一、香港国家安全法实施成效显著

第一，中央对香港特别行政区的全面管治权在国家安全层面得到具体落实。2019年10月，中共十九届四中全会从推进国家治理体系和治理能力现代化的高度，对健全中央依照宪法和基本法对特别行政区行使全面管治权的制度作了总体部署，提出建立健全特别行政区维护国家安全的法律制度和执行机制的决策和部署。建立健全维护国家安全的法律制度和执行机制就是对特别行政区行使全面管治权的重大体现。2021年7月1日，习近平总书记在中国共产党成立100周年纪念大会上的讲话中指出，要全面准确贯彻“一国两制”、“港人治港”、“澳人治澳”、高度自治的方针，落实中央对香港、澳门特别行政区全面管治权，落实特别行政区维护国家安全的法律制度和执行机制，维护国家主权、安全、发展利益，维护特别行政区社会大局稳定，保持香港、澳门长期繁荣稳定。香港国家安全法的制定和实施为从国家安全层面落实中央对特别行政区的全面管治权提供了重要的法律保障。

第二，保障国家安全法实施的执行机制在香港层面趋于健全。从过去一年香港政治社会情况可见，香港国家安全法的实施，是香港乱与治的分水岭，反修例事件中触目惊心的街头暴乱已不复见，立法会以至整个政治生态也回复正常。如没有中央果断行动，香港付出的代价将更加沉重。实施国安法后，中央进一步完善香港的选举制度，把香港维护国家安全和政治稳定的防线筑得更加稳固。①

根据国安法的规定，香港特区国家安全委员会、国家安全顾问以及有关国安法的执法（警务处国家安全处）、检控（律政司国家安全犯罪案件检控部门）和司法（指定法院专门法官审理）专门机构或机制确立，并在处理违反国安法案件的过程中逐步完善。2020年7月6日首次召开的香港特别行政区维护国家安全委员会（国安委）会议上，行政长官会同国安委行使香港国安法第四十三条所授予的权力，为警务处维护国家安全部门等执法机构，制定使用第四十三条所规定的措施的相关实施细则。中央驻港国家安全公署成立以来，通过主办活动、发言人谈话等方式在香港社会的能见度逐步提升，并积极支持特区政府涉国安法的有关执法行动。维护国家安全的体制机制和执行机制在香港层面得到初步建立。

第三，严格依据国家安全法处理违反国家安全法的犯罪分子（嫌疑人）。截至2021年6月30日，国安法实施一年来香港警方国家安全处共拘捕涉嫌违反国安法117人，其中64人及3家公司被检控。根据统计，被拘捕的117人，包括95男22女，介乎15至79岁。被检控的64人中，8人不涉及国安法，但案件涉及国家安全性质，由国安法指定法官审理案件或处理保释申请。在涉国安法被检控的56人中，47人被控串谋颠覆国家政权（都是参与反对派策划的立法会“35+初选”）、黎智英等5人以及《苹果日报》3间公司被控串谋勾结外国或境外势力危害国家安全（黎智英还被控勾结外国或境外势力危害国家安全）、3人被控煽动他人分裂国家、1人次被控恐怖活动（国安法第一案唐英杰，因唐英杰也被控煽动他人分裂国家）、1人被控分裂国家（“港独”组织“学生动源”前召集人锺翰林），12人获准保释，占比21%。标志性的案件正依法处理。2020年7月1日国安法第一案嫌疑人唐英杰以“煽动他人分裂国家和恐怖活动罪”被拘捕，并在2021年6月23日进入审判程序；2020年8月10日，香港警方国安处首次引用国安法第29条“勾结外国或者境外势力危害国家安全罪”对黎智英作出批捕。同时，黎智英违反国安法保释风波得到处理，维护了国安法的权威。2021年1月6日，香港警方国安处以涉嫌颠覆国家政权罪拘捕53名参与非法“35+初选”的反对派成员。

