当前，全球气候治理处于“进”还是“退”的紧要关头。气候变化正演变为全球性危机，气温屡创新高、极端天气频发，引发生态、粮食、能源、公共卫生等多领域连锁风险。而全球气候治理机制经历2015年巴黎大会的高光时刻后，在从规章概念转化为实际行动的过程中，却显得愈发力不从心，国际社会围绕减排责任、能源转型、气候融资和适应能力等议题分歧突出，全球气候治理进入“承诺落实与共识重构”的关键阶段。

全球气候治理步入落实行动攻坚期

2026年11月9日，《联合国气候变化框架公约》第三十一次缔约方大会（COP31）在土耳其安塔利亚开幕。大会由土耳其担任主席国、澳大利亚担任谈判主席国，采取正式谈判与全球气候行动议程双轨并行模式，强调以“对话、共识、行动”为基本原则，着力架起“从承诺到投资与落实的桥梁”。此次大会既是检验以往联合国气候大会成果落实情况的重要节点，也是观察全球气候治理能否突破行动落实困境的重要窗口。

COP31突出行动导向，聚焦五项议题。一是推动化石燃料有序转型，探索兼顾能源安全与发展需求的差异化、分阶段实施路径；二是加强气候适应与韧性城市建设，提升基础设施抗灾和极端天气应对能力；三是落实气候融资目标，扩大资金供给，提高发展中国家获取资金的能力；四是推动损失与损害基金承诺兑现，完善注资和拨付机制，支持气候脆弱国家应对损失与损害；五是评估新一轮国家自主贡献（NDC 3.0）与全球温控目标的差距，推动2035年减排目标转化为具体行动。

行动落实是现阶段全球气候治理的核心目标。2015年《巴黎协定》为2020年后全球气候治理设定了总框架和路线图。以2021年格拉斯哥气候大会（COP26）基本完成《巴黎协定》实施细则谈判为分水岭，全球气候治理重心正式从“规则制定阶段”转向“行动落实阶段”。2022年COP27通过《沙姆沙伊赫实施计划》，决定设立“损失与损害基金”；2023年COP28达成“阿联酋共识”，首次明确提出推动能源系统转型脱离化石燃料；2024年COP29确立气候融资新集体量化目标；2025年COP30推进国家自主贡献落实，并通过59项“全球适应目标指标”。尽管全球气候治理制度框架持续完善，但承诺与行动之间的落差依旧较大。联合国环境规划署《2026年排放差距报告》指出，即使全面落实现有国家自主贡献目标，预计本世纪全球升温仍可能高达2.6℃。具体而言，四大堵点制约全球气候治理行动落实：

减排责任分歧难解。发展中国家坚持“共同但有区别的责任”原则，要求发达国家承担历史责任率先减排并兑现资金技术援助承诺，而发达国家则习惯性批评发展中国家整体减排力度不够、能源转型速度慢。随着1.5℃温控目标确立、减排要求不断提高，发达国家和发展中国家在减排责任上的分歧进一步延伸至发展权、能源安全和绿色转型成本分担等议题。

化石能源转型路径分化。COP28虽提出要“逐步摆脱化石燃料”，但对化石燃料淘汰的时间顺序、过渡安排及能源转型成本尚未达成统一方案。部分国家主张加快淘汰化石燃料，而资源富裕国家及部分发展中国家则强调能源安全和公正转型，反对“一刀切”做法。COP30未能就化石燃料转型路线图形成正式决定，本次 COP31也未将化石燃料转型路线图纳入大会正式谈判议程。各国能源禀赋不同、经济发展阶段各异，国际社会短期内难就此问题达成一致。

气候融资供需失衡。COP29曾达成新的气候资金集体量化目标，要求发达国家带头于2035年前每年提供和动员至少3000亿美元，用于支持发展中国家气候行动，并推动全球气候融资规模达到每年1.3万亿美元以上。但截至目前，这一融资框架的资金来源、责任分担和落实机制仍不明确，且缺乏约束和监督机制，发达国家迟迟不兑现气候融资承诺、拖欠“气候债”，全球气候融资鸿沟越拉越大。

