贺之杲:重塑全球治理:包容性多边主义的路径

选择字号:   本文共阅读 99 次 更新时间:2021-05-13 23:09:54

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贺之杲  

  

  

全球化与全球治理呈现出非线性、多样化和多维度的发展轨迹。在全球治理话语下,多边主义是其基本特征之一。近年来,全球治理和多边主义的发展受到多重挑战,比如单边主义和保护主义对全球治理的冲击、全球治理体系本身的困境造成全球治理理论与实践的脱节。新冠疫情的暴发深化了全球治理的困境。全球治理面临着强化何种多边主义以及如何强化多边主义的问题。包容性多边主义是重塑全球治理和推动新一轮全球化的动力。通过推进普惠均衡发展,构建包容性全球价值链,以及发挥大国合作的引领作用,包容性多边主义将更好地实现全球治理的改革与完善。“一带一路”倡议的共商共建共享理念、人类命运共同体等蕴含的包容性多边主义正成为中国重塑全球治理的规范理念和政策路径。

   全球治理面临“谁来治理全球问题”转向“我们如何治理跨国事务”的问题,这背后是强化何种多边主义以及如何强化多边主义的问题?后疫情时期的全球治理需以包容性多边主义为基石,面向全球共同利益,化解全球化带来的权力碎片化、民粹主义冲击、合法性和有效性缺失等问题,纠正全球治理秩序的衰败。

一、全球治理面临的挑战与困境

   全球治理被视为应对全球共同利益挑战的重要组成部分,但全球治理实践的丰富多元并未带来全球治理理论的成熟与完善,因为难以确定一个全球问题的结果在多大程度上取决于复杂的背景和结构,从而难以进行归纳总结。

   从理论层面来看,全球治理指的是多权力中心在应对全球化世界的复杂挑战而采取的多元协调行动。全球治理根植于国际关系,也扩展到国际法、比较政治学和其他社会科学领域,后来全球治理被视为一个独特的研究领域。全球治理与国际关系之间存在密切的关系,割裂两者毫无意义,国际关系研究经历了三个主导范式的演变,从“战争与和平”范式到“合作”范式再到“全球治理”范式。全球治理理论研究经历了三个阶段,第一代全球治理研究集中于多边制度内部的国家间关系的正式制度,涉及到国际组织进行多边合作的范围和条件,但全球治理仍是一个描述性概念。第二代全球治理研究关注全球治理体系变革的宏观结构因素(如权力机制、合法化)以及全球治理体系的内部微观进程(如委托—代理关系、组织生态学)等。第三代全球治理研究关注全球治理的界限、全球治理的路径、全球治理的实施和全球治理的有效性等议题。

   从全球治理实践来看,全球治理本已步履维艰,比如单边主义和保护主义的冲击,以及全球治理体系本身存在的困境,新冠疫情带来的全球新挑战使得全球治理“带病上路”,为全球治理增添了新的不确定性因素。这些挑战还将外溢到全球治理的社会和政治维度,以及全球治理架构和规范的发展轨迹。

   (1)单边主义和保护主义对全球治理的冲击。全球治理遭到单边主义、保护主义、排外主义和国家主义等“零和思维”的冲击,越来越多的国家政府无法承诺或支持建立更牢固的多边关系。与此同时,它们认为全球化和全球治理侵犯了国家主权和限制了民主决策。(2)全球治理体系本身面临的困境。治理鸿沟持续存在源于跨国问题的规模,往往超出了国家和国际机构的能力范围。全球治理体制会出现深化和衰落的并行演进,对抗与合作共存的局面。(3)新冠疫情等新全球议题对全球治理的挑战。新冠疫情加速了疫情暴发前已出现的全球治理动荡和离散趋势,例如多边制度和规则的侵蚀、去全球化趋势的加快等。疫情民粹主义使得本已脆弱的全球治理面临新的打击,并强化了全球治理体系的内在困境。

  

二、全球治理与多边主义路径

   面对全球问题,全球治理存在不同的解决路径,比如多边主义、双边主义和单边主义。考虑到国际关系的本质,双边主义和单边主义是民族国家通常采用的外交政策工具。鉴于当前世界政治及其特定结构条件(权力分配和主权原则的扩散)所面临的挑战,多边主义是国际行为体必不可少的外交战略选项。联合国、世界银行、国际货币基金组织、世界贸易组织构成了多边主义的核心。并且,多边主义的价值规范和原则已载入《联合国宪章》,是全球范围内公认的具有宪法价值的唯一普遍性原则声明。

   多边主义的最简单定义是三个或更多参与者在国际政治中的外交互动形式。此外,多边主义不仅代表一种特定的外交手段,还代表着对外交政策的某些原则、实质性目标和方式的承诺,以及一系列基本价值观念。因此,多边主义指的是将两个以上行为体的协调外交互动与国际组织框架内的行动结合起来,以某些原则和规范为导向,并根据构成这些组织基础的规则和条例行动。对于多边主义的类型,存在多种解读与分类标准,并且较为模糊。本文主要区分了六类多边主义类型。

