董向荣 张家玮:印太框架下的韩美合作走向

选择字号:   本文共阅读 100 次 更新时间:2021-05-08 14:04:46

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董向荣   张家玮  

  

   韩国是美国亚太同盟体系中的重要一环。是美国实施印太战略的重要支撑。韩美同盟自20世纪50年代以来一直是韩国的安全支柱。作为弱势的一方,韩国努力在典型的不对称同盟中寻求平等的地位,并尽可能在韩美双边和朝鲜半岛议题中发挥重要作用。特朗普政府在美韩贸易赤字、驻韩美军防卫费分担等议题上对韩国施压,引发韩方不满。韩国在贸易问题上与美国重新达成协议。但是在防卫费分担问题上,韩国采取拖延战术,延宕至特朗普政府结束,并有可能在拜登政府时期达成接近韩国目标的协议,展现了同盟中的弱国能动性。在美朝关系问题上,文在寅政府积极主动,力促美朝和谈互动,特朗普肯与朝鲜领导人多次会谈赢得多数韩国民众的好评,尽管专家并不认为会谈取得有价值的成果。从结果上来看,作为弱势一方,文在寅政府的能动性有明显的限度,既未能说服朝鲜采取实质性的弃核行动,也未能让美国缓解对朝制裁。美国拜登政府上台后,除了修复受损的美韩双边同盟关系,还将不得不和韩国一道,与一个军事遏制力明显提升的朝鲜打交道。预计美韩将在更广泛的地区和全球多边议题上加强合作。

   一、美国的亚洲政策变迁与亚洲盟友体系的特点

   美国推行亚洲政策的基石是由双边联盟、双边伙伴和多边机制构成的亚太盟友体系。在这个体系中,美韩同盟是重要的一环。美国在亚洲长期坚持双边主义联盟政策,建立起轴辐式的双边同盟体系,与日本、韩国、澳大利亚等国签有双边安保条约。美国战略与国际研究中心高级顾问车维德指出,美国之所以在亚洲选择双边主义联盟政策而非多边主义,不但是由于亚洲国家之间复杂的历史恩怨,而且更为重要的原因是,该体系更有利于美国控制盟友,从而降低安全环境中的不确定性。

   为更加灵活地拓展具有潜在战略价值的双边关系,美国增设“伙伴关系”非正式合作安排。在“伙伴关系”框架内,美国与印度、东南亚国家的关系得到迅速发展。

   在巩固盟友与拓展伙伴的基础上,美国也尝试推动亚洲双边同盟体系网络化进程。特朗普政府时期,尽管因为坚持“美国优先”、让盟友大幅度提升驻军费用等损害了美国与传统盟友之间的关系,但是提议打造美国与日、印、澳的四边安全合作框架(QUAD)还是得到了盟友和伙伴的积极响应。

   二、特朗普政府印太框架下的美韩合作

   根据特朗普政府2021年1月解密的“美国印太战略框架”文件,美国在印太地区面临的挑战有三:一是维持美国的战略主导地位,阻止中国建立新的、非自由主义的势力范围;二是确保朝鲜不威胁美国及其盟友;三是增进美国的全球经济领导力,促进公平互惠贸易。美国的印太战略就是要积极应对这三方面的挑战。具体到韩美关系的外交实践中,在特朗普政府看来,韩国是应对第一项挑战的“合作者”,是第二项挑战中的“合作者”和“被保护者”,是第三项挑战的一部分。

   第一,特朗普政府一直试图将韩国纳入对华遏制的团队中。由于东南亚、南亚等地是韩国“新南方政策”和美国“印太战略”均涉及到的核心区域,美韩双方针对两大政策的对接进行了广泛接触。韩国“新南方政策”更多的是强调把韩国与对象国商品贸易为主的往来扩大到技术、人员、文艺交流,而美国“印太战略”是特朗普政府塑造亚洲秩序的重要政策手段,企图联合其盟友和伙伴国在经济和安全上构筑遏制中国的包围圈。因此,随着美韩之间的战略对接走向深水区,双方的分歧将进一步显露。

   第二,关于美韩联合应对朝鲜威胁。特朗普政府时期,美朝关系经历了从2017年“剑拔弩张”到2018年以后的“握手言欢”大变局。文在寅政府借朝鲜主动寻求外交突破之机,将美国拉回对朝接触的轨道,朝鲜半岛局势出现缓和。

