制度优势转化首先要推进体现新型政党制度理念和制度原则的具体制度建设。这种多层级的制度体系要求在实现新型政党制度体系转化过程中必须处理好纵向分层对接问题。但从新型政党制度实际运行看,在制度体系的纵向衔接层面呈现出顶层设计的理想建构与地方落实时适应性不足的矛盾。一是新型政党制度建构的目标比较宏大,涉及内容非常广泛,增加了基层落实难度。众所周知,制度体系架构是从国家整体层面建构的,是一个从特殊到一般的演化过程。从全局来看,剔除特殊走向一般也是建构新型政党制度体系必不可少的环节。但从地方和基层的角度看,由于缺乏科学规范的指导和健全有效的监督,新型政党制度的基层落实难免出现“一刀切”的现象。例如,2015年中央层面颁布了《关于加强政党协商的实施意见》,随后各地也相继印发实施意见。仔细审视这些意见,不难发现,不同层级间趋同化现象严重,缺乏地方特色。二是在多党合作和政治协商中,顶层设计的宏观战略性也带来协商内容边界的不明确,协商缺乏具体细致的量化内容导致基层对协商的认识理解和落实执行方面也存在较大差异。

2.制度体系内的横向协同层面

从横向方面看,要实现新型政党制度优势转化,不仅需要实现新型政党制度纵向层面的分层对接,也需要实现制度体系内其他制度在横向层面的有序组合和整体支撑。但从新型政党制度体系内各具体制度的协同运行看,新型政党制度在横向联动层面仍面临一些困境。

一是政党制度职能发挥失调。比如,多党合作过程中存在协商有余、监督不足的问题。作为政治行为,民主党派监督是一种“高站位”政治监督,具有其他监督方式不具备的政治和组织优势。但实践中,民主党派的监督不足不仅体现在监督整合层面,也体现在监督方式层面。在监督整合层面,监督缺乏整体合力,既缺乏党派内部更大范围的整合,更缺乏党际的优化组合,弱化了民主党派整体监督力量;在监督方式层面,长期以来,民主党派的监督主要依靠政治协商、调研考察、监督检查、专项监督以及担任特约监督员等方式进行,但这些方式不可避免地都要依靠执政党支持才能完成,致使民主党派的监督只能在既定的范围内展开,“体现在结果上就是各党派发现的问题存在共性,即往往只看到一些普遍性问题,缺乏前瞻性和敏锐性”[10]。

二是政党制度职能实现渠道存在交叉。比如,政党协商和政协协商,政党协商是新型政党制度的民主形式和制度实现渠道,更是发挥新型政党制度优势的重要形式。人民政协作为多党合作和政治协商机构,也是实现新型政党制度优势转化的重要政治形式和组织形式。但仔细审视这两种协商的制度规定和实践内容可以发现,两种协商在内容规定层面存在一定交叉性,体现在协商中均包含对国家大政方针以及事关国家发展的重大问题等方面内容。同一议题的多平台协商,虽然确保了科学民主决策,但也使政治资源的集约高效利用留有进一步提升空间。

(三)制度执行刚性不足,制约新型政党制度优势发挥

从制度在社会发展中的运行逻辑看,成熟完善的制度是为了实现国家治理而设计的,其中制度制定是基础,制度执行则是关键。我们常说新型政党制度无论是横向类比还是纵向比较,都具有其他政党制度所不具有的显著优势,当然在需要满足符合理论逻辑的要求同时,更重要的是必须得到实践逻辑的检验。而要得到实践逻辑的检验,就必须强化新型政党制度执行力。但从制度运行的实际效果看,新型政党制度运行过程中存在一系列问题致使新型政党制度执行刚性不足。

一方面,制度实施保障不够。随着历史方位的转变,新时代改革发展稳定等各项任务变得异常繁重,这些任务都占据执政党和参政党极大的时间和精力,再加上基层民主党派在机构设置、编制职数、经费使用、办公场所等方面不够健全,新型政党制度体系难以在基层全部铺开并予以落实。另一方面,制度执行监督缺失导致制度落实过程中的相机化执行。再完美的制度只有得到充分有效执行,才能真正激活其内在优势,转化为治理效能。然而,现实中基层在制度执行时却存在各种各样的相机化行为。比如,新型政党制度执行中的折扣性执行,主要表现在制度执行时难以严格按照新型政党制度内容规范、程序要求和约束强度层层落实,致使制度执行丧失了制度制定时的初衷。还有像新型政党制度执行中的象征性执行,主要表现在“以消极的态度应对制度执行要求,象征性执行制度程序和规范”[11],导致制度执行效果偏离制度制定预期目标。还有诸如新型政党制度执行中的选择性执行、变通性执行等多种相机化执行方式,弱化了制度内在的权威性和完整性。这一系列相机化执行方式致使新型政党制度优势难以充分发挥,制度效能难以完全展示。