第四，国家安全法框架下分裂势力在香港的活动得到控制。国安法实施以来，曾处于高度活跃、亢奋状态的“港独”组织和“港独”分子转趋低调，在街头、议会及国际游说等多条“战线”疲态尽显，政治能量大幅下降。②“香港众志”“香港民族阵线”“学生动源”等“能见度”比较高的“港独”组织纷纷解散或停止运作，其主要成员包括“香港众志”秘书长黄之峰、罗冠聪、周庭等人退出。代表性的“港独”组织纷纷解散或停止运作，部分“港独”分子因违反国安法在香港被拘捕，逃往海外的部分“港独”分子被香港警方列为通缉对象。2020年7月31日，香港警方以涉嫌煽动分裂国家罪、勾结外国或境外势力危害国家安全罪等违反国安法通缉潜逃海外的前“香港众志”成员罗冠聪、“学生独立联盟”召集人陈家驹、“港独”组织“学生动源”成员刘康、“本土民主前线”召集人黄台仰、驻华盛顿的“港独”组织“香港民主委员会”总监朱牧民等“港独”分子。曾嚣张一时弥漫香港社会的分裂思潮、分裂势力和分裂活动得到大幅控制，香港社会整体的安全态势大幅好转。一年来，因涉嫌违反香港国家安全法潜逃海外而被列入通缉的犯罪嫌疑人已达30余人，包括前立法会议员许智峰、被取消立法会议员资格的梁颂恒、前“民间外交网络”发言人张昆阳及港大学生会刊物《学苑》前总编梁继平等。

第五，香港社会对国家安全法和维护国家安全的认识提高。香港国安法实施一年来，维护国家安全、国安法实施、国安教育等涉国安内容成为香港社会重要意识感知，香港社会的舆论态势也大幅好转。2020年12月，香港政党“民建联”的调查显示，七成受访者认为落实香港国安法后，有助大幅减少香港暴力事件、令社会回复秩序；逾七成受访者认同加强国安法教育，提高居民的国家安全意识和守法意识。2021年4月，日本贸易振兴机构对在港日本企业进行调查。调查结果显示，虽然有51%的企业对国安法感到担忧，但是69%的企业称国安法并未产生负面影响，目前也未发生大批企业因国安法撤离香港的情况。2021年6月，香港紫荆研究院民调结果显示，86%的受访者认同香港有维护国家安全的宪制责任；82.6%的受访者认为香港国安法实施后香港社会秩序和治安状况变好；76.2%的受访者认为基本法赋予香港居民的自由权利未受影响；75.7%的受访者对香港国安法实施成效感到满意；71.9%的受访者表示香港国安法的实施令自身对香港“一国两制”前景的信心增强。德勤会计师事务所统计，2021年1月至6月，港交所首次公开募股（IPO）规模仅次于美国纳斯达克和纽约证券交易所。英国智库Z/Yen咨询公司公布的国际金融中心指数排名，香港位居第四，比2020年下半年上升一位。2021年6月，香港研究协会的调查显示，60%受访者认为国安法无损其权利和自由，63%受访者表示国安法的实施对香港的营商环境有正面影响。

第六，香港特区政府依据国安法推动公职人员的“宣誓+效忠”行为。香港国家安全法第六条规定，香港特别行政区居民在参选或者就任公职时，应当依法签署文件确认或者宣誓拥护中华人民共和国香港特别行政区基本法，效忠中华人民共和国香港特别行政区。2021年1月，香港特区政府向在任公务员发出通知，要求签署宣誓声明，宣誓拥护基本法，效忠特别行政区。香港17万公务员，最终有129名公务员拒绝签署声明，被驱逐出公务员队伍。另外，香港特区政府也正在推动区议会议员进行宣誓。依据国安法进行“宣誓+效忠”将成为担任公职的基本规范。

第七，香港特区政府推动国家安全教育进入学校以提升中小学教师和学生的国家安全意识。香港国家安全法第九条规定，香港特别行政区应当加强维护国家安全和防范恐怖活动的工作。对学校、社会团体、媒体、网络等涉及国家安全的事宜，香港特别行政区政府应当采取必要措施，加强宣传、指导、监督和管理。第十条规定，香港特别行政区应当通过学校、社会团体、媒体、网络等开展国家安全教育，提高香港特别行政区居民的国家安全意识和守法意识。国安法实施以来，香港教育局增设负责落实香港国安法及相关事宜的特殊职务，统筹提升学校行政和管治的特别支援措施等工作；香港教育局通过更新教学资源，为校长和老师提供专业培训，为学生组织全方位学习活动等方式，加强香港的国家安全教育；香港教育局新编订《香港国家安全教育课程框架》，阐述现存于中小学课程内有关国家安全的课题、教学重点和学习元素；教育局已向学校公布了15个科目的国家安全教育课程框架，学校须按照这些课程框架作整体规划，通过各科的课程内容自然联系、有机结合国家安全教育的元素，以及课堂以外的学习活动，推动国家安全教育。