   各界对2018年以来美韩两国关于对朝接触的一系列合作的评价褒贬不一。批评人士认为,虽然此次合作表面上缓解了朝鲜半岛安全局势,但实际上没有促成朝鲜无核化问题的解决。斯蒂芬·沃尔特表示,“特朗普深信他的个人魅力和交易技巧可以说服朝鲜放弃其政权赖以生存的核威慑力量,结果一无所获。”韩国李熙玉教授指出,最近在美国出版的多个回忆录中可以发现,美国在与朝鲜的谈判中提高了“门槛”,根本就没有解决问题的意志。但美韩官方人士强调,他们的努力或能为未来通过外交途径解决朝核问题奠定基础。韩国政府也寄希望美国新政府能延续这一对朝政策基调。

   第三,因为美韩贸易逆差的存在,韩国也是美国“印太战略”面临“挑战”的重要组成部分。美国是韩国第二大贸易伙伴国。学界常说韩国“在安全上靠美国、经济上靠中国”,实际上并不能如此简单化。除了安全以外,韩国对美国经济依赖也很深,美国市场对韩国十分重要。特朗普政府时期,美国的对外贸易政策在“美国优先”的口号下转向保护主义。与中国一样,韩国也被认为是从美国“占了大便宜”的国家,美韩经济关系不得不面临重塑。在美国的重压之下,韩国最终做出妥协,于2018年9月同美国签署《美韩自由贸易协定》修正案。修改后的新协定还未对双边经贸结构造成巨大冲击。韩国对美出口额继续增加,并继续保持对美贸易收支顺差。

   美国与韩国谈判防卫费分担问题,是特朗普政府“美国优先”理念主导下“亲盟友、明算账”的转向。由于美韩同盟的严重不对称性,在美国与韩国争取自身利益最大化的博弈中,韩国在姿态上让步较大,美国要重谈,韩国不得不答应重新协商。但是在过程和结果上,韩国可以发挥很大的能动性。

   三、美国政府换届对美韩合作的影响

   基于拜登及其团队以往的行为逻辑和近期的政策表态,可以预期拜登政府时期美韩两国的合作关系预计会呈现新的特点。

   第一,美国将主动修复与韩国的关系,在双边议题上与韩国展开合作。2020年10月29日,拜登在韩联社发表题为《走向更加美好未来的希望》的署名文章。拜登表示不会以撤军为由“敲诈勒索”韩国,而会通过“有原则的外交”推动朝鲜半岛无核化。拜登的文章在选举之前发表,其主要意图还是拉韩裔美国人的选票。即便如此,预计拜登政府上台后将与韩国在在久拖不决的驻韩美军防卫费负担问题上达成协议,并且协议金额更有可能接近韩方的主张,而不是特朗普政府“狮子大开口”的报价。

   虽然新一届美国政府将积极管控与弥合美韩同盟的内部分歧,但仍有一些事务具有较大解决难度。美韩之间的战时作战指挥权移交是诸多难题之一,韩国方面期待在文在寅任期内收回战时作战指挥权,现实却面临不小的挑战。金正恩在劳动党八大上把中断韩美联合军演作为重启韩朝对话的条件,韩国的选择空间受到进一步挤压。

   第二,美国将调整对朝政策,与韩国协调应对朝鲜半岛新局势。特朗普政府时期美国的对朝政策获得了多数韩国民众的认可。根据韩国统一研究院的调查结果显示,有71.9%的受访者对美国前总统特朗普与金正恩之间的首脑会谈和书信交流予以肯定评价。与此同时,逾七成韩国受访者希望拜登就任后与金正恩举行首脑会谈。但是,拜登对特朗普政府“自上而下”的解决方式持保留态度,表示会与朝鲜进行“有原则的外交”。

   特朗普执政期间,朝鲜的核遏制力得到了提升,更加坚信自己是拥核国,在对美外交中更加自信。在对韩外交中,朝鲜也掌控主动,甚至采取爆破南北联络处这样的行动来表示不满。拜登政府时期,美韩双方在朝鲜半岛无核化问题上的合作势必将面临更大困难。

   第三,美国鼓励韩国在全球和地区事务中发挥更关键的作用,美韩同盟转型进程加速。2020年1月,拜登在《外交事务》杂志上刊文指出,重振民主制度将成为其内政外交政策的重心。拜登在文中强调民主制度对美国和世界的重要价值,并提出将在其任期首年举办一次全球民主峰会。拜登政府的对外政策逻辑将在特朗普时代的地缘政治竞争的基础上,增加基于“民主”价值观的全球治理合作等内容。

  

   董向荣,中国社会科学院亚太与全球战略研究院研究员;张家玮,中国社会科学院大学博士研究生。

   本文摘自《当代世界》2021年第2期)

  

  

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