(四)科学合理的全方位制度优势转化评价体系尚未完全建立

科学合理的全方位的效能评价体系是衡量新型政党制度优势转化效果的重要标尺,但从新型政党制度优势转化的实际效果看,这一评价体系尚未建立。

一是在制度优势转化评价方面缺乏相应的顶层设计。目前,国家尚未出台新型政党制度优势转化效果评价的实施细则和相关标准,这也给基层开展制度优势转化考核带来困难。虽然部分省市逐步将新型政党制度落实情况纳入对各政府部门的相关年度目标考核和督查体系中,但督查考核什么、谁来督查考核、如何督查考核、督查考核结果如何应用,目前并没有明确规范的评价办法,难以为新型政党制度优势的深入转化提供制度依据。

二是制度优势转化中缺乏严格的考核流程和多样化的考核方式。目前,新型政党制度优势转化考核主要存在两种方式:一种是被考核单位根据考核内容和要求进行自查自评,形成书面汇报材料和自评表;另一种是检查考核组通过听汇报、查阅相关资料、实地检查、综合评议等方式,对被考核单位进行考核。可以看出,考核流程的简单化、考核方式的单一化,再加上考核过程中制度执行程序考核的缺失,致使新型政党制度优势转化难以达到预期目标。

三是制度优势转化效果评价中缺少科学的考核评价指标体系。新型政党制度优势转化效果需要通过一整套评价指标来综合评判,但运行中评价指标体系的缺失,使各地在开展制度优势转化评价时陷入“转化考核项目如何制定,采取哪些方法开展评价,评价的各个环节和项目在评价体系当中的权重如何设置”等困境。因此,建立一套科学合理的制度执行效果评价指标体系,也成为未来深入推进新型政党制度优势转化的重要环节。

四是制度优势转化评价奖惩机制不健全。梳理相关制度文件可以发现,这些规范性制度均未对新型政党制度执行奖惩考核机制进行过相关规定。即使部分省市在落实相关制度执行过程中提出将考核工作纳入省直或市直目标管理年度绩效考核体系,但宏观层面的激励举措,难以为制度执行主体落实制度规划提供持续动力。同时,惩罚机制缺乏,一定程度上也损害了制度的权威性,弱化了制度优势,一定程度上难以规制协商主体对协商进行自由伸缩和任意变通。

四、新型政党制度优势转化为治理效能的优化路径

要确保新型政党制度优势稳定持续释放,最大限度地削弱治理风险所带来的负面影响,就需要遵循新型政党制度发展规律,统筹安排,既对现有制度体系进行调适修正以增强其适应性,又要借助制度改革及创新,修补制度漏洞,增强制度的严密性,实现新型政党制度体系的系统集成和协同高效,增强新型政党制度的治理效能。

(一)优化和完善党的领导,增强党在新型政党制度优势转化中的主导能力

习近平在2015年新春座谈会上指出,“搞好政党协商……中国共产党担负着首要责任”[12]。因此,实现新型政党制度优势转化,首先,党需要明确自身的职责和使命,不断提升自身在推进政党制度优势转化中的主导能力。一是增强执政党多党合作和政治协商意识,破除协商过程中各民主党派因各种因素所造成的“不敢说”“不愿说”“不及说”“不会说”等现象,将充分发扬民主贯穿于新型政党制度优势转化的全过程。二是优化配置政治资源,在机构设置、编制职数、经费使用、办公场所等方面,使各民主党派的合理诉求得到全面保障,防止他们因政治资源缺乏而依附于执政党,保障其自主性。三是注重强化党员领导干部依法依规协商意识,让依法依规协商内化为党员领导干部的一种潜意识,引导其在践行新型政党制度优势转化中既不失职,也不越权。

其次,打破部门壁垒,破除推动多党合作和政治协商是统战部门一家之事的陈旧观念。多党合作和政治协商事业涉及改革发展稳定等多个层面,协商问题的复杂性使得治理仅靠单一力量难以解决,需要多个部门通力合作。一是树立整体性协商治理理念。以政党协商为例,政党协商作为一种高层次的协商对话,其协商主题、协商内容以及协商共识都具有非常鲜明的全局性、宏观性和前瞻性。因此,协商共识的落实绝对不是一个部门所能处理的,这就需要在党的领导下,树立整体性协商治理理念。二是建立以责任驱动为导向的多部门协同合作模式。建立责任驱动式协作模式要求党委和政府内部各主体在落实共识中把协同合作视为部门的基本职责,把多部门协作的成效作为衡量本部门治理绩效的重要因素,以此提升协商共识落实成效,展现新型政党制度优势。