第八，外部势力干预香港事务的空间和力度呈现减弱趋势。香港回归以来，一些外部势力利用特区存在的制度漏洞，频繁插手香港事务，妄图把香港变成一个独立或半独立的政治实体，变成一个对内地进行分裂、颠覆、渗透、破坏的桥头堡，严重威胁中国国家安全。③中美关系螺旋式恶化，地缘政治竞争加剧，美西方将香港作为遏制中国的工具。美国是介入香港事务最主要的外部势力，特别是近年来随着中美关系的变化，其介入香港事务的手段和力度都大大超过以往。因应香港国家安全法的实施，2020年7月14日，时任美国总统特朗普签署所谓《香港自治法》，取消美国给予香港贸易上的特殊地位。拜登政府上台后并没有改变特朗普时期介入香港事务的政策，甚至在今年3月加码制裁力度以回应香港国家安全法的实施。国安法的实施和选举制度的改革让美西方在香港的政治代理人，特别是为美国利益服务的反对派和“港独”分子受到法律打压和制裁，美西方介入香港事务的力度和空间被大幅压缩。香港国家安全法防范和惩治分裂国家、颠覆政权、恐怖行为和勾结外部势力四类行为，香港选举制度改革保障“爱国者治港”，反外国制裁法则规范了反制外部势力干预的法律依据。可以说，香港国家安全法的实施从政治、法律等方面大幅压缩了美国介入香港事务的空间，有效阻遏外部势力勾结本土反中乱港分子干预香港事务。

二、国安法实施过程中面临的风险与挑战

香港国安法的实施过程中仍面临国际大气候和香港小气候的影响，这对国安法的实施带来潜在的风险和挑战。

首先，香港社会对国家安全和国安法的认识仍有待提高。国安法实施以来，香港社会对国安法将如何具体实施、执行存有不少疑虑。一方面，香港社会聚焦在司法系统范畴方面，包括法官的判决结果是否合理、司法案件的管辖权归属、担心对涉违国安法的司法案件的判决过重或过轻、关注法官的政治立场、关注是否批准保释、关注律政司上诉影响判决等。另一方面，香港社会忧虑涉案者会被法官（尤其是审理涉国安案件的指定法官）予以重判，或被移送至内地进行受审及服刑以及担心法官的政治立场会导致判决结果有所偏颇。④这些对国安法的各种疑虑表明，仍需要通过多方面的努力来提高香港社会对国安法的认识。

其次，香港权力机构（行政、立法、司法）对国安法的理解和执行仍有待提高。黎智英涉国安法保释案在香港社会引起极大争议。香港社会高度关注该案最终判决结果及其对香港司法体系的意义和影响，尤为关切国安法在本地的执行力度与效果。此次保释风波暴露出香港本地法官未能完全、准确掌握国安法精神、未能意识到涉国安案件的严重性，仍延用以往普通法的思维去处理黎智英的保释申请，无疑会削弱国安法的震慑与阻吓力。香港权力机构是执行国安法最重要的主体，其对国安法的理解和执行事关国安法在香港社会的“扎根”。

第三，国际社会特别是西方国家对国安法的偏见仍有待缓解和消除。西方社会对香港国家安全法的实施普遍存在曲解。对于中国中央政府制定国安法在香港维护国家安全的举措，西方一些国家、人士曲解为镇压抗议活动、侵犯人权、强化对香港控制等。国安法实施以来，不少国家的驻华外交官、商会、企业在与中国学界的交往中都较为关注香港国家安全法的实施，不少表现出疑虑和担忧。国际社会对香港国安法的潜在偏见和偏颇认识会影响对香港、“一国两制”的前景预期，直接关系到对香港的投资和市场预期。近日美国乔治城大学亚洲法律中心的报告称国安法的“核心条款含糊不清”。惠誉、穆迪、标准普尔三大评级机构在对香港的信用评级中也表现出对国安法因素的担忧。

