刘作奎:《中欧全面投资协定》与美欧对华政策协调的前景

选择字号:   本文共阅读 1026 次 更新时间:2021-04-07 09:13:59

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刘作奎  

  

   2020年12月30日达成的《中欧全面投资协定》(简称《协定》)是中国和欧盟谈判完成的一个有深度、高水平的投资协定。《协定》谈判的完成显示了中国推进高水平对外开放的决心和信心,有助于推动构建以国内大循环为主体、国内国际双循环相促进的新发展格局,进一步完善市场资源配置和以市场为导向的改革。《协定》对促进中欧关系持续深入发展,维护中国改革、发展的外部大环境,推动全球化、自由贸易和多边主义等均有重要意义。

   目前,国内和国际学界对《协定》谈判进程、内容和影响的分析较多,但以美欧协调为背景进行探讨则相对较少。《协定》谈判一直存在两个背景:美欧不断加强协调来应对中国崛起;欧洲通过与中国务实合作来寻求战略自主。随着《协定》谈判完成,其对美欧涉华政策协调会产生什么样的影响、面临什么样的前景,值得深入探讨。

   一、《中欧全面投资协定》的谈判历程

   中国与多个欧洲国家签订双边投资协定,多数是在20世纪80至90年代完成的。本次谈判达成的《协定》相较于之前中国与欧盟各成员国分别签订的协定标准更高,涉及市场准入、透明度、劳工待遇、环境、投资仲裁等多个方面,其中,市场准入是谈判的重头。

   在2012年2月举行的第十五次中欧领导人会晤上,双方重申致力于尽早启动中欧投资协定谈判,促进和便利双向投资,创造增长和就业机会。2013年5月,欧盟委员会公布了关于中欧投资关系影响的评估报告,建议欧洲理事会作出决定,授权启动《协定》谈判。10月,欧洲理事会通过了欧盟委员会的谈判授权,并于11月在第十六次中欧领导人会晤时宣布启动谈判。至此,中欧关于投资协定谈判的准备工作全部完成,双方第一轮谈判于2014年1月举行。

   欧盟之所以启动与中国的投资协定谈判,一是因为双方投资政策都有了新发展,原有的双边投资协定在范围上差别很大,而且都只涉及对投资进入后的保护,而没有市场准入等内容;二是2009年《里斯本条约》生效后欧盟获得了外国直接投资专属权,要签订新的投资协定以取代中国同欧盟成员国签署的双边投资协定。欧盟谈判的主要目标是:为中国和欧盟投资者进入对方市场提供新机会;应对监管环境的挑战,主要是投资透明度、许可和授权程序等;为欧盟在华投资者和中国在欧盟投资者的待遇建立保障,包括防止不公平待遇和非法歧视,不受阻碍地转移与投资有关的资本;确保公平竞争的环境;通过鼓励负责任的投资、改善投资环境、提高劳工工资标准等来支持可持续发展倡议;承诺建立缔约方和投资者可利用的投资争端解决机制并有效执行。

   2016年,中欧双方就投资协定涉及的范围达成协议后,继续进行具体的文本谈判。2018年后中欧双方开展了密集谈判,先后就市场准入条件以及相关的金融服务、资本转移、国民待遇相关承诺、争端解决、投资可持续发展、公平竞争、强制技术转移、国有企业等问题进行了多轮谈判,并最终在2020年12月30日宣布就所有谈判内容达成一致,《协定》有望在2022年正式签署。

   二、《中欧全面投资协定》受到中美欧三边关系的影响

   进入21世纪以来,中美欧三边关系日趋复杂。中国成为三边关系中最为突出的一个变量,根本原因在于中国的综合国力迅速上升而美欧则处于实力相对下降的态势,“东升西降”牵动了国际关系的复杂变化和国际秩序的潜在变动。

   美国仍是具有全球性影响的世界头号强国,并将中国崛起视为其霸权地位的最大威胁。奥巴马执政时期,美国采取“亚太再平衡”战略,积极应对中国崛起;特朗普执政时期,奉行“美国优先”政策,对中国采取“规锁”政策和极限施压政策,全方位遏制中国发展,极力推动中美技术“脱钩”甚至威胁发动对华“新冷战”。美国的对华政策使得中美关系断崖式下滑,中美在全球层面的博弈已经清晰呈现,并对国际关系产生深刻影响。

