傅崐成:美国的政策转向与南海形势新动向

选择字号:   本文共阅读 295 次 更新时间:2021-04-28 13:22:36

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傅崐成  

  

   过去十数年来,美国利用其综合影响力不断在南海地区制造纠纷,以维持其自身霸权,压制中国发展,防堵中国在南海半闭海社区成为真正的领袖。随着美国 2020 年总统大选的落幕,新一届美国政府面对前任总统制造的障碍,势必要进行严肃的政府改造。就南海局势而言,拜登或将继续其当年在参议院领导外交委员会时的理想,推动美国加入《联合国海洋法公约》,但成功的几率仍然较低。无论美国是否加入该公约,也不论南海是否会出现法律环境的战略性改变,美国新政府都可能在南海改变政治手段,改采更加细致的法律战路线,加强国际法理层面的斗争。

   在南海地区未来的法律与政治环境变化大局中,中国除了掌握趋势,“小破大立”,及时澄清历史与法理,还应主张人类命运共同体、海洋命运共同体,坚持全球人类的和平友好、共处共存,按照国际社会的法治需要,努力补缺,包括积极推进《南海行为准则》以及协商管理南海社区的若干执行细则协议,将南海社区的概念落到实处。

   美国是否加入《联合国海洋法公约》对南海法律政策上有哪些影响?即使美国加入《联合国海洋法公约》,也不会因此而改变其在南海西沙、南沙群岛附近领海水域主张“无害通过权”,自由穿航南海中国领海的立场,特别是对于潜艇航行穿越西沙、南沙岛礁附近领海水域的“无害通过”行为,更不会改变;从法律的角度看,美国即使加入《公约》,也不会改变其在南海(以及世界其他各海域)进行的“情报活动”;按照拜登参议员所主办的听证会专家的论证,如果美国加入《联合国海洋法公约》,美国将能更加有效地利用《公约》中诸多对航行自由权的保障条款,来确保其在和平时期的海上行动自由;无论是否成功加入《公约》,美国都将继续漠视中国在南海岛礁四周所能够主张的200海里专属经济区。

   一、南海地区的法律与政治现状

   在奥巴马与特朗普两届美国总统的错误政策之下,英、日、印、澳等域外国家由美国带头,藉口维护南海“航行自由权”,不停地在南海巡航、军演,试图制造冲突气氛。当然,南海周边国家和地区都明白,这是美国对中国进行包围、防堵的一个环节。美国希望拉拢一些国家来挑战中国在南海的历史性权利,并打压中国在南海的优势地位。因此,目前一般所谓的南海问题,其实只是美国对中国构筑压力圈的一个“作战”策略。这不是真正的南海问题,只是美国的问题。

   南海周边的各个国家和地区立场各不相同,目前还看不出彻底解决南海问题的明确进展。在此情况下,这些国家和地区只好保持沉默。因此,在美国的挑动之下,当前南海局势是一个相对外热内冷的微妙局面。

   从国际法的角度来看,在处理南海问题上应特别重视“南海社区”的概念。因为对南海、地中海、加勒比海等半闭海,或者像黑海、里海这样的闭海,《联合国海洋法公约》(以下简称《公约》)第123条已经赋予其一定特殊地位。换言之,按照该《公约》的规定,闭海或半闭海周边的国家就是一个封闭或半封闭的社区。在闭海或半闭海社区里,对于海洋环境生态保护、海洋生物资源养护管理利用以及海洋科学研究项目等事务,域内国家有一定的义务,要相互协调合作。这个义务没有相应的罚则,并不具备强制性。但是,《公约》规定,只有在适当的时候,周边国家才可以邀请域外国家或者有职能的国际组织来参与上述域内事务。基于此,南海半闭海社区的法律概念已经隐然成形,理应受到南海周边国家和地区以及其他国家的认同与尊重。

   从现实的自然地理与人文社会环境来看,南海域内国家和地区确实构成了一个社区。近十几年来,美国在南海不停地挑衅,制造紧张氛围和麻烦,给南海社区带来一定的政治风险。倘若擦枪走火,后果可能很严重。为消除这种风险,南海社区成员有必要主动采取一定行动,来改善南海地区的法律与政治环境,以促进区域安全,理性寻求互惠互利的共同发展。这一法律与政治环境的基本架构,应从为各国所共同接受的《联合国海洋法公约》第123条中寻得。