第四，国安法的实施仍面临内外反对势力的干扰。拜登上台后，国会民主、共和两党的参议员和众议员提出、推动更加激进的涉华、涉港政策法案或条款。特朗普任内在国会的操作下先后通过了《香港人权与民主法案》、《保护香港法案》和《香港自治法案》。马可·鲁比奥（MarcoRubio）、特德·克鲁兹（TedCruz）、汤姆·科顿（TomCotton）等政客是操作香港议题法案的核心推手。2021年1月开始的新一届国会继续推动《香港人民自由和选择法案》以及其它涉港法案。在海外成立的“港独”组织成为游说当地行政当局、国会议员以及非政府组织的重要平台，也是与反华反共势力勾结、串联的平台。2020年7月1日，众议院外交事务委员会举行主题为“一国两制的终结？：北京《国安法》对香港的影响”（TheEndofOneCountry,TwoSystems?:ImplicationsofBeijing’sNationalSecurityLawinHongKong）听证会。美国众议院议长佩洛希(NancyPelosi)出席听证会。佩洛西表示，“国安法标志着一国两制原则的死亡，这项法律是对香港人民残酷、全面的镇压，旨在破坏承诺给予他们的自由。”2020年12月16日，参议院司法委员会边境安全与移民小组委员会举行名为“通过美国难民政策支持香港民主运动”（SupportingHongKong’sPro-DemocracyMovementThroughU.S.RefugeePolicy）的听证会。所谓的《香港避风港法案》建议向受政治威胁的港人提供“第二优先难民”身份、简化申请进入美国的流程、以及为有实时危险的前线抗争者提供申请庇护的途径等。另外，香港国家安全法在执法、监控、审判过程中，仍面临外部势力的干预、施压。以美国为首的“五眼联盟”（美国、英国、澳大利亚、加拿大、新西兰）国家的官员以及国会议员、以英国“香港监察”为主的一些国际非政府组织、以美英媒体为主的西方舆论在香港国家安全法实施过程中，特别是就一些焦点案件频繁地发表干扰国安法实施的言论，试图给香港特区政府制造压力来影响国安法的效力、执法和司法。英国“香港监察”创办人罗杰斯攻击香港终审法院拒绝黎智英保释，声称律政司是“不公义部门”，导致“司法独立被践踏，法治被破坏”。与此同时，潜逃海外的一些“港独”分子也藉机刷存在感。前美国代理助理国务卿董云裳（SusanThornton）表示，香港人国籍成分复杂，以国安法处理外籍人士未来可能涉及与多国的矛盾。

三、关于香港国安法实施的思考

建立健全维护国家安全的法律制度和执行机制仍需要各个方面的磨合，香港国安法的许多规定还需要转化为完善的制度机制。香港国安法的贯彻实施需要有一个适应过程，需要在中央和香港之间、国家法和香港法之间、香港本地各派势力之间衔接磨合、交叉博弈。⑤同时，香港社会对国安法的认识和接受度仍有待提高，香港特区行政、执法、司法等机关对国安法的理解和执行也需要增强。

第一，国安法案件的执法、检控和司法过程可根据具体案件依法进行调整。今年6月23日，国安法第一案唐英杰案开始审判，这是根据国安法进行的首次审判。一年来因违反国安法受到检控的有60多人和3家公司，按照目前进展，审理要持续数年。这在某种程度上会持续将涉国安法案件置于社会焦点之中。考虑到标志性案件宣判引起的社会关注和争议，有必要在依法处理程序前提下，加快审理进展，采取集中审判的安排。另外，对涉国家安全法案件的调查取证制度、保释制度、陪审制度等仍可根据具体案件依法进行调整。