最后,帮助和支持民主党派加强自身建设,尤其是政治建设和人才队伍建设,实现参政合作不“迷失”,履职协商有水平。确保各民主党派参政始终遵循正确的政治方向、履职紧随时代步伐既是各民主党派履行参政职责的重要内容,也是时代赋予执政党的重要使命。中国共产党作为百年大党,无论是在自身建设还是国家治理层面都积累了丰富的经验,应通过引领示范,帮助民主党派完善政治建设和人才队伍建设,通过教育和培训帮助各民主党派成员增强其在国家治理层面的能力,进而提高其履职和协商水平。

(二)创新优化新型政党制度体系的纵向对接和横向联动,增强制度体系的系统集成和协同高效

习近平总书记曾指出:“中国特色社会主义制度是特色鲜明,富有效率的,但还不是尽善尽美,成熟定型的。”[13]13这就要求我们在完善新型政党制度体系中,加强制度创新,不断优化制度体系的纵向对接和横向联动,“把着力点放到加强系统集成、协同高效上来”[14]179,推动新型政党制度体系更加完善,更加成熟,运行更加有效。

1.完善新型政党制度纵向对接

展现新型政党制度体系的整体治理效能,既需要创新优化新型政党制度体系顶层设计,增强制度体系的统领性和先进性,更要实现新型政党制度体系内各项具体制度在纵向层面的分层对接,强化制度体系在落实环节的衔接性和适应性。

一是加快制度集成,创新完善新型政党制度体系顶层设计。新时代以习近平同志为核心的党中央在丰富和完善新型政党制度体系层面取得了丰硕成果,以《关于加强政党协商的实施意见》为代表的一系列顶层制度如雨后春笋般不断涌现,体现了党中央“制度治国”的理念和决心。由于制度的顶层设计在制度体系建设中具有顶层决定性、全局指导性、整体关联性的特点,因此只有不断优化制度顶层设计,实现制度集成,才能为新型政党制度的落实和贯彻提供与时俱进的指导和支持。比如,在政党协商的顶层设计安排中,针对协商程序应明确哪些程序是重点和关键,是协商中必须践行的步骤;哪些程序是可以根据地方实际情况在协商时可以灵活变通的,需要中央从顶层角度作出制度性安排。如此才能既避免协商中“一刀切”的弊端,又能规避协商中的自由伸缩和任意变通。

二是建立自下而上的制度对接反馈机制。新型政党制度反馈机制的建立有利于制度主体更好地掌握人民大众对于制度决策及实施的评价及反馈,及时调适制度,更好地契合制度体系在地方实践的需求,实现政党制度体系在纵向层面的分层对接。比如,新型政党制度在基层实践时,必然会因为基层客观实情的差异而呈现出一系列问题,制度对接反馈机制的建立既能够迅速帮助上层掌握并化解制度障碍,增强新型政党制度体系顶层设计的适应性,又能够全方位协调指导基层实践,帮助基层灵活制定合乎实际的协商合作过程。

2.实现新型政党制度横向联动

在推进新型政党制度体系纵向对接的同时,实现制度体系内各类制度横向层面的有序组合,也是实现新型政党制度体系系统集成和协同高效的重要环节。

一是完善政党制度职能发挥的各项配套和保障制度,确保政党制度职能充分发挥。例如,在民主监督层面,一方面,各民主党派作为包含不同界别的政党组织,在立足“高站位、小切口、具体化”监督的同时,注重优化各民主党派监督形式和保障机制,推进各民主党派监督由分散式走向集中式,充分发挥其作为参政党的整体组织监督优势,提升参政党民主监督实力和威力。另一方面,加快形成监督责任追究的倒逼机制。针对民主党派监督无力、监督乏力致使协商决策失误,或由于监督不到位导致决策执行未取得预期目标的情况,应当追究民主党派监督失职责任,通过反向激励,助推民主党派各项职能发挥。

二是建立科学可行的新型政党制度审核机制,实现新型政党制度体系内具体制度良性互动。新型政党制度审核机制“既适用于对既有制度的重新评估,也适用于新制度的颁布”[11]。一方面,依托新型政党制度审核机制,及时评估既有制度存在的不足及改进策略,以此提升新型政党制度适应时效;另一方面,在颁布新的政党制度过程中,通过这一制度审核机制,及时规避新的政党制度与现有政党制度之间的冲突,通过制度调适,实现新制度与既有制度的良性互动,从而构建整体性的新型政党制度网络。

(三)强化新型政党制度执行,是实现新型政党制度优势转化的关键环节

“制度的生命力在于执行。”[15]42缺少强而有力的制度执行,再完美的制度设计最终也只能沦为“墙上挂画”,失去其设计的最初目的。因此,实现新型政党制度优势转化不仅要建立科学完善的制度体系,更要多措并举落实新型政党制度安排,提升制度执行能力。