   可惜的是,目前南海社区尚无有效的社区法律安排。唯一的《南海各方行为宣言》(简称DOC)自2002年签订以来,一直受到各相关国家的轻视,被认为只是一纸宣言(declaration),并非条约(treaty),没有法律拘束力。这使得只有《南海行为准则》(简称COC)签订后,才能期待一套有拘束力的南海社区法律的出现。

   至于管理南海社区的生物资源、海洋环境、海洋科学研究,以及邀请域外国家或有职能的国际组织参与南海社区的相关事务,这些必要的执行细则法律安排,目前也都付诸阙如,还需要南海社区各成员继续努力,在《联合国海洋法公约》第123条的基础上积极完善。当然,正如《南海各方行为宣言》本是条约,但多年来未得到南海多数成员的遵守,以至于需要进一步开展《南海行为准则》的谈判签署一样,未来南海社区的各项合作管理细则条约,同样要看相关各国和地区对社区法律制度的需求,以及主观上能否看清自身社区的共同利益,从而诚恳遵守相关的法律规范。

   二、美国在南海的综合影响力

   毫无疑问,美国在南海确实有一定综合影响力。过去10年来,美国成功鼓动菲律宾、越南不断在南海地区与中国争夺油气及渔业资源,鼓动印度、日本、澳大利亚,甚至英国、法国在南海进行军舰联合演训。至少在表面上,形成了美国并非孤独行动的南海“麻烦制造者”形象。但是,这样的表演反复进行了多年,世界各国始终没有看到任何破坏南海航行自由的具体案例。特别是周边各国,自然也就了然于心,不会真心跟随美国在南海对抗同处于一个半闭海社区的中国邻邦。

   有媒体报道称,2020年8月27日美军“马斯廷”号导弹驱逐舰擅自闯入中国西沙领海。而前一天中国解放军才向南海地区试射了东风-26B和东风-21D导弹,这是美媒所称的“航母杀手”。因此,媒体解读认为,美军“马斯廷”号导弹驱逐舰的行动是对中国大陆解放军试射的回应。实际上这是美国长期以来持续不断进行的挑衅行动,目的就是藉由挑战中国在南海地区的管辖权,包括中国对岛礁及岛礁附近的领海、专属经济区与大陆架所主张的主权性权利,来制造南海区域的混乱。这种挑衅行动过去有、现在有,未来肯定还会有,其目的就是寻找“碰瓷”的机会。

   从奥巴马政府开始,美国一直利用它在海上的军事强权地位,藉口维护公海航行自由,罔顾《联合国海洋法公约》的规范,不停地在世界上许多海域做出各种挑衅行为。美国迄今未参加《联合国海洋法公约》,但总想要借由军事行动来展现军事强权的地位,以巩固其在全球的政治经济领导权,进而维持美国的长期实际利益。短期来看,无论是为了提高某些政客在其国内的声望,还是要转移其民众对美国国内新冠肺炎疫情的注意力,美国近期也都迫切需要这样的“表演”。

   过去一直存在“中美在南海必有一战”的说法,但这并不容易实现。中美都是核大国,一旦发生战争,必然导致全球遭殃。事实上,如果中美真要一战,那么早在奥巴马执政时期就发生了。中国当然不愿意在南海发生战争,但维持南海和平需要相关各方的共同努力。中国和南海社区周边各国早已看透美国的这种作风,纵然美国成功发动了小规模的军事冲突,中国也会设法把它压制在一个很有限的范围内,不会放任它扩大成为一场真正意义上的战争。

   中国人是很有韧性的。在越战时期,因为中国当时与北越的友好立场,美国经常挑衅中国,比如美国多次派军机穿越琼州海峡,突袭河内。这不仅是对中国领海的侵犯,从根本上说是对包括中国内水在内的中国领土的侵犯。中国的处理方式是不断抗议、警告,同时偶尔击落一两架美国飞机。当时中国的武器装备还远逊于美国,但今天的情况已有所不同。要让美国做出像越战时期那样对中国的挑衅行为,美国恐怕也不敢。毕竟美国作为“碰瓷者”,所期待发生的应该也只是小范围、可控、有限度的冲突,并不想从南海争端延伸,引发中美核战。这或许就是目前南海还没有发生真正意义上战争的原因。

