张楠:新中国成立初期烟毒治理中的毒品收缴与处理机制研究

选择字号:   本文共阅读 208 次 更新时间:2021-05-29 14:07:56

进入专题: 新中国初期   毒品收缴   毒品处理   国家治理  

张楠  

   摘要:

   毒品收缴与处理机制是新中国初期烟毒治理的重要组成部分,它的形成与转型过程彰显了中共卓越的国家治理能力。新中国成立伊始,如何收缴和处理国内的大量存毒成为国家治理的重要议题。同时,以美国为首的敌对势力毫无依据地诬蔑新中国对外销售毒品。为了摆脱“东亚病夫”的形象和避免敌对势力继续造谣,在烟毒治理的各个阶段,中国政府不断调整毒品收缴与处理政策,并创造性地推行了爱国主义性质的“口头宣传”政策,严禁贩运和对外销售已收缴的毒品。禁毒举措不仅助推社会治理任务的完成,重塑了民族形象,而且有力地回击了敌对势力的恶意诬蔑,维护了国家声誉。

   关键词:新中国初期;毒品收缴;毒品处理;国家治理;

  

   新中国成立伊始,中共随即着手治理在中国业已存续了上百年的烟毒问题,以期强化社会治理,重塑民族形象。同时,自1950年下半年开始,冷战思维支配下的美国政府无视新中国在禁毒工作中的努力,开始借助新闻媒介和联合国麻醉品委员会(以下简称“联麻委”)肆意歪曲中共的毒品收缴与处理政策,企图丑化新中国的国家形象。因此,中央政府根据各地情况和不同时期的客观需求,在烟毒治理的不同阶段制定了相应的毒品收缴与处理政策。为避免敌对势力片面利用禁毒材料,中国政府在1952年的肃毒工作中创造性地推行了“口头宣传”政策。此举阻断了以美国为首的敌对势力之企图,具有重要的历史意义。然而由于该政策的特殊性,使得相关文字记载特别是公开出版文献阙如,从而不利于国际社会和本国人民更准确地理解中共的禁毒之举。就目前所及,学术界对新中国烟毒治理问题的研究主要集中于政府如何严禁种植、制造及贩售,对毒品收缴与处理机制的专门性研究还较为薄弱1。为梳理中共在这项工作中取得的杰出成就,本文主要通过利用中央档案馆、中国外交部档案馆以及广东省、贵州省、江苏省、浙江省等10余省档案馆馆藏档案,探讨新中国初期的毒品收缴与处理机制。

   一、旧政策存续与地方自主处理

   新中国成立之初,中央和地方开启了烟毒治理工作。1950年2月24日,政务院颁布《关于严禁鸦片烟毒的通令》,明确规定:“全国各地不许再有贩运制造及售卖烟土毒品情事,犯者不论何人,除没收其烟土外,还须从严治罪。”2通令对收缴与处理毒品工作作了纲领性规划,但具体细则尚未公布。直到7月10日政务院出台《关于禁烟毒办法的决定》,才对相关工作进行系统部署。因此,1949年10月至1950年7月10日是毒品收缴与处理工作的第一阶段。在此期间,各地大多沿袭旧有的政策,且相对自主地开展工作。

   各地政府主要通过收购、征缴、清理及没收四种途径来完成毒品的收缴任务。针对如何收缴农村私种和留存烟土的问题,为照顾烟农生活,稳定与恢复农村社会经济,多地沿袭新中国成立前的政策。河南省于1949年7月颁布《关于征收鸦片罚金及收购鸦片的决定》,明确提出:严禁买卖与吸食民间存土,一律由政府收购;依据农村不同阶级成分按照低于市价的不同比率收购,贫农、中农、地富分别为5%、10%、20%;一律以质量纯高之干烟土为标准,以新市称为准,价格由质量决定;以每包100两的标准按质量好坏分别用油纸包封口;各级政府可在市镇设收购所,亦可下乡收购,当面付款并开具证明;按收获量依比例征收烟苗罚金,新区及黄泛区30%,禁毒工作有基础的地区50%3。此办法一直延续到新中国成立后。1949年10月14日,河南省颁布的《禁烟禁毒暂行办法》明确规定,在该办法正式实施前,依旧是政府收购烟农私存之烟土,并向其征收罚金,4并在这一时期的《禁烟禁毒条例暂行办法(草案)》里给出收购农民烟浆的具体方法,即按其种植地质和亩数以麦季收获量给麦粮换回,农民则须缴纳罚金或接受罚劳役5。苏北区9月颁布的《禁烟禁毒暂行办法》规定,村民在一个月内向当地政府登记所存毒品,政府酌予给价收购6。显然,这一时期地方政府为维持烟农生计,推动农村经济的恢复与发展,进而逐步转向农业生产,才制定了收购毒品的权宜之计,绝非鼓励毒品的种植及贩运活动。