气候适应行动滞后。全球气候治理长期重视减排，而对气候适应和损失损害问题相对重视不足。全球适应目标的指标体系虽已搭建，但适应资金增长缓慢；同时，损失与损害基金的持续注资机制依然脆弱。联合国环境规划署《2026年适应差距报告》指出，2024年发展中国家获得的国际公共适应资金约为282亿至317亿美元，远低于2035年预计每年3050亿美元的需求。此外，损失与损害基金首轮收到的资金申请规模已达28亿美元，而首轮可用资金额度仅3.42亿美元，气候脆弱国家仍面临较大资金缺口。

总体看，全球气候治理已形成较完整的制度框架，其现阶段面临的真正大考，就在于能否将纸面上的规定真正转化为可落地的政策、可持续的融资和实质性的减排成效。

全球气候治理机制面临多重赤字

全球气候治理的行动困境在深层次上折射出全球气候治理机制的失能。当前，共识、合作、规则、能力四重结构性赤字严重制约气候治理机制效能发挥，迟滞气候治理国际合作进程。

一是共识赤字。地缘政治乱象叠加右翼民粹主义回潮，多国对全球治理事务热情下降，视狭隘安全高于共同发展、单边行动高于多边主义，致使气候治理多边主义共识根基受损。尤其是近年来欧盟、美国在此问题上态度趋于消极甚至不配合，进一步销蚀了国际社会对全球治理进程的信心。欧盟曾是全球气候治理的先锋领袖，受制于乌克兰危机、产业竞争压力以及政治力量“右转”等因素影响，脱碳步伐大幅放缓，不断松动燃油车禁令、电池法规、企业可持续发展报告指令等绿色法规，“绿色倒退”（greenlash）已然成势。特朗普政府不仅全面废止“绿色新政”、大力发展化石能源，还高调“退群”《巴黎协定》《联合国气候变化框架公约》以及若干气候融资机制。美国在气候领域“开倒车”，不仅拉大气候融资缺口，还形成负面示范效应，引发部分国家跟风效仿。

二是合作赤字。宏观上看，国际格局深刻调整，地缘冲突频发、大国博弈激烈，全球安全困境持续毒化国际合作氛围。安全议题正在分散国际社会对气候治理问题的关注和投入。近年来，全球军费开支连创新高，美欧多国纷纷削减发展援助、气候融资资金以填补军费缺口。世界经济论坛《2026年全球风险报告》显示，地缘经济对抗、国家间武装冲突成为2026年最受关注的两大风险，气候问题的关注度则下降。而且，议题泛安全化现象凸显，部分西方国家频繁将地缘政治议题与气候谈判挂钩，气候治理议题被矮化、工具化的倾向上升。微观上看，发展中国家内部在气候谈判上的立场出现分化，气候谈判阵营加速重组、碎片化，气候合作更难达成。小岛屿国家、最不发达国家等受西方国家拉拢，组成所谓减排“雄心联盟”，在淘汰化石燃料、出资等问题上向阿拉伯产油国、新兴大国施压。

三是规则赤字。国际社会围绕低碳技术、绿色产业的竞争日趋激烈，国际规则博弈逐渐向气候治理领域延伸，绿色低碳标准成为博弈焦点。部分发达国家意图垄断绿色低碳标准制定权，将其异化为构筑贸易壁垒的重要工具，向发展中国家转嫁减排成本，进一步加剧治理不公。欧盟碳边境调节机制（CBAM）自2026年1月1日起正式适用，该机制以防止“碳泄漏”为由，向进口的“高碳排放”商品强制征收“碳关税”，将减排责任转化为贸易壁垒。英国也将于2027年启动自身的“碳关税”机制。据联合国贸易和发展会议估算，欧盟碳边境调节机制对全球减排的贡献“微乎其微”，反而将使广大发展中国家蒙受每年数十亿美元的出口收入损失，可谓是“劫贫济富”。

四是能力赤字。全球气候治理的成败并不在于少数国家率先实现“净零”排放目标，而往往取决于“最短的木板”，即脆弱的发展中国家能否实现绿色转型、增强气候韧性。发展中国家长期缺乏全球气候治理话语权且气候脆弱程度高，如今又面临融资短缺困境，气候治理能力赤字更加突出。据联合国统计，全球清洁能源投资分配极度失衡，占全球人口近20%、受气候变化冲击最严重的非洲大陆仅获得不到2%的投资。《2026年适应差距报告》显示，发达国家流向发展中国家的国际公共适应资金增长放缓，远低于应对气候变化影响的实际需求。