   与此同时,中欧关系也经历一系列变化。以2019年欧盟委员会发布《欧盟—中国:战略展望》为标志,欧盟对华政策除了突出双方合作的重要性外,也强调双边关系中的矛盾和竞争,提出中国在不同的政策领域发挥着不一样的作用,既是欧盟实现重要目标的合作伙伴,也是欧盟需要寻求利益平衡的谈判伙伴;既是追求技术领先地位的经济竞争者,也是推动另类治理模式的体系性对手。这就要求欧盟采取灵活务实的做法,有原则地捍卫欧洲的利益和价值观。欧盟与中国接触的工具和方式也应根据重要问题和政策加以区分。

   基于上述背景,为应对中国崛起和快速提升的全球影响力,美欧加快对表,不约而同地将中国列为战略竞争者、体系或制度性对手,以及一些关键性安全领域(如信息安全、科技安全等)的首要或重要威胁,将价值观、“中国威胁”问题纳入跨大西洋安全议程。美欧舆论场也在毒化与中国民间交往的氛围,不断炒作“中国威胁论”并严防和阻止中国获得国际话语权。2020年6月,欧盟外交与安全政策高级代表博雷利建议启动跨大西洋对华政策对话,得到美国的积极回应。2020年10月,博雷利和时任美国国务卿蓬佩奥通过电话会晤,讨论了在跨大西洋伙伴关系中一系列双方共同关心的问题,尤其是中国问题。会晤期间,欧盟对外行动署和美国国务院就中国问题展开了双边对话。

   然而,欧美并不是“铁板一块”,双方在对华政策上仍存在不少分歧。2020年6月,博雷利在与蓬佩奥的会晤中表示,欧盟和美国应该就中国带来的“挑战”加强合作,但是美国的单边主义外交政策造成美欧双方没有协商,有时甚至对欧盟利益造成伤害。12月,欧盟委员会出台《欧盟—美国:全球变局下的跨大西洋新议程》,突出强调美欧应如何在一系列全球性问题上开展合作,维护多边秩序和规则,展现出欧盟既想维护价值观共同体,又在对华合作上留有余地,以更好地推动多边主义。可见,欧盟虽然在应对中国崛起方面与美国有共同目标,但又反感美方的单边主义做法。欧盟希望通过多边机制和规则来应对中国崛起。

   在此背景下,中欧从2014年开始的《协定》谈判,就被视为跨大西洋两岸推动战略互信、共同应对中国的一个风向标。在《协定》谈判加速后,美国以跨大西洋合作为诱饵,期盼欧盟不要与中国签署协定。2020年12月28日,拜登亲自上阵,呼吁在贸易和经济领域建立更强大的对华联盟,并称“在我们与中国竞争并追究中国政府在贸易、技术、人权和其他方面的侵权行为时,建立由志同道合的伙伴及盟友组成的联盟会使我们的立场将更加坚定”。可见,《协定》已成为检视中美欧三边关系的重要风向标,其谈判进程与跨大西洋合作进程紧密相关,表明了欧美对华政策的共识与分歧,反衬出跨大西洋双方对华合作的前景。

   美欧在经贸领域多个方面的诉求是一致的,即《协定》的部分内容也是美国想要的,这主要体现在:要求中国改善市场准入和推动贸易对等互惠、加强知识产权保护、杜绝强制技术转移、禁止高科技和信息技术窃取或间谍行为、改革国有企业等。与此同时,《协定》也反映出欧美的分歧,核心问题是欧美能否“同步受益”。美方认为,欧洲率先与中国达成《协定》,就意味着美国在中国市场面临损失,因为欧美不能同步受益,就面临在利益面前被中国“分而治之”的风险,并且可能由于缺乏团结丧失更多对华要价权。

   三、欧盟自主推进《中欧全面投资协定》的背景和原因

   2020年12月30日,在德法等国的推动下,欧盟最终正式宣布与中国完成投资协定谈判。欧盟之所以撇开美国自主推进《协定》谈判,与其政策传统和利益考量密切相关。

   一是美欧对华政策及应对方式存在分歧,促使欧洲寻求走自己的路。美欧对华政策协调一直存在,双方多次探讨对华合作和竞争问题。跨大西洋涉华对话机制始于2001年,最初以非官方层面的接触为主,主要是美国史汀生中心与德国对外关系委员会组织美欧中国问题、东亚问题、跨大西洋关系等领域的专家进行交流。2005年5月,时任欧盟共同外交与安全政策高级代表索拉纳访问华盛顿,期间与时任美国国务卿赖斯举行会晤,这被认为是跨大西洋涉华对话机制正式启动的标志。同年11月,美欧再次举行关于中国和亚洲问题的战略对话。然而,随着欧盟对华军售问题的搁置,美国外交重点转向中东地区,跨大西洋涉华对话机制逐渐被置于非官方层面且不是十分活跃。