   1949年底,已开展收购工作的地区面临地方毒品收购政策规定的截止日期临近,而国家尚未出台统一办法的情况,不知该如何继续开展收缴工作7。加之,西南一部分种烟普遍的农村地区此时才相继解放,存有大量烟土,当地政府计划继续推行收购政策。因未得到明确指示,很多地方开始向中央和所属中央局请示是否继续在农村推行收购政策。1950年1月8日,中央在回复西南局并转发全国的文件里规定,在严格禁种烟苗的前提下,“民间存烟用适当方式收集,以免荼毒人民”8,但未明确统一的收缴办法,各地可因地制宜地处理民间所存烟土。同一时期,负责西康省工作的廖志高指出,禁种鸦片要采取“慢慢改造”的方式,农民已种鸦片可由政府统一收购,目的是防止“反对我们的人(指土匪、恶霸、国民党残余力量)有所借口而鼓动人民反对”9。由此可见,到1950年初,为维持农村社会稳定和配合剿匪反霸工作,在种烟较为普遍的西南地区依旧延续了毒品收购的政策。

   随着各地政权建设工作的逐步推进,收购毒品的做法逐渐停止,代之以征缴毒品的政策。1950年2月24日,政务院颁布《关于严禁鸦片烟毒的通令》(以下简称“《通令》”),要求“散存于民间之烟土毒品,应限期令其缴出”,同时为照顾烟农生活,政府“分别酌予补偿”10。《通令》不再提及收购政策,而是以征缴为主。这就给种烟较为普遍的西南等地民间所存大量烟土的处理工作带来较大的不确定性。例如,西康省曾向西南局提议继续用财政资金来收购农村烟土,且农民可用烟土抵缴部分公粮或公款,而收烟造成的财政困难可以通过对烟农收缴15%罚金来弥补。5月14日,西南局明确否决此提议,认为此法会造成国家财政损失,容易使烟农滋生依赖政府的幻想,解决不了种烟户的根本需求,易引发群众对政府的埋怨情绪。为让种烟户在实际教训中感知种烟的弊端,“政府绝不采取低价收购或抵缴粮款办法,为种烟户找出路”。1124日,中央将西南局的回复转发各大区作为参考。同时,刘少奇补充提出“是否可采由政府廉价收买当场当众焚毁办法?”供各区讨论。12随后,各大区开始更改毒品收缴方式,但大部分地区在下半年才制定出具体的征缴办法。

   此外,各地仓库物资清理调配委员会(以下简称“清调会”)清出的毒品成为国家收缴毒品的另一种来源。新中国成立后,虽然人民政府接收了各旧有企业和军政单位仓库中的囤积物资,但尚未加以清理、利用。1950年3月3日,政务院决定成立全国清调会,要求各大区及中央企业部门设立清调分会,于6月底前查明所有仓库存货并逐级上报专管机关,同时规定所有仓库物资由中央财政经济委员会(以下简称“中财委”)统一调度、利用。其中,政务院明确提出凡今年不能处理或利用之物资器材,一律分别种类建立适当仓库,或指定某部门、某地区代管13。各地清调部门在接管旧政府部门及企业仓库的过程中就清理出了大量毒品。

   还有一种收缴毒品的方式是没收。有关部门在案件查获和走私查缉过程中均有权没收毒品。1950年2月24日的《通令》规定,政府在禁令颁布之日后可没收那些非法的毒品14。具体而言,公安和司法部门在办理各类案件时查获的非法毒品,以及海关与民政、司法、公安、税务等部门密切配合,在查缉违禁及走私物品时发现的毒品,皆可没收。由于国家和地方尚未制定系统的毒品收缴法规,个别地区发生了变相征收鸦片税的现象。6月,云南省开远县在查缉多起运毒案的过程中,按照“初犯处罚”和“每100两罚25两……所罚烟土照市价1.4万/两合成人民币”的原则向毒贩收取罚款,并将烟土发还毒贩。上级主管部门蒙自专署在汇报此事时也谈到,该地区的缉私原则是初犯者给予初步处罚,再犯者才被没收毒品。7月,云南省政府对蒙自、开远两级政府提出严肃批评,指出征收罚金的做法等同于变相抽税,将烟土返还的行为更是违反了禁贩烟毒的规定,要及时纠正“初犯者处罚”的错误思想,强调没收缉获之毒品及不准征收烟税和变相罚金的硬性规定15。概言之,在这一阶段,个别地区在收缴毒品过程中出现了一些偏差,但大体上能被及时纠正。