中国为全球气候治理合作注入正能量

在全球应对气候变化处于艰难时刻之际，中国毅然决然承担起国际责任，坚守多边主义，锚定绿色低碳发展，推动全球气候治理事业行稳致远。

在理念引领方面，中国以人类命运共同体理念作为根本遵循，统领气候治理全局，主张共同构建人与自然生命共同体。中国始终坚定维护多边主义，坚持以联合国为核心的全球环境治理框架，坚定维护全球气候正义。中国坚持以“共同但有区别的责任”原则作为全球气候治理的基石，承认发达国家与发展中国家在历史排放、发展阶段与履约能力上的客观差异，主张发达国家应承担更大减排责任，避免“一刀切”式减排对发展权的挤压。

中国在应对气候变化上是实打实的“行动派”，气候行动取得举世瞩目的实践成效。对内，中国坚定不移走生态优先、绿色发展道路，有力推动自身绿色转型。减排行动上，作出碳达峰碳中和重大宣示五年来，中国已形成碳达峰碳中和“1＋N”政策体系，加快构建能耗双控向碳排放双控全面转型新机制，重点领域低碳发展深入推进、重点降碳路径全面落地见效。能源转型上，截至2026年上半年，中国可再生能源装机达24.55亿千瓦、占比超60%，可再生能源发电量占全部发电量41.2%，煤电发电量占比首次降至50%以下，电力结构实现标志性突破。全国碳市场建设上，截至2026年7月底，全国碳排放权交易市场碳排放配额累计成交量超过9.3亿吨；全国温室气体自愿减排交易市场核证自愿减排量累计成交量超1700万吨。市场在资源配置中的决定性作用得到充分发挥。

对外，中国是全球气候治理的积极践行者、重要贡献者和坚定引领者，以实际行动为推动构建公平合理、合作共赢的全球气候治理体系注入强大动力。

坚定引领全球气候谈判进程。中国全面履行《联合国气候变化框架公约》义务，坚持“共同但有区别的责任”原则，维护联合国气候谈判的权威性，积极推动联合国气候谈判取得成果。英国“对话地球”组织称，过去20年来，中国在联合国气候谈判进程中的角色，已从偏向审慎的参与者逐步转变为“低调但分量越来越重的关键参与方”。COP31召开前夕，中国发布《中国应对气候变化的政策与行动2026年度报告》，表明中国将继续发挥积极建设性作用，在发展中国家关心的适应、公正转型、资金、气候与贸易等问题上取得积极平衡进展，推动大会取得成功。

着力推动应对气候变化南南合作。中国采用绿色理念、绿色技术与清洁能源“三位一体”的模式，支持发展中国家提高应对气候变化能力。截至2026年10月，中国与46个发展中国家签署60份合作文件，实施“非洲光带”“清洁炉灶”“早期预警”等旗舰项目，无偿援助7个非洲国家2万套太阳能发电设备。本次COP31大会期间，中国代表团继续全面参与各议题的谈判磋商，并与各国代表团以及国际机构、非政府组织加强对话沟通，积极为广大发展中国家发声。

积极推进国际绿色产业链合作。中国已建成全球最大、最完整的新能源产业链，持续为全球尤其是广大发展中国家提供优质高效的能源低碳装备产品。中国的风电、光伏、新能源汽车等产品出口到全球200多个国家和地区，向全球提供了70%的风电设备、80%的光伏组件设备，“十四五”期间出口的风电和光伏产品累计为其他国家减少碳排放约41亿吨。澳大利亚气候变化与能源部长、COP31谈判主席克里斯·鲍恩表示，中国的持续投入正推动全球可再生能源成本不断下降，这不仅有利于中国自身经济发展，也让世界其他地区从中受益。

习近平主席指出，无论国际形势如何变化，中国积极应对气候变化的行动不会放缓，促进国际合作的努力不会减弱，推动构建人类命运共同体的实践不会停歇。2026年是《巴黎协定》新一个十年的开局之年，全球气候治理进入从规则谈判转向落实行动的关键阶段。中国将继续以人类前途为怀、以人民福祉为念，切实履行共同但有区别的责任，为全球气候治理贡献中国智慧和中国方案，推动共建清洁、美丽、可持续的世界。