   跨大西洋涉华对话机制时断时续,主要是因为美欧在应对中国崛起时的方式和利益考量不同,双方的立场有相似的地方,但也存在很大差异。许多美国学者和决策者认为中国是美国未来的首要竞争对手,必须加以遏制。欧盟及多个成员国并不认为一个更强大的中国必然会与西方利益发生冲突,只要中国融入国际规则体系,仍然可以与之共处并实现共赢。美国对中国的政策经历接触、对冲和遏制的演变,并最终强调对抗,美国希望看到一个实力永远不对自身构成威胁的中国。欧盟则一直在追求同中国的全面接触与合作。欧洲期待中国成为一个逐渐融入国际规则体系的负责任行为体和多边主义的支持者。在应对中国崛起的方法上,欧洲仍坚持接触与合作为主,与中国开展紧密经济合作是历届欧盟机构领导人不变的原则,这就是欧盟自主推进《协定》谈判的重要历史背景。

   二是利益考量推动欧盟寻求与中国加速合作。尽管美国也是欧盟的重要贸易伙伴,但美国很多单边主义做法让欧洲认识到必须以自己的方式维护自身利益。多年来,中国都是仅次于美国的欧盟第二大贸易伙伴,2020年,中国更是超过美国,成为欧盟的第一大贸易伙伴(以货物贸易计算),中国日益成长的市场是欧盟难以放弃的。美欧围绕中国市场的利益争夺一直存在,尤其是在中国的市场准入问题上,牵涉利益众多,不易调和。

   2020年初,中美达成第一阶段经贸协议,为美国企业创造了中国市场准入方面的优惠。但在欧盟看来,该协议是对欧洲企业在华利益的实质性损害并且严重扰乱了市场秩序,由此推动世界贸易组织审查中美达成协议的行为是否违反相关规定。更让欧盟恼火的是,美国甩开欧洲单独与中国达成协议的做法,是典型的单边主义和利己主义。在跨大西洋贸易与投资伙伴关系协议(TTIP)谈判难以继续的背景下,德国等大国和欧洲大多数大型跨国公司都支持《协定》,认为这是获得先机以及弥补损失的好办法。

   三是美国对外战略调整对中国和欧洲造成冲击,使欧洲认识到同中国开展深度合作是一种务实可靠的选择。中美和欧美双边投资协定谈判早已启动,并且中国和欧盟都不约而同地把美国作为经贸合作谈判和突破的重点。在美国的牵引下,中欧、中美达成协定的动力均不足。但特朗普上台后,其单边主义立场和“美国优先”政策使美欧关系出现严重裂痕,美欧贸易战导致跨大西洋战略互信降到历史低点。美国毫不犹豫地将欧洲视为贸易竞争对手,并将其受保护的市场视为对美国利益的挑战。欧盟不得不在2016年临时终止同美国的跨大西洋贸易与投资伙伴关系协议谈判。

   中美投资协定(BIT)谈判于2008年启动,在2012年中美战略与经济对话期间又重启。2013年,中国国家主席习近平和时任美国总统奥巴马会晤期间承诺,中国以准入前国民待遇加负面清单的方式同美国开展投资协定谈判。中美双方在2016年底于华盛顿完成第31轮磋商。然而,这一切努力在特朗普政府上台后回归原点。2020年1月,中美在华盛顿签署了第一阶段经贸协议,虽涉及部分投资规范,但无法逆转中美经济关系的倒退。

特朗普政府对中欧均发起贸易战,促使中欧双方重启并加速已经搁置的《协定》谈判。对欧洲而言,中国市场机遇以及自身战略自主的重要性日益上升,且美国在很多领域已不再是可靠的合作伙伴;对中国而言,在中美经贸关系持续紧张的背景下,中国对发达国家市场的合作应聚焦欧盟。中欧与美国的投资协定谈判通道均被“堵住”,(点击此处阅读下一页)

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