第二，推进国家安全教育要避免矫枉过正而造成社会的反感和抵触。由于各种历史与现实、政治与法律、国际政治与国内政治等方面的原因，香港社会长期以来对国家安全的认识相对比较薄弱，要让国家安全观念在香港扎根仍需要一定的时间，在香港维护国家安全仍需要孕育可持续的社会基础。香港国家安全教育是一个渐进的过程，不能因为国安法的实施而采取冒进的方式。香港社会认识、瞭解和接受国家安全法需要多方面的工作。提高香港社会各界对香港国家安全法的信心，也需要营造香港国家安全法实施的政治、经济和社会环境。目前，香港在学校层面、公务员层面等方面进行的国安教育已经出现了为教育而教育的形式主义。在开展国家安全教育的过程中，应多采用柔性的方式，将去殖民化教育、国民教育和爱国主义教育置入、植入、融入国家安全教育，改善香港的舆论生态和政治生态，为香港以“人心回归”为主的“二次回归”创造良好的国家安全环境和氛围。⑥

第三，推动香港特区政府加快处理香港深层次结构性矛盾。香港频发的乱象背后，除了反中乱港势力勾结美西方反华势力进行破坏外，还隐藏着贫富差距扩大、土地房屋问题积压、青年向上流动困难等香港深层次结构性的社会问题。一方面，香港受政治矛盾和冲突的冲击和挤压，社会长期聚焦选举等政治问题；另一方面，香港特区政府作为不够，没有重视和认真处理这些经济社会矛盾。多层原因影响下经济社会深层次问题愈积愈严重、处理和解决问题的成本愈加高昂和更加困难。中央需要通过直接和间接方式推动香港特区政府应积极、主动、集中精力、有效地解决一系列深层次矛盾。

第四，继续通过多种方式向国际社会宣介国安法并遏制外部势力对国安法的介入。一方面，应通过官方和非官方、内地和香港相结合的方式向国际社会宣介国安法，包括学术外交、民间外交等软性平台。另一方面以美国为首的外部势力仍会通过国内立法、政治代理人、支持海外“港独”势力等方式施压国安法的实施。中央政府和香港特区政府应将香港国安法与反外国制裁法相结合，运用外交、经济、法律等方式对美西方的介入实行反制。

第五，香港国家安全法与未来的基本法23条有关立法的衔接。维护国家主权、安全和发展利益是香港特区的宪制责任，《基本法》第23条规定香港应自行立法禁止该条文指明的危害国家安全的行为和活动。香港回归24年来，经历五届政府，这项立法工作仍未完成，令香港成为国家安全的明显缺口，带来极大风险。全国人大关于建立健全特别行政区维护国家安全的决定和全国人大常委会制定的香港国家安全法都不取代基本法第23条要求特别行政区自行立法的规定，香港特别行政区仍要完成基本法第23条立法。香港特别行政区任何维护国家安全的立法及其实施，不得同全国人大有关决定和全国人大常委会制定的有关法律相抵触。未来香港维护国家安全的有关法律将形成三元结构，即：香港国家安全法、23条立法和已有涉及处理国家安全的有关法律。这三类法律将共同构成香港维护国家安全的法律保障。所以，做好基本法23条有关国家安全的立法工作要与香港国安法做好衔接，以更好地维护国家安全。

注释：

①社论：“维持国安法守护力才可实现大治”，《星岛日报》2021年6月29日。

②“中评数据：国安法下反对派能量暴跌”，中评网，http://www.crntt.com/doc/350_0_105971308_1_1231095821.html

③刘光源：“国安家好法护香江——在《香港国安法》法律论坛上的致辞”，2021年7月5日，外交部驻香港特别行政区特派员公署。

④“中评数据：涉国安法案港人很关注”，中评网，http://www.crntt.com/doc/350_0_105883946_1_0924154658.html

⑤饶戈平：“香港特别行政区维护国家安全法：学习与解读”，《港澳研究》2020年第3期，第9页。

⑥张建：“香港国家安全教育：问题、成效与政策思考”，《统一战线学研究》2021年第1期，第44-52页。

基金项目：国家社科基金项目“中央对港澳全面管治权和特别行政区高度自治权的两权有机结合与依法共生理论与实施机制研究”（18BZZ117）

张建，上海国际问题研究院台港澳研究所副研究员暨中国统一战线理论研究会统战基础理论上海研究基地兼职研究员

来源：《中国评论》月刊2021年8月号