   全球治理具有高度竞争性,即更进一步合作的需求不断增加与国际社会集体行动的意愿下降之间存在着根本性的矛盾。多边主义作为增进所有国家和民众福祉的手段,正被另外一个话语叙述替代,即大国博弈和地缘政治回归,以及单边主义和民粹主义行动。考虑到解决全球化问题和维持全球治理效力的机会窗口正在关闭,我们需要积极挖掘多边主义路径来进一步提振全球治理。

  

三、包容性多边主义与全球治理的改善

   目前,国际格局的力量,国家间的权力关系出现了重大重组,全球经济规模和速度的变化改变了公共与私人之间、国际与国内之间的平衡。历史上来看,权力分配的重大变化对现有国际体系和规则带来根本性挑战。现有规则、规范、价值、标准以及提供全球公共产品的方法会随之变化,国家与市场的关系也发生转变。

   全球治理新模式的一个标志是包容性多边主义以及全球包容性机构的出现和兴起,不仅体现在公共和私人行为体都享有会员资格和参与权,还体现在不同发展阶段、发展模式国家的平等参与。其一,包容性多边主义可以提高代表权,赋予新兴市场国家更多的代表性,提升最不发达国家的发言权。其二,包容性多边主义可以弥合治理鸿沟,弥补全球治理产生的“输入”或“过程合法性”以及“输出合法性”等缺陷。其三,包容性多边主义可以促进全球治理公私伙伴关系,重新安排关于权力和资源分配、国家与社会关系的博弈规则和制度安排。

   (一)包容性多边主义需要普惠、均衡发展

   普惠发展要求各国、各阶层共同分享经济全球化带来的利益,弱势群体是关注的重点。从社会层面来看,全球不平等是全球化的伴生物,被边缘化的个体和社会不利于整个社会的稳定。日益严重的经济不平等经过危机得以放大和凸显,强化了全球化赢家和全球化输家间的政治断裂。疫情带来的经济衰退可能会加剧并持续更长的时间。因此,新冠疫情造成的经济社会后果需要各国政府和国际社会共同承担责任。这需要深化和扩大社会保护作为优先事项,并加强其他减少不平等的政策。全球治理在一定程度上遵循最薄弱环节的方式,比如全球公共卫生治理效果取决于能力最有限的国家。增长是手段,而非目的。大规模复苏计划需要大量的财政资源,但是低收入国家面临着有限的财政空间,这将需要通过金融、技术和知识方面的发展合作或援助获得外部支持。

   (二)包容性多边主义需要构建包容性全球价值链

   在全球化时代,全球产业链、供应链和价值链形成了一个闭环,无论哪个环节出现问题都会对全球经济产生连锁式破坏效应。疫情造成各国的“自我封闭”,并加大了去全球化、逆全球化和反全球化的可能风险,区域化、国家化、本土化暴露了全球化的脆弱性。但是,智能化、网络化、数字化为核心特征的新一轮工业革命决定未来全球治理变革的主流方向和主导逻辑必然是多边主义。这需要构建包容性全球价值链,其核心是低收入发展中国家及其中小企业能够克服障碍并融入全球价值链。因此,“一带一路”构建的包容性全球价值链是促进包容性全球化的有效途径。其一,包容性全球价值链尊重差异化路径。其二,包容性全球价值链不排斥区块化。其三,包容性全球价值链必须基于本土产业链供应链水平的提升基础之上,形成“以国内大循环为主体、国内国际双循环相互促进的发展格局”,带动世界经济复苏。

   (三)包容性多边主义需要大国合作承担全球治理领导者角色

   未来的国际秩序将需要为高度相互联系和相互依赖的世界提供一套规范和安排,包容性多边主义可以让所有利益相关者平等地发表意见和关切。这一方面可以更好地反映所有参与者在相关议题上的需求和期望,另一方面可以防止强大的国家或利益集团对政策制定的控制和影响。但这不一定意味着所有参与者都会成为决策的一部分,因为过多的意见和输入会造成混乱和碎片化。包容性多边主义的成功依赖强大的多边领导者角色。大国合作是多边领导者角色的重要维度,是包容性多边主义成败的关键。多边主义合作需要密集的双边外交合大国合作,如议程设置、时间管理、博弈妥协以及有效实施。中国积极参与推动多边治理体系变革,确定议题优先级,扩大朋友圈,但要量力而行,不去构建超出国家实力的多边机制。

  

四、结论与展望

   后疫情时期的全球治理是民粹主义与合作主义、民族主义与世界主义、单边主义与多边主义的对立与共存。全球相互依存度的不断提高带来全球治理需求的增加,但是全球治理无法应对负面全球化往往会造成复杂和破坏性的连锁反应,如经济危机和政治衰败。并且,多边合作体系面临无法遏制地缘政治回归和大国竞争的风险,越来越难以管理全球挑战。作为重塑全球治理的一种路径,包容性多边主义将取决于诸多前提条件,比如有关各方及其态度,不仅要对自身和他者的脆弱性和敏感性有充分的认识和分析,还要密切关注其他国际行为体对包容性多边主义的立场和态度,比如是否抱有真正兴趣,是否愿意妥协,是否愿意在互惠基础上合作,是否拥有国内支持等。重塑全球治理多边议程必须建立在包容性的规范框架基础之上,话语体系的构建是包容性多边主义规范传播与扩散的基石。

  

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文章来源:《新视野》2020年第6期

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