   被特朗普撤换的美国防长埃斯珀,曾经在数月前中美南海矛盾加剧之际,公开表示其访华意愿。这足以表明美方仍然希望维持一种和战两手的模糊态度。一方面,美国要不断强调,我有能力及意愿随时攻击你;另一方面,也希望中国能了解,美国并不想发生真正的战争,仍然希望维持一种和平关系。这种微妙的立场才是美国领导阶层真实的内心态度。埃斯珀的公开表态暴露了美国领导人的内心想法,当即受到特朗普的责备,最终更有了撤职换人之举。

   总之,美国为维护自身强权地位,会持续运用其综合影响力,对中国采取包围策略。一方面鼓动南海社区其他国家敌对中国,一方面持续拉拢域外国家军事巡航,形成侧翼压力,以孤立中国。这可能正是目前南海紧张局势的源头。只是,这样的围堵与孤立行动在面对中国有力的防抗作为时,其效果有限。特别是对于那些没有南海岛礁主权主张的国家而言,其在南海地区涉及的航行利益、安全利益很有限,比如英、法、德这些欧洲国家,南海地区基本上早已没有其殖民地,而维持南海地区的和平与稳定,与其经贸、文化及国际政治利益有直接关联。这些国家在南海直接挑战中国、孤立中国,非但不会保障其根本利益,甚至可能适得其反。就此来看,迄今为止美国企图在南海地区制造冲突的行动效果有限,也是当然之理。

   此外,值得我们从南海社区内部来观察的,还有《南海行为准则》的谈判进程。此事不但能从侧面看出美国在南海发挥综合影响力的效果,还能看到未来南海遵照《联合国海洋法公约》的设计,推进半闭海社区观以及区域合作安排的可能。

   2002年11月4日,在金边举行的中国与东盟领导人会议期间,中国与东盟各国外长及外长代表签署了《南海各方行为宣言》。《南海各方行为宣言》第10条规定:“有关各方重申制定南海行为准则将进一步促进本地区和平与稳定,并同意在各方协商一致的基础上,朝最终达成该目标而努力。”由此来看,南海社区各成员认为《南海各方行为宣言》仍有不足,要进一步达成《南海行为准则》。中国作为南海社区的最大户,当然也希望藉由推动《南海行为准则》的签订,促使南海局势获得更长期有效的和平局面,形成互利共赢的结果。但是,由于美国不断拉拢一些域外盟友在南海地区制造麻烦,同时不断鼓动南海社区其他国家敌视中国,企图插手《南海行为准则》的谈判内容,这就使得《南海行为准则》的谈判面临不少障碍。几年来,相关谈判一直在进行,但沒有取得太多进展,美国的幕后因素不可忽视。换言之,美国在南海发挥其综合影响力,实际上产生的是负面效果。当然,这样的负面作用也已逐渐为东盟各国深刻体会。

   2020年8月初,中国同东盟10个成员国举行外交官会议,提议继续推动《南海行为准则》的谈判。毕竟,中国和东盟10国都有意愿推动达成《南海行为准则》,中国尤其需要利用这个谈判场合,来与东盟其他国家充分沟通区域共同利益以及美国在南海的挑衅行为会给南海社区带来的风险。同时,这也有助于对抗美国的对华包围战略。相信中国必然会继续推动《南海行为准则》谈判,但也不会急于求成,《南海行为准则》最终会在持续有效的友好谈判中取得实质成果。

   除了美国在《南海行为准则》谈判进程中实施干扰,其他一些国家也可能会甘愿担任美国的马前卒,出面反对南海社区的概念,企图破坏《联合国海洋法公约》第123条相关规范的立法意旨,阻挠《南海行为准则》的谈判。例如,印度最近竟然表示反对《南海行为准则》谈判有关限制南海联合军事演习的意见,认为《南海行为准则》未来可能阻止印度在南海的军事演习,这是对于其作为第三方的合法利益的侵害。类似举动是否会随着《南海行为准则》谈判的推展而不断加剧?这需要南海社区各国予以关切及预防。

三、美国新政府对南海法政环境变化的影响 (点击此处阅读下一页)

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