一是凝聚新型政党制度共识,增强制度执行的思想基础。制度执行是否有效,其中一个重要因素在于是否形成了高度的制度认同和制度自信。要凝聚新型政党制度共识,形成制度认同和制度自信,必须加强制度主体和各治理主体对新型政党制度优势和制度目标的认同。为此,依托高校、党校、统战部门、社会媒介等组织和平台做好新型政党制度理论研究、制度解读和宣传,让各主体充分认识并认同新型政党制度的基本性质、鲜明优势、合作精神、实践价值、目标追求等基本属性。这是凝聚制度共识、增强制度执行的重要途径。

二是维护新型政党制度权威,确保制度执行落实到位。改革开放40余年来,我们已经形成了“制度治国”的治理原则。维护新型政党制度权威,就是践行党“制度治国”这一理念的重要体现。作为执政党,中国共产党要带头践行新型政党制度,严格按照制度设计落实多党合作和政治协商,既要避免出现执政党强势协商局面,也要规避各民主党派因身份认同而陷入“主体性困境”局面。

三是强化新型政党制度执行主体能力,增强其制度执行本领。制度执行最终要落实到制度执行主体身上,这就要求在推进新型政党制度执行中,要高度重视制度执行主体的执行本领,要依托实践统筹推进新型政党制度执行主体能力提升。比如,规划建立一批民主党派干部实践基地,推动民主党派干部挂职锻炼的规范化和常态化。通过有计划地培养和训练,既提升民主党派践行新型政党制度素养,又为新型政党制度在基层执行造就一批专业化和科学化的人才队伍。

四是健全权威高效的新型政党制度执行机制,形成制度执行强大合力。一方面,明确新型政党制度执行的各项责任,确保新型政党制度执行层层压实;另一方面,要加快建立以规范化、程序化为核心的新型政党制度执行流程,确保新型政党制度执行的持续跟进,以规范的程序防止制度执行的虚化和空转。

(四)构建规范合理的新型政党制度优势转化指标体系,为衡量新型政党制度优势转化效果提供科学的评价尺度

科学合理的新型政党制度优势转化评估体系的建立,既可以作用于新型政党制度建设本身,促使制度建设更科学、更完善,又有利于提高新型政党制度执行力,提升制度优势转化质量和效果。

一是构筑新型政党制度优势转化评价的顶层设计。从中央层面看,应加快出台制度优势转化效果评价的顶层设计,针对新型政党制度优势转化谁来评价、从哪些方面开展评价、评价流程、评价结果的反馈等从顶层进行制度性规范,为地方开展制度优势转化效果评价提供重要指导和参考。

二是丰富新型政党制度优势转化评价方式。针对新型政党制度优势转化效果评价,不能只停留在听取汇报、查阅材料、综合评议层面,更应该将人民群众的满意度作为衡量新型政党制度优势转化效果的重要依据。新时代下大数据的蓬勃发展为我们丰富新型政党制度优势转化评价提供了重要支撑。依托大数据及时掌握人民群众对新型政党制度执行、协商共识落实等满意度,并以此不断调适制度。

三是建立新型政党制度优势转化的量化指标。采用科学分析方法,根据新型政党制度属性、转化过程以及人民群众对转化结果的满意度,赋予新型政党制度优势转化中各个环节和项目相应权重,构建完整的评判指标体系,为衡量新型政党制度优势转化效果提供科学的评价尺度。

四是建立新型政党制度优势转化奖惩机制。制度优势转化的奖惩考核机制是确保制度执行持续推进、制度优势持续发挥、制度效能持续展现的重要手段。依据新型政党制度优势转化评价结果,对新型政党制度执行主体进行激励和追责,坚持正向激励和反向约束并重,推动新型政党制度优势转化扎实推进。

五、结论

相较于世界已有的其他政党制度,新型政党制度具有其自身固有的特点和显著的优势。改革开放40多年来,中国共产党和各民主党派基于独特的运行逻辑,将静态的制度架构转化成动态的国家治理效能,极大地彰显了新型政党制度魅力和威力,有力地回击了国外某些别有用心的学者对中国新型政党制度的诬蔑和攻击。但坚持和完善新型政党制度,实现制度优势转化为治理效能是一项需要通过长期努力才能完成的伟大事业,既要不断加强制度供给,推进新型政党制度改革和创新,又要强化新型政党制度执行,避免制度随意更改、制度空置虚置,真正实现新型政党制度优势转化为国家治理效能。

[收稿日期]2022-05-23

注释:

①根据中共中央办公厅印发的《关于加强人民政协协商民主建设的实施意见》,政协协商形式主要包括政协全体会议协商、专题议政性常务委员会会议、专题协商会、双周协商座谈会、对口协商和界别协商、提案办理协商等协商形式。

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文章来源:本文转自《长白学刊 》2023年1期 ,转载请注明原始出处,并遵守该处的版权规定。

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