   没收毒品工作常会涉及提奖问题。因群众对烟毒危害的认识不足,所以要想彻底根绝烟毒就必须设法激发群众的积极性,动员组织他们参与到烟毒治理工作中来。由此,对提供烟毒线索的群众给予一定的奖励就显得较为必要。1950年1月17日,国家税务总局对此工作作出总体性规定,县局可依据没收违禁毒品的质量好坏程度酌量作价发给受奖人奖励16。中南区也要求各地政府依据群众检举的成绩予以适当奖励17。随后,部分地区出台了毒品提奖办法。从各地规定可知:提奖金多从没收毒品的价值或罚款金中按比例抽取;奖金的数额依据检举人的社会身份而有所差异,普通群众的奖金一般多于机关和部队工作人员,有的地区甚至规定机关和部队工作人员不予提奖;检举吸食毒品者所得提奖额要普遍低于检举制售和贩运毒品者;单纯检举者与检举并协助破获者的提奖额度亦有所差别。

   这一时期,毒品被收缴之后,各地可相对自主地决定处理方式。上解、焚毁及再利用成为主要途径18。据现有资料显示,1950年7月前,中央未对收缴毒品的处理问题进行正式、详细的规定,只有税务总局在1950年1月17日函复山西省税务局时要求各地税务机关“凡属违禁毒品没收后,一律逐级解缴总局”19,但该文件未说明解缴后的毒品将如何处理。因而,各地难以统一办法,大多以省为单位自主处理收缴的毒品。

   一部分地区规定地方将收缴的毒品解交至相应的上级部门保管。中南局要求各地将毒品上解至省级单位20;上海市规定将没收之毒品一律交财政部门21;云南省要求没收的毒品统一交至专署或县人民政府22;山西省则提出司法机关将没收的烟毒加封后解送省人民法院转送财政厅,而公安机关查获之烟毒则上解至省公安厅23。可见,地方政府规定的毒品上解和保管机关差异很大。有的地区将毒品直接焚毁,如苏南区规定将查获的烟毒按级呈缴由行署销毁24。有的地区多种处理方式并行,如浙江省提出两种办法:其一,查获之烟毒由县以上人民政府保管,按月归入金库;其二,查缉之毒品呈缴专署或省辖市县处理或销毁25。还有的地区将收缴的毒品用于医疗,如北京市新建制药厂提取各市属单位没收之鸦片来制造麻醉剂26,天津市将收缴的烟土拨给卫生局配制戒烟药剂27。

   总体来说,中央政府在这一时期尚未统一收缴毒品的处理方式。各地虽在毒品收缴和处理的过程中具有较强的自主性,但均能严格践行严禁贩运毒品的总体方针,并未出现政府性的二次贩运和对外销售毒品之现象。

   二、中央统一管理

   1950年下半年,随着政权的巩固和社会经济的恢复,中央政府开始统一管理毒品的收缴和处理工作。政务院7月10日的《关于禁烟毒办法的决定》(以下简称“《决定》”)和中央财政部(以下简称“财政部”)8月3日的《为明确查获之毒品处理办法由》(以下简称“《办法》”)开始对禁种、禁运及毒品收缴和处理等多项禁毒工作作出统一、具体的规定,标志着国家烟毒治理进入了一个新的阶段,时间跨度大致为1950年7月10日至1952年4月15日。

7月10日的《决定》明确否定了收购毒品的办法,提出“政府决不收购烟土,也不准以烟土抵缴公粮”,同时规定中财委可拨出一部分粮食救济贫苦烟农,但烟户须交出相当数量的烟土28。随后,内务部9月12日的《关于贯彻严禁烟毒工作的指示》重申了这一规定29。11月,中财委再次强调各地不再收购民间存烟,个中缘由为:经政府几次收购后,群众中出现了居奇不交的现象,政府财政难以承担如此巨大的开支30。上述法规的出台标志着收缴方式发生变化,收购方式开始退出历史舞台。为积极响应中央政策,各大区随即制定了新的毒品收缴办法31,重申禁止收购毒品,但继续提倡使用其他收缴方式。(点击此处阅读下一页)

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文章来源:中共党史研究. 2021,(02)

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